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【關鍵詞】流動人口 社會融入 心理調適 【中圖分類號】C912.6 【文獻標識碼】A
近年來，隨著城鄉一體化進程的加快，農村剩余勞動力和失地農民快速向城市轉移，并成為城市流動人口。他們渴望融入城市社會之中，成為城市的一員。為更好地推動城鄉一體化發展，就必須探究城市流動人口對城市的態度、適應狀況、留城意愿以及心理健康狀況。
城鄉一體化背景下流動人口社會融入現狀
社會融入是指個體或群體相互滲透與融合的過程，人們通過分享經驗，獲得情感、態度等的認同，最終實現文化生活的有機整合。與城市居民相比，流動人口在多方面處于弱勢地位，在社會融入過程中往往要依靠自身的力量，而且能否成功融入城市生活還要受多種因素的影響，如政策支持因素、子女教育問題等。另外，城市居民對待流動人口的態度對流動人口社會融入也有直接影響。
近年來，我國政府多次強調人人平等享有社會發展成果，享有圓夢機會，在推進城鄉一體化進程中堅持以人為本理念，推動流動人口與社會的融合。但實際上，多數流動人口的社會融入面臨困難，融入程度不高。從整體上看，流動人口群體的收入相對較低，多從事較為基礎的工作，缺乏一定的生活和社會保障，在居住地的選擇上通常與城市居民隔離，二者之間缺乏有效的互動與交流，進而容易出現心理層面的“二元社區”。盡管流動人口已經在城市生活很多年，但其面臨的社會融入問題始終沒有得到有效地解決，以至于“農民工”“外來人口”等詞匯不絕于耳，對于流動人口而言，面臨著“回鄉難”“留城難”的兩難境地。城鄉一體化背景下，流動人口社會融入面臨諸多困難，社會該做出哪些方面的努力來推動流動人口與城市居民的密切融合，值得我們深思。
流動人口在融入城市過程中容易出現一些心理問題
社會融入是流動人口在流動過程中無法避免的問題，流動人口在融入城市過程中很容易出現一些心理問題。從外延上講，流動人口社會融入的心理問題包含在價值觀、人格和社會適應能力等幾個層面，流動人口攜帶不同的文化和思想，與現代都市文化相遇，對自身心理產生的影響，如果不能及時疏導便可能導致不良心理狀況。城鄉一體化背景下，一方面，人們之間的交流與互動增加，流動人口的流動性增強；另一方面，流動人口的心理問題表現形式也更為復雜，且表現為群體性問題，由于文化差異、社會歧視等導致的心理問題和不適應狀態亟需社會疏導。
流動人口社會融入的心理問題有不同表現，如流動人口步入城市之初，城市與農村生活具有顯著差異，因而存在很多的不適應，可能會產生一些心理問題，如緊張、焦慮、悲觀等。再如，在與城市居民相處和融合的過程中出現一些心理問題，如自卑、孤單、懷舊等心理，甚至出現一些極端心理問題，仇視和報復等。如果流動人口社會融入時不能進行很好的心理調適，將會影響流動人口對城市的認同，反過來，也會阻礙城鄉一體化進程。
流動人口社會融入心理問題產生的原因主要有以下方面：一是個體的思想和文化差異。流動人口與城市居民成長與生活的背景不同，尤其是一些少數民族地區的流動人口，差異更為明顯，這種差異必然會影響兩者的積極互動；二是社會環境支持因素。流動人口的社會融入離不開社會系統的支持，包括社會大眾對流動人口的態度，國家政策的支持，大眾媒體的正向引В城市社區為流動人口和城市居民交流互動創造的空間等。為此，城鄉一體化背景下流動人口社會融入的心理調適應多方考慮，綜合協調。
流動人口對城市的認同是一個循序漸進的過程，不僅要在心理上形成認同感，還要在情感上形成歸屬感
為進一步加速城鄉一體化進程，實現城鄉居民與農村居民的和諧發展，解決流動人口的心理問題是促進其融入城市的根本問題。因此，唯有調適和消解流動人口的心理問題，才能實現其對城市的心理適應。同時，流動人口對城市的認同是一個循序漸進的過程，行動上要求其應將城市的行為規范和生活方式內化，不僅要在心理上形成認同感，還要在情感上形成歸屬感，惟其如此，才能實現真正的社會融合；從城市居民角度而言，要積極接納流動人口，避免對外來人口的歧視，主動向流動人口提供幫助，形成友愛、和諧的城市氛圍。
首先，心理調適要以情感為基礎。在城鄉一體化背景下，流動人口社會融入的心理調適標準在于跨地域接觸的過程中，個體在融入新社會過程中沒有出現焦慮、緊張、失望、退縮等負面情緒，我們就可以說這一流動群體在融入社會中達到了心理適應。這種心理調適更多地強調個體層面參與社會活動的過程，而不涉及社會文化和結構的變遷，在這里談到的心理調適與傳統意義上的心理學概念還有所區別，在城鄉一體化背景下，研究流動人口社會融入的心理調適更多地通過個體到城市中生活，通過城市生活和文化調適完成的心理適應。研究流動人口這一群體的心理調適，不僅要關注這一群體的物質維度還要關注制度與精神維度，特別這種心理調適要以感情作為基礎。融入過程中一旦感情出現沖突就會直接導致文化沖突，最終會引起流動群體心理問題，不愿意融入到城市。由此，我們可以看出心理調適的重要作用，應通過科學合理的心理調適，恰當處理流動人口與城市群體之間的關系，并通過雙向調適來推動流動人口的社會融入問題的解決。
其次，心理調適要完善相關機制建設。如何解決流動人口社會融入的心理調適問題，成為了很多心理專家學者關注的焦點，多數學者都非常贊同構建一套適合流動人口社會融入的心理調適機制。從構建結構上看，心理調適機制要包含預警機制、支撐機制、引導機制和疏導機制。預警機制構建的主要目的是對流動人口在社會融入過程中產生的心理問題及時進行預測預警，并提醒相關職能部門做好相關心理疏導工作準備。支撐機制的主要目的是盡可能地滿足流動人口在社會融入過程中產生的現實需求，通過滿足其現實需求為心理調適提供物質支撐。引導機制構建的主要目的是采取有效方式和多種途徑來推動流動人口科學合理的在心理上主動適應城市生活。構建疏通機制的主要目的，是解決流動人口在社會化融入過程中遇到的各種心理問題，并通過采取積極主動措施來幫助流動人口解決心理適應問題，進而提升流動人口的心理素質，緩解流動人口面臨城市融入過程中的心理壓力。
最后，心理調適需要提升社會支持力度。流動人口大多是從農村涌入城市謀取生活的，從物質基礎上看他們背井離鄉不具備在城市馬上立足的物質條件；從文化層次看他們文化程度相對較低，在城市中謀求工作崗位多是最底層的勞動工作；從心理調適看他們心理調適過程較慢，由于自身條件限制，從農村到城市謀取生活不僅需要極大勇氣，而且到城市生活還需要面對很多問題，容易產生自卑心理。因此，在城鄉一體化背景下流動人口社會融入的心理調適需要社會給予更大支持，才能夠增強這部分流動人口的信心。一方面，要正視流動人口文化與城市文化之間的差異，城市人口管理部門要結合工作實際切實制定符合流動人口現實需求的工作方案。在調適的內容上包括政策宣傳引導、社區工作調適和入戶調適等。另一方面，要為流動人口融入城市生活提供良好的社會空間，不斷提升流動人口文化素質，增強社會交往能力，進一步增強心理綜合素質。
（作者單位：中國藥科大學）
【參考文獻】
關鍵詞：江蘇 公共服務與管理 一體化
為實現城鄉公共服務與管理一體化，貫徹落實科學發展觀，江蘇省提出了一系列方針政策，如公共財政投入向農村傾斜，努力實現社會事業統籌規劃，大力推進城市優質社會事業資源進入農村等，在付諸實踐的過程中也取得了較大進步，同時也存在不少問題。
江蘇省城鄉公共服務與管理一體化現狀
江蘇省近年來著力實現城鄉公共服務與管理一體化，在各方面都取得為人矚目的成果，尤其體現在其醫療衛生一體化改革及社會保障的發展方面。
（一）醫療衛生體制一體化改革初見成效
醫療體制全面改革，城鄉公共衛生事業發展迅速。第一，財政投入增加，城鄉基層醫療服務系統進一步完善。江蘇省針對群眾“看病難、看病貴”問題，采取積極措施加以化解，取得一定成效；第二，城鄉醫療資源放量增長，民辦醫療機構發展迅速。截至2010年底，全省衛生機構總數13451個，城市社區衛生機構覆蓋率達到95%，鄉鎮衛生院1219個，床位5.2萬張，衛生技術人員5.8萬人，鄉村醫生和衛生員6.2萬人，農村三級衛生服務網絡基本形成；第三，城鄉惠民醫療形式多樣，城鄉資源共享，困難群眾醫療問題得到緩解。江蘇省惠民醫院普遍實行“五免五減半”政策，人均診療費和住院費普通費用低30%左右。
