時間：2023-10-10 10:43:10
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關鍵詞：土地儲備 出讓 收益 問題 對策
近年來，為認真貫徹國務院關于《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》、和國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》精神，沈陽市國土資源管理部門迅速地進行了土地儲備制度建設，相繼成立土地儲備機構，積極探索、努力實踐，創造性地開展土地儲備工作，取得了一定成績。然而土地儲備制度是一項全新的土地供應機制，目前還缺乏深入的理論研究和方法指導，加之配套設施的不完善，在土地儲備工作中容易暴露一系列難以理順的問題，在相當程度上制約了城市土地儲備的實施及社會經濟目標的實現，如何更加科學、嚴格、縝密的實施土地儲備運營機制，是我們當前面臨的嚴峻挑戰。
一、土地儲備工作取得的成效
為了進一步規范土地市場儲備交易秩序，沈陽市不斷學習和借鑒其他城市的先進經驗并結合自身現狀相繼出臺了凈地出讓、樓面地價等系列新措施，經過不斷努力和實踐，城市的土地資源利用效率明顯提高。
（一） 增強了政府的宏觀調控能力。通過堅持政府主導與市場機制相結合的科學的土地儲備運作機制，強化了土地儲備的主體地位，增強了政府的宏觀調控能力。城市土地由政府統一規劃、征購、儲備、出讓和管理，形成“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的局面。只有政府掌握市場的收購權和供應權，才能有利的清理隱形土地市場，徹底根治私下交易土地等問題，防止國有土地資產流失。
（二）確保城市總體規劃實施，促進土地集約利用。土地收購儲備之前，分散在各企事業單位，地下交易與“合作”建房現象屢見不鮮，對城市規劃的實施造成嚴重阻礙，建了拆，拆了建，造成資金和土地資源的浪費。實行土地儲備之后，政府統一收購、收回、供應，根據城市規劃與功能分區的要求，盤活城市存量土地與有計劃地利用新增建設用地相結合，改變過去粗放式的用地模式，提高了城市土地利用效率。
（三）調整城市土地利用結構，突出城市功能。根據區域優勢調整城市土地利用結構，通過加強主題招商、地塊包裝策劃等形式，展現地塊的開發價值和潛在優勢，促進高端服務業、現代建筑產業等新興業態發展。
（四）為城市建設籌集了資金。土地收購儲備制度建立后，城市土地在開發、規劃及出讓過程中的增值部分由土地儲備中心收回上交財政，增加了政府財政收入，為城市基礎設施建設，籌集了大量的資金。
二、土地儲備出讓和收益管理面臨的突出問題
（一）凈地出讓少，土地收益不高。
國土資源部在有關文件中明確要求“實行建設用地使用權凈地出讓，應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發”，但在實際操作中，為加快項目招商引資，解決征地和拆遷資金不足等問題，多數土地采取“期地”方式出讓，供地之前沒有完成拆遷，沒有實施土地整理，導致土地交易競爭不夠充分，政府未能獲得預期收益。以“期地”出讓的項目往往因為拆遷受阻、拆遷周期延長而使成本增加，有的地塊甚至出現拆遷虧損，導致工程無法按期開工建設，影響了項目的進一步建設。
（二）缺乏長期機制，儲備與出讓未形成良性循環。
目前，多數城市僅對市本級范圍內土地儲備和供應指定年度計劃，而獨立操作區未納入全市計劃管理。由于缺乏中長期土地儲備計劃，市本級土地供應基本來自當年或上一年的儲備，沒有獲得土地儲備帶來的增值收益。
（三）部門協調聯動機制不夠完善。
城市土地收購儲備到供應是一個復雜的系統工程，其過程涉及到土地、房產、城建、財政等多個部門，沒有這些部門的通力配合與支持，儲備供應制度難以順利進行。但在實際操作中經常出現部門之間相互推諉，行政審批手續繁雜，辦事效率低等現象，延長了土地儲備過程，增加了土地儲備成本，嚴重影響城市土地市場的交易秩序和健康發展。
三、加強土地儲備出讓和收益管理的主要措施
為貫徹落實國家土地管理相關政策，增強政府對土地市場的調控能力，規范土地儲備交易行為，有必要進一步加強經營性土地宏觀管理，加大土地儲備力度，強化土地供應計劃。
（一）加大土地儲備力度，嚴格執行土地供應計劃。
結合城市總體規劃、城市建設發展需要和土地市場供需狀況，合理制定土地中長期儲備計劃和年度儲備計劃，通過對企事業單位低效率用地收購，集體土地征收，國有閑置土地集中拆遷等措施盤活存量土地，挖掘潛力，提高土地集約利用率。同時，依據“控制總量、適度緊缺”的原則，制定經營性用地年度供應計劃，增強政府對土地市場的宏觀調控能力，促進城市土地資源合理利用。
（二）嚴格實行“凈地”出讓，規范土地出讓行為。
在土地出讓之前，要完成征地拆遷、土地整理、基礎設施配套等前期工作，真正實現“凈地”出讓。土地必須進入市土地交易市場統一交易，實行招拍掛方式出讓，出讓價格由市政府統一確定，實現土地交易更科學、更規范、更有效。
（三）加大拆遷監管力度，切實規范征地拆遷行為。
能否實現“凈地”出讓，保證土地收益 ，拆遷工作是關鍵環節。在拆遷過程中要學習借鑒合肥等先進城市的成功做法，實行“拆遷要招標、補償要評估、結果要公示”。把市場競爭機制引入到拆遷工作中，通過招標方式，選取兩家有相應資質的評估機構進行拆遷補償價格評估，并公示結果，從而有效控制土地成本。同時，監察部門要加大對拆遷項目資金使用的監管力度，減少不合理支出，杜絕征地拆遷成本超出預算，做到補償合理、操作規范、社會穩定。
（四）完善資金管理，防范融資風險。
資金是土地儲備運營的生命線，而土地儲備資金主要是來源于銀行貸款。如何科學的管理好巨額的儲備資金，降低成本，保障運轉，同時規避風險是值得重視的問題。這就要求：土地抵押，實質擔保，對每一筆借款資金都落到到具體地塊抵押；?？顚Ｓ?，所有借款資金都用于土地收儲，不平調轉移；降低成本優先返還，注重提高資金利用效率，銀行貸款力求即借即用，按進度撥付拆遷補償款，努力把成本降到最低，防范風險。
（五）創新運行機制，加強部門間的協調。
通過成立統一的、具有權威性的領導機構做支撐，由土地、房產、財政等多部門組成的土地資源管理委員會，來保證部門間的協調，減少運作環節，提高土地儲備和運營效益。
這種聯動機制盡可能得調動了項目運營單位的工作積極性，加快了工作效率，促進了項目盡快落實。
四、小結
土地儲備制度在我國還是一個新生事物，在發展的過程中出現這樣或那樣的一些問題是不可避免的，面對國家新一輪宏觀調控的實施以及沈陽市經濟快速發展的形勢，我們應進一步解放思想，開拓創新，使它逐步完善和健康發展，為加快沈陽城市建設，服務地方經濟發展，促進土地節約集約利用作出更大的貢獻。
參考文獻：
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[2]王麟云.加強土地儲備與融資監管的實踐與探索[J].國土資源，2013.
