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[關鍵詞]《物權法》；地籍；土地登記；影響分析
[中圖分類號]F123[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）28-0081-02
1《物權法》的實施對土地登記制度的影響
11土地登記將實行自我舉證制度
《物權法》第11條規定：“當事人申請登記，應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料。”即《物權法》實施后申請登記的土地權利人不但要提供權屬證明，還要提供宗地圖件以及反映宗地界線情況等圖件。對照目前的《土地登記規則》，申請土地登記，當事人只要提供權屬證明材料即可，對土地的界址、面積等材料的取得主要以登記機構進行實地地籍調查的結果為準。但是，《物權法》在第11條又規定，“申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看”。因此對申請人提供的申請材料并不是直接認可，一般還必須到實地進行調查。特別是土地權利的登記，涉及土地界址的情況很多，未經核實單靠申請人提交的界址材料就登記的話，很容易引發界線糾紛。此外，相鄰宗地的權利人不給土地登記申請人指界的情況時有發生，申請人要提交完整的界址資料是很困難的。實行自我舉證是必要的，但不能絕對化。特別是在中國信用體系不健全、做假現象普遍發生的情況下，僅依靠申請人自我舉證就給予登記，登記機構將承擔巨大的風險，不動產相關權利人的權益也可能難以得到有效保障。
12土地登記將實行屬地管轄制度
《物權法》第10條規定，“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理”。《中華人民共和國土地管理法》第11條規定，“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權；其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定”。因此，現行的土地登記是分級管轄制度。部分省還專門規定了中央和省屬單位用地由省級人民政府登記。一些設區市規定，城區土地和單位用地由市人民政府登記，農村集體土地由區級人民政府登記等。這對土地登記資料的完整性和統一性產生了不利的影響。因此，對不動產實行屬地登記管轄是十分必要的。屬地登記由哪一級登記機構辦理，《物權法》中沒有明確規定。對中央一級來說，省級以下即可認為是屬地。也有人認為土地登記管轄應由市級或者縣級管轄。
13土地登記簿的法律地位更加明確
《物權法》第16條規定，“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理”。第17條規定，“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準”。第14條規定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力”。這意味著土地登記申請經批準后，未將登記情況記載于土地登記簿的將不產生登記效力。現行的《土地登記規則》對土地登記簿也有相同或類似的規定，如《土地登記規則》第65條規定，“土地登記卡是土地登記的主件，也是土地使用權、所有權和他項權利的法律依據”。但是，在實際工作中大部分地方沒有很好地執行，造成了重登或漏登等一系列問題。因此，土地登記部門從現在起就應當更加嚴格依照《土地登記規則》的要求，建立土地登記簿。在《物權法》實施后，在土地登記簿上記載土地權利的變更情況將成為土地登記的必經程序之一，如果未履行該項程序，其登記結果將可能被認定為不合法。
2土地登記中貫徹《物權法》的建議
《物權法》的實施對土地登記規范產生了重要的影響，特別是在現行土地和地上附著物分離登記的情況下，對土地登記提出了新的更高要求。
21積極推進不動產統一登記
《物權法》確定了不動產登記制度的方向，從法律角度講，該法實施后就應當實行不動產的統一登記。任何涉及不動產登記的機構都應當積極推進此項工作的開展。不動產的統一登記，一方面將十分有利于保護不動產相關權利人的合法權益，另一方面將節省大量的社會資源。例如，假設建立以土地登記為基礎的不動產登記制度，對一宗土地只有一個使用者的，只要登記土地權利即可。對房地產開發小區內業主只要登記其房屋所有權，對小區使用土地范圍只要登記機構一次統一登記備案即可。上文提到的小區土地使用權分攤等問題也就迎刃而解。
22擴大土地登記自我舉證范圍
《物權法》確立了不動產登記自我舉證制度，不動產登記申請人有提供申請登記事項的權屬證明和不動產界址面積情況的義務。在當前的土地登記體制下，不動產界址面積等情況以登記機關下屬的承辦機構進行地籍調查取得。從土地登記的角度看，土地權利人的自我舉證資料主要包括土地權屬證明文件和土地界線的合法性證明文件。土地權屬證明文件應明確由土地登記申請人負責提交并對其真實性負責，而土地界址面積的認定，可以采取由登記機構的地籍調查逐步向有土地登記資質的中介機構負責收集過渡。在理順土地登記機構后，再全面轉由土地登記機構開展上述工作。
23制定過渡時期的土地登記收費辦法
《物權法》規定了不動產登記按宗收費的制度。原土地登記以面積或價值來收取費用的辦法面臨改革，但從目前看，時機還不成熟。首先，不動產統一登記制度還沒有建立，有關的配套法規均未出臺，對不動產也沒有明確和具體的界定。其次，如果現在實施按宗收費，大部分從事土地登記的機構將面臨經費問題而無法開展正常的工作。現有的房屋登記機構同樣也會出現類似的問題。因此，建議在不動產登記制度未建立前，維持現有的土地登記收費辦法，逐步向不動產的統一登記制度平穩過渡。
24《物權法》規定了不動產登記按宗收費的制度
原土地登記以面積或價值來收取費用的辦法面臨改革，但從目前看，時機還不成熟。首先，不動產統一登記制度還沒有建立，有關的配套法規均未出臺，對不動產也沒有明確和具體的界定。其次，如果現在實施按宗收費，大部分從事土地登記的機構將面臨經費問題而無法開展正常的工作。現有的房屋登記機構同樣也會出現類似的問題。因此，建議在不動產登記制度未建立前，維持現有的土地登記收費辦法，逐步向不動產的統一登記制度平穩過渡。
總之，筆者認為我們必須從根本上提高認識，理順其管理體制，明細審批程序，提供便捷服務，為土地市場的健康繁榮提供保障。
參考文獻：
[1]姚紅中華人民共和國物權法精解[M].北京：人民出版社，2007：15-39，179，281-283.
