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在探索城鄉居民醫療保險一體化的地區中,絕大多數將新農合制度整合到城鎮居民醫療保險制度中,采取社保部門主管的模式,如成都、重慶、珠海等地方。少部分地區將城鎮居民醫療保險制度整合到新農合中,采取衛生部門主管的模式,如浙江嘉興。
2城鄉居民醫療保險一體化面臨的問題
2.1管理體制不順,制度銜接困難
隨著城鄉一體化進程的推進,城鄉居民的身份界限日漸模糊,勞動力崗位變換與個人社會身份變更頻繁,管理部門的分散使得醫保關系轉移接續問題越發突出[4]。管理分割的格局加大了醫保制度間銜接的難度,對進一步推進城鄉醫療保險一體化造成極大障礙。
2.2經辦能力不足,制約制度并軌
醫療保險經辦能力是制度正常運行和可持續發展的支撐力量,在城鄉一體化的大趨勢下,醫療保險經辦機構服務的參保群體呈現流動性較大、需求多樣化等特點,使經辦管理服務難度加大[5]。在制度運行過程中,基層經辦機構普遍存在人員配備少、業務經費不足、經辦人員素質不高等問題。經辦人員缺少專業知識和專門培訓,并長期超負荷工作,將會嚴重影響工作效率與質量。同時,醫保經辦信息化建設尚處于發展階段,基于各項制度建立的經辦信息網絡系統條塊分割,信息資源難以互通共享。可見,經辦能力不足將制約醫療保險城鄉一體化的進程。
2.3統籌層次較低,保障水平不高
目前,我國城鎮居民醫療保險制度基本實現了市級統籌,但新農合制度很多還以縣級統籌為主。根據大數法則,統籌層次低將會使基金總體規模較小,基金抗風險能力較弱,將不利于醫保基金的可持續發展。籌集的資金很難滿足部分人群的醫療保障需求,影響了參保居民的受益面與保障水平。同時,新農合較低的統籌層次給流動人口異地就醫帶來不便,使醫療保險管理成本增加、管理效率降低。推進城鄉醫療保險制度之間并軌,需要進一步提高新農合的統籌層次。
2.4基層醫療服務水平低,疾病預防意識弱
在我國現行的二元醫療保障制度下,優質的醫療資源和衛生技術人才大量涌向城市,而農村和城市的社區衛生機構則缺乏醫療設備和醫療技術人員,使基層醫療機構所能提供的醫療項目和醫療水平十分有限,難以滿足患者日益增長的醫療服務需求,導致部分患者到縣級以上醫院就診。與此同時,我國對農村社會保障的投入僅為城市的1/8,而農民人均占有國家社會保障投資的份額只有城鎮居民的1/30[6]。衛生資源的不合理分配直接損害了弱勢群體特別是農村居民的基本利益,有礙于醫療衛生服務的公平性。此外,從醫療保障范圍來看,城鎮居民醫療保險和新農合都是以保大病為主,忽視了疾病預防和初級衛生保健的功能,實際上放棄了承擔多數人員基本醫療需求的保障責任。而城鄉居民的疾病預防意識普遍較弱,大多數城鄉居民沒有健康體檢的觀念,容易使小病拖成大病,進而使醫療費用大大增加,影響醫療保險基金的可持續發展。
3城鄉居民醫療保險一體化的對策建議
3.1理順管理體制,確保制度的有效運行
建立統一的醫療保障管理體制是整合城鄉醫療保險的重要前提條件,而明確醫療保障管理責任的部門歸屬是醫療保障管理體制的核心問題[7]。主管城鎮居民醫療保險的勞動保障部門和主管新農合的衛生部門都有各自的優勢和不足王保真等人認為整合統一后的醫保制度最終歸屬哪個部門管理,需要經過實踐的檢驗、科學的論證與審慎的政治決策[8]。這需要結合本地的實際情況,從多方受益為出發點,使管理部門整合后讓參保人群最大程度受益。此外,需要整合城鎮居民醫療保險與新農合的經辦管理資源,統一城鄉醫療保險經辦機構,實現醫療保險歸口管理,構建起城鄉一體化的服務平臺,為順利推進城鄉醫療保險制度統籌發展創造條件。
3.2加強經辦隊伍建設,完善信息網絡平臺
面對數目龐大的服務人群,城鄉醫療保險經辦機構需要建設業務精良、高效率的管理隊伍,以確保城鄉醫療保險一體化工作的穩步推進。本著精簡、效能的原則,各級財政應盡快落實工作經費和人員編制,機構定期組織隊伍進行專業知識和技能方面的培訓與考核,從而全面提升隊伍的素質,以適應范圍更廣、需求多樣化、任務繁重的管理服務要求。從統籌城鄉醫療保障試點地區來看,各地對建設信息網絡平臺非常重視。完善的信息網絡平臺,是實現精細化管理的技術保障[9]。因此,應加大政府財政投入,建設覆蓋城鄉、功能齊全、資源共享的信息化管理系統,統一信息標準和操作軟件,實現城鄉網絡系統整合,為城鄉醫療保險制度并軌提供技術保障。
3.3提高統籌層次,保障基金可持續發展
城鄉醫療保障制度的統籌發展,需要統籌層次尤其是新農合統籌層次的逐步提高。一方面應遵循大數法則,逐漸提高醫保基金的統籌層次和水平,進一步擴大基金的規模,增強基金的支撐能力與抗風險能力;另一方面,加大政府對經濟薄弱地區的財政轉移支付力度,建立穩健的配套資金保障體制,保障基金列賬核算、封閉運行,避免“窮幫富”現象的出現。隨著統籌層次的提高,將有利于降低基金的管理成本,同時為進城務工人員醫保關系的轉移接續和異地就醫制度的建立打下基礎。
關鍵詞：基本醫療保險；基金結余；制度整合
從社保審計公告結果，我們看到，醫療保險基金的結余逐年增加（圖1）。醫療保險基金的適當結余，是可以保證醫療保險的正常運行。但是，醫療保險基金大量結余，說明這部分資金并沒有得到充分有效的利用。基金平衡是醫療保障制度可持續發展的必要基礎，為了使醫保制度健康持續穩定的發展，我們必須分析基金結余情況及其原因，并根據統籌賬戶和個人賬戶的結余情況，進行調整。財政投入在不斷增加的同時，但由于基本醫療保險制度在多方面的巨大的城鄉差異，三項醫療保險制度設計碎片化、待遇享受差距大，不利于社會公平，影響醫療保險的可持續發展，這種城鄉二元基本醫療保險制度帶來的一系列的社會問題，不能真正體現公平和實現真正意義上的全民醫療保險，因此亟須推進基本醫療保險城鄉一體化進程。整合三項基本醫療保險制度，即把城鄉社會成員的基本醫療保險看作一個整體進行規劃、研究和設計，打破城鄉基本醫療保險體系相互分割的壁壘，逐步縮小差距，最終實現融合，也稱為基本醫療保險制度城鄉一體化。基本醫療保險制度的城鄉一體化，是讓每個人都公平的享受基本醫療保險的待遇，真正意義上實現醫療保險制度的公平和人人平等。
圖1一、實現三項基本醫療保險制度整合的理論基礎
（1）城鄉基本醫療保險一體化的內涵。整合三項基本醫療保險制度，即把城鄉社會成員的基本醫療保險看作一個整體進行規劃、研究和設計，打破城鄉基本醫療保險體系相互分割的壁壘，逐步縮小差距，最終實現融合，也稱為基本醫療保險制度城鄉一體化。基本醫療保險制度的城鄉一體化，是讓每個人都公平的享受基本醫療保險的待遇，真正意義上實現醫療保險制度的公平和人人平等。（2）公共產品理論與基本醫療保險一體化。第一，基本醫療衛生的公共品屬性。公共品是具有共同消費性質，用于滿足社會公用需要的物品和服務，效用的不可分割性、受益的非排他性、消費的非競爭性是其最基本的特征。在我國，“人人享有基本醫療衛生服務”是我國醫改的戰略目標，“人人享有”的本質含義是“公平享有”，即任何公民，無論年齡、性別、職業、地域、支付能力等，都享有同等權利。基本醫療衛生的特殊屬性也標志著它的公共品屬性。第二，基本醫療保險產品的提供。基本醫療保險的公用品屬性，決定了其提供必須由政府統籌。政府對衛生事業的投入，首先要解決全民基本醫療和公用衛生保健。因此，強化政府責任和投入，確立政府在提供公共衛生和疾病醫療服務中心的主導地位是十分必要的。“基本醫療衛生服務”包括兩大部分，一是公共衛生服務范圍，包括疾病預防控制、計劃免疫、健康教育、衛生監督、婦幼保健、精神衛生、衛生應急、急救、采血服務以及食品安全、職業病防治和安全飲水等12個領域。二是基本醫療，即采用基本藥物、使用適宜技術，按照規范診療程序提供的急慢性疾病的診斷、治療和康復等醫療服務。公共產品理論給我國基本醫療保險的一體化提供了理論基礎。
