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【關鍵詞】城鄉一體化；城鎮化；規劃；制度
隨著三次工業革命的相繼發生，現代工業迅速發展，城市這一便于各種工業生產要素分配的空間組合形態得到了快速發展，在創造巨大財富的同時，也產生了各種各樣的問題。城市由于可以提供更高的收入、更好的生活環境和更多的就業機會，吸引了周邊區域的人們大量涌入，結果導致環境、治安、失業和犯罪等問題，與此同時，鄉村地區由于資本和人力缺乏，處于相對欠發展狀態，因此城鄉之間經濟發展的不平衡問題開始凸顯。城市經濟在發展到一定程度后，市場空間逐漸飽和，產業之間及產業內部競爭漸趨激烈，導致發展受限，增長速度減緩，與此同時，農村地區發展滯后，由于農民的購買力較弱，農村與城市之間的產業互補不但無法形成良性循環，還會因為城鄉差距太大導致社會公平問題的出現，因此推進城鄉一體化發展，實現城市與鄉村之間的資源共享、產業協作、相互促進、協調發展成為一個國家或地區社會經濟發展到一定程度后的必然抉擇。
隨著近30年來的快速城市化，我國城鄉之間發展差距過大的矛盾已經逐步顯現出來，并成為制約我國經濟快速發展的一大障礙。建國后，由于我國工業基礎薄弱，為了盡快發展工業體系，國家實行農業支援工業的政策，農村創造的大量財富無償地支持了城市工業建設，長期積累，造成了目前的城鄉二元結構。為應對這種城鄉發展不平衡的狀況，黨的十七大和十均重點強調推進城鄉一體化建設。目前，我國正處于從城鄉分割的二元結構向城鄉一體化發展的轉變過程中，借鑒國外的成功經驗，并總結國內城鄉一體化建設先進地區的經驗，對于積極穩妥的推進這一轉變過程，有重要的意義。
1.國外城鄉一體化實踐經驗
1.1美國的“三步走”模式
美國的城鄉一體化戰略可以分為三步走：首先制定跨行政區的大都市區規劃，以統一協調整個規劃區的土地利用和經濟發展；其次進行基礎設施的一體化建設，并通過稅收等優惠政策吸引企業在城市郊區或農村地區進行投資；最后，推動大型農場式的農業現代化發展，為農業人口創造就業機會。美國的城鄉一體化過程可歸納為城市化―城郊化―城鄉交融一體化，是由城市開始逐漸向外拓展的一體化方式。
1.2 英國的“大倫敦計劃”
第二次世界大戰對老倫敦市區造成了嚴重破壞，戰爭結束后，倫敦地區亟需重建，但由于房屋損壞嚴重，城市人口數量大，住房需求量大，再加上戰后失業率高、環境質量差、犯罪率高，整個倫敦地區城鄉矛盾相當尖銳。英國為解決這些問題，制定了“大倫敦計劃”。其基本思路圍繞倫敦市區，選擇地價相對較低的農業區建立衛星城，吸引城市人口向新建衛星城轉移，據此建成“一主多衛”的城鄉一體化城市分布格局，有效解決了城鄉之間發展不平衡的問題。
1.3 法國的“大巴黎”建設
法國巴黎的城鄉一體化模式與英國相似，但有所區別。巴黎是法國政治、經濟和文化中心，隨著全國各地人口涌入巴黎，雖然促進了巴黎的社會經濟文化發展，但也造成老城區人口密度過高，城市環境不堪重負。而與此同時，巴黎郊區社會經濟發展與市區的差距越拉越大，進而產生了各種各樣的社會問題，為了緩減城鄉矛盾及促進區域經濟協調發展，1965年，政府制定了“巴黎地區整治和城市規劃方案”，該方案的提出的主要措施是在巴黎郊區建立衛星城，通過快速交通線路，包括公路和鐵路，與中心城區聯結在一起，從而形成新的城市網絡，中心城區帶動周邊農村地區快速城市化，農村地區化解了中心城區存在的各種社會環境問題，最終實現了“大巴黎”的城鄉一體化目標。
1.4 日本的國家綜合開發規劃
日本的城鄉一體化進程同樣與快速工業化導致的城市人口過分集聚有關，二戰后日本實現了快速的工業化，由此導致城市人口急劇膨脹，失業、犯罪、環境問題等城市病漸趨嚴重，而鄉村則地廣人稀，發展滯后，城鄉差距不斷拉大，為了統一協調城鄉發展不平衡的問題，日本制定了一系列的法律、法規以及行動計劃。日本在1969年公布的“新全國綜合開發規劃（新全綜）”中開始強調要發展落后地區，疏導城市人口向農村轉移。在1977年的“第三次全國綜合開發規劃（三全綜）”中，提出要進一步發展農村經濟，著重建設中小城鎮，提高農村地區的生活水平，盡快縮小城鄉差距。經過前面兩次開發規劃的摸索，到了1987年的“第四次全國綜合開發規劃（四全綜）”，從城鄉空間一體化的角度，明確提出了建設一體化生活區的策略，通過基礎設施建設，促進城鄉之間的交流，進一步縮小城鄉之間的生活、環境差距，以實現城鄉一體融合的目標。在國家綜合開發規劃的原則指導下，從促進農村產業發展和為農民提供社會保障兩個角度著手，日本政府配套制定了一系列扶持農村地區發展的法律法規，前者如《國土利用法》、《山區振興法》和《向農村地區引入工業促進法》等，后者如《失業保險法》、《生活保護法》、《職業安定法》等，這些法律法規有效地縮小了城鄉差距，使農村地區的人口稀疏、基礎設施和產業落后等問題得到了解決，促進了城鄉協調發展。
2.國內城鄉一體化實踐經驗
2.1 珠三角地區――城鎮群模式
珠三角地區是我國改革開放的前沿陣地，改革開放之初，隨著招商引資規模的快速擴大，工業得到了迅速的發展，需要大量的勞動力，因此改革開放初到90年代初期，珠三角地區的城鄉一體化表現為城市為農村剩余勞動力創造就業條件。之后隨著城市建設用地越來越少，部分工業門類開始向城市周邊的農村轉移，在這一階段，農村的工業化推動了農村的城市化進程。2010年，隨著《珠江三角洲城鄉規劃一體化規劃（2009- 2020年）》的推出，珠江三角洲地區開始按照現代城市體系的要求，構建以廣州、深圳為兩大中心的區域城鎮群體系。
2.2 蘇南地區――蘇南模式
蘇南模式已經成為我國改革開放的一種典型的經濟發展模式，其典型特征是建設工業園區和發展鄉鎮企業，從城鄉一體化的角度，鄉鎮企業通過以工補農、以工建農的方式，積極推動了蘇南地區農村人口就業、基礎設施建設以及其它公共服務設施的發展。鄉鎮企業的發展，促使城鄉之間大量的小城鎮快速發展起來，成為聯結城鄉的紐帶，加快了當地的城市化進程。
2.3 上海――規劃先行模式
上海市推動城鄉一體化發展是以統籌規劃城鄉建設為前提的，在制定城鄉經濟發展戰略時，提高城鄉經濟整體效益和綜合勞動生產率是主要的考慮方面，以此為基礎去統籌規劃處理市區和郊區的關系、市區與經濟區諸縣市農村的關系，通過生產要素的優化配置及城鄉產業結構的調整去促進當地資源的綜合開發利用，同時推動城鄉各項社會事業的共同發展。
3.國內外實踐比較及借鑒意義
3.1 國內外城鄉一體化實踐比較
第一，從整體的角度，美國、日本、英國和法國的城鄉一體化發展由于起步比我國要早，經濟發展水平高，目前已經基本實現了城鄉一體化，城鄉之間已經不存在明顯差距，而我國尚處于城鄉一體化建設的初期，現階段只有經濟較發達的珠三角和長三角地區有效推進了城鄉一體化建設，其余地區城鄉一體化的步伐受限于經濟發展水平，推進速度較慢。
第二，從制度建設的角度，國外的城鄉一體化有完善的總領性規劃綱領，并據此配套一系列的法律、法規保證規劃的有效執行，如美國的大都市區規劃和日本的全國綜合開發規劃等全國性規劃，以及倫敦和巴黎的區