[2]樊志全土地登記理論與方法[M].北京：中國農業出版社，2003：9-18，154-161.
一、目前農村土地承包確權登記的困境
金壇2010年成為常州農村土地承包經營權第一批登記試點地，是蘇南地區較早試點確權登記地區之一，具有一定的代表性。因此，本文課題組選取了金壇市金城、朱林、直溪三個鎮的四個行政村近150農戶進行調研。通過實地調研，發現目前農村土地承包確權登記面臨以下問題。
1.土地權屬爭議對確權的制約
由于現行法律規定，特定主體是否擁有該土地的承包經營權是以承包合同為依據的，而不是登記證書，因此承包關系不明確必然引起土地權屬爭議問題，直接影響著土地承包確權的落實，制約著農民土地權利的實現。主要表現為“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地、有地無人，在蘇南地區主要表現為“人多地少”。由于土地價值的上升，人多地少，農戶不認可現有土地承包關系保持穩定并長久不變，要求調整承包地后再長久不變。其產生原因有：（1）由于執行“增人不增地，減人不減地”政策，非農身份人口仍保留原承包地，死亡人口土地沒有收回，新增人口無地，新增人口要求分地，因此，大多數農民對該政策并不支持。（2）二輪延包時，農民負擔較重、農產品價格低迷、種地效益不高，部分農民把一輪承包的土地轉給別人耕種，隨著農業稅的取消和政府農業補貼的發放，土地流轉收益的不斷上升，一輪承包的農戶開始要求收回原土地，要求土地確權。（3）部分農民二輪延包時分到承包地，之后又退掉或撂荒承包地，現在回來要地，但地已被集體處理。（4）由于操作失誤，有些村土地承包證發給了非本村人員，而本村村民未拿到土地承包證，阻礙了確權工作的進行。如在調研的幾個村中，雖然有近90%村民拿到土地承包證，但仍有10%左右未拿到土地承包證。（5）土地承包關系經常調整。如對“近5年來，您承包的土地調整過嗎？”進行問卷調查，情況如下：金城鎮JC村7.5%選擇“做過大幅度調整”，22.5%選擇“小調整過”；朱林鎮XT村26.09%選擇“小調整過”；朱林鎮CX村11.11%選擇“做過大幅度調整”，33.33%選擇“小調整過”；直溪鎮WJ村7.32%選擇“做過大幅度調整”，7.32%選擇“小調整過”。雖然按照現行法律不應該調整，但如果少數人不同意調整，多數人同意調整，如何解決成為實踐中的難點。（6）征地規模不斷增加，部分失去承包地的農戶要求重新分配承包地。（7）部分農戶違規墾地并占用，沒有墾地的農戶要求重新分配新墾地。因此，在現有法律制度的制約下，當土地權屬不明時，確權工作便無從談起。
2.土地流轉不規范對確權的影響
農村土地流轉是加快發展現代農業的客觀需要，可以提高農業效益，不斷增加農民收入。由于現行土地承包經營權流轉登記制度不統一，部分流轉方式登記存在空白，因此土地流轉缺乏有效的引導和管理，農民又欠缺法律意識，于是各種問題凸顯，直接影響了土地確權登記工作的進行。表現在：（1）流轉行為不規范。一是自由流轉普遍，即村民與村民之間私自進行轉包、轉讓、互換現象普遍。二是流轉合同不規范。農戶之間不簽訂書面流轉合同，只有口頭約定；即使有書面合同，其內容也不完整，在某些方面不具備法律效力。如有的村民在土地轉讓時不經村集體經濟組織審查同意；有的不按照規范簽訂合同，合同條款條目不明確，也不經合同管理機構審查、鑒證；有的合同甚至與現行法規相沖突，流轉中出現租用土地期超過了二輪承包期規定時間的現象，從而引起租用糾紛。三是流轉用詞不規范。有些農戶在流轉方式上寫的是“轉讓”，實際上是“轉包”。四是原先隨其他買賣物已流轉、搭讓的土地，多年后原土地承包者又強烈要求收回土地；還有原先代租、代種的土地，多年后原土地承包者又要求收回，形成較多糾紛。（2）土地流轉缺乏有效的引導和管理。一是個別地方在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定；二是少數基層干部對土地流轉認識不足，認為“土地承包期30年不變，不是土地的地塊不變，而是政策不變”，土地流轉屬承包者個人的事，因此對土地流轉不加以科學的引導和必要的規范。（3）成員資格確定不明，妨礙土地承包權的市場化流轉。盡管《承包法》對農戶土地承包權實施物權保護，但現有法律對農民集體成員資格不明確。而到了村社內部，農民對集體所有制下的成員權觀念根深蒂固，他們認為，既然土地是集體所有的，每個村社成員就應享有土地承包經營權，由此帶來土地糾紛上升。比較突出的問題，一是已棄耕的外出務工人員重新索回土地承包經營權；二是城鎮落戶回村要求收回已放棄的原來的承包地。從而影響土地承包關系的穩定和農地承包權的市場化流轉。
3.確權登記管理及登記工作的困難