（二）居民養老保障初步實現“老有所養”
農村五保戶集中供養率達到65%，集中供養標準每人每年不低于2600元，分散供養每人每年不低于2000元。城鄉低保標準分別提高9.3%和21.8%。80%的縣建有示范性養老機構，建成57所示范性殘疾人托養機構，全面開展新型農村社會養老保險制度建設，推進多種形式的養老服務，基本實現老有所養。
（三）城鄉居民生活水平穩步上升
政府鼓勵城鄉居民增加財產性收入、經營性收入；同時健全“低保”標準增長機制，2012年江蘇省農村最低保障標準最高可達515元。實施臨時生活救助制度，對家庭人均收入高于當地低保標準、但低于低保標準2倍范圍內的生活困難人群，以及因大重病或遭遇突發災害導致基本生活困難的家庭，由政府實施臨時生活救助，居民的生活水平明顯提高。
（四）積極的扶持政策保障居民就業創業
加大就業服務和創業培訓力度，激勵廣大群眾自主創業，促進創業帶動就業。零就業家庭高校畢業生由政府實行保底就業，保持零就業家庭當年動態清零。確保城鎮規劃區內符合條件的被征地農民享受城鎮失業人員同等就業扶持政策。年內新增城鎮就業85萬人以上，下崗失業人員再就業25萬人。城鎮新增就業115萬人，城鎮零就業家庭連續28個月保持動態為零，高校畢業生就業率超過90%，新增農村勞動力轉移31萬人，返鄉農民工基本實現就業。
總之，江蘇按廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的要求，構建社會保障安全網，社會保障體系不斷完善，實現多層次全面覆蓋，公共服務走上新臺階。
江蘇省城鄉公共服務與管理一體化過程中存在的問題
江蘇城鄉公共服務與管理一體化建設過程中存在諸多亟待解決的問題，其中包括公共服務機制不健全、社會資本參與不足、區域經濟發展失衡等幾個方面。
（一）公共服務管理機制不健全
管理力度不到位，基層醫療服務機構管理機制欠缺的問題尤為突出。調查顯示約50%的城市居民認為應當提高醫保報銷額度，降低醫療費藥費；在具體操作規范層面，有的醫生工作態度不嚴謹，書寫醫囑或藥方不規范，字跡潦草，致使收費人員少收費或多收費；此外，不合理使用高額耗材，醫生在手術或治療過程中誘導病人選用一次性高額耗材的現象很常見，導致收費價格較高。對農民而言，往往越是在城市的醫院、較大的醫院報銷比例就越低，農村醫療保險手續繁瑣，時效性差，這正是新農合的困境。
社會保障方面，從表1可知，蘇南、蘇中、蘇北分別有77.58%、67%、46.71%的農村居民表示城鄉社會保障差距太大，而對蘇南、蘇中和蘇北市民的調查結果顯示，仍有分別為52.53%、56%和43.75%的人認為城鄉社會保障差距太大，社會保障的城鄉差距仍然是三地社會保障面臨的嚴重問題。在蘇南地區，雖然經濟發展迅速，但由于社會保障機制不健全，社會弱勢群體利益未能得到充分保護，他們未能與社會其他群體一樣分享到同等的經濟發展所帶來的成果，生活仍舊十分艱辛；社會養老覆蓋面不夠廣泛，部分未辦理養老保險、養老金的群眾，其子女面臨較大生活壓力，養老問題依然比較突出。
（二）城鄉二元結構導致城鄉發展失衡
城鄉二元結構下城鄉異體的公共服務供給機制，導致條塊分割的狀況相當嚴重，城鄉差距較大，二元結構的轉換至今仍存在困難，城鄉二元結構的存在導致了江蘇省城鄉失衡局面，表現為城鄉發展的“三個差距”。
1.城鄉居民收入差距大。雖然江蘇省農民人均純收入已連續4年實現兩位數增長，但農民人均純收入增速依然低于城鎮居民人均可支配收入增長速度，城鄉居民收入差距仍在擴大，2007年為2.50∶1，到2010年達到了2.53∶1。同時醫療費用大幅度上升，高于同期農民人均收入增長的一倍以上，給農民看病造成了沉重負擔。農民和城鎮低收入者在面臨大病時，無法承擔醫療費用者絕非個別，收入的不平等轉化為醫療費用負擔的不平等，并進而轉化為醫療衛生服務消費水平的不平等，這將會進一步影響農村醫療衛生事業和社會保障事業的發展。
2.城鄉公共投入不平衡。長期存在的城鄉財政二元分割體制導致江蘇省公共投入城鄉之間存在差距，具體體現在基礎設施投資、公共服務支出、社會資本向城市傾斜，而農村公共投入嚴重不足等方面。長期以來，政府偏重于支持城市發展，而農民幾乎只能依靠農村集體所有的資源和財產來謀求生存和發展。近年來，江蘇出臺一系列有利于農村公共服務發展的政策，但是農村公共服務財政投入依然不足，基層政府財政壓力仍然很大，比如蘇北在城鄉公共投入上的差距就已經尤為明顯。
3.城鄉社會事業失衡發展。江蘇省綜合經濟實力在全國一直處于前列，但江蘇省當前經濟發展不平衡，尤其是農村經濟落后，已成為制約江蘇省城鄉公共服務與管理一體化建設的瓶頸。由于經濟發展水平的差異，無論城市與農村之間，還是蘇南與蘇北之間，社會事業在資源配置、基礎建設、人才配備上仍存在較大差距；網絡技術支撐力度小，信息化不夠；覆蓋面沒有達到村級機構；另外，市和各個市區層面的辦理經費沒落實到位，鄉鎮一級基本未納入體制范圍。這種種資源的缺乏及不合理配置現象，制約了江蘇省社會事業，尤其是農村社會事業的發展。
（三）社會服務主體單一且缺乏多元化保障格局
政府在提供公共服務中扮演著雇主與擔保人的雙重角色，這樣的“全能政府”不但要承擔公共服務的全部責任，其提供服務的過程中還需要進行自我監督，因而其服務質量往往不能保證。且在農村地區，經濟基礎薄弱，單純依靠政府財政提供農村公共服務，壓力很大。隨著社會的變革和發展，居民生活水平逐漸提高，收入水平也出現了較大差距，導致不同社會階層的出現，相應的醫療服務需求在不斷增加的同時也出現多樣化。盡管這些醫院的條件、設備、服務水平等都有了很大提高，但多樣化的供給模式仍未真正形成。并且在利益驅動機制下，服務供給模式向中高檔快速發展，醫療費用不斷增加，而單一的公立醫院占主導的供給模式卻無法滿足居民多樣化的需求。政府財力有限，醫療市場準入機制不健全，門檻過高，導致醫療資源不足，公立醫院缺乏有力競爭，故而很難促進醫院節約成本、降低費用，提高服務質量和技術水平，這是目前醫療保障水平提高的一個瓶頸，也是整個社會保障發展困境的一個縮影。
（四）區域經濟發展不均衡影響一體化進程
1.“蘇南模式”弊端成為制約該地區城鄉公共服務與管理一體化進程的瓶頸。在探索城鄉一體化發展的初期，蘇南地區利用經濟發展的優勢，依靠鄉村工業和集體經濟發展，走出了一條具有蘇南特色的“以鄉鎮企業發展帶動城鄉一體化”的蘇南模式，但是蘇南模式的成果卓著，弊端也不少，蘇南行政區經濟行為方式制約城鄉一體化的發展。鄉村企業在農村當地鄉村社區內投資建設，并招收當地農民工作，實際上形成了由一塊塊在鄉鎮政府主導下的社區經濟組合模式。這種模式的成敗與否，由封閉在社區內鄉鎮企業的興衰起落決定，而鄉鎮企業的興衰起落也勢必同社區政府的決策思路和管理鄉鎮企業發展的機制密不可分。從長遠來看，這種模式的發展必然使企業局限于某一個地區，不能形成規模，加深了蘇南各個地區的分割，人為分割了各個鄉鎮；由于人口居住相對集中，資源相對匱乏，基礎物資的價格也比蘇中、蘇北地區高上許多，這為蘇南地區的基層群眾增添了負擔。公共服務價格是居民最關心的問題，而蘇南地區價格往往高出其他地區數倍，而財富分配并不均勻，即使在富裕地區，人民生活條件還是有著一定差異，對于弱勢群體來說，物價始終是牽動心頭的大問題。
2.蘇中缺乏符合當地特色的政策。蘇中地區城鄉之間、區域之間、階層之間差距拉大的傾向比較嚴重，如果不能及時糾偏和調控，將嚴重影響經濟社會的可持續發展。蘇中公共服務的發展缺乏符合當地特色的配套政策。蘇中地區作為蘇南、蘇北的連接帶，地區發展往往帶有某些蘇南、蘇北發展的影子，整體發展缺乏特色。雖然目前的政策在一定程度上促使了蘇中公共服務的發展，可是如果沒有適宜的政策出臺，在公共服務發展到一定程度上必然會出現倒退現象，這會給蘇中的發展帶來不必要的損失，也會給城鄉公共服務與管理一體化工作的推進帶來隱憂。
3.蘇北地區落后的文化與經濟水平影響其公共服務與管理的一體化。蘇北地域文化相對落后，勞動力素質相對不高，思想較為保守，缺乏保障城鄉一體化建設的思想基礎。據第六次人口普查數據，蘇北地區的文盲率為6.92%，政府工作仍舊是重工輕農、重城輕鄉；廣大百姓的思想觀念仍舊落后，他們依然囿于官本位的思想，不能為自身合法權益與政府積極對話；另一方面，蘇北經濟落后致使城鄉一體化工作缺乏動力，經濟落后致使公共服務資源不足，基礎設施落后，阻礙了城鄉公共服務與管理一體化的順利開展，政府所提供的公共產品很難滿足當地需求。