[3]孟蒲偉，李宏，王連生.土地儲備規劃的科學統籌與系統編制.國土資源情報，2010.
為深化城鎮住房制度改革，培育和發展住房二級市場，規范已購公有住房和經濟適用住房上市出售收益分配和管理，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》、《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》、建設部《已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理暫行辦法》和財政部、國土資源部、建設部《關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》等有關規定，我們制定了《北京市城近郊八區已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理暫行規定》。現印發給你們，請遵照執行。
附件：北京市城近郊八區已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理暫行規定
為規范已購公有住房和經濟適用住房上市出售收益分配管理，培育和發展住房二級市場，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》、《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》、建設部《已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理暫行辦法》和財政部、國土資源部、建設部《關于已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》等有關規定，制定本規定。
一、職工個人購買的經濟適用住房和按成本價購買的公有住房，房屋產權歸個人所有。
二、已購公有住房和經濟適用住房上市出售時，由購房人按上市出售的已購公有住房或經濟適用住房所在地的標定地價的10％交納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款。在標定地價明確前，土地出讓金或相當于土地出讓金的價款暫按房屋售價的3％交納。
購房者繳納土地出讓金或相當于土地出讓金的價款后，按出讓土地使用權的商品住房辦理產權登記。
三、已購公有住房和經濟適用住房的土地使用權是以劃撥方式取得的，其土地出讓金依法上交財政，專項用于城市基礎設施建設。
已購公有住房的土地使用權是以出讓方式取得的，其上交的相當于土地出讓金的價款按已購公有住房原產權單位的財務隸屬關系和財政體制，分別上交中央財政和地方財政或返還原產權單位，專項用于住房補貼。其中已購公有住房原產權屬行政機關的，全額上交財政；屬事業單位的，50％上交財政，50％返還原產權單位；屬事業單位的，全額返還原產權單位。
四、職工出售已購公有住房屬于規定標準面積內的部分，其售價在每建筑平方米4000元（含）以下部分，全部歸出售人所有；售價在每建筑平方米4000元－5000元（含）的部分，80％歸出售人所有；售價在每建筑平方米5000元以上部分，50％歸出售人所有。售價扣除歸出售人所有部分后，余額比照第三條第二款的規定上交財政或返還原產權單位。
屬于超標面積部分，其售價扣除售房職工支付的購買超標面積的房價款后，余額比照第三條第二款的規定上交財政或返還原產權單位。
五、已購經濟適用住房上市出售時，除由購房人按第二條規定標準繳納土地出讓金外，其出售收入全部歸出售人所有。
六、出售人是住房面積未達到規定標準的職工，可申請返還其夫婦雙方應得的住房補貼，返還額不超過上交財政或返還原產權單位的售房收入部分且不超過職工應得的住房補貼。
七、已購公有住房和經濟適用住房上市出售應按有關規定交納稅費。
第一條 為了加強城市國有土地使用權出讓、轉讓的規劃管理，保證城市規劃實施，科學、合理利用城市土地，根據《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》等制定本辦法。
第二條 在城市規劃區內城市國有土地使用權出讓、轉讓必須符合城市規劃，有利于城市經濟社會的發展，并遵守本辦法。
第三條 國務院城市規劃行政主管部門負責全國城市國有土地使用權出讓、轉讓規劃管理的指導工作。
省、自治區、直轄市人民政府城市規劃行政主管部門負責本省、自治區、直轄市行政區域內城市國有土地使用權出讓、轉讓規劃管理的指導工作。
直轄市、市和縣人民政府城市規劃行政主管部門負責城市規劃區內城市國有土地使用權出讓、轉讓的規劃管理工作。
第四條 城市國有土地使用權出讓的投放量應當與城市土地資源、經濟社會發展和市場需求相適應。土地使用權出讓、轉讓應當與建設項目相結合。城市規劃行政主管部門和有關部門要根據城市規劃實施的步驟和要求，編制城市國有土地使用權出讓規劃和計劃，包括地塊數量、用地面積、地塊位置、出讓步驟等，保證城市國有土地使用權的出讓有規劃、有步驟、有計劃地進行。
第五條 出讓城市國有土地使用權，出讓前應當制定控制性詳細規劃。
出讓的地塊，必須具有城市規劃行政主管部門提出的規劃設計條件及附圖。
第六條 規劃設計條件應當包括：地塊面積，土地使用性質，容積率，建筑密度，建筑高度，停車泊位，主要出入口，綠地比例，須配置的公共設施、工程設施，建筑界線，開發期限以及其他要求。
附圖應當包括：地塊區位和現狀，地塊坐標、標高，道路紅線坐標、標高，出入口位置，建筑界線以及地塊周圍地區環境與基礎設施條件。
第七條 城市國有土地使用權出讓、轉讓合同必須附具規劃設計條件及附圖。