域性規劃。城鄉一體化涉及到經濟社會發展的各個方面，除了基礎設施建設，產業擴散和協作，農村人口的就業、醫療、教育、養老等社會保障問題需要配套法律法規的保證，發達國家的實踐給了我們很好的借鑒。國內一些省市近年來制定了各自的城鄉一體化規劃，相關工作在根據當地實際積極推進，重點在產業向鄉村擴散，以及相應必要的基礎設施建設，社會保障相關工作也在逐步推進，但還缺乏系統的制度保障。
第三，從制度創新的角度，國外的城鄉一體化是根據各自的社會經濟歷史條件和區域空間形態制定規劃和相關制度，一體化進程各具特色。美國地廣人稀，只需要圍繞城市，向城郊適度擴散即可實現促使社會經濟良性循環的城鄉一體化，因此其發展模式為城郊化為指導的“三步走”模式；日本國土面積小，人口稠密，需要在全國范圍內綜合規劃，統籌城鄉之間的土地利用，盡量使每一寸土地物盡其用，因此在全國性綜合規劃的基礎上，建立法律法規保障體系，促使規劃有效執行；倫敦和巴黎根據自身的城市特征，通過衛星城的建設緩減中心城區的各種矛盾，建成功能互補、社會和諧、生態高效的城鎮體系。國內的珠三角和長三角地區根據各自所處區域的社會經濟發展狀況和行政區劃特征，制定了相應的城鄉一體化發展策略，在城鎮體系建設中取得了很大進展。珠三角地區是中心城帶動的中小城鎮發展模式，而長三角是鄉鎮企業帶動的遍地開花式城鎮化發展模式，從發展歷程來看，無論珠三角地區還是長三角地區，規劃的作用其實更多是服務于或者依從于經濟的客觀發展，對經濟發展的前瞻性并不足，這一點近年來在逐步改進，如2010年廣東省公布的《珠江三角洲城鄉規劃一體化規劃（2009-2020年）》，就對珠三角地區的城鎮群體系建設做出了明確的規劃。社會保障方面，近年來也逐步得到了國家的重視，但為城鄉一體化建設配套的保障政策尚顯滯后。
第四，從實踐過程的角度，城鄉一體化建設是一個長期的過程。從開始制定規劃，到規劃實行，配套法律法規等保障制度的建立，以及根據新情況對規劃的不斷修訂，政策的改進，國外的城鄉一體化建設至少需要30年的時間。我國由于長期以來造成的城鄉二元結構明顯，城鄉差距大，城鄉一體化建設所需時間很可能更長，并且由于區域之間發展不平衡，所面對的問題可能更復雜。
3.2 借鑒意義
發達國家及國內部分發達地區的城鄉一體化實踐經驗，對我國今后的城鄉一體化發展有多方面的借鑒意義。
第一，推進城鄉一體化，規劃要先行。從國外的成功經驗看，制定基于本國或本地客觀條件的總領性規劃，對于城鄉一體化的順利推進是必要的前提。
第二，基礎設施建設是城鄉一體化的基本保障。從美、英、法、日的實踐看，基礎設施建設無一例外是城鄉一體化首先要進行的工作。基礎設施的一體化建設，可以有效促進城鄉之間的相互交流，促進資本、人力、信息的雙向流動，為城鄉融合打好基礎。
第三，城鄉一體化需要完善的制度保障。促進鄉村發展、農民就業和對其提供社會保障的法律法規是推進城鄉一體化的必要制度保障。
第四，鑒于我國國土面積大，區域之間發展不平衡，城鄉之間差距大，我國的城鄉一體化規劃應在中央統一協調下，主要以省為單位進行，并分區域分步驟推進。
第五，各地要充分依據當地實際進行制度創新，不拘一格，制定適合本地的城鄉一體化規劃和輔法律法規體系。
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黨和政府歷來重視基礎設施建設與城鄉一體化問題，黨的十報告明確指出“推動城鄉發展一體化，應堅持把國家基礎設施建設的發展重點放在農村，全面改善農村生產生活條件”。這為我國以農村基礎設施建設助推城鄉一體化、全面建成小康社會指明了發展方向。
基礎設施是農村經濟社會發展的基礎，基礎設施一體化是城鄉一體化發展的重要內容。蓋爾?約翰遜（2004）認為，中國的城鄉收入差距主要原因在于基礎設施和公共服務的供給上存在城鄉差異，要縮小差距，就應完善農村基礎設施。基礎設施不僅是鄉村經濟發展的基礎，同時農民福利水平的提高也有賴于基礎設施條件的改善。Reardon et al.（2001）在對拉美國家進行分析后指出，完善的農村基礎設施會為農民創造出更多的就業機會。Fan和Zhang（2004）、Gibson和Olivia（2009）在分析中國、印尼等國之后得出結論：鄉村基礎設施是實現農村發展、加快城鄉一體化進程的重要保證。Poletti et al（2007）指出，基礎設施發展的滯后會導致農村醫療服務及社保覆蓋范圍偏小；Ulubasoglu和Cardak（2007）認為，城鄉教育發展的不平衡是農村基礎設施過于落后造成的，農村基礎設施條件的改變有利于提高其社會福利水平。總之，與農民社會福利水平密切相關的基礎設施完備與否，在很大程度上取決于農村經濟性基礎設施的發展水平。要全面建成小康社會，就應改變農村基礎設施落后狀況，加快城鄉基礎設施的一體化進程。
一、我國農村基礎設施投入的問題及運營障礙
基礎設施是我國經濟建設中的重點領域，多年來，國家對基礎設施投資建設力度一直在不斷加大，但對農村基礎設施的建設投入卻嚴重不足，存在運營管理短板等問題，導致城鄉基礎設施條件差距不斷擴大之勢。一是資金來源過于單一，農村投資份額偏小。在我國，農村基礎設施建設的所需資金多數是由農村集體及農戶自主承擔，政府投入、外資及金融機構貸款比例較小。從絕對總量上看，財政支農資金雖在逐年增加，但增長速度遠遠小于財政總
收稿日期：2012―12―15
支出的增長率，所占比例也趨于下降。二是設施供給不足，無法滿足農村生產生活需求。在我國農村地區，水利、道路、電力等生產性基礎設施長期投入不足，且多數存在功能落后、更新緩慢等問題。與農民生活密切相關的供水、通訊、醫療及文化娛樂等生活性基礎設施，也普遍存在供給不足問題，難以滿足居民的物質文化生活需求。三是管理體制不完善，利用效率低下。在管理方面，普遍存在產權不清晰、權利分割嚴重等問題；財政、信貸與投資三者職能不分，基礎設施經濟效益低下。投資管理上存在責、權、利不統一問題，營運上存在責任制執行力不足、壟斷定價等問題。
我國農村基礎設施投入產生上述問題的原因主要在于以下兩大方面：
從農村基礎設施的特性上看，所需的投入量大，且投資于農業基礎設施所產生的間接效益難以衡量。同時，其效益的發揮通常具有一定的延滯性，項目收益在短期內很難見效，地方政府往往缺乏投入積極性，影響城鄉基礎設施一體化的順利推進。比如大型水利工程，只有當災害發生時，其作用才會顯現出來。同時，政府投資農村基礎設施還面臨著自然環境和市場不確定性的雙重風險，容易因決策主觀化而導致投資失誤。在當前基本上仍處于“唯GDP”的政績考核體制下，為規避投資風險，地方政府進行農村基礎設施建設的積極性不高。從地方財力方面來看，隨著經濟社會事業的迅猛發展，地方政府的財政支出量迅速增加，收支壓力持續增大。在農村基礎設施建設的資金主要來源于地方財政的背景下，財政收支壓力造成了地方政府無力滿足農村基礎設施建設的投入需求。
農村稅費體制改革雖然減輕了農民負擔，卻也收窄了基礎設施投入的籌資渠道。長期以來，我國在基礎設施建設上實行的是城鄉有別的財政投入體制，城市主要由政府財政預算安排，而農村基礎設施則主要由基層政府和農戶負責，國家僅給予一定補助。這種二元投入體制的必然結果就是國家財政過于偏重城市基礎設施建設，而農村地區投入則不足。此外，由于城鄉各行政主體間缺乏必要的協調機制，加上業已存在的城鄉二元體制，使得我國的城鄉基礎設施建設始終未能放在一體化的視野內進行統籌規劃。城市與鄉鎮的基礎設施時常不能形成有機銜接，往往是先城市，后城鎮，形成了城鄉基礎設施“貌合神離”的二元格局。