江蘇省城鄉公共服務與管理一體化的建議
（一）創新管理機制，實現“五個一體化”
從制度和機制上推進城鄉一體化，統籌城鄉就業制度，加快戶籍制度改革，促進農村富余勞動力向城市有序流動；統籌城鄉社會保障制度，建立覆蓋城鄉的養老保險、醫療保險制度等；統籌城鄉勞動力培訓制度，增強農民就業創業能力；加大農村教育事業和衛生事業投資力度，實現城鄉教育衛生均衡發展，提高農村教育和衛生醫療服務水平。要從政策上推進城鄉公共服務事業一體化，從實際出發，科學制訂促進城鄉公共服務與社會發展的政策措施，逐步實現城鄉的教育、衛生、文化等基本公共服務均等化。
積極創新有利于城鄉協調互動發展的體制機制，倡導“以人為本、服務至上”的政府理念，從管制型政府向服務型政府轉變，以公民本位、社會本位為主導，服務公眾和社會為核心職能，以高效為服務目標，公民的滿意為宗旨。大力推動公共服務與管理一體化機制創新，科學劃分公共服務范圍，合理分工落實責任，統籌管理各職能部門，搭建城鄉一體化服務機制，推動城鄉公共服務與管理一體化健康、穩定發展。大力推動試點地區建設，創造更多機遇和提供更多便利，為試點的穩步推進提供更多的政策支持，以加快推進全省城鄉公共服務與管理一體化建設進展，創建江蘇城鄉發展新局面。
（二）構建統一平臺，整合城鄉管理機構
就江蘇省目前的公共服務建設現狀來看，經濟條件已經不再是阻礙其實現城鄉公共服務一體化的主要因素，公共服務城鄉一體化建設的主要障礙是其不合理的公共服務管理體制。不僅農村公共服務機構欠缺合理設置，而且城市也存在著設置混亂、職責權力相互交叉、政出多門、政策不統一等不合理現象，嚴重降低了公共服務建設的效率，使得政府對人民群眾的服務落不到實處。
對此可分兩步走，首先，按照大部門體制的思想，進一步優化政府組織結構，打通各個部門之間的內部協調通道，形成領導體制一體化，建立綜合協調機構，為城鄉公共服務與管理一體化提供統一的組織平臺。形成城市工作、農村工作相互對接、良性互動的新格局，推進政府職能部門的功能向農村延伸。實現城鄉基本公共服務制度的對接，設立專門的公共服務城鄉一體化建設機構，整合城鄉公共服務管理機構，合理調整部門職責，避免因職能交叉而導致責權不清、效率低下，實行城鄉統籌，建立相互對應的服務與管理機構，在管理平臺上做好準備；其次，政府應以科學發展觀及構建社會主義和諧社會思想為指導，以城鄉服務對象一體化，服務程序標準化，服務內容協調化為目標，借助平臺優勢，將城鎮現有服務體系和經驗向鄉村推廣和延伸，促進城鄉社會資源共享。總之，政府在服務與管理的過程中應突破原有條塊式的管理模式，整合各個相關職能部門的資源，打通各個部門之間的內部協調通道，根據以人為本、服務社區、服務群眾的原則為農民提供高品質服務。
（三）培植第三部門體系，促進服務主體多元化
公共服務的供給主體主要有兩種：政府和第三部門。政府代表著體制內的供給方式，而第三部門則是一種體制外供給方式。體制內的供給者和體制外的供給者需要通過各種方式相互合作，結成伙伴關系同時相互監督、協同發展。當前中國的第三部門大部分是體制內的，即具有官民二重性；而西方國家的第三部門基本都是體制外的，更有利于為社會提供更加便利的公共服務。
基于當前城鄉經濟發展失衡、公共服務水平差異突出的現狀，城鄉公共服務運行模式宏觀上應采用“多元化”保障模式，即強調政府肩負的公共服務的主導責任，在健全的法律、法規規范下構建由政府主導，盈利組織、非盈利組織及社會成員個人共擔責任的公共服務與管理模式，發揮第三部門的作用。首先，要強化第三部門的社會責任，最重要的就是政府要擴大第三部門自，使其運作更高效，讓第三部門能更好地為社會提供公共服務，減輕政府壓力，優化第三部門各項職能，建立“小政府、大社會”的新型社會。其次，要調動社會資源，擴大第三部門的覆蓋范圍，使其占據到各行各業，均衡分布到城鄉的各個區域，尤其是要在農村大力發展第三部門，達到城鄉第三部門服務一體化。最后，政府指導第三部門發展，必要時給予一定資金支持，并建立良好的監督體系。最終建立起“結構優化、布局合理”的第三部門體系，促使城鄉公共服務與管理一體化承擔主體多元化。
（四）尊重地方特色，統籌區域經濟發展
江蘇城鄉公共服務與管理既存在城鄉差異，也存在區域差別。蘇南是江蘇經濟最發達的地區，城鄉公共服務一體化已初具成效，蘇北、蘇中雖然也在工業、投資和消費等主要經濟指標增幅上，超過全省平均水平，主要經濟指標呈快速發展，為推進城鄉公共服務與管理一體化增加了一定的后發優勢，但是蘇中和蘇北城鄉公共服務和管理一體化才剛剛起步。因而，蘇中要保持經濟增長勢頭，借助蘇南的帶動作用，搞活自己的特色經濟，利用已經取得的成果，繼續大力建設“金保工程”，推廣城鄉社會保障“一卡通”，帶動城鄉公共服務一體化；蘇北則要取長補短，借鑒蘇南城鄉公共服務與管理一體化的經驗，分階段逐步推進城鄉公共服務一體化進程。
與此同時，城鄉協同發展也是不容忽視的一個環節，統籌城鄉公共服務與管理一體化，建設新農村、發展新型農業和推動農民市民化尤為重要，即“三農”問題是核心問題，依然是現階段城鄉建設進程中的重點和難點。為促進江蘇經濟社會和諧持續發展，當繼續加強產權制度及戶籍制度的試點改革，積極創新有利于城鄉協調互動發展的新體制，加快形成以工促農、以城帶鄉的長效機制，營造有利于發展新產業、壯大新組織、培育新農民、建設新農村的體制條件和政策環境，促進先進生產要素向農村流動、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播。
結論
江蘇省在統籌城鄉發展、加快實現城鄉一體化發展戰略下，采取了一系列措施，取得了令人矚目的成就，但也面臨著很多現實的困境和障礙。蘇南、蘇中、蘇北三大區域的經濟發展情況迥異，城鄉社會經濟水平懸殊，必須結合各地實際情況，開拓一條具有江蘇各地區特點且符合科學發展觀要求的發展路子，因地制宜，適時調整，全面統籌全省三個區域公共事業發展，兼顧城鄉協調性，從管理機制、管理平臺建設、第三部門體系建設、區域經濟協調幾個方面，分部門分階段施行，形成區域之間、城鄉之間優勢互補、和諧共進的局面。
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[關鍵詞]霍華德；田園城市；城鄉一體化
[中圖分類號] F291 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2013）12-0054-03
黨的十報告把實現城鄉一體化放在現代化建設的總體戰略布局中進行統籌規劃，提出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。城鄉一體化，也是一個城市化過程中的世界性命題。英國學者埃比尼澤?霍華德提出的“田園城市”理論就是這方面的杰出代表，對于我們今天推進城鄉一體化建設具有非常重要的借鑒意義。
一、霍華德與“田園城市”理論
霍華德出生于倫敦一戶商人家庭。青年時移民美國，后來回到倫敦，成為一名議會記錄員。其豐富的人生經歷使他對許多社會問題有了獨特的思考和認識。由于人口急劇膨脹，城市規模迅速擴張；由于缺乏合理的控制與規劃，公共衛生、環境污染、失業和貧困等社會問題大量涌現，當時倫敦事實上已陷入一種社會抗議和規模性的混亂當中。
霍華德勾畫出“田園城市”圖景，給當時英國社會和人民打了一劑“強心針”。1898年，霍華德發表了后來成為名著的《明日：一條通向真正改革的和平道路》（1902年第二版時書名改為《明日的田園城市》）。書中闡述了人類生活的三種模式：“城市生活”、“鄉村生活”和“城市――鄉村一體生活”，它們猶如三塊磁鐵，吸附著人們的生存狀態。惟有城鄉一體化的生活，把“一切最生動活潑的城市生活的優點和美麗、愉快的鄉村環境和諧地組合在一起”[1]，而迸發出新的希望與新的文明。霍華德提出：實現全社會美好生活的途徑，是打破現有格局，在大都市之外建設自由合作的田園城市和田園城市群落。霍華德“田園城市”理論具有三個基本點：