規劃設計條件及附圖，出讓方和受讓方不得擅自變更。在出讓轉讓過程中確需變更的，必須經城市規劃行政主管部門批準。
第八條 城市用地分等定級應當根據城市各地段的現狀和規劃要求等因素確定。土地出讓金的測算應當把出讓地塊的規劃設計條件作為重要依據之一。在城市政府的統一組織下，城市規劃行政主管部門應當和有關部門進行城市用地分等定級和土地出讓金的測算。
第九條 已取得土地出讓合同的，受讓方應當持出讓合同依法向城市規劃行政主管部門申請建設用地規劃許可證。在取得建設用地規劃許可證后，方可辦理土地使用權屬證明。
第十條 通過出讓獲得的土地使用權再轉讓時，受讓方應當遵守原出讓合同附具的規劃設計條件，并由受讓方向城市規劃行政主管部門辦理登記手續。
受讓方如需改變原規劃設計條件，應當先經城市規劃行政主管部門批準。
第十一條 受讓方在符合規劃設計條件外為公眾提供公共使用空間或設施的，經城市規劃行政主管部門批準后，可給予適當提高容積率的補償。
受讓方經城市規劃行政主管部門批準變更規劃設計條件而獲得的收益，應當按規定比例上交城市政府。
第十二條 城市規劃行政主管部門有權對城市國有土地使用權出讓、轉讓過程是否符合城市規劃進行監督檢查。
第十三條 凡持未附具城市規劃行政主管部門提供的規劃設計條件及附圖的出讓、轉讓合同，或擅自變更的，城市規劃行政主管部門不予辦理建設用地規劃許可證。
凡未取得或擅自變更建設用地規劃許可證而辦理土地使用權屬證明的，土地權屬證明無效。
第十四條 各級人民政府城市規劃行政主管部門，應當對本行政區域內的城市國有土地使用權出讓、轉讓規劃管理情況逐項登記，定期匯總。
第十五條 城市規劃行政主管部門應當深化城市土地利用規劃，加強規劃管理工作。城市規劃行政主管部門必須提高辦事效率，對申領規劃設計條件及附圖、建設用地規劃許可證的應當在規定的期限內完成。
第十六條 各省、自治區、直轄市城市規劃行政主管部門可以根據本辦法制定實施細則，報當地人民政府批準后執行。
現將財政部、國家土地管理局財綜字（1995）10號文《關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知》轉發給你們，并結合我市具體情況，補充通知如下，請一并遵照執行。
一、土地收入征收的范圍：
（一）土地出讓預定金
（二）出讓地價款，包括土地使用者轉讓劃撥土地使用權補辦出讓手續支付的地價款；
（三）土地收益金，包括地租；
（四）土地使用費，指土地出讓合同中規定的每年應收取的土地使用費；
（五）其它有關收入。
1.按照規定延期付款期間應當收取的資金占用費；
2.土地使用者違約造成的扣繳定金；
3.其他收入
二、土地收入的交繳
（一）土地使用者支付的土地有償使用費用，由市、區縣房屋土地管理部門填寫市財政局統一印制的《北京市國有土地有償使用收費》專用票據，將土地收入存入經財政局認定的房屋土地管理部門在銀行開設的國有土地有償使用收入專戶。
（二）市、區縣財政局要在同級房屋土地管理部門國有土地有償使用收入的相同開戶銀行開設財政國有土地有償使用收入專戶。
（三）經辦國有土地有償使用收入的銀行，應在房屋土地管理部門收到土地有償使用收入的次日，將全部款項劃入同級財政部門國有土地有償使用收入專戶。
（四）因合同取消、調整等原因應退還的有關收入，市、區縣財政局應根據房屋土地管理部門提供的情況，及時核實并辦理退還手續。
（五）各區、縣也可采取由土地管理部門與用地單位簽定土地出讓合同后，由用地單位將土地有償使用收入直接繳入財政專戶的辦法。
（六）各級開發區土地收入的交納也應按上述辦法執行。
三、市、區縣財政局應當按照本級人民政府出讓土地使用權的批準權限分別負責土地有償使用收入的征收管理，并監督本通知的實施。
四、土地使用者應按土地使用權出讓合同規定的期限繳納地價款，未按照合同規定交款的，房屋土地管理部門可解除土地使用權出讓合同，不予辦理土地登記，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。
五、房屋土地管理部門須按照有關規定填報“國有土地出讓情況報表”和“國有土地有償使用收入情況報表”，有關報表及要求另行制發。
六、本通知下達前已經取得土地收入的遠郊區、縣應當按照本通知進行清理，按此規定將土地收入繳入同級財政專戶。
七、本通知自之日起執行。
財政部、國家土地管理局關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知（財綜字〔1995〕10號）
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、土地管理局（廳）：
為了進一步加強土地使用權出讓金（以下簡稱“土地出讓金”）的征收管理，現對土地出讓金征收管理的有關問題通知如下：
一、根據國務院和財政部的有關規定，土地出讓金應全部上繳財政，由財政列入預算，?？顚Ｓ茫瑢ｍ椨糜诔鞘谢A設施建設和土地開發。
二、財政部門是土地出讓金收入的主管機關，土地行政管理部門是土地出讓金的代征機關，其他部門和單位一律不得代為征收。
三、國有土地使用權有償出讓合同簽訂后，土地管理部門根據土地出讓合同，負責填發“繳交國有土地使用權出讓金登記單”（以下簡稱“登記單”）。登記單一式五聯，第一聯存根（土地部門），第二聯、第三聯和第四聯土地部門填寫后，送交財政部門；第五聯代交款通知單，交土地受讓方。
四、土地受讓方應根據交款通知單規定的金額、開戶銀行和帳號，按規定時間將土地出讓金直接繳入“土地出讓金財政專戶”。
五、土地受讓方按合同規定全部付清地價款后，財政部門應為土地受讓方開具“土地出讓金專用票據”，并在登記單第四聯和第五聯上加蓋收訖章。加蓋收訖章后的登記單第四聯，退土地部門存檔。土地管理部門根據土地受讓方所執加蓋收訖章后的登記單第五聯、土地出讓金專用票據及有關規定，辦理土地登記手續，填發土地使用證。