二、農村基礎設施投入關系的相互協調
自2008年1月《城鄉規劃法》正式實施以來，我國的空間規劃已由過去單純的城市中心擴展到整個城鄉區域，這對統籌城鄉基礎設施發展提出了更高的要求。在對城鄉區域基礎設施進行規劃設計時，應強調整體布局的協調性，處理好各投入主體的相互關系，實現建設標準、時間及區位等方面的城鄉無縫銜接。基于政府財政收支狀況及農村現實發展需求，單靠地方政府或農村自身力量，很難為農村基礎設施建設提供所需的龐大投入規模。為建立起穩定的資金來源渠道，應充分調動各方力量，構建多元化投資體系，并協調好各投入主體相互關系。
1.政府與市場
農村基礎設施多數屬純公共品或準公共品，其建設投入決策的關鍵之處在于理順政府與市場關系，依據基礎設施的不同性質，決定是由政府財政直接供給還是引入其他力量參與。純公共品性質的農村基礎設施具有非競爭性和非排他性，由于市場提供是以購買為前提，所以該類設施只能由政府（中央或地方政府）提供，以稅收等形式實現彌補。準公共品性質的農村基礎設施兼具公共產品與私人產品性質，實踐證明，準公共品性質的基礎設施在引入多元化投入主體時，可有效緩解供給不足問題，減輕地方政府財政壓力。
無論是何種性質的農村基礎設施，其投入都應避免讓農民成為主要承擔者。發達國家在工業化時期均不同程度的對農業和農村加以特別保護。在日本，不僅道路、農田水利等農村基礎設施由政府全資建設，而且農民在購買大型農用機械時，也可獲得政府補貼。政府為確保糧食安全和農業競爭力對農村基礎設施建設進行投入，是符合國際慣例的。當前，我國農業地位依舊脆弱，政府應切實履行公共管理職能，擔負起農村基礎設施建設的主導角色。
2.中央政府與地方政府
為確保政府作用在農村基礎設施建設中的正常發揮，需處理好中央政府與地方政府的投入關系。假設中央政府（C）和地方政府（L）共同投資建設某地的城市基礎設施（投資額U）、農村基礎設施（投資額F）及工業項目（投資額I），中央政府和地方政府預算資金分別為BC和BL。中央和地方共同投入地方（包括城市和農村）基礎設施及工業項目建設后，對建設成果的滿意度（即效用）分別為RC、RL，效用函數取C-D形式，建立如下決策模型：
該函數表明：當中央政府在農村基礎設施上增加投入時，地方政府卻會削減等額的資金投入量，存在著此消彼長的博弈結果。要克服該問題，中央政府需激勵地方政府在基礎設施一體化事業中的積極性，即促使θ趨近于a，λ趨近于β。
為此，可從以下三方面著手：第一，明晰中央與地方政府的責任范疇。可根據所涉區域范圍，跨省區的農村基礎設施屬國家級公共品，跨地區的屬省域公共品，跨縣的歸為地市級公共品，鄉鎮地域內的則屬縣市級公共品。以此為據，中央及省級政府主要負責投入建設跨省及跨市的農村基礎設施項目，縣、市級地方政府則負責本區域內項目的投資工作。
第二，依據地區經濟發展水平來確定投入主體。在經濟發展水平較高的區域，其農村地區的中小型基礎設施建設應以地方投入為主，中央政府給予必要的配套補貼；而在經濟相對落后的區域，其農村地區的基礎設施投入主體則應是中央政府。
第三，建立資金使用的監督管理機制。由于工程項目資金使用信息的非對稱性，農村基礎設施建設資金被截留、擠占、挪用或地方配套不足的情況時有發生。據初步估計，國家的涉農財政投入中約有三成不能及時到位或不到位。因此，應建立農村基礎設施建設資金的使用監督機制，確保涉農資金發揮最大作用。
三、農村基礎設施融資運營模式的創新
目前，我國農村基礎設施中的部分項目主要由企業負責建設，如農網改造項目的投資方是電網公司，村村通電話則是由電信運營商負責投資建設，為城鄉一體化發揮了重要作用，但其他多數設施項目存在籌資渠道單一、權利分割嚴重、經濟效益低下等問題。為加快實現城鄉基礎設施一體化，還應完善農村基礎設施建設的融資運營體制，選擇適合的運營管理模式。
1.融資方式選擇
（1）基礎設施投融資的階段性。根據一國資本市場發育狀況和政府行政管理水平，可將基礎設施融資方式演變分為三個階段：第一階段為項目融資。BOT、TOT（特別是BOT）是多數國家在發展初期通常采用的融資方式，操作相對簡便，對經濟體系的沖擊風險相對較小，是適用于資本市場發育和行政管理水平較低的融資方式。第二階段為專業機構融資。此時，政府的行政管理水平較高，且國內資本市場已發展到一定水平，以專業機構運作為主。第三階段為資本市場融資。以債券市場融資、資產證券化融資（ABS）及股票市場等融資方式為主，該方式接近于完全市場化，需要政府擁有更高的行政管理水平以確保市場化運作的順利進行。
（2）適合我國農村基礎設施建設的融資方式。鑒于我國資本市場發育及行政管理水平，對于具有很強社會性的農村基礎基礎設施，如交通、能源等項目，適合的融資方式應為BOT模式。由地方政府或項目行政管理部門提供的特許協議作為融資基礎，企業作為投資方和經營方安排融資、建設、經營和維護。在特許期內，企業向基礎設施的使用者收取一定費用，回收投入并獲取合理回報。待特許期滿，無償移交給政府部門。相對于完全由政府財政投入而言，通過BOT方式，在政府財力有限的情況下，仍能建設一些項目，而風險轉給了企業，政府則可以集中有限財力去建設其他更具戰略意義的發展項目。同時，BOT方式將企業運營的高效率引入到公共基礎設施項目，利于提高建設質量和速度。
2.運營監管模式轉變
在確定運營模式時，應先判定其性質，對于規模經濟要求較低、民營化效率更高的基礎設施部門，宜采用市場競爭運營管理模式；具有自然壟斷的水、電、氣等基礎設施，則采取變通的競爭性經營方式，如特許經營合同等；大部分農村基礎設施既包括自然壟斷業務又包括競爭業務部分，PPP（Public Private Partnership）為適合于此類設施的運營模式，運作過程如圖1。該類基礎設施可實行業務分離，即部分業務采用市場競爭經營，其余部分則采取變通競爭經營，公共機構與私人企業機構通過簽署基礎設施運營合作協議，明確各自的權利及義務，共同出資經營、風險共擔、利益共享。
圖1基礎設施運營PPP模式圖2監管架構為確保農村基礎設施PPP模式的正常運作，實施有效監管是關鍵。如圖2所示，公共機構應制定相應的法律規制框架，在項目決策方式、招投標及評標程序、特許權協議擬定、風險分擔與利益共享、服務質量、合同執行、爭議協商與解決等方面進行必要的規范和監督。私人企業機構通過市場競爭參與項目，負責項目的經營管理，承擔相應風險。
[關鍵詞]城鄉一體化；現狀；制約；對策
[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）07 — 0091 — 02
城市和農村的分離和對立是人類歷史發展的必然產物，聚集效應下，生產要素和社會資本不斷地向城市集聚，大部分的經濟活動在城市空間內發生。同時隨著經濟和社會的發展，我國城鄉二元結構矛盾日益嚴重，進一步制約了農村經濟的發展，城鄉之間的差距越來越大，城鄉一體化的思想應運而生。