首先，“田園城市”的主體，是“人”而不是“物”。人是城市的靈魂，一個城市的建設應以人為中心對城市面積、人口布局、居民社區等作出精良規劃。城市應體現它應有的有利于人的生存和集聚的功能，城市應擁有足夠的園林、綠地，以保證居民的生理和心理健康。霍華德為他的“田園城市”設立了一個象征性的“水晶宮”，其既是購物中心又是城市花園，距離最遠的居民也不超過600碼即548米――它不是單純工程性的或片面技術效率性的，而是著眼于為人性發展和公共交往提供富有生氣的公共空間，是一個極富吸引力的公共場所。
其次，“田園城市”的精髓，是城鄉一體化。霍華德構想的“田園城市”是一種社會城市，也是一種城市簇群。它以鄉村為背景，甚至鄉村就是居民優美生活空間的一部分，人們可以步行到田園和農場。城市之間通過市際鐵路連接，為人們提供廣泛的經濟和社會機會。“田園城市”的城鄉一體化模式與今天一些現代城市中的“新城”和“衛星城”只有形式的連接而無本質的耦合，是城市與鄉村的完美聯姻和快樂結合。
再次，“田園城市”的本質，是規劃和推行各項社會改革。土地問題是城市發展的基本問題，它既制約城市發展的空間，又決定了城市發展的規模與形態。霍華德認為，城鄉之間最顯著的差別在于土地租金不同。城市之所以比鄉村租金昂貴，是因為大量人口賦予了土地巨大額外價值。霍華德嘗試給出一個解決辦法，在1898年提出要想達到一個理想社會，就要逐漸實現土地社區所有制，消滅土地私有制。“田園城市”構想意在通過一系列社會改革解決以土地問題為核心的城市過分集中、鄉村加劇衰竭這樣一種慣象。
二、霍華德“田園城市”理論的三重審辨
我們今天城市化所經歷的路程，有些類似于英國100多年前所走過的道路。在霍華德那個時代所經歷的“城市病”和“鄉村病”，也是我們今天正在經歷的。“田園城市”構想問世已逾100多年，但霍華德開出的解決城市問題的藥方，對今天中國城鄉一體化的發展，仍具有相當重要的借鑒價值。
審辨一：城鄉一體化是一種臆想，還是一種邏輯？城鎮化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮數量與規模擴大的過程，同時也是一種城鎮結構和功能轉變的過程。它一方面表現為人的地理位置的轉移和職業的改變以及由此引起的生產方式與生活方式的演變；另一方面表現為城鎮規模的擴大和城鎮經濟社會現代化和集約化程度的提高。而城鄉一體化作為城鎮化的后繼結果，事實上是人類城市文明發展的必然邏輯，是城市發展的必然選擇。從城市發展整個脈絡看，城鄉一體化是個漫長過程。
從城市生態上說，城市與鄉村不僅應是一個物理的整體，還應是一種文化和精神層面的整體。因此城鄉一體化既是城市發展的必然選擇，也是城鄉關系發展的一種邏輯結果，差異在于對這種“邏輯”認知自覺或滯后。
審辨二：城鄉一體化是鄉村城市化，還是城市鄉村化？城鄉一體化要實現的是一種內在平衡狀態，即城市內部功能的平衡、鄉村內部結構的平衡以及城市與鄉村之間的平衡。這種平衡并不意味著城市要放慢甚至停下發展的腳步，降低水平去遷就鄉村發展，而是要在提高鄉村發展水平的基礎上，達到城市和鄉村高層次的融合。這種平衡將不降低或破壞，而是有助于城市和鄉村的統一與和諧，使其成為財富和力量的源泉。因此城鄉一體化既不是單純的“鄉村城市化”，也不是單純的“城市鄉村化”，而應是兩者“愉快的結合”。
霍華德指出，把城鄉一體化片面理解為鄉村城市化或者城市鄉村化，都是有失偏頗的。如果鄉村都“城市化”了，形成一種“城市連綿區”，是很可怕的。用美國學者劉易斯?芒福德的話來說，這并不是一種新的城市形式，而是一種“反城市”。反之，如果城市都“鄉村化”了，亦是很可怕的，從城市文明的角度看，這是一種倒退。
審辨三：城鄉一體化是一種技術修補，還是一種社會改革？霍華德“田園城市”理論蘊含著深刻的社會改革思想，即塑造一種城鄉一體的全新社會結構形態，用以取代城鄉分離的舊的社會結構形態，通過城市功能的分散而不是城市規模的擴張，對人口進行合理的安排與有效的轉移。
霍華德的“田園城市”理論是關乎經濟社會發展全局的重大改革，只有伴隨以有效的改革，才能實現真正意義上的“田園城市”。我國正處在從“生存型”社會向“發展型”社會過渡的歷史階段，主要任務由解決溫飽轉變為促進人的全面發展。因此推進城鄉一體化，只有通過社會體制領域的創新變革，才能優化人的發展境遇，促進思想觀念和文化層面的轉變提升，并創造良性社會環境，為擴大人們參與政治、經濟、社會、文化等領域的活動，提供基本的保障。
三、關于加快推進中國城鄉一體化的幾點思考
在現階段，中國城鄉一體化有這樣幾層突出的含義：其一，它是現代化和城市化發展的新階段，是人類社會發展的必然結果；其二，城鄉一體化是提高城市層級，增強城市綜合競爭力和可持續發展的必然選擇。因此中國在進一步推進城鄉一體化過程中，需要注重解決好以下幾個關鍵性問題：
（一）大膽借鑒發達國家城鄉一體化的成功經驗。英國的城市化始于18世紀60年代，與工業革命同步。城市化初期，英國出現農村地區發展滯后，人口過分向城市集中的現象，并由此引發交通擁堵、環境惡化等問題。霍華德正是針對這一社會現實，研究構想了“田園城市”的圖景。他主張通過一系列社會改革，最終形成一個城鄉一體化發展的社會城市。1899年霍華德組織成立了“田園城市協會”，宣傳和實踐他的主張；1909年“田園城市協會”更名為“田園城市和城鎮規劃協會”，旨在促進田園城市建設和城鎮規劃；1941年更名為“城鄉規劃協會”，并推動了英國《新城法》的出臺。1946年至今英國建設了28座新城。盡管在實際操作中，“新城”沒有形成霍華德所構想的“田園城市”簇群，但作為一項從大都市疏散人口和擴大就業崗位計劃，新城取得了突出的成就。
中國正處于城市化乃至現代化的關鍵階段，應吸取英國城市化初期盲目發展、無序增長的經驗教訓，制定完善的城市發展規劃，同時借鑒英國在新城建設過程中形成的有益經驗，結合不同地區經濟發展的實際情況，有效推動城鄉一體化的發展。
（二）把制度創新和政策引導作為城鄉一體化重要保障。霍華德構想的田園城市，是通過以為核心的一系列社會改革作為實施途徑的，它不是對細枝末節的修剪，而是對制度和體制的創新與變革。中國城鄉一體化過程歸根結底是制度創新的過程。城鄉一體化不是把所有的鄉村變為城市，實現空間上的“一體化”，而是通過制度層面、政策層面的統籌實現公民文化、公民心靈、生活習俗、公共服務、教育醫療等方面的一體化。由此，中國城鄉一體化本質上是城鄉二元結構形態下由政府主導的強制性制度創新。
在進一步推進城鄉一體化過程中，要統籌規劃城鄉經濟、社會發展，積極探索推進城鄉一體化的有效政策，通過政策引導保證城鄉一體化的發展。
（三）按照“世界城市”的目標，規劃和推進中國的城鄉一體化。“世界城市”是指那些在世界政治、經濟、文化、社會等事務中產生重要影響的世界重鎮，體現了人類城市文明的高層級形態。理想的“世界城市”必然是城鄉一體化的城市，而非城鄉分割型的城市。
霍華德構想的城鄉一體化的“田園城市”，是一個環境友好的生態城市，也是一個以人為本的宜居城市，更是一個公平正義的和諧城市。而這正是“世界城市”的終極目的。按照“世界城市”建設的標準推進中國城鄉一體化，不僅要按照“世界城市”的容貌和標準，高水平地建設社會主義新農村，更要注重大力改善農村基礎設施，使農村居民與城市居民享受同等水平的基礎設施和公共服務，才能站在城市發展的戰略制高點上，高質量地推進城鄉發展進程。
（四）盡快建立促進城鄉一體化發展的公共財政體制。公共財政是推進城鄉一體化的重要支撐力量。霍華德構想的“田園城市”，基于對財政的考量，深入探索了城市的公共財政體制。霍華德從土地問題、城市收入來源、城市財政支出以及經營管理等方面，都提出了具體的改革建議。由于長期的經濟社會發展戰略和社會經濟資源配置的城市偏好、工業偏好，以及城鄉分割的二元社會制度安排，我國形成了典型的城鄉二元結構。
隨著經濟社會的快速發展，城鄉二元結構成為我國“三農”問題的主要癥結所在，也是農村現代化和城鄉一體化發展的最大障礙。要探索建立促進城鄉一體化發展的公共財政體制，建立公平覆蓋城鄉居民的公共財政制度，盡快建立適度傾斜于農村的稅收制度，加大財政用于“三農”支出的投入力度，理順財政管理體制，完善轉移支付制度，這是推進城鄉一體化發展的重要任務之一。