未按合同約定交繳土地出讓金的，土地管理部門可解除土地使用權合同，不予辦理土地登記，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。
六、財政部門應設“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和清算。財政部門應于次月五日前和土地管理部門核對、清算當月的土地出讓金收入和支出。土地部門應按出讓宗地填報“國有土地使用權出讓金清算單”（以下簡稱“清算單”）。清算單一式三聯，第一聯土地部門存檔；第二聯和第三聯報送財政機關。財政部門應根據土地管理部門填報的清算單，及時清算、撥付有關費用并核撥土地出讓業務費。清算核撥有關費用后的土地出讓金凈收益應按季繳入金庫，由當地人民政府根據城市基礎設施建設、土地開發和管理情況，專項使用。
七、“繳交國有土地使用權出讓金登記單”、“國有土地使用權出讓金清算單”、“土地出讓金專用票據”式樣由財政部統一規定，由各省、自治區、直轄市和計劃單列市財政部門監制并發放。
八、各省、自治區、直轄市和計劃單列市財政廳（局），應會同土地管理部門，根據本通知結合本地實際情況制定實施辦法。
各省、自治區、直轄市及計劃單列省轄市土地（國土）管理局（廳），新疆生產建設兵團土地管理局，解放軍土地管理局，各直屬單位：
為了認真貫徹執行中華人民共和國國務院第55號令的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》，切實做好土地登記發證工作，現將出讓、轉讓、抵押、出租國有土地使用權登記機關通知如下：
一、對外商、華僑、港、澳、臺商及國內土地使用者依法出讓國有土地使用權的登記發證，由土地所在縣、市土地管理部門審核，并依照《土地管理法》及有關批準出讓土地使用權權限的規定，報經原批準出讓的人民政府批準后辦理土地登記、發證。
二、通過依法出讓取得的國有土地使用權，依法進行轉讓、出租、抵押、終止等變更土地登記的，按國家土地管理局頒布的《土地登記規則》的規定，由縣、市土地管理部門辦理土地登記、發證。
（此件已經國務院批準）
第一條 為加強對本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房產經營管理，根據法律、法規的有關規定，結合本市實際情況，制定本規定。
第二條 房地產開發企業在本市行政區域內城鎮國有土地使用權出讓地塊上建設的房屋（含其他建筑物和地面附著物，下同）出售（包括預售）、出租、抵押等房產經營活動，適用本規定。
第三條 青島市房產管理部門負責市南、市北、臺東、四方、滄口五區內國有土地使用權出讓地塊上的房產經營活動的行政管理工作；各縣級市、嶗山區、黃島區的房產管理部門及高科技工業園的房產管理部門負責其轄區內城鎮國有土地使用權出讓地塊上房產經營活動的行政管理工作。
青島市東部開發范圍內國有土地使用權出讓地塊上房產經營管理的具體工作委托東部開發指揮部負責辦理。
第四條 中華人民共和國境內外的公司、企業、其他經濟組織和個人均可依照中華人民共和國的法律、法規和本規定在本市國有土地使用權出讓地塊上從事房產經營活動，其合法權益受法律法規和本規定保護。
第五條 在本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房屋出售（預售）、出租、抵押，該房屋使用范圍內的土地使用權隨之轉讓、出租、抵押。房屋出售（預售）、出租、抵押的期限，不得超過其使用范圍內土地使用權出讓的期限。土地使用權期滿，該土地使用權及地塊上的房屋按有關規定無償收回。土地需繼續使用的，使用者（房屋購買者）應依法重新辦理有關手續。
第二章 房屋預售與出售
第六條 本市國有土地使用權出讓地塊上的房屋，在竣工驗收之前，凡符合下列條件之一的，經房產管理部門注冊批準后方可預售：
（一）除用地價款外，投入開發建設的資金達到總投資額百分之二十以上的；
（二）建筑物設計地坪以下的基礎工程已經完成的；
（三）青島市政府批準的。
第七條 擬預售房屋，須由房產經營人或其委托人向房產管理部門提交書面申請書。申請書應包括預售對象、擬預售房屋的位置、面積、預售價格等內容。
房產經營人或其委托人提交預售申請書時，須同時提交下列文件資料：
（一）土地使用權有償出讓證件、《建設工程規劃許可證》和經批準的《開工報告》；
（二）與工程承包單位或施工單位簽訂的房屋總承包合同或施工合同；
（三）銀行或注冊會計師出具的證明達到本規定第六條規定投資額的文件資料或質量監督部門簽發的房屋基礎工程驗收合格單；
（四）房屋預售計劃；
（五）房屋使用管理維修方面的文件資料；
（六）按規定應提供的其他文件資料。
第八條 房產管理部門須在收齊前條所列文件資料之日起十日決定批準或不予批準，并書面通知預售人。
第九條 預售房屋，當事人雙方應簽訂房屋預售合同。
房屋預售合同不得違反國家的法律、法規及土地使用權出讓合同的規定。
第十條 房屋預購人在領取房屋所有權證和土地使用權證之前，不得將預購的房屋轉售。
第十一條 房屋預售人不得將已預售的房屋重復預售。
房屋預售人按預售合同規定所收取的預售款，必須優先保證該預售房屋的建筑費用。
第十二條 房屋竣工后，房產經營人或其委托人應報請建設工程質量驗收部門驗收。在取得驗收合格證書后，已經預售的房屋，當事人應按預售合同的規定辦理房屋交付手續，并在辦理房屋交付手續之日起三十日內分別辦理房屋所有權和土地使用權轉移登記手續，未預售的房屋，其房產經營人或其委托人須到房產管理部門辦理注冊登記后，方可出售。