一是管理不到位。（1）“證地不符”，即農戶承包證書上的地塊面積與實際面積不一致。例如，盡管金壇在明確土地承包關系工作走在常州的前列，但就“您承包證上的地塊面積與實際面積一致嗎？”進行問卷調查，其中選擇“不一致”的，金城鎮JC村2.5%；朱林鎮XT村8.7%；朱林鎮CX村11.11%；直溪鎮WJ村2.44%。選擇“差不多”的，金城鎮JC村35%；朱林鎮XT村13.04%；朱林鎮CX村33.33%；直溪鎮WJ村48.78%。可以得出，農戶承包證書上的地塊和實際面積存在較大出入。（2）個別村社沒有開展第二輪土地承包經營權證換發工作。即使開展工作的，由于法律程序不完善，沒有指定承包方案，沒有召開群眾會議，沒有通知外出人員回家換證等。（3）沒有簽訂土地承包合同。（4）土地承包經營權證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經過本人書面同意而填入別人的土地證；漏填共有人，錯填地塊，地塊填寫不全或不填寫；以及管理混亂等。
二是登記工作的難點。要實現土地承包經營權物權化管理，必須完備地籍信息，健全登記技術程序。包括權屬調查、土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統建立。但通過實地調研，發現以上工作的實現存在較大困難，表現在：（1）蘇南地區“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地較為分散，地形不一，空間標記存在困難。此外，由于“證地不符”，土地又不能丈量，數據無法確認，在這樣的情況下登記工作要做到準確無誤難度較大。（2）根據《農村土地承包經營權證管理辦法》第4條規定，縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責農村土地承包經營權證的備案、登記、發放等具體工作。而實踐中，主要由鄉鎮農業經濟管理站操作，而鎮農業經濟管理站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，如金壇市鄉鎮一級經濟管理站總共只有40多人，因此，登記工作力不從心。（3）由于大多數農民并不清楚土地承包經營權的物權性質，沒有將其作為自己的財產權，所以沒有登記需先申請，沒有土地承包權的變更和注銷也需申請的意識，影響了確權登記工作的推進。
二、農村土地承包經營權確權登記制度的完善
農村土地承包經營權確權登記的困境與現行法律在土地承包經營權確權登記制度上的缺陷有著直接的聯系。現行法律在土地承包經營權登記制度上的缺陷主要有四種：土地承包經營權設立登記性質二元，造成土地承包經營權的物權效力不一；土地承包經營權流轉登記制度不統一，部分流轉方式是否登記存在空白；農民集體成員資格不明確，土地承包確權登記受阻；現行土地承包經營權登記制度效力低，權利人救濟渠道缺乏。因此，應當從制度上進行完善。
1.完善農村土地承包經營權登記的效力
《物權法》確定了土地承包經營權的物權性質，根據《物權法》第10條的規定，農村土地承包經營權的登記應與一般不動產登記制度一致，而不應另設一套登記制度，造成土地承包經營權的物權效力不一。首先家庭承包的土地承包經營權的設立登記與其他方式承包的土地承包權的設立登記均采用登記生效主義；其次是家庭承包的土地承包經營權互換、轉讓和其他方式承包的物權性質的土地承包經營權轉讓登記統一采用登記生效主義。因為：（1）農村土地承包經營權登記模式應當彰顯物權公示、公信原則。登記的目的在于使公眾了解物權的設立、變動等情況，實現物權的公示公信功能。而我國現行的土地承包經營權登記制度更多的功能在于行政管理，而不是保護權利人的土地承包經營權、保護交易安全。那么，不經登記，不動產物權不發生變動之效力，應為現行立法所肯定。（2）統一登記模式有利于促進農村土地的高效流轉。現有立法對土地承包經營權的設立和流轉采用不同的登記原則不利于交易安全，易產生矛盾。因為如果農民在取得土地承包經營權時沒有登記，沒有獲得土地證，在其變動時又如何以登記來對抗第三人？此外，按現有法律，土地承包經營權流轉采用登記對抗主義。表面上看，登記對抗主義便于當事人取得權利，但是，因該權利未履行登記手續而不具有社會公開性，與現代物權法的公示原則相背離，不利于當事人權利的保護。如果采用登記對抗主義的立法例，就會出現承包人在承包合同成立后就取得農地承包經營權，但又不能以其對抗第三人的怪異現象。而采用登記生效主義，則承包人在登記之前并未取得農地承包經營權，當然就不能以所謂物權的效力來對抗第三人了。
因此，構建科學合理的農村土地承包經營權登記制度，有利于農民增強土地權利意識，使得土地權證成為土地使用權移轉的權利憑證以及土地征收時權利人主張補償的根據，這樣農民就會像城鎮居民對待房產證一樣重視自己的權利，及時申請、變更與注銷，避免現實中如上述大量存在的土地權屬爭議問題。