（五）把“人”放在城鄉發展的中心，實現人的全面發展。霍華德構想的“田園城市”不僅提供了人類生存的必需條件，而且提供了人性成長和發展的公共空間。人們生活在“田園城市”可以享受新鮮空氣、干凈水源，也可以享受與大都市一樣的就業、教育、醫療條件，還可以享受大家共同創造出來的社會福利，實現人的全面發展。推進城鄉一體化，不僅要改善農村道路、水利、環境等硬件基礎設施，注重教育、醫療、社會保障等軟件的建設與發展，更要注重為人的全面發展提供現實條件。
實現城鄉一體化，不僅要看新修了多少條路、增加了多少公交，還要看就業、教育、醫療、收入分配、社會保障等一系列涉及人民群眾切身利益的問題得到了多大程度的解決，更要看人的綜合素質、公民的幸福指數等是否得到了切實提升。推進城鄉一體化，人是核心，是靈魂。道路寬廣、環境優美、設施健全，都是為“人”服務的，最終落腳點是人真正意義上的“全面發展”。
（六）立足于現階段實際，既不超越歷史發展階段，又不延宕發展時機，分階段、按步驟穩步推進。中國的現代化事業起步較晚，各地區之間經濟文化差異很大，發展極不平衡。城鄉一體化建設不能一刀切，要貫徹“實事求是、一切從實際出發”的思想路線，根據不同地區發展狀況，制定相應的發展節奏和發展計劃，有步驟、分階段推進。霍華德認為，一座城市就像一棵花、一株樹或一個動物，它是有機的，應該在成長的每一階段保持統一、和諧、完整。城鄉一體化建設不僅要有整體規劃，而且要根據社會發展最新狀況，形成階段性推進規劃。
此外，中國城鄉一體化發展要瞄準世界發達國家先進水平，利用后發優勢，形成動態追趕、局部超越態勢。推進城鄉一體化絕不在于數字和指標的“好看”，而在于引導整個社會向著優質城市的方向更好、更快、更科學地發展。需要予以警示的是，推進城鄉一體化發展須在謹防急躁冒進的同時，力戒形式主義和政績競賽。由于城市一體化是個系統工程，牽涉面廣，工作量大，推進這項工程必須有前瞻意識，能科學預見未來發展可能出現的問題，把握未來發展趨勢，未雨綢繆地解決好各種發展中面臨的問題。當問題出現時，絕不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，而要從根本處入手，從源頭上解決問題。
參考文獻：
一、蘇州城鄉一體化綜合配套改革的經驗
蘇州以較小的城鄉居民收入差距、較高的城鄉文明程度、較完善的城鄉公共服務保障體系，使城鄉一體化水平居于全國領先地位。
構建以城鄉一體化為宗旨的城鄉利益協調機制。改革實踐中，蘇州市政府站在維護公平正義、促進社會和諧的高度，按照集約、智能、低碳、生態和可持續的發展要求，制定城鄉一體的發展規劃，通過建立城鄉一體化綜合配套改革領導小組以及跨部門綜合辦公室，改變“管城的不管鄉、管鄉的不管城”的二元管理體制，使土地利用、城鎮布局、產業發展、生態建設等專項規劃有機融合、協調一致。
健全以“三集中”為特征的城鄉利益生成機制。目前，蘇州建設用地占陸地面積已超過40%，從生態和宜居角度看，粗放式增量擴張的路子難以為繼。為此，蘇州通過工業向園區集中、土地向規模經營集中、居住向社區集中，即“三集中”，引導鄉村工業和農業實現規模經營以獲取規模效益，引導農民集中居住以節約土地資源，拓展發展空間。
形成以“三置換”為導向的城鄉利益交換機制。在改革過程中，蘇州積極引導農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及農村住房置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房，即“三置換”，并參照市場原則，形成利益交換機制。通過該機制，最大限度地使農民擺脫土地、農村住房、集體資產的牽A，提升農村資源的“動能”。
建立以服務均等化為內涵的城鄉利益保障機制。目前，蘇州已建立起城鄉一體的交通、通信、供水、供電、污水和垃圾集中處理基礎設施體系;已建立起集黨員活動、就業社保、商貿超市、衛生計生、教育文體、綜治警務、民政事務、環境保護等多種功能于一體的農村社區服務體系;已實現城鄉低保、養老和醫療保險的“三大并軌”，成為“統籌城鄉社會保障典型示范區”。
二、蘇州城鄉一體化發展所面臨的問題
農村產權制度改革滯后。在上述所分析的“三集中”所涉及的產權中，除置換后的房屋產權完整外，土地承包經營權、集體資產所有權均表現為“權能”不足。這就使得農民手中的“股權證”，僅有表決權和分紅權，不能抵押、擔保和轉讓，沒有“用腳投票”的權力，存在較大的“委托―”風險，無形中增加了行政成本，也使“集中”的效率難以得到充分發揮。
農村合作組織治理低效。截至2013年底，蘇州共有各類農村合作組織4168家，持股農戶比例超過96%，村均集體收入達到650萬元。然而，調查顯示，這些合作組織也存在著諸多的發展桎梏，如分紅水平不高，分紅收入占家庭收入比重太低，影響了合作社凝聚力;超過90%的合作社經營管理層與村“兩委”有疊合，這種疊合雖在短期內可提升農村基層組織執行力，但從長期來看，并不利于合作社成長，導致治理結構虛置，形成新的“政社不分”，制約了城鄉一體化的進程。
城鎮社區管理不夠健全。目前，蘇州鎮域常住人口規模一般在15萬～30萬之間，經濟總量堪比內地縣級市。雖然蘇州正試點“區鎮合一”，但其僅限于將開發區經濟管理職能與鎮的社會管理職能合并，并未真正突破“鎮”建制束縛。另外，隨著城鎮化進程的加快，以失地農民為主的新型社區大量涌現，大量撤并村進駐同一社區。這一方面會導致新型社區自治與撤并前村民自治在銜接方面存在困難。另一方面也會導致原村集體財產在分割、繼承、管理等方面出現較多的管理漏洞。
三、深化蘇州城鄉一體化發展的對策建議
建立產權交易市場，實現資源配置優化。明晰產權歸屬，順暢產權交易，是確保農民權益，發展農業組織，推進城鄉一體化發展的重要保障。對此，農民土地承包經營權和集體資產所有權要在“確權”的基礎上，賦予其抵押和擔保的權能，并在此基礎上，可探索性地建立縣級農村產權交易市場。這一方面主要是允許農村產權在村鎮內部的有償轉讓以及在資產市場上的有效交易，確保農民手中的土地及相關資產能夠實現其應有的市場價值。另一方面，對于零碎的產權，可在健全保障的基礎上促使農村產權適當集中，以此促進資源能夠集聚在最有效率的使用者手中。通過建立農村產權交易市場，借助市場的力量，可以激活各農業合作組織完善內部治理結構，進而有效推進城鄉一體化。
培育農業經營主體，發展現代農業經營模式。現代化的農業經營主體，是加快城鄉一體化建設的主要推動力。這方面可借鑒荷蘭農業合作社的發展經驗，通過大力發展基于家庭農場的農業合作社來增強農業經營主體的自營能力。對此，可結合蘇州實際，建議重點扶植和培育千畝規模以上的家庭農場，并適時出臺《家庭農場法規》，為家庭農場經營提供相應良好的法制、稅收、資金、裝備等條件，并規定家庭農場承租經營期不宜少于10年，適時推動家庭農場之間的專業合作。同時，要理順家庭農地與土地股份合作社的關系，即家庭農場主要負責農業生產日常管理，而合作社主要負責加工、技術和服務等，努力形成以承包經營權入股組成土地股份合作社和專業合作社，并通過聘請職業經理人，將土地（林地）招標給家庭農場耕種，努力探索現代農業經營模式的有效路徑。
提高農民收入水平，加快城鄉一體融合步伐。據統計，2013年蘇州市農民人均收入為21569元，其中工資性收入、家庭經營性收入、財產性收入和轉移性收入占比分別為64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入構成中，工資性收入主要由市場決定，一般而言，只能通過長期的教育投資慢慢轉化為農民現實收入增長;對于家庭經營性收入，政府可通過采取加快城鎮化步伐，拓寬農民經營內涵，提高種植、養殖平均經營規模等方式，多管齊下地實現經營性收入的快步增長;對于財產性收入，政府可通過政策規定和審計督查等方式，確保農民合作組織能將當年盈利的60%用于分紅和返還社員，確實提升農民福祉。同時，為避免失地農民“上樓萬事愁”，所有新型社區都應提供良好的基礎教育、職業教育和公民素質教育等，以此構建社區終身教育體系，增強農民收入獲得能力和現代社會適應能力，加快城鄉融合。