第十三條 出售房屋，買賣雙方應簽訂房屋買賣合同。
房屋買賣合同除其他必備條款外，必須規定房屋使用管理維修的條款。
房屋買賣合同不得違反國家的法律、法規及土地使用權出讓合同的規定。
第十四條 房屋購買人應在房屋買賣合同簽訂之日起三十日內分別辦理房屋所有權和土地使用權登記過戶手續。
第十五條 被出售房屋使用范圍內的土地使用權在轉讓中增值的，房產經營人應按有關規定繳納土地使用權轉讓增值費。
第三章 房屋出租
第十六條 本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房屋可以出租。
第十七條 出租房屋，出租人與承租人須簽訂房屋租賃合同。
房屋租賃合同不得違反國家法律、法規及土地使用權出讓合同的規定。
房屋承租人應在簽訂租賃合同之日起三十日內分別辦理房屋所有權和土地使用權租賃監理登記手續。
第十八條 房屋承租人未經出租人同意，不得將承租房屋轉租他人。
第十九條 出售已出租的房屋，在租賃合同規定的租賃期限內，承租人的承租人的租賃權不受影響，但承租人同意終止租賃合同的除外。房屋購買人和承租人應依照原租賃合同的有關條款簽訂新的房屋租賃合同。
出售已出租的房屋，在同等條件下，承租人有優先購買權，但租賃合同中另有約定的除外。
第四章 房屋抵押
第二十條 本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房屋可以抵押。
房屋抵押，可憑房屋所有權證和土地使用權證或房屋預售合同及其他有關文件資料辦理抵押手續。
第二十一條 以共有房產設定抵押權，須取得其他共有人的書面同意；以按份共有的房產設定抵押權，須書面通知其他按份共有人，并以抵押人所有的份額為限。
第二十二條 以已出租的房屋設定抵押權，應書面告知承租人，原租賃合同繼續有效，但抵押人應就保證執行抵押合同與承租人達成書面協議。
第二十三條 房屋抵押，應按有關規定簽訂抵押合同、并在合同簽訂之日起三十日內，由抵押人分別辦理房屋所有權和土地使用權抵押登記手續。
抵押合同不得違反國家有關法律、法規和土地使用權出讓合同及房屋預售、出售、出租合同的有關規定。
第二十四條 抵押人不按抵押合同規定償還債務或在抵押合同有效期內宣告解散或破產的，抵押權人有權依照國家有關法律、法規和抵押合同的規定處分抵押房屋及土地使用權，并享有優先受償權。
第二十五條 因處分抵押房屋及土地使用權而取得房屋所有權和土地使用權的，應分別辦理房屋所有權和土地使用權登記過戶手續。
第五章 處罰
第二十六條 違反本規定，有下列情形之一的，所簽合同無效，由房產管理部門責令其停止違法行為，并可視情輕重給予警告、責令退還收取的價款、罰款。罰款額度為房屋預售或出售款額的5％─20％。
（一）未經批準預售房屋的；
（二）將已預售的房屋重復預售的；
（三）房屋預購人在領取房屋所有權證和土地使用權證之前轉售房屋的；
（四）未經驗收或驗收不合格出售房屋的。
第二十七條 房屋出售（預售）、出租、抵押后，不按規定辦理有關登記手續的，由房產管理部門或土地管理部門責令其補辦手續，并可視情節輕重處以警告、罰款。
第二十八條 當事人對行政處罰決定不服的，可依據《行政復議條例》和《行政訴訟法》的有關規定申請復議或向人民法院起訴。
第二十九條 行政管理機關的工作人員違反本規定和國家有關法律、法規、濫用職權，循私舞弊的，按有關規定給予相應的行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附則
第三十條 房屋出售（預售）、出租、抵押合同，按有關規定需經公證的，當事人應辦理公證手續。
第三十一條 因房屋出售（預售）、出租、抵押等發生糾紛的，當事人可申請房產糾紛仲裁機構仲裁，也可直接向人民法院起訴。
第三十二條 本規定具體執行中的問題由青島市房產管理局負責解釋。
第一條 為加強對本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房產經營管理，根據法律、法規的有關規定，結合本市實際情況，制定本規定。
第二條 房地產開發企業在本市行政區域內城鎮國有土地使用權出讓地塊上建設的房屋（含其他建筑物和地面附著物，下同）出售（包括預售）、出租、抵押等房產經營活動，適用本規定。
第三條 青島市房產管理部門負責市南、市北、臺東、四方、滄口五區內國有土地使用權出讓地塊上的房產經營活動的行政管理工作；各縣級市、嶗山區、黃島區的房產管理部門及高科技工業園的房產管理部門負責其轄區內城鎮國有土地使用權出讓地塊上房產經營活動的行政管理工作。
青島市東部開發范圍內國有土地使用權出讓地塊上房產經營管理的具體工作委托東部開發指揮部負責辦理。
第四條 中華人民共和國境內外的公司、企業、其他經濟組織和個人均可依照中華人民共和國的法律、法規和本規定在本市國有土地使用權出讓地塊上從事房產經營活動，其合法權益受法律法規和本規定保護。
第五條 在本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房屋出售（預售）、出租、抵押，該房屋使用范圍內的土地使用權隨之轉讓、出租、抵押。房屋出售（預售）、出租、抵押的期限，不得超過其使用范圍內土地使用權出讓的期限。土地使用權期滿，該土地使用權及地塊上的房屋按有關規定無償收回。土地需繼續使用的，使用者（房屋購買者）應依法重新辦理有關手續。
第二章 房屋預售與出售
第六條 本市國有土地使用權出讓地塊上的房屋，在竣工驗收之前，凡符合下列條件之一的，經房產管理部門注冊批準后方可預售：
（一）除用地價款外，投入開發建設的資金達到總投資額百分之二十以上的；
（二）建筑物設計地坪以下的基礎工程已經完成的；
（三）青島市政府批準的。