2.明確農民集體成員資格的認定標準
既然承包關系已經長久，在集體經濟組織內部，農民就會就成員權的確定進行計較，只有明確農村集體經濟組織成員權界定標準，才能促進確權登記工作的順利進行。實踐中成員資格確定不明，造成土地流轉問題突顯。現有的制度一般將戶籍制度作為確定集體成員歸屬的標準，只要具有本地的戶口，即使不在本地居住，也為集體成員。但這一規定對一些特殊群體的成員權問題不能提供有效的法律支持，如出嫁女或招來的女婿即使取得了其居住地的戶籍，其村民身份仍然被排斥在村社集體外而使其喪失土地承包經營權；或者即使戶口在農村，人卻可能已在城市定居生活，其主要的生存關系、生活關系、工作關系都已離開原戶口所在地；或者戶口已落戶城鎮，但承包關系仍然存在。由于我國農民集體成員權是以行政管理關系為基礎，現行法規定又含混不清，農民集體成員權制度中的矛盾和沖突實際上是民事權利制度與行政管理之間的沖突，是土地承包合同和戶籍制度兩者既相互背離又都在起作用的結果造成。正是戶籍制度對成員資格的確認仍然有效，才造成了村社集體內部新增人口要求取得承包地的制度依據。形成于農業集體化運動的集體成員權無相應的退出制度安排，而進入其他村莊集體并成為其成員則需要嚴格的準入程序，這種制度不可能為土地承包制下的集體成員權的取得和實現提供有力的支持。這種沖突加劇了農民地權的矛盾，削弱了立法關于土地調整、土地承包長期穩定的引導功能。因此，農民集體成員的重建應著眼于民事法的方法，而不是行政管理的方法。因此，建議地方農業部門出臺農村集體經濟組織成員權界定辦法，確立以合同或其他財產權憑證為基礎的成員權評定標準。在實踐中，通過土地承包合同而建立的農民集體成員權制度就是合乎客觀實際的對土地承包制度的正確反映。如蘇南一些地方推行的以農民自愿為基礎的土地股份制，持有土地股份的農民集體的成員，可以將其股份轉讓，將其股份轉讓后的農民集體成員，不再享有土地股份組織的成員權，而由受讓人取得成員權。
此外，在目前農民不斷變換居住地的情況下，可以參考民法上的住所地為確定地域成員的標準，這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并長期居住的，即應認定為在本地有住所，成為本地成員，有權參與地域事務，履行義務，享有權利。如常州金壇市金城鎮立足于成因分析和歷史構成，現實評估社會效果和法律后果，確定的農村集體經濟組織成員資格取得的標準是：以是否在集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記常住戶口，以及在該集體經濟組織以外是否享有其他基本社會福利保障為判斷依據。在農村集體經濟組織所在地生產、生活并依法登記為常住戶口的人，原則上應認定具有該集體經濟組織成員資格。
3.制定《集體土地登記法》，完善農村土地承包經營權的法律保護
隨著全國農地承包經營權證書發放的逐步完成以及農地登記管理水平的不斷提高，建立統一規范的農地登記系統是國家制度供給的必然趨勢。由于我國農地登記覆蓋面廣，工作量大，法律不規范，相對有限的財力與人力投入，尤其是具備合格土地登記技能人員的匱乏，農地承包經營權證書中關于產權邊界的信息失真情況較為普遍，因此確權登記工作困難重重，這必然降低承包經營權證書在土地流轉市場中的實用價值，當土地價值上升后易引發土地產權沖突。另外，當前農地利用效益并不高，農戶登記激勵不足，農民缺少確權登記意識，國家只能借助于農村集體的力量完成承包經營權登記發證工作。因此，出于集體自身利益考慮，容易造成部分地區承包經營權證書名義發放率與真實發放率的差別。同時，由于農地流轉收益有限，交易雙方進行權屬變更登記的積極性并不高，不少地方要求農村集體或鄉鎮政府建立農地流轉臺賬，加強流轉管理，但這又會給農村集體再次提供了干預農地自由流轉的空間。種種問題迫切需要制定《集體土地登記法》，統一登記法律依據、統一登記機構、統一登記效力、統一登記程序、統一權屬證書，賦予登記以公信力，促進交易安全；同時，地方政府應加大對確權登記工作的人力、財力的投入，不斷提高確權管理工作水平；并建立登記的權利救濟制度，保障農民的土地權利。如因為登記機關的失誤，導致農民土地承包經營權缺失，或者導致受讓人基于對登記信息的信賴而發生損失的，可以主張登記機關糾正并賠償損失；確立土地糾紛調處屬地管理責任制，確保承包糾紛發生后能得到及時受理和妥善解決。
關鍵字：土地權屬登記；國有土地；烏魯木齊
1 引言