二、整合三項基本醫療保險制度的必要性
（1）構建社會主義和諧社會的需要。在醫療保障領域，我國城鄉間基本醫療保險的差異是一直就存在的，“二元”醫保的固化嚴重影響了農村剩余勞動力的轉移和流動，當前城鄉間多種基本醫療保險模式各自封閉運行，既削弱了保障的功能，也給基本醫療保險的管理和經辦部門帶來了很多困難。自從2009 年新醫改方案明確提出“做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉醫療救助制度之間的銜接”之后，許多學者已經不斷的做了相關研究和努力，學術界將主要目標指向了制度設計、待遇標準、全國統籌、城鄉統籌、公平性等方面的研究。如今多元化社會的發展，人口流動程度的增加，地域制度差異等等已經嚴重影響到基本醫療保險制度的健康發展，為了構建社會主義和諧社會，亟須整合三項基本醫療保險制度，促進基本醫療保險制度的一體化。（2）實現醫保公平、社會公平的需要。我國基本醫療保險制度包括城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險以及新農合。三項基本醫療保險的制度差異，造成在現實情況上，人們享有醫療衛生服務的差異以及地域差異。醫療保險基金結余過多，沒有得到合理配置。個人賬戶和統籌賬戶沒有充分協調好等等因素，都阻礙我國醫保公平和社會公平的實現。（3）解決“看病難、看病貴”現實問題的需要。老百姓“看病難、看病貴”是中國的現狀，從根本上來說，是體制問題。我國三項基本醫療保險制度的整合，是為將來我國醫療體制改革做鋪墊，也是促進我國社會保障體系不斷健全發展的重要舉措。為了使醫保制度健康持續穩定的發展，我們必須分析基金結余情況及其原因，并根據統籌賬戶和個人賬戶的結余情況，進行調整。整合調整之后的基本醫療保險制度，肯定能在一定程度上緩解“看病難、看病貴”的現實問題。參考文獻：
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農村醫療衛生服務體系建設的探索和成效
近年來，麗水市各級、各有關部門認真貫徹中央“以農村為重點”的衛生工作方針，創新改革，加大投入，加強農村醫療衛生服務體系建設，有效促進了農村衛生事業的長足發展。一是以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院(社區衛生服務中心)和村衛生室(社區衛生服務站)為基礎的“三級”農村醫療衛生服務框架體系初步建立。農村衛生服務中心、服務站設置率分別為94％、53％。二是農村醫療衛生基礎設施逐步改善。近年來新建(擴建)鄉鎮衛生院82家，新建醫療用房3.1萬平方米，修繕醫療用房1.5萬平方米。三是農村醫療衛生隊伍建設有新進展，現有鄉鎮衛技人員2905人，大專及以上學歷1113人，中級及以上職稱282人，村衛生室從業醫生1114人。四是新型農村合作醫療制度保障能力穩步提高。新農合覆蓋率一直保持在90％以上的較高水平，籌資標準和保障水平也逐年提高，目前人均籌資達到300元以上。去年以來，農村公辦醫療衛生機構分步實施基本藥物制度，藥品實行零差價銷售，藥品價格總體降幅31％-49％，使群眾普遍受益。五是城鄉基本公共服務水平有明顯提高。三大類12項基本公共服務項目以縣為單位綜合達標率保持在90％以上，城鄉居民健康素質不斷提高，平均期望壽命77.37歲，比全省平均高0.67歲。
農村醫療衛生服務體系建設存在的突出問題
與城鎮相比，與發達地區相比，我市農村醫療衛生服務體系仍顯薄弱，農村人口健康水平差距明顯，而且城鄉差距有進一步拉大的趨勢。一是農村醫療衛生服務體系不健全，城鄉資源配置失衡。在農村，總人口占80％以上，而衛生資源卻不到10％，反差明顯。麗水市區醫療衛生條件從全省整體看也不顯落后，但廣大農村地區差距就比較大。全市醫療衛生固定資產28億元，農村僅占1.6億元(原始名義價)。現有鄉鎮衛生院不少功能缺失，無法承擔基本醫療服務。村級醫療衛生網底更為薄弱，相當多的村辦衛生室名不符實。二是農村衛生投入不足，農民醫療負擔偏重，以致農民因病致貧、因病返貧情況時有發生。全市財政投入衛生事業經費中用于農村的比重僅為27.6％，農民醫療實際自負70％以上。據世界衛生組織調研，患者自費比例達70％以上，因病致貧情況就會很高(5％以上)。三是農村衛生基礎設施薄弱，基本設備短缺。鄉鎮衛生院25％未配齊“新五件”，87％未配齊“新六件”。絕大多數村級和部分鄉鎮衛生機構僅限于“老三件”，難以有效滿足農村基本醫療需求。四是農村醫療衛生隊伍建設滯后，整體素質偏低。鄉鎮衛技人員中高級職稱和本科學歷不到10％，無職稱和高中及以下學歷還有20％以上。同時，由于農村條件艱苦、收入偏低等原因，農村衛技人才外流嚴重。五是農村醫療衛生機構服務能力和水平偏低，管理不盡人意，存在城市大醫院“人滿為患”與基層醫療機構“門庭冷落”的明顯反差。國際經驗表明，醫療衛生資源利用量科學合理的結構應呈“金字塔”形。從國際看，60％～80％在基層機構，20％～40％在大醫院和專科醫院。而我們正好相反，呈“倒金字塔”形，從而加劇了農村“看病難、看病貴”問題。六是部分地方對農村衛生存在認識偏差，改革推進不平衡，存在試點縣全省典型與部分地方進展緩慢的明顯反差。對新一輪農村醫改，部分地方存在觀望、畏難情緒，政策措施落實不到位，改革推進不盡理想。
加強農村醫療衛生服務體系建設的基本原則和方向
當前及今后一個時期，我們必須以貫徹落實國家和省委、省政府深化醫改重大決策部署為主線，著眼于人人享有基本醫療衛生服務，加快構建形成與經濟社會發展相適應的新型服務體系，做好“四個堅持”，著力解決農村群眾“看病難、看病貴”問題。
堅持政府主導，基本建立“20分鐘醫療衛生服務圈”，著力解決好“有地方看病”問題。明確農村醫療衛生服務公益性方向，強化政府主導責任，加大財政投入，切實改善農村基本衛生服務條件。構筑農村醫療衛生設施建設的新基礎，實現基本公共醫療衛生服務全覆蓋。
堅持以人為本，基本建立“穩得住、下得去、干得好”的城鄉基層醫療衛生隊伍，著力解決好“有人看病”問題。圍繞人才培養、吸引和使用三大環節，深入實施基層衛生人才隊伍建設規劃和素質提升工程，基本滿足“小病不出基層、大病不出縣城”的醫療人才支撐要求。
堅持利民惠民，基本建立藥品供應保障新體系，著力解決好“看病貴”問題。著眼于轉換“以藥補醫”的機制，全面實施基本藥物制度，提高群眾用藥安全水平，從整體上降低群眾藥費負擔。
堅持改革創新，基本建立“大院帶小院、縣院帶鄉鎮、鄉鎮帶村級”的城鄉醫療衛生統籌發展新機制，著力解決好“有機制保障看病”問題。致力于促進政府醫療資源配置效率與群眾服務滿意度雙提升，通過改革整合城鄉醫療衛生資源，提高配置效率，促進均衡發展，從制度上提高城鄉醫療資源的整體運行效率和服務水平。
加強農村醫療衛生服務體系建設的具體措施
公益性定位，制定和落實農村醫療衛生服務機構“三定”政策。根據《浙江省農村社區衛生服務中心設置和編制標準》，明確鄉鎮衛生院公益定位，落實人員定編政策，加快公益性改造，充分發揮鄉鎮衛生院在農村衛生工作中的基礎作用。同時，充分利用定編契機，推進農村衛生人事制度改革，建立能進能出、競爭上崗的用人制度。農村衛生人員必須在編制核定總量內逐步調整充實，注意把更多的適用人才、優秀人才吸引到基層，防止人浮于事、濫竽充數等現象出現，必須以“保人員工資待遇、保機構正常運行經費”為原則，從有利于建立農村醫療衛生機構的新型服務運行機制、提高農村衛生服務效率和水平出發，制定科學合理的投入補償制度，加強績效評估，提高財政資金使用效益。