第七條 擬預售房屋，須由房產經營人或其委托人向房產管理部門提交書面申請書。申請書應包括預售對象、擬預售房屋的位置、面積、預售價格等內容。
房產經營人或其委托人提交預售申請書時，須同時提交下列文件資料：
（一）土地使用權有償出讓證件、《建設工程規劃許可證》和經批準的《開工報告》；
（二）與工程承包單位或施工單位簽訂的房屋總承包合同或施工合同；
（三）銀行或注冊會計師出具的證明達到本規定第六條規定投資額的文件資料或質量監督部門簽發的房屋基礎工程驗收合格單；
（四）房屋預售計劃；
（五）房屋使用管理維修方面的文件資料；
（六）按規定應提供的其他文件資料。
第八條 房產管理部門須在收齊前條所列文件資料之日起十日決定批準或不予批準，并書面通知預售人。
第九條 預售房屋，當事人雙方應簽訂房屋預售合同。
房屋預售合同不得違反國家的法律、法規及土地使用權出讓合同的規定。
第十條 房屋預購人在領取房屋所有權證和土地使用權證之前，不得將預購的房屋轉售。
第十一條 房屋預售人不得將已預售的房屋重復預售。
房屋預售人按預售合同規定所收取的預售款，必須優先保證該預售房屋的建筑費用。
第十二條 房屋竣工后，房產經營人或其委托人應報請建設工程質量驗收部門驗收。在取得驗收合格證書后，已經預售的房屋，當事人應按預售合同的規定辦理房屋交付手續，并在辦理房屋交付手續之日起三十日內分別辦理房屋所有權和土地使用權轉移登記手續，未預售的房屋，其房產經營人或其委托人須到房產管理部門辦理注冊登記后，方可出售。
第十三條 出售房屋，買賣雙方應簽訂房屋買賣合同。
房屋買賣合同除其他必備條款外，必須規定房屋使用管理維修的條款。
房屋買賣合同不得違反國家的法律、法規及土地使用權出讓合同的規定。
第十四條 房屋購買人應在房屋買賣合同簽訂之日起三十日內分別辦理房屋所有權和土地使用權登記過戶手續。
第十五條 被出售房屋使用范圍內的土地使用權在轉讓中增值的，房產經營人應按有關規定繳納土地使用權轉讓增值費。
第三章 房屋出租
第十六條 本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房屋可以出租。
第十七條 出租房屋，出租人與承租人須簽訂房屋租賃合同。
房屋租賃合同不得違反國家法律、法規及土地使用權出讓合同的規定。
房屋承租人應在簽訂租賃合同之日起三十日內分別辦理房屋所有權和土地使用權租賃監理登記手續。
第十八條 房屋承租人未經出租人同意，不得將承租房屋轉租他人。
第十九條 出售已出租的房屋，在租賃合同規定的租賃期限內，承租人的承租人的租賃權不受影響，但承租人同意終止租賃合同的除外。房屋購買人和承租人應依照原租賃合同的有關條款簽訂新的房屋租賃合同。
出售已出租的房屋，在同等條件下，承租人有優先購買權，但租賃合同中另有約定的除外。
第四章 房屋抵押
第二十條 本市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房屋可以抵押。
房屋抵押，可憑房屋所有權證和土地使用權證或房屋預售合同及其他有關文件資料辦理抵押手續。
第二十一條 以共有房產設定抵押權，須取得其他共有人的書面同意；以按份共有的房產設定抵押權，須書面通知其他按份共有人，并以抵押人所有的份額為限。
第二十二條 以已出租的房屋設定抵押權，應書面告知承租人，原租賃合同繼續有效，但抵押人應就保證執行抵押合同與承租人達成書面協議。
第二十三條 房屋抵押，應按有關規定簽訂抵押合同、并在合同簽訂之日起三十日內，由抵押人分別辦理房屋所有權和土地使用權抵押登記手續。
抵押合同不得違反國家有關法律、法規和土地使用權出讓合同及房屋預售、出售、出租合同的有關規定。
第二十四條 抵押人不按抵押合同規定償還債務或在抵押合同有效期內宣告解散或破產的，抵押權人有權依照國家有關法律、法規和抵押合同的規定處分抵押房屋及土地使用權，并享有優先受償權。
第二十五條 因處分抵押房屋及土地使用權而取得房屋所有權和土地使用權的，應分別辦理房屋所有權和土地使用權登記過戶手續。
第五章 處 罰
第二十六條 違反本規定，有下列情形之一的，所簽合同無效，由房產管理部門責令其停止違法行為，并可視其情節給予警告或處以5000元至30000元罰款。
（一）未經批準預售房屋的；
（二）將已預售的房屋重復預售的；
（三）房屋預購人在領取房屋所有權證和土地使用權證之前轉售房屋的；
（四）未經驗收或驗收不合格出售房屋的。
第二十七條 房屋出售（預售）、出租、抵押后，不按規定辦理有關登記手續的，由房產管理部門或土地管理部門責令其補辦手續，并可視情節輕重給予警告、1000元以下罰款的處罰。
第二十八條 當事人對行政處罰決定不服的，可依據《行政復議條例》和《行政訴訟法》的有關規定申請復議或向人民法院起訴。
第二十九條 行政管理機關的工作人員違反本規定和國家有關法律、法規、濫用職權，循私舞弊的，按有關規定給予相應的行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附 則
第三十條 房屋出售（預售）、出租、抵押合同，按有關規定需經公證的，當事人應辦理公證手續。
第三十一條 本規定具體執行中的問題由青島市房產管理局負責解釋。
第三十二條 本規定自之日起施行。
青島市人民政府關于修改部分政府規章行政處罰等條款的決定
（1998年8月24日 青政發〔1998〕137號）
全文
根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定，現決定對《青島市城鎮國有土地使用權出讓地塊上的房產經營管理暫行規定》的行政處罰等有關內容作如下修改：