“勞動是財富之父，土地是財富之母[1]”，土地對于一個國家經濟發展與社會綜合水平提升的重要意義。隨著我國改革開放進一步深化，人民對于國家經濟建設與財富積累的重視程度也在不斷加深，相應地引發了人們對土地利用規模與利用強度的擴張[2]。其中“國有土地”作為我國土地權屬類型中的一個重要組成部分，在具體的利用過程中面臨著很多問題，其中影響最大的當屬國有土地權屬糾紛問題[3]。在這個糾紛解決過程中，合理“國有土地權屬登記”是解決這個問題的一個重要手段[4]。國有土地權屬，包括國有土地的所有權和使用權[5]。國有土地權屬登記制度，即各省、市（縣）的土地管理機構通過規范化的規則、流程以及資質審批要求，對其轄區內各土地的所有權、使用權等進行明確的產權登記，確定其屬于國家、個人或者公司團體等等，從而確認各個社會成員對土地的所有權限，避免出現爭端，同時也實現切實有效的管理。
烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區的首府城市，在國有土地權屬登記方面尤為重要。自1994年“烏魯木齊市第二造紙廠不服烏魯木齊市政府確定土地權屬決定案”審理結案以來，人們對于政府、企業與個人間的土地權屬問題的關注力度不斷加大，并對其權屬確立的關鍵――“國有土地權屬登記”也進行了重新的認識與重視。本文通過調查問卷的方式（在本論文中未得以體現），研究了烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題，針對這些問題，提出了相應的對策措施。
2 烏魯木齊國有土地權屬登記存在的問題
為了更好的研究烏魯木齊土地權屬登記的執行現狀，進一步的分析烏魯木齊國土權屬登記所存在的問題，筆者根據實際情況，將問卷選點區域分布在烏魯木齊市內的7個行政區域，選取典型樣本，進行問卷調查。調查問卷主要包括烏魯木齊土地權屬登記初始登記以及變更登記、辦證持有的資料是否熟悉、登記的基本原則、對于烏魯木齊土地權屬登記的執行效果、土地權屬登記申請原則等方面的問題。從實地調查分析中，本文發現烏魯木齊土地權屬登記中存在如下問題。
2.1 權屬制度缺失，土地登記效力不明確
我國現行房地產權屬登記法律制度存在著一些不足之處，主要反映在登記部門不統一，土地監管部門和房產管理部門分別主管土地權屬登記和房屋權屬登記，有時候登記信息不統一；既有全國性的法律，又有當地政府行政部門規定的地方性規章制度；房產權屬法律有的時候往往會為政令讓路等等，這些問題都給房產權利人及時有效的保護其合法權益帶來了不便。
2.2 土地登記責權不明，監管職能失靈
土地登記權責不明確主要表現在土地用途不明確，或者土地使用人不明白土地是要按規定使用的。監管職能失靈表現在土地管理部門監管不到位，在土地使用權所有者在變更土地用途的時候，相應部門沒有及時監管。烏魯木齊市出現過很多房屋買賣與土地買賣相交織的問題。由于人們對土地用途的輕視，以及土地登記責權不明晰，導致人們在房屋買賣的時候，連同土地也賣了出去。買都手的土地，買者隨意改變土地的用途，將農用地用作建設用地，違反了土地法的擅自改變土地用途的規定，這樣的案件屢見不鮮。這樣案件的出現不僅僅是土地登記責權不明確，還有就是土地部門監管不到位。
2.3 立法沖突，土地登記法律不完善
《合同法》、《民事訴訟法》《城市房地產抵押管理辦法》等涉及土地方面的法律存在沖突的地方。關于優先受償權的各法律的規定存在不一致的地方。有些法律規定某些權利擁有優先受償權，有些法律規定正好相反。比如烏魯木齊市國有土地，在未支付土地出讓金300萬元的情況下，就已經頒布了土地使用證，土地使用權人卻用該宗土地作為抵押，從銀行貸款，貸款到期無法償還。法院要求市國土局協助調查，以促進銀行工作的實施。但國土局認為，過戶可以，但應優先清償欠繳的土地出讓金，土地出讓金為政府收益。然而銀行和法院認為土地出讓金屬于一般債權，不能享有優先權。不同的法律對土地優先受償權有不同解釋，這說明了土地登記法律的不完善之處。
2.4 絕對公信不當，土地登記程序不完整
烏魯木齊西山的一個煤礦工人李某從事深部煤炭開采工作。當初國家為獎勵高危作業工人，出臺獎勵性農轉非政策，李某及子女就地轉為非農業人口，獲取糧油計劃供應資格及國家安排工作待遇，但仍在原籍從事農業生產。在2004年，村委會以李某和他們的孩子都是非農業人口，不是本村村民為理由，收回李某承包的土地，另作他用。這個事實說明了土地登記程序的不完整性，若是當時在李某農轉非的時候，辦理相關手續，不至于出現這樣的問題，也不至于導致人們對政府絕對公信力的懷疑。
4 烏魯木齊國有土地權屬登記問題的解決措施
針對以上出現的烏魯木齊國有土地權屬登記中的問題，本文提出以下四個方面的解決措施。
4.1 強化國土權屬登記政策的申請制度