強化基礎，加快推進農村醫療衛生服務“三級網絡”標準化建設。完善農村醫療衛生服務體系發展規劃，強化規劃實施和保障力度。在繼續加強縣級醫療衛生機構建設的同時，突出抓好鄉村兩級網絡標準化建設，力爭通過幾年的努力，使農村基層醫療衛生條件有一個質的飛躍。一是加強鄉鎮醫療衛生機構標準化建設。按照適度超
前、嚴格標準的原則，合理確定建設規模。鼓勵以改擴建為主，重點加強業務用房和附屬設施建設，加強危舊房改造，確保所有建設項目達到國家和省定建設標準。二是認真實施“村衛生室補網工程”。按照“20分鐘醫療服務圈”全覆蓋的原則要求，搞好村衛生室建設的規劃布局，并采取“鞏固提升一批、新建規范一批、補充設站一批”的辦法，夯實村級醫療衛生服務網底。充分發揮村衛生室多個投資主體的作用，堅持多元化、多渠道、多類型，實行“鄉鎮和衛生牽頭、村里出地、財政補助、多元投入”的方式。三是著力提升功能水平。重點落實好鄉鎮衛生院“新六件”和村衛生室“七小件”的配置要求，完善功能、提升水平。
內涵提升，加強人才隊伍“四個一批”建設。衛技人員隊伍是農村醫療衛生服務體系改革建設的核心。必須結合農村實際，多措并舉，努力造就一支品德高尚、技術精湛、服務優良的農村衛生人才隊伍。一是培養招聘充實一批。本著留住人才目的，改進完善醫技人員招聘引進辦法，建立靈活的政策和體制機制，重點引進具有大學專科學歷以上的醫務人才和緊缺專業人才，允許返聘臨床經驗豐富、群眾威信高的退休老醫生繼續從醫，繼續實施定向培養，形成良性補充機制，逐步緩解人才緊缺問題。二是柔性流動支持一批。積極探索和實施縣鄉衛生人才一體化管理改革，建立健全對口支援制度，鼓勵采取柔性引進市內外醫學專家、教授和引進智力的方式，增強整體實力，提高醫療水平。三是在崗培訓提升一批。繼續實施鄉村衛技人員素質提升工程，鼓勵醫技人員參加在崗培訓、脫產培訓，參加成人教育、遠程教育。建立鄉鎮醫療衛生單位與縣級以上醫院對口協作關系，制定鄉鎮醫護人員特別是新進人員上掛縣級以上醫院輪崗培訓培養制度，做好“傳、幫、帶”工作，提高鄉鎮醫護人員實踐技能和服務水平。注重培養一專多能的全科醫生，不斷滿足農村群眾看病的需要。四是保障待遇穩定一批。制訂完善農村衛技人員在農村安心從醫的政策機制，提高經濟和政治待遇，優化人才環境，穩定隊伍。同時，加強醫務人員職業道德建設。大力弘揚救死扶傷、治病救人、無私奉獻的崇高醫德。
城鄉統籌，推進鄉村衛生服務一體化管理改革。積極借鑒省內外成功經驗和模式，努力形成“大院帶小院、縣院帶鄉鎮、鄉鎮帶村級”的統籌發展新機制。具體改革模式可因地制宜，自主選擇以下四種方式：一是由縣級以上醫院托管鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心，實現縣鄉醫療衛生資源統籌配置改革。二是實行緊密型鄉村一體化，在雙方自愿的前提下。將執業資格符合要求、地點符合規劃的村衛生室，分批納入鄉鎮衛生院管理，實行人員、機構、業務、財務、藥品“五統一”管理，基本藥物制度延伸到村衛生室，財務統一建帳，分類核算，原鄉村醫生入伍不占編。三是實行松散型鄉村一體化，對不能和不愿一體化管理的村衛生室，采取下達公共衛生任務，經考核后給予經費補助的方式。四是通過設置流動巡回服務點。對村衛生室未覆蓋到的行政村，由當地鄉鎮衛生院設立責任醫生工作室，實行定時定人定點“三定”駐村巡回服務。
轉換體制，全面實施和完善基本藥物制度。基本藥物制度是建立農村醫療衛生服務新機制的重要切入點，也是解決以藥養醫、降低群眾醫藥負擔、解決濫用藥物、提高全民健康素質的重要策略，必須加快實施和完善。一是鞏固和擴大實施范圍。所有政府舉辦的基層醫療機構。包括實行一體化管理的村衛生室，要全部配備使用基本藥物。實行零差率銷售。二是規范運作制度。積極研究制定與實施基本藥物制度相匹配的科學有效監管制度和績效考評機制，規范使用基本藥物。加強基本藥物管理。健全完善基本藥物集中采購和統一配送機制，規范采購、篩選、配送方式，滿足群眾基本用藥需求。三是加強政策宣傳。通過多種形式深化宣傳，引導群眾科學認識和使用基本藥物，逐步形成合理的用藥習慣。加強基層醫務人員培訓，充分了解基本藥物政策，掌握基本藥物應用技能，正確使用。
關鍵詞：新型 農村合作醫療 建議
1、國外農村醫療保障制度發展借鑒
實行免費醫療保障模式的國家，由政府開辦公立醫院并支付公立醫院醫務人員的工資，免費醫療保障的對象在公立醫院就診基本不需要支付費用。在這種模式下，政府既負責通過稅收籌集醫療保障基金，又負責醫療衛生資源的配置，通過制定計劃調節實現全民的醫療要求。免費醫療保險制度具有以下特點：一是政府主導，政府參與醫療保障制度的各個環節，衛生部門直接參與醫療衛生機構的建設、運行與管理，衛生機構以公有制為主，政府負責籌集醫療保險基金、提供醫療衛生資源和公共衛生服務，醫療衛生服務活動具有國家強制性；二是全民覆蓋性，政府提供的而醫療保障服務對象是全體國民，沒有城鄉差別，但是由于農村地區客觀存在地域廣大，醫療設施缺乏的現狀，處于偏遠地區的鄉村醫療機構規模較小，雖然國家提供了醫療保險，卻存在缺乏醫療資源的現象；三是福利性，公立醫療機構主要提供基本醫療服務，由政府支付醫療機構的運行費用，醫療服務為象征性收費或免費提供。英國是免費醫療保障模式最具有代表性的國家。
社會醫療保險模式的直接理論基礎源自19世紀70年代在德國興起的新歷史學派，該學派提倡勞資合作、實行社會改良政策，主張通過國家立法實行社會保險。社會醫療保險的資金來源于國家、集體與個人三方面，個人只需負擔小部分的費用，德國、日本、法國等100多個國家和地區都采取了社會醫療保險模式，該模式的主要特點主要有以下幾點：一是國家主導性，國家直接參與醫療保險的計劃、實施以及組織管理，或者委托民間組織執行國家的醫療保險政策，以實現國家意志，在整個醫療保險體系中，國家占據主導地位；二是法定性，在實行社會醫療保險制度的國家和地區，一般通過立法要求國民強制性的加入保險制度，鑒于參保和繳費的法定性和強制性，社會醫療保險制度又被稱為法定醫療保險制度；三是社會共濟性，醫療保險費的籌集和支付上實行“收支平衡、以支定籌”的原則，醫療保險基金實行社會統籌，在醫療保險基金的分配上遵循社會共濟的原則，實現社會個體收入的再分配，使得高收入者的收入向低收入者轉移，從而實現社會公平與穩定；四是非營利性，社會醫療保險遵循非營利性的原則，在醫療保險資金上堅持取之于民、用之于民。
商業醫療保險的提供者是營利或非營利的私人醫療保險公司，其服務對象可以是企業、社會團體，也可以是政府或者個人，雙方在自愿和市場法則的基礎上建立買賣關系。醫療基金方面政府財政不出資不補貼，商業保險的資金來源于參保個人或雇主繳納的保險費。商業醫療保險以市場規律為運作準則，由市場規律進行調節。商業醫療保險依靠投保人群實現互助共濟，共同分擔醫療風險，在商業醫療保險制度下，參保人員越多，參保群體抵御醫療風險的能力越強，而且能夠實現保險機構利潤的最大化。實行商業醫療保險的國家可以大大減少在國民醫療保險上的財政支出，減少政府在籌集醫療保險基金、計劃實行醫療保險制度等繁重工作上的政府資源投入。商業醫療保險在滿足人們對高水平醫療服務要求的同時，也在很大程度上加快了醫療技術的進步。80%以上的美國國民參加的是商業保險制度。
2、逐步建立城鄉一體的醫療保險模式