實施政社分離，統籌協調村社組織自治關系。在推進新型城鎮化過程中，農村人口會逐漸進入新型社區，但村集體的經濟利益和原村民的自治組織在此過程中可能會依舊保留和存在。為改變這種“政社不分”的傳統村社治理方式，在構建和推進新型社區時，特別要注意統籌社區自治與村民自治的關系。對此，可建議將原村自治組織改造為經濟組織，而社區組織則維持其社會管理服務職能，目的在于實行政社分離的管理模式，給予村組織充分的經濟自治權。在該模式的引導下，在不斷提升村組織發展活力的同時，社區組織應為其提供多方面的服務保障，積極改進村組織的管理方式，帶動和推進村組織的現代化進程。借助統籌村社組織發展關系的契機，在優化村社組織治理結構的同時，努力探索基層政府行政管理與群眾自治有效銜接的多樣實現形式。
關鍵詞：城鄉規劃建設；存在的問題；改進策略
一、引言
隨著近年來我國國民經濟不斷發展，為城市化進程迅猛發展提供了依據，城鄉一體化是城市化的重要組成部分，但是我國城鄉規劃建設中存在許多問題，這些問題主要表現在軟實力方面，相關部門有時候一味的注重城鄉規劃建設中的硬件問題，往往會忽視城鄉規劃建設的軟實力，這些問題就在一定程度上影響城鄉規劃建設的進一步發展。通過對城鄉規劃建設存在的問題進行統籌的歸納和總結，期望在結合實際情況的前提下，提出改進策略，從而促進城鄉的進一步發展。
二、城鄉規劃建設存在的問題
城鄉一體化是我國現階段社會發展的一項重要任務，只有良好的城鄉規劃建設才能有助于我國城鄉規劃建設的進一步發展。對于現階段城鄉規劃建設存在的問題主要有以下幾個方面：
首先：城鄉規劃建設沒有“因地制宜”。對于我國現階段的城鄉規劃建設存在的主要問題是，有些城鄉規劃建設沒有遵照自身的基本特點，提出切實有效可行的解決方案，而是一味的照搬照抄，盲目的遵循其他的城鄉規劃建設的良好經驗。雖然說，剛開始，在一定程度上取得了一定的成功，但是隨著時間的推移，逐漸發現，隨著設施的投資加大，相應的運營和維護成本逐漸升高，這樣一來最終必將導致東西部的地域差異更加明顯。
其次，城鄉規劃建設必須從全局出發，把所有主客觀因素都考慮在內。城鄉規劃建設是一件關乎生計民生的大事，因此在城鄉規劃建設過程中必須統籌規劃，以全局出發。對于我國目前的城鄉規劃建設工作過程中，存在著嚴重的全面性考慮欠缺的問題，只是一味的注重個別地區的片面性發展，雖然當時能見到效益，但是只是注重眼前的利益，對于長遠的發展是遠遠不夠的。城鄉規劃建設一味的強調城鄉規劃建設的唯一性，而忽略了長久的發展，導致多元化發展受到嚴重的限制。
再者，城鄉規劃建設沒有遵循以“人”為本的基本要求。在一些城鄉規劃建設過程中，政府相關的人員在對城鄉進行基本規劃的過程中，由于進行民意調查太復雜，而且過程比較繁瑣，因此就主觀臆斷，選擇性的忽略民意調查的重要性，這樣的城鄉規劃建設沒有遵循以“人”為本的基本要求，從而導致城鄉規劃建設沒有按照群眾的需求實現，這樣的結果就會導致城鄉規劃建設沒有按照群眾的意愿進行，無法對城鄉居民生活質量全面提高，甚至造成怨聲載道的局面。
最后，沒有徹底的考慮基礎設施的設施。隨著近年來我國國民經濟不斷發展，為城市化進程迅猛發展提供了依據，城鄉規劃建設利益逐漸由單一化的利益向多元化的方向進行發展。但就現階段而言，城鄉規劃建筑過程中，沒有考慮基礎設施的設置，只是一味的進行主題的建設，這樣造成的局面就是城鄉規劃建設無法適應現代化的要求。因此我們必須以在考慮主體設施的同時，適當的考慮基礎設施的設置。
三、城鄉規劃建設存在的問題的改進策略
我國現階段的城鄉規劃建設的基本工作仍然處于非常初級的階段，因此來說所面臨的問題依然非常多。為了有效的提高城鄉規劃建設的效率，我們必須針對現階段城鄉規劃建設存在的問題提出相應的策略。從而實現我國現階段城鄉規劃建設快速的發展。
第一，堅持城鄉規劃建設“因地制宜”的基本原則。對于這一原則必須經過緊身的考慮和分析，必須基于某地區的城鄉規劃建設進行考量，而不是一味的照搬照抄，盲目的遵循其他的城鄉規劃建設的良好經驗。這樣雖然道理漫長，但是未來是非常光明的，這樣經過一些比較繁瑣的考察工作，得到的結果是此地區的城鄉規劃建設得以快速健全的發展。
第二，堅持以科學發展觀為重要依據。科學發展觀是我國現階段的主要指導思想。在城鄉規劃建設中也是如此，我們不要知識一味的注重當前的利益，必須以長久的發展為最終的目的，因此來說必須以科學發展觀為重要依據，對城鄉規劃建設進行統籌的安排分析，從而盡可能的適應科學發展管的要求。并且嚴格遵循可持續發展原則，對城鄉資源進行科學配置，從而盡可能的促進城鄉規劃建設的以最有序、規范的姿態發展。
第三，城鄉規劃建設嚴格遵循以“人”為本的基本要求。在城鄉規劃建設過程中，政府相關的人員要自始至終堅持在對城鄉進行基本規劃的過程中，意識到民意調查的重要性，切實為人民服務。這樣通過對娛樂設施、安全防護設施的設置就會最大程度的提高全民的生活質量。
最后，始終貫徹城鄉規劃建設過程中經濟與文化的協調發展。使城鄉建設有過去的單一化發展向現在的經濟和文化共同發展的轉變，這就需要在城鄉規劃建設的過程中不僅僅實現工業與相關產業的協同發展，這樣提高城鄉的經濟競爭力，而且要注重城鄉的文化建設，注重城鄉的文化氛圍建設。通過對城鄉的經濟和文化的建設，不僅能提高城鄉規劃的質量，而且提高了城鄉的知名度和國際競爭力，使城鄉規劃建設逐漸向現代會、國際化的方向發展，從而提高城鄉規劃建設的品味。
四、結語
綜上所述，我國現階段的城鄉規劃建設的基本工作仍然處于非常初級的階段，因此來說所面臨的問題依然非常多。因此，對于城鄉規劃建設人員來說，是一個嚴峻的挑戰，我們必須進行全面思考，“因地制宜”，針對不同城鄉的基本特點進行分析，這樣通過城鄉規劃建設問題的發現與解決，才能實現我國城鄉規劃建設快速的發展。相信，在不久的將來我國城鄉規劃建設必將走向國際化的道路。
參考文獻：
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【關鍵詞】一體化；城鄉規劃；問題；途徑
城鄉一體化要想更好更快的發展，就必須搞好科學規劃。城鄉規劃一體化就是對城鄉發展目標，性質和規模，總體布局，功能分區以及重點建筑和主要基礎設施進行合理規劃，展示城鄉各個區域的發展前景，是城鄉一體化發展的依據和方向。
1．我國城市發展的現狀
1.1高度化
自改革開放以來，我國的城市建設就進入了快車道，各地的城市規模不斷向外擴張，城市高度逐年提高。尤其是最近十幾年，隨著房地產業的飛速發展，我國的城市發展又進入了新一輪的，各地摩天大樓拔地而起，層出不窮。我國的城市建設好像進入了一個怪圈，如果那座城市沒有高樓，那座城市的高度不哆，那座城市就沒有達到現代化，我國的城市建設的現在化是以城市高度和高樓的數量來衡量的，這一點已引起了廣大城市建設規劃者的關注。
1.2人口化
計劃生育控制住了中國人口的增長，卻并沒有控制住城市人口的增長，現在的中國擁有百萬人口的城市比比皆是，政府為此樂此不疲，發展大城市必須有大的人口規模，只有城市人口達到一定的數量才能成為大城市。大量的農民工和外來工作人員涌入城市，使這些城市土地，環境，水資源難以承受，交通擁堵，社會穩定壓力非常大。
2.城鄉規劃中存在的問題表現
2.1城鄉規劃的指導思想存在偏差
一些地方領導在城市建設上，重地上，輕地下，熱衷于建大馬路，大廣場，大搞人造景觀，假古董，造成很大破壞和浪費，而地下基礎設施卻欠帳很多，群眾十分不滿。
2.2城鄉規劃調控職能削弱
一些地方將市一級規劃，管理權限下放到區縣，有的政出多門，多頭審批，開發區實行封閉運行，不接受當地規劃部門的統一管理，這種狀況嚴重削弱了城鄉規劃管理的調控職能，影響到城鄉建設的有序協調發展。
2.3城鄉管理體制不健全
此外，還存在土地開發征用問題，勞動力就業問題，基礎設施建設問題，教育，醫療衛生，文化問題和環境問題等一系列的問題。
2.4規劃監管機制不完善
尚未建立起規劃行政層級監督制度，各級規劃管理部門之間缺乏有機聯系，規劃公眾參與制度，規劃管理行政追究制度和行政糾錯制度還不健全，群眾舉報制度沒有真正發揮作用。
2.5城鄉規劃不科學，布局不合理
城鄉規劃受短期利益的驅動，缺乏長遠發展計劃，空間布局過于分散，“中心地”功能偏弱，工業的空間，產業和人口等集聚度很低。
2.6城市規劃隨意性