城鄉一體化有兩層不同的含義，第一層含義是指在城市和農村行政區域范圍內，要求統一規劃，協調發展，利用城市先進的生產力帶動農村生產力的發展，城市工業化要同農村工業化、城市化結合起來，相互依存相互促進，但是二者承擔不同的產業活動。第二層含義是指城市和農村的對立消失，城市和農村結為一體，城市邊緣區消失，城市和農村的差別僅在于主體產業和景觀上的差別。這兩種含義都在于緩和城鄉矛盾、協調城鄉關系，第一種含義側重于實踐中的指導方針，而第二種含義側重于發展的目標。總而言之，城鄉一體化是協調城市和農村的關系，在政策、經濟、公共服務和社會保障等方面享受平等的待遇。
城鄉一體化的概念在黨的十六大明確提出，認為統籌城鄉經濟社會發展是全面建設小康社會的重大任務，十七大強調要求要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。十再次明確提出城鄉一體化發展的戰略任務，同時提出要推動城鄉發展一體化，加快統籌城鄉發展力度，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。在新的歷史背景下，破解城鄉二元結構，推動城鄉一體化發展是落實科學發展觀、加快建成小康社會的必然要求，是推進農村發展改革、解決“三農”問題的根本要求，具有重要的現實意義。
一、城鄉一體化發展現狀分析
目前我國的城鄉一體化進程取得一定的成績，在一定程度上緩解了“三農”問題，但是城鄉矛盾和問題仍然很突出，主要體現在以下兩方面。
（一）城鄉之間經濟發展水平差距較大
我國農村經濟發展水平落后，農村和城市的居民家庭人均可支配收入相差甚遠，根據2012年的統計年鑒的相關數據計算得出，2011年城鎮居民家庭人均可支配收入為21809.8元，而農村的家庭人均純收入為6977.3元，差距為14832.5元，比例為3.126：1，而2009年、2010年的差距分別為12021.5元、13190.4元，明顯地說明了我國城鄉間經濟發展水平差距較大且呈擴大趨勢。同時農村人口的生活水平相對于城市人來來說也存在較大的差距，根據2012年的統計年鑒的相關數據表明，2011年農村的恩格爾系數為40.4，而城市的恩格爾系數為36.3，這一數據明顯表明了農村家庭收入的大部分支出用于基本生活必需品，生活水平較為低下。
（二）城鄉之間社會發展水平相差甚遠
在社會發展水平方面，農村在醫療、教育等社會事業，水電、交通、通信等公用事業和基礎設施服務，和城市相比都存在著較大的差距。例如，根據2012年統計年鑒數據計算得出，2011年城市人口平均每千人口衛生技術人員為14.19人，而農村僅為5.50人，比例為2.58：1，說明在醫療方面城鄉之間沒有一體化，且差距過大。城市的教育以及其他公共基礎設施的資金投入幾乎全部來自于國家，而國家對于農村的基礎設施、醫療等公共事業的投入相較而言少之又少，同時農村的社會保障機制極為不健全。在國家政策的導向下良好的社會資源均向城市聚集，這是資源配置不公平的表現，會不斷地拉大城鄉之間社會發展水平的差距。
二、城鄉一體化發展的制約因素
新制度經濟學的經濟增長與發展理論認為制度是經濟增長與發展的關鍵因素，其代表人物諾斯“認為經濟增長與發展的根本原因是制度的變遷，除非現行的經濟組織或者制度安排是有效率的，否則經濟增長不會簡單發生。我們有理由相信，有效的制度建設能夠推動城鄉一體化的發展、激發城鄉經濟發展的活力，為實現城鄉一體化提供制度保障。然而我國城鄉一體化發展中存在著很多的制度因素方面的制約，進行制度機制的創新改革是推動城鄉一體化發展的重點和難題，也是有效開展城鄉一體化進程的基本前提。
影響我國農村人口流動的制度十分顯著。其中，以戶籍制度和土地制度為最。現行的戶籍制度造成二元結構的分割嚴重，限制了人口城市化的進程，不利于農村人口要素向城市轉移。雖然現在國家準許農村人口進入城市，但是大多數是以進城務工的身份進入城市，“農民工”成了他們的代號，戶籍制度以“貨幣”為他們筑起了一道城市人的高墻，戶籍制度的存在使得他們僅僅是一個“二等市民”，他們并沒有享受到與城市人一樣的均等的城市教育、公共服務和社會保障等待遇。戶籍制度的二元分割會產生公共服務、教育、社會保障制度等的二元化，從而為城市和農村之間劃上了一條難以逾越的鴻溝，嚴重制約城市和農村的一體化進程。而土地制度也制約了農村人口向城鎮的自由流動，把農村人口限制在農村土地上。由于農民不能從土地獲取財產性收入，農民進城的物質基礎十分的薄弱，更多的農民選擇亦農亦工的狀態，往返于農村和城市之間。同時土地流轉機制也不健全，農村集體建設用地利用缺乏有限的制度規范，使之不能以合法的途徑進入工業化和城市化，在一定程度傻瓜阻礙了城鎮化的進程，制約著農村經濟的持續發展。在戶籍制度和土地制度的雙重制約下，加大了農民城鎮化的成本，農民脫離土地在城市扎根的困難，使得農民不敢貿然地離開農村離開土地。如此惡性循環，使得土地資源極大地浪費，嚴重制約了城鄉一體化的發展。
三、推動城鄉一體化發展的對策研究
城鄉一體化進程中重點在于農村的改革和發展，而改革現有的戶籍制度和土地制度是推進農村改革和發展的重點，推動和實現城鄉一體化，促進城鄉共同繁榮，首先要改革約束性的制度障礙，在此基礎上推進各項措施的進行。
（一）破解城鄉二元結構，改革和創新戶籍與土地制度
制度缺陷是推動城鄉一體化的最大的障礙，破解二元結構，改革和創新戶籍與土地制度，消除城鄉分割的根本性制度障礙，從而推動公共服務、教育和社會保障制度的改革，實現城鄉之間勞動力要素的自由流動，為農村人口向城市轉移創造制度條件。
首先，改革戶籍管理制度。我國現有的戶籍制度是在計劃經濟體制背景下建立起來的，對人口流動、尤其是對城市人口的流動有著嚴格的管理和控制，已經無法適應新形勢背景下的新要求。應該改革現有的劃分城市人口和農村人口的標準，以居住地劃分城市人口和農村人口，同時附加納稅時間條件，以職業劃分農業人口和非農業人口，實現城鄉戶口一體化管理。
其次，創新土地制度。推動城鄉一體化，要求破解城鄉二元結構，改革土地制度。要明晰各類的土地的產權，構建土地流轉市場，引入價格競爭機制確定土地流轉的價格，并完善土地流轉程序和土地征用補償機制，提高土地資源價格，增加農村人口的經濟收入，降低農村人口向城市轉移的成本。
（二）一體化城鄉規劃
我國的城鄉規劃不均衡、城鄉二元結構分割嚴重。城鎮各項規劃政出多門，大多數規劃以各自行政區位空間為規劃對象進行來編制，與農村的發展相分離，不能充分體現城鄉一體化發展的理念。在推進城鄉一體化的過程中，要統籌規劃城鄉的發展，將城市的發展和農村相聯系，把二者看成一個總體進行發展規劃，將城市和農村進行不同區位功能的劃分，每個功能區承擔不同的產業，是城市和農村相互銜接、相互促進發展。
（三）加大農村公共品的投入力度，完善農村的公共服務設施
加大農村公共品的投入力度，完善農村的公共服務設施是推進城鄉一體化的基本途徑。加大農村公共品的投入力度關系到農村人口的生存和發展的權利，關系到社會的長治久安。政府要加大對農村的政策性支出，加大財政轉移支付力度，加快農村公共服務設施的建設，以縮小城市和農村的公共服務差距，促進城鄉公共服務一體化。首先要加快農村的交通設施建設，改善交通運輸條件，從而打破農村的封閉落后狀態，加強農村和城市之間的練習。其次，加快農村的教育文化事業的發展，促進農村人力資源的開發和利用，提高農村人口的文化素質和傳統觀念的更新。再次，加快農村醫療衛生實施的建設，改善農村的醫療衛生條件，有利于提高農村的生活質量和農村經濟的發展；最后，加快農村水電等基礎設施的建設，全面改善農村的生產和生活條件。