如世界上很多國家實行的統一醫療保險制度，無城鄉差別，居民享受同質的醫療衛生服務。例如壽光地區的壽光、青州等農村經濟水平發展較高的縣市區，基本上已經具備了建立城鄉一體化醫療保障制度的前提條件，當地政府可以考慮建立城鄉無差別醫療保障試點，而對于壽光等發展較慢的縣市，可以在不斷發展的基礎上逐漸向城鄉統一的醫療保險制度過度，待經濟水平發展達到成熟的時機時，將全部農村居民納入統一的醫療保障體系，建立起城鄉一體化的醫療保險制度。壽光市坊子區從2006年開始在全區試點城鄉衛生一體化管理通過由區醫院托管運營困難的鎮街衛生院，在城鄉醫療機構之間建立雙向轉診制度和應急出診制度，由區醫院對醫療服務人員實行統一調配，對藥品實行統一配送和財務統一核算，構建合理的醫療圈，構建更高水平的覆蓋城鄉的新型農村合作醫療制度。
3、營造良好的法律及道德環境
法律是約束人們行為的強制性措施，而道德規范是人類在社會發展進程中形成的規范個人行為的一種規范。在新型農村合作醫療保險中，參加新型農村合作醫療的農村居民由于本身法律素質低下，在接受農村醫療機構提供的醫療服務時，常常抱著賺小便宜的狹隘心理，加上其本身對于醫療衛生服務的了解不夠，這就極易受到定點醫療機構和醫生對其醫療需求的誘導，從而導致不必要的醫療服務的產生和醫療費用的提高，從而致使農村合作醫療保險中道德風險問題的頻繁出現。為此，我們應該在農村居民中開展關于各種醫療服務知識、新型農村合作醫療政策的宣傳。切實提高農民在醫療衛生服務方面的自我權益保護意識，并使參合農民全面了解新型農村合作醫療政策和就醫的各項規定，針對新型農村合作醫療保險政策中的新動向和改進部分，要努力使參加新型農村合作醫療的農民了解，讓他們了解自己參加新型農村合作醫療后所享有的醫療權益和所應承擔的醫療義務；其次，要加強對參加新型農村合作醫療農村居民的思想道德教育。通過宣傳國家建立新型農村合作醫療的目的，最后，要對參合農民開展普及法律知識教育，讓參加新型農村合作醫療的農村居民了解到騙取醫療保險金的行為屬于違法行為，將受到法律法規的懲罰，通過對違法騙取醫療保險費用的行為人進行處罰對參加農村合作醫療保險的農民進行警示教育，經過這一系列措施的實行，對于阻止參加新型農村合作醫療保險的農民道德風險的發生，促使其合理消費醫療服務資源，建設和諧健康的新型農村合作醫療保險制度，具有重要的實踐意義。
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會上，四川省衛生信息中心主任龍虎通報了四川省衛生信息化項目建設情況，對基層衛生機構管理信息系統建設項目的實施做出了安排，并從技術層面對下一步全省衛生信息化建設提出了要求。會議向榮獲“四川省數字化醫院”的醫院代表授牌。與會代表參觀考察了雅安市衛生數據管理中心、雅安市雨城區人民醫院、大興鎮衛生院、華興街道社區衛生服務中心、龍溪村衛生室等各級各類醫療服務機構在基于健康檔案的區域衛生信息化建設與應用中的成就。
把握衛生信息化建設的歷史機遇
杜波副廳長指出，本次會議是在貫徹落實《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》的重要時機，在深化醫改和即將開始的機構改革的關鍵時期，在四川省衛生信息化建設全面推進的重點時刻召開的重要會議，必將對四川省衛生信息化建設起到積極地推動作用。
杜波要求全省衛生信息化工作者增強信心，審時度勢，努力把握衛生信息化建設的歷史機遇，做好基層衛生機構信息化建設和數字醫院建設等工作，全面推進和加快四川省衛生信息化發展。
雅安建成醫療衛生一體化信息體系
雅安幅員遼闊，城鄉差距較大，醫療資源分布不平衡，優質醫療資源集中但總量不足。雅安市政府將衛生信息化作為破除醫改難題的有效嘗試，積極推進衛生信息一體化建設。經過三年的努力，一個高效科學、統籌城鄉、公共衛生與醫療并重的醫療衛生服務一體化信息體系初步建成。
關鍵詞:城鄉;統籌;一體化;臨潼區
城鄉一體化是現代經濟條件下實現城鄉互補、相互融合、協同發展、共同繁榮的選擇過程。臨潼區如何以科學發展為指導,突出解決城鄉一體化過程中存在的諸多問題,是擺在我們面前的一個重要課題。
一、臨潼區統籌城鄉發展情況
臨潼區總面積915平方公里,轄23個街道、鄉鎮,耕地面積77.5萬畝,人口70萬,農業人口占總人口的80%,是一個傳統的農業大區。近年來,經過各方的共同努力,城鄉一體化建設初顯成效。
第一,堅持規劃先行,統籌城鄉發展的思路更加明晰。科學規劃“1366”城市空間發展布局。即圍繞秦始皇陵這個中心,構建驪山、代王、新豐三大組團,打造臨潼新區、旅游商貿開發區、新生代工業園區、新豐工業園區、秦文化旅游區、唐文化旅游區六大經濟板塊,培育裝備工業基地、食品工業基地、臨渭經濟協作區、渭河生態區、農家樂聚集區、舊城和棚戶區改造六個新的經濟增長極。編制了《臨潼城鄉總體規劃》、《臨潼區域經濟發展戰略規劃》、《城鄉綜合交通規劃》、《城鄉線網落地規劃》等規劃,完成了全區16個街道、鄉鎮169個村總體規劃和村莊建設規劃的修編工作,為推進城鄉建設奠定了良好基礎。
第二,堅持項目帶動,推動城鄉經濟共同發展。通過調整和優化產業結構,實施項目帶動戰略,城鄉經濟保持了良好的發展勢頭。在農業發展上,奶畜業已初步形成產業化格局;蔬菜業形成了一批產業化骨干龍頭企業;以石榴、火晶柿子等為重點的雜果種植面積達到14萬畝,臨潼區成為西安市重要的蔬菜供應基地和全國最大的蕃茄制種基地。在工業發展上,全區規模以上企業達到42家。其中,產值過億元企業16家。在旅游業發展上,狠抓秦、唐旅游文化區建設,著力打造“中國御溫泉之都”,積極發展以休閑為主的農家樂,帶動和促進了第三產業的發展。2008年,全區生產總值完成101.03億元,增長15.3%;地方財政收入32694萬元,增長19.37%;城鎮居民人均可支配收入達到12489元,增長20.2%,農民人均純收入達到4828元,增長20.1%。
第三,城鄉基礎建設得到加強,城鎮化水平進一步提升。在城市建設方面,臨潼區堅持“一手抓舊城改造,一手抓新區建設”,到2008年底城市建成區面積達33平方公里。在小城鎮建設方面,大力實施“千村百鎮”建設工程、“1188”工程、“關中百鎮”建設工程,累計投資1.5億元,使小城鎮基礎設施得到明顯改善,初步形成了工業帶動型、商貿流通型、特色農業型、綜合發展型的城鎮化發展格局。新農村建設堅持從最薄弱的基礎設施抓起,2006年以來,投資1億多元,完成了10個示范村和36個重點村的基礎設施建設,全區2085個村民小組配備了保潔員,初步建立了農村環境衛生長效管理機制。
第四,城鄉社會事業進一步發展,和諧社會建設邁出新步伐。加大教育基礎設施建設,全面落實了農村義務教育經費保障機制和“兩免一補”政策,不斷加強教師轉任交流和支教工作,幫助農村提升教育質量。城鄉文化設施進一步完善,城區建起了文化中心、圖書館和博物館,農村建成標準化文化站5個、村組文化室50個、農民體育廣場58個。全區醫療衛生機構發展到192家,其中縣級醫院5家、鄉鎮衛生院28家、村衛生室355所。城鎮居民基本醫療保險實現全覆蓋,新型農村合作醫療,2008年參合率已達到96.01%。農村養老保險正在逐步建立;城鄉居民最低生活保障已實現“應保盡保”。大力開展勞務輸出和職業培訓工作。2008年,培訓各類人員3.5萬人,勞務輸出6萬人次。
第五,加強組織領導,統籌城鄉發展的工作機制逐步形成。成立了以主要領導為組長的城鄉一體化工作領導小組并下設辦公室,各街道、鄉鎮和部門也成立了專門機構。制定出臺了《西安市臨潼區統籌城鄉發展推進城鄉一體化工作的實施意見》,并將新豐街道作為試點鎮,將代王街道宋家村、秦陵街道秦陵新村作為試點村,為全區統籌城鄉發展工作探索路子、積累經驗、推動發展。
二、臨潼區統籌城鄉發展中存在的主要問題
第一,城鄉規劃體系不夠健全,規劃實施工作亟待加強。受資金和規劃力量的限制,在分區規劃的基礎上,未能及時編制控制性詳規。對農村建設、產業發展等規劃的編制和執行重視程度不夠。執行中存在著銜接不到位、工作不得力等問題。