城市規劃經常被改變，表現出了很強的隨意性。究其原因有以下三個方面：第一，任何事物都是發展變化的，一成不變的事物是不存在的。第二，地方領導的更替。第三，利益驅使。首先來自地方的利益，地方政府為了尋求財力大多熱衷于土地出讓，這些都牽涉到城市的規劃，其次是個人利益。
2.7城鄉一體化過程中產業發展不平衡
政府更注重城市的產業調整，投資環境的改善和基礎設施的建設，而忽視了鄉鎮的同步推進，以至于城鄉經濟發展水平，產業結構出現失衡。
2.8規劃缺乏前瞻性
目前交通擁擠幾乎成為每個城市的通病，這除了與中國汽車業的迅速發展分不開，還有一個很重要的原因就是在城市規劃中缺乏前瞻仰性，特別是近幾年來，由于私家車的普及率提高，城市中道路的數量和寬度遠遠不能滿足需要，行路難的現象突出顯現出來，在許多舊城區中，人口密度大，公共設施缺乏，戶外活動空間有限，公眾利益得不到有效的保障，嚴重影響了城市居住生活質量。
2.9缺乏對文化遺產的保護意識
任何一個城市，從形成到發展，都有一個長期的歷史過程，伴隨著這一過程的必定會有大量的文化遺跡，但是在現階段的舊城改造過程中，蘊涵了深厚文化底蘊的大量的文物古跡，風景名勝歷史文化街等遭到了嚴重的破壞。
3.解決對策
堅持以人為本的理念，因地制宜科學地，前瞻性地協調性地搞好城鄉一體休規劃。
（1）構建城鄉一體的規劃體制。將城鄉分立，多頭分設的規劃部門統一于一個統籌城鄉規劃的部門之中，對城鄉建設中涉及的土地利用，工業園區建設，城鎮建設，城鄉住宅建設，城鄉道路建設，水面和綠地分布，生態環境等進行統一規劃和空間布局。
（2）構建城鄉一體的行政管理體制。把市政府有關部門的經濟管理和公共服務職能由只管城市或城鄉分割管理一律向農村延伸，實行統一管理，創造城鄉一體的行政管理模式。
（3）構建城鄉一體的土地制度。依法保障農民對土地承包的各項權利。鼓勵和支持農民按照“依法，自愿，有償”原則，采取出租，入股，質押，置換等各種方式，流轉農村土地承包經營權，發展農業適度規模經營，改革征地制度，完善征地程序，及時給予農民合理補償。
（4）構建城鄉一體的勞動力市場體制。深化就業制度改革，實行統一的勞動力市場和平等就為珈快清理和取消對農民進城就業的歧視性政策，不合理限制和亂收費行為。促進農村富余勞動力的轉移，健全農民進城就業的服務體系，建立適合進城就業農民的社會保險體系，加強對進城就業農民享有平等合法權益的保護。
（5）構建城鄉基礎設施一體體制。①加快城鄉公路建設，構建城鄉一體的公路交通體系。②深化水利體制改革，建立城鄉一體的水資源管理體系，健全供水，防洪和生態環境保障體系，重點抓好江河防洪安全工程，微水節灌工程和人畜飲水工程建設。③加快城鄉電網改造和建設，建立城鄉一體的電網輸送體系。
（6）構建城鄉一體的社會保障體制。建立以養老保險，醫療保險和最低生活保障為主要的內容的農村社會保障制度，并與城市社會保障制度逐步接軌。
（7）加快構建城鄉一體的戶籍體制，城鄉一體的生態環境體制，城鄉一體的財政和稅收制度，城鄉一體的產業布局體制等的改革。
（8）制定規劃須充分聽取民意。鼓勵公民參與規劃是十分重要的，一是可以使市民了解和理解國家和政府正在做什么和需要做什么；二是可以避免城市規劃中經常出現的錯誤和失策，三是市民對他們居住的環境和生活需求最了解，可以為城市規劃提供新的點子和建議。
（9）在城鄉規劃中應密切關注文物保護問題。
4.結束語
當前我國城鄉一體化規劃發展中，面臨的困難和問題還很多，但是機遇與挑戰并存，在未來的進程中，要堅持城市反哺農村，工業支持農業，以城帶鄉，以工促農，城鄉統籌規劃發展，走可持續發展的城鄉規劃一體化的道路。 [科]
【參考文獻】
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[關鍵字]城鄉一體化 地籍數據庫建設 宗地
[中圖分類號] P273 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-3-4-2
地籍管理作為土地資源管理的基礎模式，和城鄉建設以及社會經濟的發展是聯系很緊密的，屬于技術工作的范疇，包括服務、權利和責任。
當前地籍管理模式人為地分成兩種管理：
一方面是城市的地籍管理，重點放在資產管理的方式上，以完成地籍調查、土地登記、變更調查統計為工作范圍，對該地區的國有土地進行管理，包括城鎮和獨立工礦區范圍管理。
另一方面是農村地籍管理，重點強調對資源管理，通過土地利用現狀管理、土地使用管理和集體土地所有權狀況管理來實現土地變更和數據統計。
1 城鄉地籍一體化管理面臨的問題
由于歷史上的多種客觀原因，造成多年來土地資源分類標準不統一，土地資源基礎數據統計采用不同的口徑，導致出現了很多矛盾，各種各樣的土地和資源的規范化管理帶來了負面影響，影響到國家宏觀管理以及科學決策。另外，城鎮與農村地籍管理模式也不同（圖1）。
2 數據銜接的問題
在進行城市和農村的地籍數據統計的時候，必然會出現重疊的部分，也會產生遺漏的部分，如何在進行數據統計時能有效地處理不同精度的邊緣郊區，不出現重疊或遺漏，這也是城鄉一體化地籍數據庫建設需要面臨并去解決的問題。
隨著城市化進程的加快，新的全國土地調查工作已經開展，在全面和統一管理的基礎上，要充分利用城鎮與農村以往土地分類和調查的結果，對兩地的土地重新進行分類，滿足土地分類協調制度的總體要求，使城鄉一體化土地管理具備統一管理的基本條件，通過匯總數據和其它調查數據的結果，建立全國城鄉統一的土地數據庫，便于統一管理，可以使城市和農村土地管理實現多部門、多通道共享數據，，最大限度地發揮信息資源的優勢，最大限度地發揮數據庫的價值。
2.1 城鄉一體化數據集成技術
應用城鄉地籍數據集成力爭去解決城市和農村地區在土地數據上的各種不同問題，把不同屬性的城鄉地籍數據從坐標系統、大小、類型、土地和組織的數據結構等在同一標準中體現，當然，還要對采用的這種技術與原有數據的有機結合進行研究，最終達到城市土地的不同屬性和農村土地的地籍數據能在同一套數據管理模式中去進行操作。
在進行數據集成時，要有一個統一的數學基礎。目前很多地區還在采用半個多世紀前的北京坐標系統進行地籍調查，已經遠遠不能滿足實際需求，個別地區應用的是上世紀80年代西安坐標系，這些坐標系都是以所屬地的城市為中心點的，而對于面積巨大的農村坐標系標的卻很模糊。
城鎮和農村地籍數據庫的建立，必須在相同的投影方法及在相同尺度的空間數據下進行拼接，對于坐標系的鄰近地區，可以采用不同的投影方法在相同的坐標系中進行轉換。因此，城鄉地籍一體化建設必須充分研究并著手解決投影以及坐標系的方法，最大限度的保證地籍數據庫建設原始數據的統一性，以確保城市和農村地籍調查和土地利用現狀調查在坐標系統上是一致的，同時還可以確保原有的效果，能與周邊單位的數據進行結果整合。
2.2 統一地類
在2001年、2005年先后對土地進行分類的基礎上，2007年的8月份，國土資源部又對土地使用分類作出重大調整，并頒布了分類標準對全國的土地部門進行指導，使城市和農村土地都使用新的統一的分類系統，做到統一管理。土地利用分類國家標準對土地進行了兩個層次的體系分類。
土地利用分類標準的統一，避免各政府部門重復統計，解決了土地使用分類矛盾，控制了難以分析應用等問題，做到了科學劃分土地利用類型，掌握真實的土地基礎數據，對城市和農村實施統一的數據管理，對國民經濟宏觀管理和決策具有重要的意義。
2.3 統一數據組織結構
據最新的全國土地調查指導方法和城鎮地籍數據庫建設的標準和要求，通過大量的數據分析以及調查研究，并進行實地考察，筆者認為，應針對城市和農村的土地利用數據標準之間的差異，建立一套城鄉地籍數據組織標準，融合兩個概念：廣義街坊和廣義宗地，利用它們共同的性質，消除兩者之間的誤差。對城市和農村地界、邊界、地形和其他圖形數據、屬性數據進行統一銜接，在不同規模的城市和農村地區建立標準的、統一的城鄉地籍數據庫。
第一種是廣義街坊。就是為了方便管理，進行地籍調查的時候，按照人工表面特征明顯進行劃分，比如河流、道路或行政邊界線等，最終人為的確定地籍的一個管理區。該管理區域包含了許多空地、宗地，一個管理區域成為一個街坊，都有自己唯一的編號。