1、第二十六條中的“違反本規定，有下列情形之一的，所簽合同無效，由房產管理部門責令其停止違法行為，并可視情節輕重給予警告、責令退還收取的價款、罰款。罰款額度為房屋預售或出售款額的5％至20％”修改為“違反本規定，有下列情形之一的，所簽合同無效，由房產管理部門責令其停止違法行為，并可視其情節給予警告或處以5000元至30000元罰款”。
關鍵詞：土地出讓金；利弊；對策
國有土地是政府擁有的國有資產中最大的資產。土地出讓金是政府出讓國有土地使用權所取得的土地純收益。隨著市場經濟的完善和工業化、城市化進程的加快，我國土地資源得到了很好的開發和利用，地方政府土地出讓金收入也隨之大幅度增加，成為地方政府非稅收入的重要組成部分，有“土地財政”之稱。
自1987年我國出現國有土地使用權出讓金（簡稱土地出讓金）這一新的土地使用收費方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，促進了我國經濟社會的快速發展。與此同時，出讓金存在的問題也越發凸現出來。2006 年，國務院辦公廳發出《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100 號）等文件,針對地方土地出讓金管理存在的相關問題作出了規范。 但多年來許多地方仍然發現土地出讓金管理中存在著與國家政策相違背的現象。這就對如何規范、加強管理提出了更高的要求。
一、土地出讓金制度的積極作用
建立土地出讓金制度，是我國社會經濟生活駛入現代化和建設全面小康社會進程的需要。這筆資金成為地方政府重要的財力來源，推動了地方經濟發展。直觀地看，它盤活了土地資源, 能創造經濟價值, 促進了工業化和城市化發展。土地出讓金制度使得土地使用權的分配由無償轉為有償, 顯化了土地資源的價值，能有效地杜絕土地使用中的暗箱操作和隨意性，有利于顯現土地使用權獲得過程中的公開公正公平。
具體看，土地出讓金制度的建立是經濟社會發展到一定階段的必然產物：
1.適應了城市化發展加速期的用地需求。我國加快實施城鎮化進程，各地對市政、道路、交通、房地產、水、電、文化、教育、衛生等需求普遍高漲，這就造成了對相關設施土地供求的擴張。土地出讓金制度相對合理地滿足了這一需求。
2.適應了消費結構升級變化的用地需求。我國個人消費結構，已從萬元級商品提升至十幾萬元、幾十萬元級階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點，改善住房條件需要土地，發展汽車工業要道路等等，隨之而來的是對土地需求的猛升。
3.適應了工業化深入推進的需要。當前我國已進入工業化的中期階段。這一階段整個社會對鋼鐵、汽車、裝備制造、化工等產品的需求上升，又相應地推動了土地供應的需求；
4.適應了國民經濟增長新周期的需要。目前中國經濟進入了新一輪增長周期的上升期，外資、民資等多元投資熱情上漲，拉動了對土地供應的需求。
土地出讓金制度對于地方政府、開發商和農民都產生明顯的激勵效應。通過允許將土地出讓金作為地方政府收入，激勵了地方政府參與土地交易并足額收取出讓金的積極性；通過降低尋租空間，激勵開發商把精力放在通過投資項目獲取收益上；通過以出讓前的土地產值為依據確定補償標準，激勵農民有效利用耕地。
應該說，土地出讓金制度的出臺，既基本適應了經濟發展帶動的土地需求，為政府，特別是市、縣政府集聚了一筆巨額的可支配財力，而且配合了國家實行積極財政政策，為推進現代化和全面小康社會建設發揮了強有力的作用。
二、土地出讓金管理存在的主要問題
短短十余年我國土地制度和土地財政制度的變革帶來了巨大的成績，激發出潛在的活力，盤活了全國的土地資源。但同時，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當凸現：
1.土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入，理應由城鄉全體人民共享，但是在偏重工業化、城市化的政策導向下，過去的這么多年一直為城市所獨享，并未惠及農村，導致城鄉二元化加劇。
2.從供地用地征地程序看沒有有效規范。按規定， 用地只有通過具有審批權的上級人民政府批準后，國土部門才能代表市、縣政府實施征地和組織供地；足額征收“土地出讓金”后，建設單位才能用地。但是一些地方普遍存在邊報批、邊用地、邊動工建設的現象，一些建設項目所在地的基層組織和招商單位為了項目能夠迅速上馬，將法定的程序拋在一邊，自行甚至強行征地。這導致管理秩序的混亂以及大量土地出讓金的流失；由于征地補償政策不統一、補償金不到位，而引起的社會不安定因素增多，引發群眾上訪。
3.“以土地換項目”導致土地出讓金流失。有的地方政府為加快項目建設，向開發商提供一定面積的土地，以換取工程。這樣做表面看能起到加快局部地區建設的作用，但是弊端很大。政府“以土地換項目”時，往往規避招、拍、掛出讓土地使用權的規定而將土地直接協議出讓，或通過虛假招標拍賣、掛牌的方式出讓土地，這不利于建立和規范正常的土地市場秩序，并會造成國有土地收益的流失。
4.土地出讓金沒有全額納入地方基金預算管理。[2006]100 號文件規定：“土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫”。部分地方將土地出讓收入作為“行政事業性收費”納入“預算外資金”來管理，各種不同理由的“減、免、退、返”普遍存在，土地出讓金基本上都是“體外循環”，收支都沒有納入統一管理。
按照市審計局《專項審計調查通知書》（渝審調[2005]3號）的要求，現將我縣**年至**年土地出讓金的征收、解繳、使用及管理情況報告如下：
一、基本情況