（四）完善農村的社會保障體系的建設
不斷完善農村的社會保障體系，將農村人口納入社會保障網中使農村人口無后顧之憂，從而拉動農村消費結構，促進農村經濟社會的發展，為實現城鄉一體化打下堅實的基礎。目前我國農村的社會保障體系非常不完善，農村“養兒防老”的觀念根深蒂固，從而落入一個貧困的陷阱，不同于城市人口的社會保障，社會保障基金由個人、單位和國家三方共同承擔，社會保障的風險幾乎全部轉移到社會上，而農村人口的保障完全依賴于個人。這樣的社會保障體制是有缺失的，在一定程度上阻礙了農村人口的轉移，阻礙農業的發展，阻礙城市一體化的實現。
破解城鄉二元結構，推動城鄉一體化發展具有很深遠的意義，是一項志在必行的大工程，必須從制度改革方面著手，同時結合國家宏觀投入等政策實施，在全國范圍內有針對性地開展改革，從而實現城鄉一體化的格局。
〔參 考 文 獻〕
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一、把統籌城鄉產業發展作為首要任務
堅持以工業化帶動農業產業化，既要統籌規劃全縣的產業布局，又要突出城鄉各自的資源優勢和特色產業，把農民的持續增收建立在產業發展的基礎上。按照“一村一品、一鎮一業、規模成片”的要求，制定農業產業發展規劃，調整產業結構，強化特色產業支撐作用，建設產業基地，發展高效農業，著力建設現代化農業體系，推動農業發展升級。圍繞特色產業，扶持農業龍頭企業做大做強，延伸產業鏈條。發展專業合作組織，完善流通體系，切實提高農民參與農業產業化經營和進入市場組織化程度，增強農產品適應市場的能力。充分利用本地資源，大力發展農村旅游業，扶持開發農家樂項目，拓寬農民增收渠道。
二、把統籌城鄉基礎設施建設擺在突出位置
基礎設施落后是導致農村經濟社會發展緩慢、城鄉差距進一步拉大的重要原因，是當前制約農村經濟社會發展的“瓶頸”。要進一步加強農村基礎設施建設，將農村基礎設施建設納入城市長遠發展規劃，加快公共基礎設施建設向農村的延伸。下大力氣建設完善農村公路、橋梁、供電、飲水等基礎設施。不斷完善農業生產基礎設施，加大對中低產田的改造力度，提高農業綜合生產能力。
三、把統籌城鄉建設規劃作為基礎工程
為確保新農村建設科學有序，必須規劃先行，以科學完善的規劃為指導，減少村鎮建設的盲目性、隨意性，提升建設水平，改善村民生活環境。立足城鄉一體化發展，做好城鄉建設規劃。著眼于推進農村城鎮化，將城市規劃理念引入鄉村建設，編制新農村建設總體規劃、村莊布局規劃和村莊整建規劃。依據城市總體規劃和土地利用總體規劃的要求，積極引導農村土地向規模經營集中、工業向發展帶集中、農民向城鎮集中，高水平地科學謀劃農村發展的經濟、社會、環境、建設等布局和實現途徑。進一步優化村莊布局，利用新一輪土地總體規劃調整的有利時機，盤活村莊建設用地，盡可能將村莊建設的留用地留出來、調整好。
一、指導思想
堅持以科學發展觀為指導，本著“城鄉統籌，標本兼治”的原則，抓好城鄉環衛設施建設，加強城鄉環衛一體化長效機制建設，推進城鄉生活垃圾一體化處理，進一步提高我縣城鄉生活垃圾處理水平，創造整潔優美、和諧宜居的城鄉環境。
二、工作目標
完善農村環衛基礎設施建設，建立健全鎮村生活垃圾“戶集、村收、縣處理”體系，形成縣、鎮、村三級齊抓共管的城鄉環衛工作新格局，確保環衛清掃保潔、垃圾清運形成縱向到底的管理網絡，實現農村環境衛生管理常態化，2012年農村生活垃圾無害化處理率達到40%以上。
三、工作任務
（一）建立健全環衛機構。要建立健全環衛管理機構，配備保潔清運人員。各鎮、街道、經濟開發區分別成立環衛所，配備3—5名工作人員。負責轄區內環衛保潔工作，管理清運人員、保潔人員，負責垃圾桶、深埋桶、中轉站等環衛設施的管理和運行。按照每千人三名的標準配備保潔、清運人員，負責責任區內清掃保潔和生活垃圾清運工作。環衛作業人員應統一著裝，配備專業工具。
（二）加強環衛基礎設施建設。2012年利用農村環境連片整治專項資金實施南魯山鎮、魯村鎮、燕崖鎮、西里鎮環衛設施建設，覆蓋四個鎮40%以上的村莊和人口。環衛設施主要有塑料垃圾桶、人力收集車、可移動垃圾箱、小型拉臂車、壓縮中轉站、大型拉臂車。加快縣垃圾處理廠三期工程建設，確保12月1日前建成并投入運行。購置垃圾鋪攤壓實機、洗掃車、垃圾壓縮車等設備，提高環衛作業機械化程度。
（三）建立健全運行機制。按照市政府辦公廳《關于全面實施城鄉生活垃圾清掃集運和處理的意見》，健全環衛管理機構和作業隊伍，建立科學規范的生活垃圾清掃、收集、運輸和處理運行機制。城區：積極推行生活垃圾袋裝化收集，有物業管理單位的小區，生活垃圾袋裝化收集工作由物業管理單位負責；單位自管小區，生活垃圾袋裝化收集工作由所在單位自行負責。縣環衛部門負責將城區清掃保潔產生的生活垃圾和受單位、居民小區委托收集的生活垃圾收運至縣生活垃圾無害化處理廠。鎮村：村莊負責將轄區的生活垃圾集中至垃圾收集設施；鎮環衛管理機構負責將村莊收集的生活垃圾集中至鎮垃圾中轉站或縣填埋廠；縣負責對各鎮運至填埋廠的生活垃圾進行無害化處理。
四、保障措施
（一）加強領導，落實責任。各鎮、街道、經濟開發區是農村生活垃圾收運體系建設工作的主體，要成立領導機構和工作機構，制定具體方案，細化分解任務，將責任分解到各村和轄區內有關單位。要明確完成時限，督促各村、各單位落實專人負責，認真履行各自職責，確保各項工作落到實處。
（二）強化經費保障。建立縣、鎮（街道、經濟開發區）、村分級投入保障機制。縣級承擔垃圾填埋廠建設、生活垃圾無害化處理以及鎮中轉站至填埋廠的運輸費用；各鎮、街道、經濟開發區要采取有力措施做好建設和管理資金的籌措，全額落實環衛經費，確保保潔清運工作規范化、常態化和中轉站規范、高效、有序運行，穩步推進城鄉環衛一體化建設。
隨著招遠市中心城區輻射帶動能力的增強，周邊鄉鎮贏得了重要的發展機遇，城鄉一體化發展的格局逐步形成。周邊鄉鎮與中心城區的交通空間與功能聯系將進一步增強，必須進行前瞻性的規劃安排，通過城鄉統籌規劃，確立招遠市未來城鄉發展格局，協調中心城區與鄉鎮的規劃建設，從而適應招遠市建設區域中心城市的需要。
一、招遠市城鄉一體化建設現狀
第一，城鎮化水平不斷提高。近年來，招遠通過實施城鎮化戰略，膨脹城區二三產業的規模，對居住環境惡劣的村莊進行整體搬遷，加快了“農民”變“市民”的城市化進程。自2010年以來，已有近4萬農民通過各種渠道走進城區。“撤鎮改辦”是招遠市著眼東城新區建設發展大局提出的一項重大決策部署，對進一步加快招遠城鎮化進程，轉變經濟發展方式，提高行政管理效能，優化區域規劃，細化各項社會事務管理，具有重大而深遠的意義。目前，正加快中心城區東擴北展步伐，預計到2015年，基本完成新型農村社區建設，全市城鎮化水平達到60%以上，中心城市人口發展到30萬人，其中濱海新區5萬人，達到中等城市規模，發展3萬人的小城鎮1個、2萬人的小城鎮2個。