規范烏魯木齊土地登記行為，提高烏魯木齊土地登記公信力和權威性，是保護烏魯木齊土地權利人的合法權益，促進烏魯木齊土地市場健康發展和公民物權保護的重要手段之一。從現實來看，隨著物權法的實施，烏魯木齊市民的權利意識日益增強，烏魯木齊土地登記工作中不規范的問題凸顯。現就烏魯木齊目前國有土地登記制度存在的問題，提出了強化國土權屬登記申請原則這一解決方案，主要包括以下兩個方面：
4.1.1 登記申請強化
強化烏魯木齊土地登記制度建設是規范烏魯木齊土地權屬建設的首要任務。針對以往烏魯木齊土地登記工作中存在的一些弊端，專門制定烏魯木齊土地登記工作制度，提出具體要求，規范烏魯木齊土地登記工作程序。具體的可以依照《烏魯木齊土地登記規則》要求，在烏魯木齊土地登記的申請受理、土地權屬審核、注冊登記、核發或變更土地權利證書的各個環節，都進一步規范細化，明確告知權利人辦理程序，防止權利人有漏洞可鉆。
4.1.2 提倡主動登記
本文認為提高烏魯木齊土地登記服務水平，必須要提倡主動登記制度。建立首辦負責制、限期辦結制、服務承諾制和過錯問責制等落實措施。嚴格整頓窗口辦事人員工作作風，通過轉變工作方式，實現廉潔服務和高效服務，提高土地登記公信力，更好地保障權利人的合法權益。
4.2 提升國土權屬審核力度
還需要苦練內功，加強烏魯木齊土地管理相關部門的學習，提高烏魯木齊土地登記人員業務素質，提升對烏魯木齊國土權屬的審核力度。要認真組織學習《物權法》、《土地管理法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》、《烏魯木齊市土地登記辦法》等法律法規規章，提高烏魯木齊土地登記人員的業務能力，要嚴格實施土地登記持證上崗制度，對申請土地權屬登記的一定要嚴格按照土地審核的規章制度來執行。對未取得《土地登記上崗資格證》的人員，調離土地登記崗位，嚴禁無《土地登記上崗資格證》人員從事土地權屬審核和登記審查工作。
在適當時機，組織相關部門對國有土地的具置以及大小用途做一次全方位的統計調查，并在此基礎上大力宣傳土地權屬登記的優勢，對已經辦理土地使用證但是缺失相關材料的要及時申報重審，分情況作出注銷登記或完善資料的處理；對未辦理或者正在辦理的，督促當事人盡早去申請，從而全面建立相關土地使用檔案，消除隱患，排解糾紛，促進烏魯木齊地區社會和諧穩定。
4.3 重視權屬提前公告的作用
建章立制，全面落實烏魯木齊土地登記信息公開制度是土地管理之根本。本文認為，烏魯木齊國土資源部門應根據《行政許可法》、《烏魯木齊土地登記辦法》、《政府信息公開條例》、《土地登記資料公開查詢辦法》等法律法規規章規定，將行政登記的條件、程序等向社會公開，接受公眾查閱；嚴格按照《烏魯木齊土地登記辦法》、《縣級以上地方人民政府土地登記用章管理辦法》之規定，對確認達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”標準的，在辦理土地登記手續前，報縣政府批準。全面保障物權法的實施，認真落實不動產登記制度，嚴格審核和核發土地他項權利證明書，避免承擔國家賠償責任，妥善保管土地登記檔案材料，充分發揮土地登記簿在化解糾紛等方面的作用。
4.4 規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度
規范烏魯木齊國土權屬爭議處理制度，嚴格按照法律、法規和土地管理規章執行，從實際出發，尊重歷史，面對現實是土地管理的具體要求。建議對于區級以上國土資源行政主管部門負責土地所有權調查和調解糾紛，法律規定之內的要依法作出決定，擬定處理意見并做出決策，并指定專門機構或人員來處理糾紛的相關事宜。個人之間，個人和單位之間，單位和單位之間存在的有爭議的土地資源，則由當地人民政府受理和處理。
烏魯木齊國有土地權屬登記制度及其實施中存在的問題是基于我國漫長的客觀社會土地制度發展過程而逐漸生成的。在看到這些問題的同時，我們應該看到問題背后更深刻的社會問題背景。因而，解決該問題的過程，也是解決舊的社會制度的遺留問題的過程。我們只有切實根據烏魯木齊人口、社會形勢以及人口與土地的客觀關系等各方面的特點，因地制宜，在制度問題上不能一刀切，而是根據客觀國情以及地區、人民的實際需求，建立適用的土地權屬登記制度，才能逐漸將當下存在的問題慢慢解決，它需要烏魯木齊人民、政府乃至整個國家各界的通力合作。
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一、土地登記檔案的一般特性
土地登記檔案是土地登記制度（亦是法律制度）的一種體現。它是土地管理部門代表政府依據國家的法律、法規，遵循有關法定程序所建立的反映有關土地位置、面積、用途、使用條件等情況的圖紙、簿冊等文件材料。它具有區域性、政策性、公正性、可變性等不同于其它專業性檔案的特性。