而在農村，為了加強農村基層政權就建立一個自然村組織，可能包含若干個村民小組以及幾個連續的成片土地建設，之后再按連續大片土地建立一個行政村，也可能按照成片的連續獨立采礦區，成立一個行政村，還有的是按農村道路、自然水系（包括一些季節性水系）等建立一個自然行政村。
按照城鄉一體化數據組織和處理的數據管理模式，一體化的城市和農村，社區和行政村的范圍和目的以及采用的地籍數據管理的方法應該是一致的。也就是說他們就可以成為廣義街坊，并且都有自己的編號。數據組織庫的基本單位一般為廣義街坊范圍線的數據塊組織庫，在廣義街坊內各種調查和評估的數據是一個普遍的區塊范圍，降低線形成的數據稱為數據塊。一般在單元庫中的數據組織的基本塊有很多，也就是多個廣義街坊數據塊。
第二種：廣義宗地
宗地應該是封閉的，以同一所有制界限為主體，根據最小地塊連成片的數量來確定宗地使用，以及宗地的所有權。圖斑就是環斑類的邊界，具有線性特性的所有權和行政邊界線的特征，多是以多邊形構成。
事實上，宗地與圖斑在概念可以認為是相一致的。二者所屬的地籍要素在土地所有權、土地面積、土地形態面積等方面有很多相同的屬性，都是對這幾項進行的描述，唯一不一樣的重點是土地所有權的歸屬。對于宗地的圖形來說，是從面到點再到線，有非常詳細的圖文介紹，同時也十分重視點的準確性。而圖斑對地塊的描述相比如宗地就比較粗糙。每個廣義的宗地允許有廣義地籍號，可以在圖2中看到。
所以，無論是城鎮地籍調查、土地利用調查，在廣義宗地里都布滿廣義街坊，一個廣義街坊可以包含多個村莊，一個村莊也可以包含多個廣義街坊，可以同時滿足城鎮和農村地籍組織模式數據和調查數據。
2.4 多尺度數據融合
城鄉地籍數據管理的集成是一個統一的管理，不管是在城市還是農村，都是大小不同的地籍數據管理的核心問題。
在城市和農村地區對統計數據的準確性，有一個很大的區別，考慮到不同的空間規模，覆蓋的數據的連續性，可以創建不同層次的空間索引層，利用大小不同的數據空間索引層來實現這種管理。根據實際數據，用戶可以選擇不同的級別，如地籍管理水平的鄉鎮（街道）、居委會（村），然后創建空間索引層。打開不同規模的數據，以確定調查區域，然后找到相應的區域，按照既定的空間索引層，打開區域內的數據，以達到統一管理不同大規模的數據的要求。考慮實際需要，可以建立一個多層次的空間索引層，打開不同尺度的數據，根據描述對象的數據來確定最高水平，對空間索引層進行自動選擇。
不同的線性特征要保證中小城市和農村地區勢必邊緣匹配，必然影響數據加工區、區域功能區的功能處理，數據處理總是基于對低精度的數據提升到高精度數據的原則，保留了大尺寸的空間數據，計算機逐漸綜合的方式可能會顯示為一個小規模的空間數據，大比例的標的在小比例的平面元素中可能就是一條線或窄面的情況，重疊部分就應按照大比例的數據來作為參照，刪除小比例尺數據；該中心的交界處之間，將小比例尺地物調整到大比例尺地物中心。
3 關系數據庫及空間數據引擎技術
傳統的根據圖形數據文件管理和大型商業數據庫管理屬性數據管理的混合數據模型依
然在新的土地地籍數據庫建設時可以進行使用，在實際工作中，很多地方也正在應用這種傳輸完整的數據庫管理模式，這也是關系型數據庫里的一個完整的數據庫管理集中管理模式，完整的數據庫管理模式的經驗對城鄉一體化地籍數據庫建設其中重要的作用。
GIS數據庫建設特點是，空間數據和屬性數據通過大型的商業關系數據庫，采用二進制和面向對象技術，對數據庫記錄字段進行保存，為圖形元素進行統一管理。利用空間數據引擎技術，對圖形數據和屬性數據進行存儲，通過完整數據處理，使所有數據形成統一的用戶管理，在安全性上得到保障，使基于國土的GIS實現共享管理。
4 宗地歷史回溯及變更
在定義的情況下，本地數據發生了變化，關系模型生成一個新的存儲放置于關系數據庫中，它實際上是一個序列快照模型。在元組級模型中，每個元組在規定的時間，當另一個元組的屬性更改時，它就會創建一個新的記錄，標志著一個新元祖產生，經標記上時間的印記。在屬性級別的模型中，每個元組在屬性附加都有一個有效的時間標記，這些時間印記都很明顯，為了處理這些時間印記，就可以采用一個可變長度的字段進行編程處理。
應當指出的是，在空間和時間上增加數據庫操作可以采用傳統的操作模式，可以在數據庫中添加一個新的記錄。對數據庫進行刪除、修改的時候，切記不能刪除舊記錄的內容，只修改消亡的老記錄時間印記，然后添加一個新的記錄，以確保歷史信息的完整性。第一范式的關系模型結構要加以保留，也可以使用SQL語言查詢操作。保存所有的歷史記錄的好處就是，在想快速還原歷史的時候，在任何一個時間段都可以達到，地籍數據恢復提取，可以采用SQL 語句從宗地信息表中提取當時的宗地數據。
5 結語
由于城鄉一體化地籍數據庫建設是一個復雜的、大規模的工作，也不是短時間內就可以完成的基礎性工作，筆者在本文中僅對城鄉一體化數據庫建設中的一些基本問題進行了分析和討論。對于城鄉一體化地籍管理模式、各種規模的數據集成、一般地籍管理模式這些涉及的都不多，還需要把這幾項做為出發點進一步的研究，結合測繪管理與土地管理，建立以現代地籍管理系統建設為基礎的城鄉一體化地籍管理模式，建立一個科學的、標準的、具有潛力的地籍數據庫是城鄉一體化的必然趨勢，也是社會發展的必然要求。進行城市和農村統一的土地信息管理和信息技術的整合，不僅僅是要整合地籍數據庫，掌握現有的土地資源數量、質量的動態變化，維持目前的國土資源調查結果，還可以利用土地總體規劃的決策和規范所提供的依據，實現土地資源的科學管理，做到符合國家政策的，全面落實維護、珍惜、合理利用土地和保護耕地的有力號召，使地籍管理成為管理城鄉一體化土地資源的有效手段。
參考文獻
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與會專家認為，全面推進農村綜臺改革，切實加大統籌城鄉發展力度，鞏固完善支農惠農政策，著力解決農村民生問題，是深化新階段農村綜合改革的重大任務。
一些專家指出，雖然農村改革發展進入新階段，但新階段農村改革仍面臨突出的矛盾和問題。主要是：(1)城鄉居民收入差距擴大的趨勢沒有根本改變：(2)二元經濟社會結構沒有根本改變，生產要素在城鄉之聞的合理流動還面臨許多體制性的障礙：(3)農村上層建筑方面的改革相對滯后，與經濟基礎不相適應的矛盾日益突出。農村基層行政管理體制不適應農村生產力發展的要求，鄉鎮政府職能轉變遠沒有到位，社會管理和公共服務仍顯薄弱，農村公共產品供給體制不適應基本公共服務均等化的要求。
一些專家提出，判斷農村綜合改革的措施是否有成效，要看“三農”發展迫切需要的各種資源是否從城市向農村流動，要看是否在建立并不斷完善“城市支持農村、工業反哺農業”的體制和機制，要看是否在從制度上沖破城鄉分割的二元制度，實質性推進城鄉發展一體化。
對加大統籌城鄉發展力度，有專家指出，除了城鄉收入差距和消費水平差距外，城鄉社會事業發展差距也很顯著。當前，統籌城鄉發展面臨著很多挑戰和困難，需要著力解決體制。這需要我們完善統籌城鄉發展的體制和制度，探索逐步推進城鄉社會保障一體化的路徑，盡快完善農村綜合改革的社會保障支撐，加快建立“城市支持農村、工業反哺農業”的體制機制，積極探索建立“城市支持農村、工業反哺農業”的社會機制。
與會專家普遍認為，在進入新階段后，我國農村潛在的基本公共需求開始變成全面的現實要求。適應這個變化，為廣大農民提供基本而有保障的公共產品，已成為新階段統籌城鄉發展的重大任務。這里包括保障農村公共服務重在加快體制機制建設，推進農村教育事業發展，全面推行新型農村合作醫療制度，全面落實農村最低生活保障，積極開展農村養老保險的試點，為農民工提供基本公共服務。
與會專家認為，由于確保基層政權運轉是硬約束，促進經濟發展是硬指標，縣鄉財政困難最突出地表現為農民提供基本而有保障的公共服務的薄弱財力。
有的專家指出，農村稅費改革以來，盡管中央不斷加大對縣鄉政府的轉移支付力度，但縣鄉政府財力不足、運轉困難的問題始終未能從根本上解決。如果不從根本上改變由縣鄉財政承擔農村公共產品供給主要支出責任的局面，農村基本公共服務供給不足的矛盾將進一步突出。這要求政府加強農村基層政府提供基本公共服務的財力，并把提供均等化的基本公共服務作為轉移支付的首要目標。