第二，城中村改造進展順利。截止目前，全市城區整（舊）村改造項目共18個，計劃改造戶數2548戶。其中開發區舊村改造項目8個，計劃改造戶數 1528戶；羅峰辦舊村改造項目4個，計劃改造戶數454戶；泉山辦舊村改造項目3個，計劃改造戶數249戶；夢芝辦舊村改造項目3個，計劃改造戶數317戶。18個舊村改造項目已有14個開工建設，在建安置戶數1211戶。其中開發區開工項目6個（街柳、埠后、滕家、北岔河、溫家、楊家大溝），在建安置戶數802戶；羅峰辦開工項目3個（西呂家、城里、丁家莊子），在建安置戶數120戶；泉山辦開工項目3個（郭家莊子、北關東、湯前），在建安置戶數249戶；夢芝辦開工項目2個（瓦里、張華劉家），在建安置戶數40戶。
二、招遠市城鄉一體化建設存在的問題和不足
第一，城市交通擁堵問題。和其他的城市一樣，交通擁堵成為招遠市城市化發展當中非常突出的問題。招遠市的道路交通基礎設施建設沒有與城鄉一體化建設發展形勢同步跟進。一是立體交通設施缺乏。城區普遍是一元化的平面混合交通，導致車與車、車與人、人與人平面相交的交通沖突大量存在，城區主次干道路口時常行路難、行車難。二是沿街住宅區車輛高峰時段，車流量大，秩序混亂，常有擁堵現象。城區擺攤占道加重了交通壓力，如泉山路輪胎老廠區以西，由于商戶占道擺攤，經常出現車輛擁堵現象，市民意見很大。
第二，城鄉發展差距擴大。招遠市中心城區各產業發展較快，基礎設施較完善，而部分鄉鎮產業基礎比較薄弱，經濟總量較大的鄉鎮集中在城區周邊鄉鎮以及礦產資源豐富的鄉鎮，除了中心城區工業外延帶動城區周邊鄉鎮產業發展外，鄉鎮主要的產業是礦產資源開采業，鄉鎮產業結構比較單一，沒有形成產業鏈完善的產業集群，各鄉鎮基礎設施布局還不完善，特別是供水設施普遍存在不足，供水水源與供水能力滿足不了鄉鎮社會經濟發展的要求。
三、招遠市城鄉一體化建設思路
第一，進行科學規劃。科學的規劃是城鄉一體化建設的前提，必須以發展的眼光和創新的意識，按照“統一規劃、合理布局、因地制宜、各具特色、保護耕地、優化環境、綜合開發、配套建設”的要求，圍繞城鄉一體化建設的定位和性質，將城鄉一體化建設與經濟社會發展，地區可持續發展統一起來，科學地、高水平地編制規劃。在制定城鄉一體化建設規劃中必須遵循以下幾點：一是基礎設施要高標準。對其防洪、道路、供電、排水、通訊、園林綠化、消防、市場、科教文衛等基礎設施和公共服務設施統一規劃，完善配套。二是城鄉一體化設計要體現地方特色。對主要街道、景點、小區等要搞好形象設計，要體現地方經濟文化特色，要堅持執行規劃方案和設計的審批制度。人類與自然和諧相依，青山、碧水、綠地與城鎮溶為一體是現代文明城鎮的標志。規劃要盡可能保護城鎮中現有的山、水、地景光，因地制宜，依山而建、傍山而建。三是要盡最大努力節約用地。城鄉一體化建設，不能盲目鋪攤子，而應走節約化發展之路，在舊城改造上下功夫，變平面開發為立體開發，變分散開發為集中開發，變廢溪、廢地為城鎮景點，街道市場盡量少占耕地。四是要十分重視生態環境。生態環境是經濟發展的重要條件，經濟越發達，生態環境越顯得重要。誰擁有較好的生態環境，誰就會取得可持續發展的空間，城鄉一體化建設決不能以犧牲生態環境為代價來求得城市的一時發展和經濟的增長。一定要堅持城鄉一體化建設和生態環境建設同步。
縣域經濟是屬于區域性經濟概念，是一個縣（市）范圍內的經濟關系和經濟總量的總和。它以縣城為中心，集鎮（尤其建制鎮）為紐帶，廣大農村為腹地，城鄉兼容，具有鮮明區域特色的經濟總體。縣域經濟是我省國民經濟的重要組成部分，在全省經濟和社會發展促進城鄉一體化中具有基礎性的地位。
一、甘肅縣域經濟發展現狀
截止目前，我省行政區劃有86個縣（市、區）。其中有66個縣、19個區、1個縣級市。改革開放以來，我省縣域經濟通過幾十年的發展取得了長足的進步。縣域的經濟總量提升，城鄉面貌發生了可喜的變化。農民群眾基本解決了溫飽并向小康邁進。
（一） 縣域經濟總量相差很大，經濟發展不平衡。甘肅是一個以農牧業為主的省份，縣與縣經濟差距較大，自然條件差，在很大程度上制約著縣域經濟的發展。截止2011年底我省縣級生產總值最高4505743萬元、最底3419萬元。財政收入最高137858萬元、最低2464萬元。全社會固定資產投資，最高2532888萬元、最低39812萬元。就目前而言，我省縣域經濟仍是以農業和農村經濟為主體的經濟。
（二）城鎮化發展水平低，進程緩慢。我省受自然條件限制，縣級城市建設差距也不小，城市基礎設施落后，城市化的必備條件不足，與東部縣市相差很遠。截止2011年，我省城市化率平均為38.75%。近年來，我省城鎮化水平始終低于全國平均水平15%以上。如分縣看城市化率差距更大或者說遠達不到城市化標準。截止2011年全省縣（區）人口數為，最高128.53萬人，最低為1.04萬人。2011年全省農民人均純收入，最高14175.88元，最低2061.65元。如果按城市化標準考量我省各縣綜合指標，尚有很大差距，大多數縣級城市要達到城市化要求，尚有很長的路要走。東部沿海縣市城市化基礎條件已經具備，其經濟發展，城市化建設已和大、中城市接軌。而我省大多數縣級城市僅僅是起步階段。
（三） 經濟結構單一，經濟基礎差。我省經濟結構主要以農業為主，且農業產業化程度較低；工業化比重小，產業結構不合理。雖然我省中小企業逐年遞增，總體來看規模普遍較小，缺乏市場競爭力。
（四）多數縣域財政十分薄弱，入不敷出。截止2011年，全省縣級財政收入最高137858萬元，最低2464萬元。我省收支倒掛縣域比例高達87.2%，財政赤字從根本上制約了縣域經濟的發展，許多縣缺乏改善公共設施、提供社會服務的能力，帶來了一系列的社會矛盾。
二、推動甘肅城鄉一體化進程的建議
城鄉一體化是指農村城市化，農民生活生產方式的升級，逐步改變城鄉二元化結構，加速全社會整體化推進，實現共同富裕。
大家知道，城市是生產力發展到一定階段的產物，是生產要素集約化和產業多樣化的社會有機體。城市化是指城市的經濟、社會、文化及生活方式等由傳統農業社會向現代社會發展的歷史變遷過程。具體表現在城市的生產、生活、社會活動，廣泛應用現代科學技術成果和體現現代社會生產力水平和精神文明水平，從而使城市社會、經濟、生態和諧全面地協調發展。可以說縣域經濟的發展是城鄉一體化建設的助推器。
鑒于甘肅縣域經濟發展過程中存在著自然環境制約、經濟結構不合理、財政收入不足等突出問題，這些問題制約著我省縣域經濟的進一步發展。筆者認為從以下幾個方面入手，逐步解決制約縣域經濟發展的問題。
（一） 尊重自然規律和經濟規律。
我省的經濟發展受自然條件制約嚴重，又處西部于不發達地區，經濟政策和發展戰略必須實事求是，發展縣域經濟不能全部照搬東部地區的模式，而是應該探索甘肅特點的經濟發展模式。各縣應結合自身特點，發揮區位優勢，產業優勢等制定經濟發展目標。要注重當地資源的合理開發與利用，同時也要注重自然資源的承載力及可持續發展能力。最終目的使縣級城市俱有經濟功能與社會功能的完美結合。
（二） 發展縣域經濟須按照市場經濟的要求，確立縣域經濟發展戰略。擺脫我省自我封閉的情況，依托國際國內市場，根據市場競爭導向初步確立未來的前瞻性競爭戰略，使縣域經濟融合于市場經濟發展的大潮。重視發展二、三產業，通過第二三產業的發展，進一步轉變經濟增長方式，提升產業結構，形成具有我省特色的多元化產業格局。