1、區域性。《土地登記規則》第四條"土地登記以縣級行政區為單位組織進行。"顯然，土地登記具有極其鮮明的區域性。土地登記的兩個主要內容：一是土地權屬的狀況；二是相鄰宗地的相互關系。也就是說：土地登記檔案是在基層土地管理部門實際工作中形成，按照區域特定編碼而整理裝訂成卷的。
2、政策性。土地是人類賴以生存和發展的基礎。對土地所有權和使用權做出確定的檔案資料，都是經過土地管理人員，嚴格按照一定的法律程序，依據國家不同歷史時期有關土地政策、法規，在工作中運用的結果。也可以說，它是不同時期國家關于土地政策在實踐中具體真實的記錄。
3、公正性。土地登記檔案必須有申請人、相關人和經辦人表達正確意見的書面形式的載體。由土地權利人主動向土地管理機關申請，經土地管理工作者權屬調查、實地測量，其結果以公示的方式并由審核機關核準終結。
4、可變性。與其他檔案文件資料不同，土地登記文件資料中的一部分需隨著土地權屬和主要用途的變更而經常變化。如土地登記卡，地籍二底圖等這些文件、圖冊資料的內容，要在變更土地登記中不斷變化，如不及時更改已經發生的土地登記文件資料，將使國家多年投入大量的人力、物力、財力所形成的地籍資料失去準確性和保存價值這一特點，決定了其特殊的管理方法。
5、產權的不可移動性。土地作為一種固定財產，其土地權利人不可能像對其他商品那樣隨意搬遷，移動。檔案中將土地權利的主、客體內容記錄在冊，土地權利人所取得的所有權、使用權及他項權利只能在依法確定的范圍內行使自，不能隨意向周圍（四至）相鄰宗地實施主觀意向。
二、土地登記檔案的管理措施
（一）應提倡規范化統一管理。
隨著土地出讓數量增多和房地產業務的迅速發展，以土地使用權轉讓、出租、抵押為主要內容的變更土地登記數目逐年增加，如果不盡快對土地登記檔案實行規范統一管理，十幾年所建立起來的地籍調查成果將失去意義和價值，后果將是不堪設想。規范、統一管理是當務之急。1、原國家土地管理明文規定，土地檔案的業務管理，由市（縣）級以上檔案局、館，進行直接的業務監督，指導。
2、土地登記文件資料管理，由負責土地登記工作的業務部門完成。在進行土地登記文件資料更新時，由負責土地登記工作的業務主管部門向檔案室辦理借閱手續，然后根據變更土地申請和調查，核實的結果在有關的登記文件資料上作相應的更新。待更新工作結束后，將整理的卷宗移交檔案室存檔。土地登記文件資料更新工作是一項經常性的工作，必須建立和健全檔案更新制度，履行更新審批手續。
3、專業技術資料的更新，按照《地籍調查規程》技術要求，以行政轄區為單位，按街道、街坊、宗地進行編號，建立檔案檢索合帳，使轄區內每一宗地均有戶頭，每一次交易就辦理一次登記。對其變更的宗地，按變更地籍調查要求編號。此方法對于初始土地登記檔案及變更（包括權利人多次變更）均可在一個地號內便可檢索到，對每變更一個土地權利人，在變更前案卷上，加蓋注銷印章，并在相應的卡、冊及檢索臺帳中注名宗地的去向、編號。這樣能夠及時準確地反映一塊土地的歷史演變過程的文字和圖冊記載。政府通過辦理土地登記，審核房地產交易的合法性、規范性，依法辦理土地登記手續等，對房地產市場實施有效的監督、管理，并使之規范化。
（二）注重現代化管理手段。
隨著社會主義市場經濟體制及房地交易市場的良好發展趨勢，以加入世貿組織為契機，以更加全面、科學、快捷、準確的土地檔案資料，為社會主義經濟發展和檔案管理事業提供有利的支持和更加優質的服務，以增強全民依法使用土地的自覺性，提高土地資料的合法性、權威性和知名度。
首先要建立和完善檔案管理現代化制度，制定相應的專業化標準；二要改善檔案管理設施，增加經濟投入，改變過去管理人員簡單機械提取、存放檔案，以減輕勞動強度，提高工作效率；三要積極開發應用軟件，使信息化、網絡化在基層檔案管理中得到廣泛應用，使土地檔案管理真正適應經濟發展的需要，把地籍檔案的價值和管理功能充分發揮出來，做到取之于社會，服務于社會。
【關鍵詞】地籍管理；土地；土地登記
1 完善機構體系、不斷提高素質
1.1 建立事業性質土地登記機構
由于土地權屬的重要性，復雜性和多樣性，導致土地登記的政策性、業務性、技術性很強。目前，土地登記量大事繁，單靠地籍處（科、股）具體負責，力不從心，市（縣、區）國土資源行政主管部門應積極爭取建立事業性質土地登記機構，具體負責土地登記的日常事務，與之相適應日益增加的土地登記。
1.2 培育土地登記中介機構