第二,城鄉經濟發展不夠平衡,城鄉居民收入差距較大。區域內產業全而不大,結構不盡合理、層次較低。表現在第一產業較重,發展緩慢;第二產業薄弱,競爭力不強;第三產業發展滯后,新興產業較少。受區位、自然條件和經濟基礎等因素的影響,各街道、鄉鎮的發展很不平衡,差距在不斷拉大。特別是渭北、山區等邊遠地區產業基礎薄弱,勞動力轉移難,農民增收的長效機制尚未建立。2008年山區農民人均純收入普遍在2000元左右,遠遠低于全區的平均水平。2008年城市居民與農民人均收入差距達到7661元。
第三,農村基礎設施建設投入不足,小城鎮輻射帶動作用不強。小城鎮基礎設施建設目前仍沒有一個積極有效穩定的支持政策,農村基礎設施建設大部分費用靠農民自籌,建設發展的投資與項目需要仍有巨大差距。許多小城鎮物流、人流、信息流、資金流量很小,支持小城鎮發展的特色產業不明顯,輻射帶動作用不強,未形成以業興鎮、以城帶業的良性局面。
第四,農村社會事業發展緩慢,公共服務較為滯后。城鄉教育資源分布不均衡,農村教育相對滯后,職業教育相對薄弱。農村文化、體育設施匱乏,基層群眾文化、體育活動難以開展。農村醫療衛生條件落后,新合療補助標準偏低,看病難問題沒有從根本上解決。
第五,體制機制不夠健全,統籌城鄉發展工作推動難度較大。受城鄉戶籍制度的制約,農民工在子女上學、享受低保、醫療保險、就業、安置和事故賠償等方面與城市居民之間存在較大的政策差距。在統籌城鄉發展工作中,由于組織協調、監督考核機制不完善,工作協調、項目資金整合比較困難,影響了工作推進。
三、對臨潼區促進統籌城鄉發展工作的幾點建議
第一,科學制定發展規劃,著力構建一體化發展新格局。努力編制城鄉一體化建設的總體規劃。注重把小城鎮建設規劃與新農村建設規劃及社區規劃等各方面的規劃有機配套,形成完善的規劃體系。在規劃實施過程中,要注重把村莊規劃、產業規劃、社會事業發展規劃、精神文明建設規劃和城鄉統籌規劃有機銜接,為推動城鄉一體化發展創造條件。
第二,調整和優化產業結構,實現城鄉產業布局一體化。一是要加快六大板塊和六個新的經濟增長極建設步伐,將工業向園區集中,農民向板塊流動,使園區成為引進項目和建設項目的聚集地。二是要科學確定城鎮布局,加強重點鎮建設,推動產業向小城鎮集聚,促進農村剩余勞動力轉移。三是要按照“依法、自愿、有償”的原則,建立和規范土地流轉制度,采取反租倒包、互換、轉包、轉讓、租賃等方式,合理流轉土地,推進土地適度規模經營,加快發展現代農業。
第三,加大基礎設施投入力度,實現城鄉基礎設施建設一體化。一是要大力推進通鄉通村水泥路工程建設。二是要繼續實施農村人畜飲水安全工程建設,提高農村自來水普及率。三是要加快城鄉電網改造步伐,滿足城鄉發展特別是工業化、城鎮化建設的需要,保證農村用電安全。四是要加強農村教育、醫療衛生、文化設施建設,完善農村廣播電視、通訊及養老等基礎設施,推動農村各項事業發展。五是要以“關中百鎮”建設為契機,力爭將更多的小城鎮納入省、市重點發展范圍,完善服務功能,增強集聚力,不斷提高城鎮化建設水平。
第四,加強公共服務體系建設,實現城鄉社會服務一體化。一是要統籌城鄉教育發展,大力推進基礎教育、職業教育、成人教育“三教統籌”,增強教育服務“三農”的能力。二是要鞏固和發展新型農村合作醫療制度,加強鄉鎮衛生院和村衛生室建設,不斷健全農村醫療保障體系,切實鞏固和提高農民參合率。三是要加快推進鄉村文化站等文化惠民工程建設,努力滿足農民群眾日益增長的精神文化需求。四是要加強農村社會保障工作,逐步建立新型農村社會養老保險制度;貫徹落實好中央和省、市有關農村低保、社會救助等政策。
第五,進一步轉變政府職能,實現城鄉社會管理一體化。一是要建立更加有力的統籌城鄉發展工作機制。要結合當前正在開展的深入學習實踐科學發展觀活動,強化領導干部對統籌城鄉發展內涵和意義的認識,進一步理順機制,完善措施,形成推動城鄉共同發展的工作合力。二是要建立覆蓋城鄉的公共財政制度。要建立健全支持“三農”投入穩定增長的保障機制,擴大公共財政覆蓋農村的范圍。區財政在安排年度預算時,應列出用于農村教育、文化、醫療衛生、社會保障等社會事業發展和農村公共產品投入的專項資金,并要保持穩定增長,同時,每年還要統籌安排一批專項資金,重點解決城鄉統籌發展中帶有全局性的問題,努力抑制城鄉經濟社會差距擴大的趨勢。三是要建立城鄉統一的就業制度。整合城鄉各種職業教育培訓資源,加強對農民的職業技能培訓,提高農民的就業能力。四是要研究建立城鄉統一的新型戶籍管理制度。積極開展城中村改造中所涉及的居民戶籍管理試點工作,為臨潼區全面實現“一元化”戶籍管理工作積累經驗。對遷入小城鎮的人員實行有條件準入的管理辦法,加速城鎮人口、人才、資金等生產要素集聚。五是要建立較為完善的農村金融制度。要堅持“政府引導,社會支持、農民參與”的原則,建立多元化的投入機制。積極探索建立適應農村經濟發展的金融合作組織,不斷提高金融機構對“三農”的貸款比重,緩解農村貸款難的問題。激勵和引導農民群眾投入資金、勞動,建設自己的美好家園,推動農村經濟的繁榮發展。
參考文獻:
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一、統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化的基本思路和工作目標
近年來，我區經濟社會持續快速發展，綜合實力躍居全省區縣前列，已具備實施以城帶鄉、城鄉一體發展的條件。當前的主要問題是城鄉在基礎設施、社會管理、公共服務、居民收入等方面依然存在較大差距。按照市委關于*要繼續當好全省排頭兵、力爭進入全國先進區縣行列的要求，統籌城鄉發展、推進城鄉一體化已經成為必然選擇。根據我區實際，當前和今后一個時期統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化的基本思路是：深入貫徹落實科學發展觀，以城市化為方向，以建設實力最強、環境最美、特色最鮮明、人們最向往的城市新區為目標，堅持一個“大統籌”，實現“五個一體化”（一個大統籌，即城鄉經濟社會發展大統籌；“五個一體化”，即城鄉建設規劃一體化、城鄉設施建設一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉勞動就業一體化、城鄉社會管理一體化），努力把我區建設成為全省統籌城鄉發展的先導區和發展成果共享的樣板區。
經過三年不懈努力，到20*年在以下幾個方面取得顯著進展：
——城市形態得到新提升。繼續深化景觀街區建設工作，高標準建設好城市新建區，使我區城市建成區由目前65平方公里擴展到*0平方公里左右；加快推進城中村改造工作步伐；實現城市管網到達的地區農村與城市給排水系統對接；實現村村通公交，視訊網絡全覆蓋。
——體制改革邁出新步伐。完成戶籍登記管理一元化改革工作；以股份制改造為重點，加快新型集體經濟組織建設和農村撤村建社區工作，初步形成農民變居民、村民變股民、農村變社區、舊村變新城的體制機制。
——公共服務取得新進展。結合城市化進程，社會保障工作及時跟進，基本做到城鄉社會保障同質同權；完善農村醫療衛生服務網絡，全面提高醫療衛生服務水平；加強農村文化設施建設，推動群眾性精神文明創建活動蓬勃開展；優化教育資源配置，基本實現城鄉教育均衡發展。
——城市管理實現新延伸。以農村基礎設施建設為重點，按照城市標準逐步配備農村環衛設施和保潔人員，并將其納入城市網格化管理，實現環境衛生管理和城管執法全覆蓋。