（三） 解放思想、勇于創新。1.對我省縣域經濟發展而言，應當實施分層推進戰略。夯實鄉鎮經濟，提高縣城城市化率，逐步推進城鄉一體化。推進城鄉一體化方面應考慮各縣經濟總最的大小及發展空間、區位優勢等因素。2.堅持把民營經濟作為縣域經濟發展的主體，下大力氣扶持一批注重科技創新和農副產品加工的外向型企業，力求把整個縣域經濟中的主導經濟形勢向民營經濟方式轉化。3.著眼沿海經濟發達地區，承接勞動力密集型、配套加工型產業，建設初級產品的加工基地和輔助產品生產基地，形成縣域經濟的核心競爭力。
（四） 著力推進農村城鎮化。壯大一批經濟強縣，提升一批中等發展水平縣，幫扶一批經濟欠發達縣。選擇一批優勢縣及小城鎮優先發展，促進其加快向城市轉化。對城市化率較高的縣，建議逐步就地城市化。當前，不應全面推行農民轉入大、中城市。否則造成城市資源緊張，就學，就業等一系列社會問題突顯，反阻礙了城鄉一體化進程。這是一種代價高昂的城市化道路。
新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化新路徑。新型城鎮化建設是黨的十作出的重要戰略部署，也是加快建設富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西的客觀要求。加快推進我省新型城鎮化進程，對于全省實現“拐彎超車”，在更長時期保持經濟平穩較快發展具有重要戰略意義。
（一）城鎮化是擴大內需的潛力所在，是建設“富裕陜西”的現實選擇。城鎮化是當前調整結構、擴大內需的重要引擎，是今后五年實現全省經濟平穩較快發展的現實選擇。城鎮化能有效促進人口在城鎮的集聚，發揮城市規模效益，實現資源優化配置，創造新的消費需求，促進二三產業發展。據測算，我省城鎮居民人均消費水平是農民的3.7倍，按照“十二五”規劃，全省城鎮化率到2015年將達到57%，平均每年增加2.3個百分點，每年有95萬農村人口轉移到城鎮，可增加消費約63億元，拉動GDP增長約200億元。由于城鎮人口的增加，帶動城鎮基礎設施及生產生活條件的投入，能有效拉動經濟增長。同時，城鎮化、工業化、信息化和農業現代化相互協調，良性互動，為全面建設“富裕陜西”注入持久動力。
（二）城鎮化是統籌城鄉發展，構建“和諧陜西”的重要途徑。通過城鎮化推動城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑、實現百姓富裕的關鍵所在。當前我省已步入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。加快推進城鎮化，可以創造新的就業領域和用工需求，推動產業升級，讓城鄉居民共享經濟社會發展的成果。據推算，城鎮化率每提高1個百分點，GDP增加0.15個百分點，就業提高0.33個百分點。按照規劃建設一體、公共服務均等、收入水平相當的原則，通過城鄉產業融合，使公共設施向農村延伸、現代文明向農村拓展，可實現城鄉居民共同富裕，為構建“和諧陜西”奠定堅實基礎。
（三）城鎮化是建設和諧生態，實現“美麗陜西”的有力保障。我省的避災移民搬遷、渭河、漢丹江綜合治理、退耕還林等工作，為減輕生態環境壓力，恢復區域生態系統提供了前提。隨著城鎮化進程的推進，大批農民轉移到城鎮就業，從事農業的勞動力數量明顯減少，最大限度地降低了人類活動對自然資源的依賴程度和過度消耗。通過在城鎮社區化的集中安置，形成新的村鎮，擴大原有城鎮規模，發揮城鎮的聚集效應，有效提升農民的生活水平和質量，體現了“以人為本”的發展理念，為建設“美麗陜西”提供了有力保障。
近年來，我省按照“建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮、做好社區”的總體思路，以規劃為引領，以保障性住房建設、有條件農民進城落戶和避災移民搬遷為抓手，推動全省新型城鎮化加快發展。2012年全省城鎮化率提高到50.02%，以西咸一體化為核心的關中城市群、3個大城市、6個中等城市、34個小城市、837個建制鎮組成的金字塔型城鎮體系基本形成，輻射引領作用日益凸顯，翻開了我省城鎮化新的歷史篇章。隨著經濟社會持續快速發展，我省城鎮化進程步入關鍵時期，面臨著一些新的挑戰和問題，必須統籌謀劃，通過加快發展積極應對。
第一，以項目為載體推進城鎮化建設。一是大力推進基礎設施、公共服務等項目建設。加大以道路交通、污水垃圾處理設施為主的基礎設施項目和以學校、醫院等為重點的公共服務項目建設，拉大城市骨架，增強城鎮功能。二是把保障性住房項目作為推進城鎮化的重要手段，與棚戶區改造、新區建設、縣城建設、重點鎮建設、移民搬遷相結合，促進城鎮化加快發展。三是培育戰略性新興產業。以項目為抓手，加快培育航空航天、新材料、新能源、新一代信息技術等戰略性新興產業，促進城鎮化、工業化、信息化、農業現代化四化并舉，協同發展。
第二，要統籌城鄉一體化發展。一要完善政策。促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，引導城市資金、技術、人才、管理等要素向農村流動，建立城鄉統一的公共服務制度，培育城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業或就近轉移就業。二要科學規劃。加強規劃的管控，引導市政基礎設施、公共服務設施、保障性住房等公共資源合理配置，實現城鄉公共服務均等化。抓好我省83個縣市城鄉一體建設規劃的落實，增強縣域發展的內生動力。三要抓好試點。加快43個重點縣城和31個重點鎮建設，力爭2015年重點示范鎮達到建設標準，為全省城鎮化作出示范。
第三，要積極推進戶籍制度改革。一是進一步完善落戶政策。要逐步剝離依附在戶籍管理上的各項管理職能，使戶口登記能真實反映居民的個人身份、家庭關系、常住地址及變動情況。二是加大力度對過時政策進行清理。對實際居住在城鎮，但暫不具備進城落戶條件或暫不愿遷轉戶口的農民和流動人口，實行居住證制度。三是完善人口信息平臺建設，為實現城鎮基本公共服務全覆蓋創造條件。推動各地以常住人口為依據，編制經濟社會發展規劃以及土地利用、基礎設施建設等規劃，統籌考慮常住人口在勞動就業、子女教育、公共衛生、住房租購、社會保障等方面需求，實現公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務。
第四，要科學節約集約用地。城鎮化的健康推進有利于土地的節約集約利用。要嚴格保護耕地，并盡可能地利用城鎮化所節約的土地發展設施農業。要加強生態環境建設，保護濕地和水資源。提高建設用地的利用效率，促進城鎮化加快發展。
關鍵詞：城鎮化；產業升級；一體化；效益
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.04.090
1 引言
1.1 新型城鎮化的現狀分析
1.1.1 國內現狀
我國城鎮化起步較晚，關于新型城鎮化理論主要集中在城鎮化動力機制，城鄉關系和城鎮化道路選擇等方面，由于我國國情復雜，政治，經濟等方面的因素都對我國城鎮化建設產生影響。2015年以來，承德市完成撤鄉改鎮11個，加快了就近，就地域城鎮化步伐，加大農村基礎設施建設力度。“十二五”期間，建設農村公路6403公里，新改建橋梁321座。2015年城鎮化率新增15%，增幅居全省第四。