**年至**年共計批準出讓用地180宗，面積1126.6906畝，合同價金13325.0545萬元，其中：征地補償及整治成本等10564.0773萬元、應收土地出讓金2660.9772萬元，減免193.1388萬元，實收出讓金2467.8384萬元，其中：縣國土房管局征收347.91萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取272.6209萬元，縣工業園區收取81.332萬元，改制企業收取652.5921萬元，市政公司收取409.2689萬元，瀨溪河整治辦收取38.346萬元，其他鎮鄉及單位收取210.7685萬元。其中：
（一）**年批準用地面積543.75畝，合同價金5639.2831萬元，其中：征地補償及整治成本等4371.3921萬元、應收土地出讓金1267.891萬元；實收出讓金1267.891萬元，其中：縣國土房管局征收162.2727萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取282.6655萬元，縣工業園區收取72.242萬元，改制企業收取466.8721萬元，市政公司收取179.6211萬元，瀨溪河整治辦收取38.346萬元，其他鎮鄉及單位收取65.8716萬元。全年土地出讓金繳入財政金庫149.63萬元（體現在行政事業性收費預算科目中），為應繳數的11.8%，財政全額安排用于城市土地開發支出、農業土地開發支出。
（二）**年批準用地面積582.9422畝，合同價金7585.7714萬元，其中：征地補償及整治成本等6192.6852萬元、應收土地出讓金1393.0862萬元；減免193.1388萬元，實收出讓金1199.9474萬元，其中：縣國土房管局征收185.6373萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取444.9554萬元，縣工業園區收取9.09萬元，改制企業收取185.72萬元，市政公司收取229.6478萬元，其他鎮鄉及單位收取144.8969萬元。全年土地讓金繳入財政金庫780.27萬元（含大足紅碟鍶鹽公司補繳欠繳的606.4萬元），為應繳數的64.45%，財政全額安排用于城市土地開發支出、農業土地開發支出。
二、工作措施
（一）嚴格土地價格管理。對出讓用地特別是經營性用地土地價格的確定，依據《**市人民政府關于頒布**市國有土地使用權基準地價和公示地價的通知》（渝府發[2000]76號）的精神，嚴格按照土地的用途、級別以及容積率等，對所有建設項目供地進行地價測算，并由縣地價委員會審定出讓底價，按程序對擬供用地予以招標、拍賣、掛牌出讓，出讓公示期滿后，以文件形式確認用地單位和土地綜合出讓價。
（二）出臺管理辦法。按照中央和市的有關規定，結合我縣實際，縣政府印發了《關于進一步加強土地使用權出讓金管理的通知》（足府發[**]52號），明確了征收范圍，確定了征收管理機關，規范了資金的解繳程序及返還辦法。全縣土地出讓金的征收按照“收支兩條線”規定，實行“收繳分離”，直接由縣行政服務中心收取繳入財政，并納入同級財政預算管理。
（三）嚴把減免關。對土地出讓金的征收減免，嚴格按照有關規定，由縣政府嚴格把關，其它任何單位和個人，均不得審批減、免、緩。我縣兩年共減免土地出讓金193.1388萬元，為應收金額的7.26%，主要用于招商引資和兌現優惠政策及解決歷史遺留問題。
（四）嚴把支出關。土地出讓金按照有關規定實行“收支兩條線”管理，收取的土地出讓金專項用于城市基礎設施建設和土地開發，并對使用情況進行了跟蹤監督，確保了?？顚Ｓ?。其支出情況是：**年用于城市基礎設施建設及縣級地質災害防治630.7441萬元、土地開發170.2748萬元、改制企業下崗分流466.8721萬元；**年用于城市基礎設施建設及縣級地質災害防治956.3082萬元（含減免的193.1388萬元）、土地開發251.058萬元、改制企業下崗分流185.72萬元。
三、存在的問題
（一）部分土地出讓金未實行“收支兩條線”管理。一是我縣龍水、郵亭、寶頂三鎮經市確定為“百強鎮工程”，為加大城市基礎設施建設投入力度，確定將應收土地出讓金的90%留給實施“百強鎮工程”，用于城市基礎設施建設；二是為了加快工業園區和縣城東城新區的發展，將應上繳的土地出讓金留給工業園區和東城新區用于城市基礎設施建設和土地整治開發；三是為推動企業改制工作的順利進行，妥善安置下崗職工，確保社會穩定，將企業原劃撥土地轉為出讓土地，其應收的土地出讓金全額用于改制企業職工安置；四是**、**年為解決用地歷史遺留問題，各地補辦完善用地手續的綜合價款（含土地出讓金），已在**年前由當地政府收取用于城市基礎設施建設。
（二）土地出讓金的減免和返還需進一步規范。在實際工作中沒有嚴格按照先征后返的原則進行，而是在辦理土地出讓手續的同時予以了減免和返還。
（三）征收管理還有待于進一步加強。在收取用地單位土地價款時，未嚴格將土地出讓金從土地綜合價款中分離出來，造成對土地出讓金的征收管理不便。
四、今后的打算
（一）進一步強化征收管理。按照有關規定，嚴格執行“收支兩條線”管理，采取“收繳分離”的征收方式，全縣范圍內所繳納的土地出讓金統一由縣國土部門征收，全部進入縣行政服務中心繳納，防止體外循環、相互沖抵甚至擅自減、免、緩的行為發生，保證收取的土地出讓金及時足額繳入財政金庫。
（二）進一步規范減免和返還行為。土地出讓金原則不予減、免、緩。對確需減、免、緩的，按規定程序報縣政府審批。對有關項目單位承擔政府性投資的建設，其經費由政府投入，項目單位該繳納土地出讓金應及時足額繳納，不再進行減免互抵。對有關鎮鄉和工業園區的返還采取“先收后返，即征即還”的辦法。