——生活水平躍上新臺階。全面落實關于進一步增加農民收入的《實施意見》，提高農村勞動力從事二產、三產的就業率，增加農民的財產性、經營性和工資性收入，實現農民人均純收入突破萬元。
二、統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化的基本內容和工作措施
（一）加快推進城鄉建設規劃一體化。
1、加快建立城鄉統籌規劃新格局。按照西安市第四次城市總體規劃和分區規劃，加緊編制我區城鄉建設規劃及基礎設施建設規劃、城鄉居住規劃、產業發展規劃、交通體系規劃等專項規劃。2009年完成全區所有村級建設規劃。
2、加快建立統籌城鄉發展的項目體系。繼續深化農村產業結構調整，依托曲江新區、浐灞生態區，充分挖掘和發揮資源優勢，引導生態旅游、城市休閑、都市農業等產業向我區東部地區加快聚集。圍繞建設全國聞名、西部唯一的城市生態品牌，做好萬畝都市森林這篇大文章，實現生態效益、經濟效益和社會效益多贏。在丈八東路以南、西部大道以北，長安南路以西、西灃路以東范圍內及丈八、魚化部分地區，以子午大道、朱雀路延伸段及丈八北路為軸線，加快編制以現代服務業和城市物流業為重點的發展規劃，著力打造拉動區域經濟發展的新增長板塊。加快魚化工業園區規劃建設步伐，有效整合全區工業資源，承接高新區產業鏈延伸，形成與高新區融合發展的集群優勢。堅持生態建設的產業化發展方向，做精做強苗木花卉產業，把我區建成西北最大的苗木花卉集散地和生態品牌集中的聚集地。
3、加快城中村改造步伐。完成小寨商圈規劃范圍內所用城中村改造工作；以青龍寺宗教文化資源開發和保護為契機，加快*路以東、經七路以西，二環路以南、西影路以北范圍內5個村的改造步伐，建立統一規劃、成片開發、商住并重、集中新建的改造新模式。通過三年努力，確保城中村改造的總數達到50個。采取有效措施，引導村民住宅按規劃、有計劃地集中建設。將農民住房納入城市房屋管理體系，對于城市規劃區內的村民住宅建設，集中興建住宅小區。
4、加快建立新型農村土地管理制度。建立全區統一的土地流轉平臺，倡導打破地域和所有制界限，以產業和項目為紐帶進行土地流轉；積極開展農村集體用地整理工作，提高集體土地的集約利用率；探索建立城鄉建設用地置換、平衡、調劑的有效辦法，充分挖掘土地資源潛力。
（二）加快推進城鄉設施建設一體化。
5、加大城鄉路網改造力度。加快城市道路向農村地區延伸，實現基礎設施城鄉并網，城鄉共享。三年內，完成對穿越農村地區的子午大道、公園南路、電子正街延伸段、朱雀大街延伸段配套管網建設，爭取把雁翔路、雁環路、富裕路、長鳴路延伸段等納入市政道路改造。配合“三區”完成東月路、西影路延伸段、科技二路、科技四路、西灃路等道路的改造建設，加快與農村主要道路的對接。加強農村道路升級改造，每年選擇*條左右農村道路，實施“三化”（綠化、亮化、美化）工程，逐步提高養護標準，縮小城鄉差距。大力發展公共交通，通過行政許可、線路經營權拍賣、市場準入等手段，完善農村客運網絡，實現村村通公交。
6、加強農村飲排水設施建設。按照“有條件即對接”的原則，通過三年努力，使城市管網延伸到的農村實現和城市管網全面對接。2009年，實現我區農村居民飲水全部達標，重點解決一批農村排水問題。
（三）加快推進城鄉公共服務一體化。
7、加快農村教育事業發展。20*年以前，完成全區34個農村中小學的基礎設施改造提升項目，農村幼兒入園率達到城市水平，中等職業學校在校生與普通高中在校生比例達到1︰1，全區中小學教師合格率達到*0%。加大財政資金對農村教育的投入力度，采取城鄉教師定期輪崗、名師支教等辦法，基本實現城鄉教育均衡發展。
8、大力發展農村衛生事業。合理配置城鄉醫療資源，加強農村醫生醫務培訓，重點改善農村醫療衛生條件，鞏固提高新型農村合作醫療參合率；加強農村衛生室建設，20*年前，配齊所有村級衛生室的醫療器械，使農村甲級衛生室達到總數的三分之二，努力做到小病不出村。
9、加強城鄉精神文明建設。采取政府加大投入、吸引社團贊助、社區與農村文化結親活動等措施，用三年時間，全部實現村村有文化活動室，有體育健身場所、有百姓書社、有網絡寬帶。深入開展“講文明、樹新風”活動，注重教育引導農民不斷增強城市意識，逐步養成文明的生活習慣和行為方式，使他們盡快融入現代城市生活。
（四）加快推進城鄉勞動就業一體化。
*、加快建立城鄉一體化的勞動就業體系。將全區農業人口納入城市就業服務體系，探索建立農民小額擔保貸款和就業培訓工作機制，積極推行“創業培訓＋小額貸款＋后續服務”三位一體工作模式，發揮我區職業培訓資源優勢，大力開展職業技能培訓，每年免費培訓農民1.2萬人，三年內使80%的適齡勞動力參加1-2項免費技能培訓。將招商引資、重點項目和工業園區發展與農民就業相結合，完善區街村勞務輸出和就業三級服務網絡，每年幫助7000名以上的農民實現就業，使農村勞動力就業水平與城市基本持平，提高工資性收入在農村居民收入中的比重。
*、逐步建立城鄉一體化的社會保障制度。建立完善養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，并與城市社會保障制度逐步接軌。20*年，將土地被征用農民全部納入社保體系；建立健全社會救助體系，做到應救盡救；不斷提高農村優撫、五保戶供養標準，探索建立優撫和五保戶供養和經濟社會發展同步提高的新機制。
（五）加快推進城鄉社會管理一體化。
12、加快撤村建社區工作步伐。在實現戶籍登記管理一元化的基礎上，穩步推進撤村建社區的各項工作。建立以清產核資、股份量化、分配到人為主要內容的農村集體資產處置辦法，加快農村新型集體經濟組織建設，為撤村建社區工作創造體制前提。按照因地制宜、分類指導的原則，采取單獨組建、整村合并、就近并入等方式推進社區建設，力爭到20*年，40%以上的農村完成社區組建工作任務。
13、積極推進市容管理城鄉全覆蓋。本著城鄉市容管理標準一致的原則，2009年，三環以內50%的村莊，20*年三環內所有村莊，20*年所有村莊，全部納入城市市容管理軌道。垃圾收集清運設施、道路保潔人員的配備到位，并在有條件的村莊建設公廁；村容村貌管理、清掃保潔制度等長效管理機制基本建立，用3年時間使農村環境衛生管理達到城市標準。
14、積極推進城管執法城鄉全覆蓋。積極拓寬城管執法的工作范圍，重點整治城市延伸到農村的出村路、連村路兩側的占道經營、亂搭亂建、亂倒渣土等問題，基本實現城管執法對農村管理全覆蓋。
15、全面推進“平安*”建設。以技防設施和群防群治隊伍建設為重點，進一步完善社會治安網絡，實現城鄉社會治安綜合治理資源均等化。加強農村治安問題突出區域、突出問題的專項整治力度，降低發案率，提高城鄉居民安全感。
三、統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化的組織領導
16、組建工作機構。成立*區統籌城鄉發展領導小組，負責指導、協調全區統籌城鄉發展工作。領導小組下設統籌城鄉發展辦公室，承擔日常工作。區級相關職能部門和各街辦也成立相應的組織機構，配備必要的工作人員和落實必要的工作經費。
[論文摘要]隨著“讓人人享有基本醫療服務，建立覆蓋全國城鄉的醫療保障體系”目標的確立和“全民醫保”制度的推進，中國特色的基本醫療保障體系框架已基本形成，在制度層面上實現了“全民醫保”。關于城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療及醫療救助制度的城鄉統籌發展研究逐漸升溫，制度設計的科學性和實施的有效性依然是政策研究的關注熱點。國內研究主要集中在以下四個方面：全民醫保目標的建立及其實現途徑；醫療保障的城鄉統籌和一體化的理論研究現狀；各地城鄉醫療保障統籌發展的實踐研究；比較和借鑒國外全民醫療保障制度的經驗教訓方面。國外關于中國醫療保障體系城鄉統籌的研究較少，主要集中在對中國農村醫療保障體系的研究以及對農村合作醫療制度建設的國際經驗研究。最后對國內外研究現狀進行相關評述。