1.1.2 國外現狀
國外暫時沒有關于“新型城鎮化”的研究，但是關于“城鎮化”的研究較為豐富，也遠遠早于我國。國外專家學者從區域角度上認為實現城鄉一體化是城鎮化的最終結果。美國提出的“全球區域城市”的觀點都表明當今社會的城鎮化化發展的最明顯特征。
1.2 研究目的
提出的兩個一百年的奮斗目標及實現中華民族偉大復興，前提都是要實現全面建設小康社會，而體現全面建成小康社會的全面的一個重要基礎就是實現城鄉區域一體化。協調是實現發展的內在要求，而共享是中國特色社會主義的本質要求，實現新型城鎮化能夠更好的讓全體人民共享經濟發展的成果，同時為經濟發展提供強大的內在動力。
1.3 推進新型城鎮化的意義
1.3.1 推進新型城鎮化能夠產生比較效益
比較效益是產生在分工基礎上的貿易比較優勢所帶來的經濟利益。農業的比較效益低于二、三產業，它是城化發展的第一原動力。推進農村城鎮化，有利于推動二、三產業發展，綠色農業的發展，產生經濟效益。
1.3.2 推進新型城鎮化能夠產生規模效益
規模效益較大的城鎮化基礎設施可以實現共享，為人口經濟活動集中提供了市場動力。企業，人口的集中可以節約運輸成本，洽談等交易費用，產生多方面的規模經濟，從而降低經濟社會的成本。
1.3.3 推進新型城鎮化能夠產生集聚效益
地域上的集聚可以產生互補利益，人口，企業及相關社會經濟活動的空間集中，大大產生了信息交換和技術擴散，同時刺激了新知識，新觀念的產生。
2 承德市推行新型城鎮化遇到的問題
2.1 對于城鎮化的理解不夠深刻
對城鎮化項目的片面理解，認為城鎮化建設就是基礎設施建設加房地產開發。近年來，承德市經濟水平穩步提升，但與經濟發展并不相適應的是人民素質及城市化意識。同時，城鎮化是一個新事物而不同于城市化，對于經濟發展處于初級階段的承德市來說，尚缺乏豐富的經驗和系統的規范。
2.2 市民化進程滯后，存在二元結構矛盾
大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。被納入城鎮人口的農民工及其家屬未能在教育、就業、醫療、養老等方面平等享受城鎮居民的基本服務，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，存在著社會風險隱患。
2.3 土地利用不合理
土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮用地粗放低效。承德市在進行城鎮化的過程中存在著開發區和工業園區占地過多，建成區人口密度低，耕地減少過快的問題，浪費了大量的土地資源，同時也威脅了糧食安全。
2.4 城市病問題突出，服務管理水平不高
一些城市空間無序開發，人口過度密集，重經濟發展，輕環境保護，重城市建設，輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，大氣、水、土壤等環境問題加劇，這些問題都給城鎮化建設造成很大的阻礙。
2.5 城鎮化體系建設機制不健全，阻礙了城鎮化健康發展。
基于統計學的基本統計方法，運用基期、環比等方式對我市現行的戶籍管理、土地管理、社會保障等方面進行了具體計算與分析，發現在一定程度上，我市固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，嚴重的制約了農業轉移人口市民化和城鄉一體化的發展。
3 對于承德市推進新型城鎮化的幾點建議
3.1 將城鎮化發展與承德市的經濟現狀相結合
堅持建設國際化旅游城市和國家生態文明城市目標的定位不動搖。加強文化建設，堅持把中心城區作為國際旅游城市的主景區來打造，重點以發展文化旅游服務業為主。立足依山而建，雙水穿城，文化厚重的特征，以山為骨，以水為脈，以綠為韻 ，著力打造“山水林文相得益彰”的魅力之城。統籌避暑山莊及周圍的寺廟文物保護，文化建設和整個城市的發展，真正使承德老城區重現清朝盛世風貌。
3.2 堅持城鄉一體化發展，以城鎮化促進農村現代化建設
在城鄉一體化的發展過程中，城鎮化要促進農業產業化，農業現代化，促進新型的農業經營體系，只有這樣，才能處理好城鄉的協調發展關系。構建獨具特色的城鎮化格局，推進中心城市與京津冀都市圈一體化，中心村與鄉鎮一體化，實現產業和城鎮融合互促，城鎮和農村統籌發展，重點推進“一南一北”兩個新城建設，南部新城重點發展高端服務，打造未來城市財源的重要支撐，北部新城重點傳承歷史文脈，與山莊優勢互補，突出縣城在縣域發展的帶動作用，打造市域次中心城市和首都周邊地區各具特色的衛星城。
3.3 著力解決農村土地問題
實行農村集體土地與城市國有土地同質同價，緩解城鎮化建設資金缺乏問題。把五位一體的經濟、政治、文化、社會、生態文明建設統籌考慮于新型城鎮化建設之中，是實現我國、我市科學發展的必然要求，把土地城鎮化，努力把產業城鎮化和老百姓的生活水平聯系在一起，老百姓的滿意度是實現城鎮化建設的關鍵環節，符合人文屬性和人文情懷，是我市軟實力提升和可持續發展的重要體現。
4 承德市推行新型城鎮化的對策方針
4.1 建立健全相關配套政策和法律法規，創新金融產品。
不同于房地產開發，建立健全相關配套法規和政策十分必要，可以通過收集大量信息資料，通過相關統計指標獲取土地指標，計算并得出一個合理的土地出讓分配政策，金融服展娣兜取
4.2 構建服務型政府，大力推進城鎮化進程
從承德市具體情況出發，承德市地區經濟發展條件差異大，發展方向不盡相同，因此，承德市發展現代城鎮化應該朝著區域個性化發展，通過相關統計指標，綜合考量區域的功能定位，從根本上消除政府短期行為的動機，使各級政府真正由經營型政府變為服務型政府。
4.3 在城鎮化進程中，呼喚社會企業家。
作為社會企業家的城鎮運營商絕不是基礎設施建設與房地產開發的簡單相加，城鎮化企業家在城鎮化進程中應該幫助農民改善生活條件，提供社會幫助，在授人以魚的過程中還應該授人以漁，幫助農民規劃出路，通過產業導入實現就業和收入掛鉤，實現農民收入多元化，盤活土地存量和農村剛性需求。
4.4 優化城市空間布局
積極推進“一核、三帶、多點”的市域空間結構，其中，中心城區按照“兩帶六組團”形態布局。“兩帶”即灤河72公里城市帶，五烈河城市帶，“六組團”就是老城區、西區、北區、南區、綠核、上板城組團，老城區的疏解方向主要是北部新區、南部新區和上板城地區。加大資金投入，全面啟動道路、管網、店里、防洪等基礎設施投資建設。
4.5 推進縣城擴容提質。
按照以產興城，以城興業、產城教融合的思路。加快推進產城教一體化進程，推動圍場、豐寧、灤平3個縣教體園區順利推進，以34個市級以上重點鄉鎮為抓手，著力培育特色小城鎮。
5 承德市推進新型城鎮化的社會效益
此篇論文的社會意義在于從從現實的層面對新型城鎮化發展做出深入的探討分析，發現問題的深層原因。在此基礎上，提出承德市新型城鎮化的路徑選擇，這是最為重要的實踐意義。這將對承德市的新型城鎮化建設具有深厚的指導意義，為承德市新型城鎮化建設提供相關的決策依據，同時也為其他城市的新型城鎮化路徑體系選擇起到實際的借鑒作用。
參考文獻：
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