隨著“讓人人享有基本醫療服務，建立覆蓋全國城鄉的醫療保障體系”目標的確立和“全民醫保”制度的推進，由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度以及城鄉醫療救助制度構成的具有中國特色的基本醫療保障體系框架已初步形成。我國醫療保障制度的建設步伐明顯加快，醫療保障制度體系已經在制度層面上實現了“全民醫保”，中國特色的基本醫療保障體系框架已基本形成。關于城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療及醫療救助制度的城鄉統籌發展研究逐漸升溫，制度設計的科學性和實施的有效性依然是政策研究的關注熱點。國內研究主要集中在以下四個方面：
一、關于全民醫保目標的建立及其實現途徑方面
隨著“讓人人享有基本醫療服務，建立覆蓋全國城鄉的醫療保障體系”目標的確立，“全民醫保”已達成了共識，全民醫保是實現醫藥衛生事業社會公益性的鑰匙，是醫療體制改革的突破1：3(顧昕，2008)；在未來的改革中，必須打破城鄉、所有制等界限，建立一個覆蓋全民的、一體化的醫療衛生體制(葛延風，貢森，2007)；要建立重健康和重持續的綠色醫保制度(褚福靈，2008)。但是由于目前存在的醫療體制改革困境和二元經濟社會發展的現實狀況，全民醫保的實現還有待于進一步地對醫療衛生體制進行改革與完善，全民醫保尚未成功(顧昕，2008)。但對于如何實現全民醫療保障體系，存在著不同的觀點和改革方案。通向全民醫療保險的可行之路是一條漸進之路，將會擴大現有三大公立醫療保險(即城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和農村新型合作醫療)的覆蓋面。此外，政府通過完善醫療救助制度資助城鄉貧困家庭參加公立醫療保險，從而構成一個制度全覆蓋的基本醫療保障體系。這一路徑已達成了廣泛共識并已在逐步推進。強化政府責任，構建與目標體制相適應的醫療衛生服務體系，全面推進醫藥分開，建立并逐步完善籌資與組織管理體制(葛延風，貢森，2007；翟祖唐，2007；唐鈞，2007；胡大洋，2008；萬筱明，陳燕剛，2008；劉曉暉，2008；李明強，2008)等宏觀策略方向也逐步得到了認可，但在具體實現途徑上還存在的分歧與爭論。如強化政府籌資責任方面，有的專家強調“補需方”，即新增政府財政醫療衛生投入的主要流向是醫療保障體系，政府應該在其中扮演鼓勵者和資助者的角色，通過補貼吸引和鼓勵廣大農民參加醫保，同時資助弱勢群體(尤其是城鄉低保對象)參加醫療保險(顧昕，2008)。但也有的專家從國情出發，認為補供方，由基本醫療衛生服務機構直接提供基本免費的服務是更為現實可行的選擇(葛延風，貢森，2007)。這些理論爭論和政策建議為后來者的研究。提供了參考與啟迪。
二、關于醫療保障的城鄉統籌和一體化的理論研究方面
隨著“全民醫保”目標的提出，國內學者對于社會保障城鄉統籌問題的研究和討論如火如荼，從多個角度探討醫療保障的城鄉銜接和統籌發展問題。
1．從二元經濟社會角度出發，探討城鄉醫療保障制度的并軌與銜接問題。在二元社會經濟結構下，中國醫療保障制度表現為二元醫療保障體系，二元保障制度使其自身在運行過程中存在醫療資源分配嚴重不均衡的問題，醫療社會保險服務呈低效率狀態，難以體現國民醫療保障權益的公平性(鮑震字，王智廣，2007)。打破二元結構勢在必行，從而提出了城鄉保障制度銜接的目標模式——“從二元到三維”(王國軍，2005)。
2．四大板塊問的相互整合銜接的研究。在全民醫保這個大目標一致的前提下，專家們各抒己見，提出了不同的統籌整合路徑：“一個制度、多種標準”為醫保改革的突破15(劉繼同，2006)；在“托低就高”的途徑下實現城鄉醫療保障整合管理(周壽祺2007)；采取“三支柱”促進城鄉醫保一體化的實現(孫祁祥，2007)；依托“新農合”編織全民醫保網；醫療保障制度要分層次(唐鈞2008)；實現全民醫保需要配套改革(吳成，2008)；三大公立醫療保險實現信息共享，可以實現醫療保障的城鄉一體化(顧昕2008)。同時農民工的醫療保障問題亦日益受到重視。農民工是一特殊群體，他們多數流動于城市和農村之問，他們面臨著兩種選擇：城鎮職工醫療保險與新型農村合作醫療，鑒于兩者的保障程度有限，近期不宜作出硬性規定，兩者的結合可以提高農民工醫療保障的程度(胡務，2006)。
3．城鄉醫保統籌發展過程中的道德風險問題的研究。醫療行業信息不對稱和技術壟斷，使得該領域供方的道德風險發生頻率高且規避難度大，導致了醫療費用的急劇攀升，進而損害了醫療保險制度的效率基礎(王保真，2007)，并且是對誠信建設和信任系統的破壞(王建，2008)。應嚴控道德風險，重建信任機制。具體途徑：加快醫保覆蓋面，縮短其自費患者與參保患者之間的“雙軌制”與“價格差”；約束與限制不合理的醫藥行為，做到既能使患者看好病，又能促使與激勵供方提供優質的醫療服務，還能有效控制供方的不合理開支，形成醫保經辦機構與醫療機構之間風險共擔的合作博弈機制(王保真，2007)。對醫療服務供給方、醫療服務消費者、醫療保險經辦機構進行各種制度調整，在強化制度建設的基礎上，重建人們對制度的信任以及對專家的信任(王建，2008)。
三、各地城鄉醫療保障統籌發展的實踐研究方面
這方面的研究主要是總結和探索各地的模式，從中汲取經驗和教訓，對制度創新大有裨益。各地關于城鄉醫療保障統籌發展的制度創新和付諸實踐的模式探索日趨增多，例如全民醫保標向性探索的“石獅實驗”：石獅市五個試點村以整村的形式與中國平安人壽保險股份有限公司福建分公司簽訂合約，試行新型全民醫療保險(尹海濤，2005)；上海浦東城鄉醫療保障體系一體化的發展策略——城鄉階梯式醫療保障體系的構建(田文華，梁鴻，陳琰，曲大維，許非，2005)；河南舞鋼市全民醫保的“破冰之舉”：舞鋼市通過新型農村合作醫療、城鎮職工醫療保險和城市居民合作醫療3種形式，初步形成了全覆蓋、無縫隙的全發醫療保障制度體系(仇雨臨，2006；楊力勇等，2006)；廈門市欲在全國率先實現“全民醫保”(郡芳卿，2006)；湖南省石門縣在在進行醫療救助與新農合制度有效銜接時所采取的措施被稱為降低或取消新農合起付線模式，也稱為“零門檻”方案。湖南省石門縣為了搞好醫療救助和新型農村合作醫療起付線和封頂線的有效銜接，除對五保對象的醫療救助不分病種和農村低保對象常見病和慢性病的醫療救助實行“零起付線”外，還對農村合作醫療的補助實行了“零起付線”(李鋼，盛學慶，2006)。昆山市農村城鄉一體化醫保(金健宏，2006)，全民醫保試點：安徽金寨縣的成功與其一系列財政改革措施，財政支出結構調整以及財政支出順序優化等密切相關(中國衛生產業，2007)，珠海模式的試水：通過建立“大病統籌救助、中病醫療保險、小病治療免費”三道醫療保障防線，旨在實現“人人享有基本醫療衛生服務”和“人人享有醫療保障”的目標(袁澤春，2008)。鎮江的成功經驗是把社區衛生服務與醫療保險相結合，實施一系列醫保社區創新配套政策，打造“l5分鐘社區基本醫療服務圈”，增強了居民的基本醫療服務可及性，其成功經驗值得借鑒(陳新中，2008)。浙江省和江蘇省在處理新農合與城鎮居民醫療保險制度相銜接的過程中，在解決兩個制度覆蓋人群的交叉問題上，地方政府的兩種主要解決方式；一是自主選擇，規定城鎮居民(包括參合農民)可自助選擇新農合或城鄉居民基本醫療保險，但不能重復參加，浙江省采用了該種方式；二是按居住地劃定覆蓋人群，規定城鎮居民基本醫療保險主要覆蓋縣城以上城區內的城鎮人口，新農合覆蓋縣城以下的非農人口，江蘇省采用了該種方式。此外，在城鄉人民生活水平和城鄉一體化程度較高、已無戶籍劃分的地區，部分地方政府也作出了將城鎮居民和農村居民統一納入城鄉合作醫療的探索(，汪早立，張西凡，程念，2008)。重慶市在進行醫療救助與新農合制度有效銜接時所采取的措施被稱為綜合補償模式，也稱“三明治”模式，“重慶模式”的核心是一個“三明治”式的政策組合版塊，在農村醫療保障體系中體現得更為突出。這塊“三明治”的夾心層是制度的中堅即“新農合”，底部和頂部的兩層是制度的輔佐即“醫療救助”(趙小艷，2008)。這些實踐探索為本研究提供了實證支持和對照樣本，增強了本研究的可行性和價值。
四、比較和借鑒國外全民醫療保障制度的經驗教訓方面
這方面的研究主要是在比較和借鑒國外全民醫療保障制度的經驗教訓基礎上，提出完善中國城鄉基本醫療保障體系的思考和建議。宏觀層面的經驗借鑒主要有：烏日圖(2003)分析研究了西方國家醫療保障制度存在的問題及改革措施；4Jr雨4~(2oo3)評述了針對醫療保障制度中存在的醫療保險支出過度膨脹、醫療資源浪費嚴重和醫療服務質量低下等問題，世界各國采取了增加稅收和醫療保險費收入，增加病人自付醫療費用的比重，加強對醫療保險服務機構的監管，社會保險機構自己辦醫院等措施。這些對正在實施中的我國醫療保險制度改革有一定的借鑒意義。孫浩(2006)、郭小沙(2007)、王雁菊(2007)分別介紹了澳大利亞、墨西哥、德國、英國的全民醫保制度，認為應建立適合中國基本國情、承認地區發展不平衡并逐步實現全民覆蓋的醫療保障體制；丁潤萍(2007)對發達國家和發展中國家的城鄉醫療保障制度進行了比較分析。廖明(2008)評述了印度的全民醫療體系；李蓮花(2008)通過比較分析韓國和臺灣地區的全民醫保過程，總結他們的經驗和教訓，探討對我們全民醫保的啟示。李明強(2008)主要研究了泰國、新加坡和墨西哥等國家在醫療保障制度創新上的經驗。在此基礎上，結合我國的現實情況，討論了城鎮居民基本醫療保險的制度設計，以及實現醫療保障全民覆蓋的實施路徑。楊紅燕(2008)選擇了英國、德國、法國、日本、韓國、巴西和墨西哥等典型國家，采用國際比較的方法對實現全民醫保的經濟、社會、人口等條件進行了總結。認為強大的經濟基礎是實現全民醫保的前提，人口結構的變化是建立全民醫保的非決定性影響因素，政府關注與社會形勢是建立全民醫保的關鍵因素。并得出結論：中國目前還不具備實現全民醫療保險的條件；但中國可以利用職域保險、地域保險與商業保險相結合，公共衛生、預防保健與醫療救助相結合等多樣化的制度安排，在“全民醫療保障”的層次上實現“全民醫保”。
通過對這些文獻的整理，可以得出的經驗是，醫療保障要關注窮人和弱勢群體，城鄉一體化及普遍覆蓋，特別是印度農村的三級醫療保健網、泰國的全民健康保險計劃對于中國更具有啟示意義。
國外關于中國醫療保障體系城鄉統籌的研究較少，主要集中在對中國農村醫療保障體系的研究以及對農村合作醫制度建設的國際經驗研究上。
(一)對中國農村醫療保障體系的研究
首先是對新農合制度建設的必要性與改革目標研究方面，一個國家的衛生政策雖然不可能完全消除居民問的健康不公平現象，但國家有義務與責任減少這種不公平現象的擴大趨勢(Hossain，S．I，1997；Bogg，L，2002)。改革目標含糊不清和充滿歧義是中國衛生改革面臨的最大問題(WilliamHsiao，2000)。第二：在農民參合意愿影響因素研究方面，AliAsgary，KenWillis，AliAkbar，TaghvaeiandMojtabaRafeian(2004)等采用重復投標博弈法(iterativebiddinggametech．nique)問卷格式，使用伊朗全國2139個農戶數據，進行了農民醫療保險參加意愿的影響因素實證研究。B．古斯塔夫森(2005)從構建農村醫療保險制度視角，展開了居民醫療支出不公平性以及健康風險沖擊對農戶收入的影響研究。Cook等(1999)在對中國和亞洲國家的社會保障問題進行分析時，提出了依賴性——脆弱性——貧困的概念和分析框架。第三，對農村醫療保障體系中存在不公平現象的研究：RaviKanbu(2005)分析了中國不同區域，特別是城鄉之間衛生保健的不平等現象；BjornGustafsson，LiShi(2004)考察了中國農村衛生服務方面的支出和貧困之間的關系；OfraAn-son，Shi~ngSun(2004)以河北省為例，具體考察了中國農村存在的健康不平等現象；
GuyCarrin，AvivaRon和YangHui(1999)等根據14個試點縣的情況，分析了中國合作醫療制度改革對改善農村健康保障困境的影響以及有待解決的問題；YuanliLiu，WilliamHsiao和KarenEggleston(1999)著重分析了中國衛生體制變化帶來的城鄉在健康保障領域嚴重的不平等；ChristopherJ．Smith(1998)分析了當代中國的現代化和衛生服務體制，揭示了城鄉健康越來越大的不平等缺口。‘
(二)對農村合作醫療制度建設的國際經驗研究
統籌城鄉規劃建設與管理。廈門市對城鄉實行統一規劃、統一建設和一體化管理,著力推進農村城鎮化和城鄉一體化,努力縮小城鄉差距、島內外差距,并在推進城鄉一體化、島內外一體化采取了許多措施。一是全面啟動島外新城建設;二是實施舊村改造新村建設;三是實施老區山區建設工程;四是實施農村生態休閑建設工程。
統籌城鄉基礎設施建設。市財政繼續加大對農村基礎設施建設的投入力度,結合島外新城建設,統籌規劃城市交通網絡,加快建設廈門新站綜合交通樞紐等項目,完善BRT快速公交網絡和樞紐站點建設。在前兩年率先全面實現通行政村道路硬質化的基礎上,加快道路硬質化向自然村的延伸,全市農村自然村道路硬化率已達75%。農村客運公交線路達48條,投入客運車輛226輛,鄉鎮通客車率100%,行政村通客車率94%,極大地方便了村民的出行。全面實現通訊網絡在農村的全覆蓋。農村有線電視入戶率達到95%。將城市自來水引入農村,截止去年底,農村平原地區入戶率已達91.6%;對城市自來水覆蓋不到的25個老區山區村則實施飲水工程,已經完成和正在實施19個村,余下6個村將在今年國慶節前全面完成,從根本上解決山區村群眾飲水安全問題。
統籌城鄉基本公共服務。從2004年起,市財政每年安排專項資金實施農村義務教育公共衛生體系工程建設,累計已經投入建設資金8.47億元、265個項目,并通過整合農村教育、衛生資源,推動城市名校、名院優質資源向農村延伸,極大地改善農村教育、衛生條件。全面落實農村義務教育階段的各項免費政策,去年我市榮獲“全國推進義務教育均衡發展工作先進地區”稱號。在廈的農民工子女進入公辦學校就學比例達到67%。通過開展市級醫院托管鎮衛生院、區級醫院幫扶鎮衛生院,建立覆蓋鎮衛生院及部分衛生所(室)的托管醫院的居民健康信息系統,提高農村醫療衛生水平。加大農村文化建設投入力度,去年新建2個鎮級綜合文化站、20個村級文化室、97個農家書屋。
統籌城鄉社會保障。率先建立了與城鎮職工養老保險并軌運行的被征地農民基本養老保險制度。截止2009年底,已有5萬多名被征地農民參加這一保險,其中3萬多人已辦理退養手續并按月享受退養待遇。今年還將出臺城鄉一體化居民養老保險辦法。率先建立了城鄉一體的居民基本醫療保險,將門診常見病、多發病納入保障范圍,全市農村居民參保率達98%,成為廣覆蓋、多層次、可轉移的“廈門城鄉居民醫保模式”。率先出臺農民“低保”的地方性法規,實現動態管理下的“應保盡保”。