《物權法》規定不動產登記生效，當事人申請登記應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址，面積等必要材料。《土地登記辦法》規定申請人提供的地籍調查表，宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。新的土地登記法律、法規為土地登記中介機構提供了很大空間，大量的技術事務工作可由地籍調查測繪中介機構來承擔，同時，具體事務可由土地登記機構代為當事人申請，收集資料，填寫表格。故要加快培育土地登記中介機構，同時要加強行業管理。土地登記要逐步形成地籍行政部門負責起草法規政策、技術規定、協調管理，登記事業部門負責具體審查、事務管理，中介機構負責技術服務、代為辦理的機構體系。
1.3 提高地籍管理人員素質
地籍管理涉及到法學，測繪、地理信息、土地管理等多個學科，要配備各種人才，尤其是復合型人才，相對穩定現有隊伍，堅持“持證”上崗，加強業務培訓，結合實際工作需要，分期舉辦土地登記，土地調查，土地權屬爭議調處，地籍管理信息系統建設等專業培訓，不斷提高地籍管理人員的素質，提高依法行政水平，提高服務質量，適應建設現代地籍管理的需要。
2 健全規章制度、規范土地登記
2.1 抓好土地登記制度建設
《物權法》和《土地登記辦法》規定了新的土地登記制度，在實際工作中，要探索研究更正登記、異議登記、預告登記，查封登記、注銷登記、地役權登記，地下空間土地權利登記等制度建設和操作辦法，具有針對性，實用性和可操作性。建立健全監督管理機制，保障土地登記的質量，不斷完善土地變更登記前建設項目復核驗收制度，嚴格把好“以證管地”關。
2.2 進一步規范土地登記
《物權法》規定因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任，登記機構賠償后可以向造成登記錯誤的人追償。可見土地登記機構和登記人員責任將是非常重大，對國土部門，尤其是地籍管理部門是一個非常嚴峻的考驗。如當事人到場共同申請，還是單獨申請；不動產登記簿的建立；建筑物區分所有權，土地登記中如何劃分宗地、分攤土地，缺少具體規定，要研究探索出臺技術規程和操作辦法，不斷提高土地登記質量，使每一宗土地的登記結果，經得起公開查詢，經得起行政復議，經得起行政訴訟，經得起歷史的檢驗。
2.3 加強服務意識
進一步改進工作作風，增強服務意識，立足服務社會、服務群眾、服務經濟、服務企業。實行窗口辦文，全面提高窗口服務人員的受理素質和一次告知水平，增強“為民便民”服務的本領，提升服務檔次。
3 加快調查步伐、完善信息系統
3.1 完善地籍信息系統。建立管理到地塊的土地調查數據庫和土地利用現狀信息系統。
完善現有的地籍信息系統，按照國家和省統一標準，采用現代數字測繪，地理信息系統等先進技術，選擇國際通用平臺的軟件，全面建立履蓋本行政區域的城鎮、獨立工礦和主要農村居民點內1：500數字地籍調查數據庫和地籍管理信息系統。逐步實現城鄉一體、不同比例尺、不同層面的土地利用和地籍管理信息系統。
3.2 建立地籍數據庫日常更新機制。
在建立地籍數據庫和地籍信息系統的基礎上，建立健全地籍數據庫的日常更新機制，實現實地 變化一宗，系統變更一宗。在今后的土地登記工作中，要按照地籍調查、地籍數據入庫、申請受理、權屬審核、注冊登記、核發證書的程序進行。地籍調查由地籍調查測繪中介機構承擔，地籍數據入庫由國土信息部門負責。采用先入臨時庫，待變更登記后正式入庫，數據入庫合格的，方可出地籍調查成果資料，再轉入申請審核階段。只有這樣才能實時更新地籍數據庫，達到地籍空間數據庫與屬性數據庫的完全一致，確保地籍數據的現勢性。同時實現不同比例尺、不同層面的土地利用現狀變更，改變一年一度土地變更調查，達到即時變更，長期保持現勢性。
4 做好爭議調處、維護社會安穩
4.1 建立土地權屬爭議調處工作機制
以國土資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》為依據，建立調處工作機制，理清土地登記前后的土地權屬爭議和不同處理方式，一般分為立案，調查和處理等階段。登記前土地權屬爭議具體程序分為申請受理，調查取證，行政調解，調解不成，行政裁決，裁決不服，行政復議，復議不服，行政訴訟；已登記土地權屬爭議，這種爭議主要是因登記錯誤而引起，主要通過更正登記、異議登記、行政訴訟程序解決。
4.2 切實做好日常土地權屬爭議調處工作
由于我國長期以來土地法律法規不健全，因地界不清、地權不明等問題的存在，目前，隨著土地資產價值的日益凸顯，又20世紀90年代初期頒發的土地證，土地登記檔案資料缺乏完整性和程序不到位，土地權屬爭議日益增多，要切實做好日常土地權屬爭議調處工作，維護社會穩定，切實保護土地權利人合法權益。
4.3 配備專業人員，提高辦案質量
處理土地權屬爭議是一項情況復雜而且法律性和政策性很強的工作，而案件實際上往往是時間跨度長，政策變化多，需要既懂法律，又熟悉土地管理政策，責任性強的同志承擔，既要實事求是，耐心細致做好調查取證，又要對證據進行核實，甄別真偽，依法作出處理。做到事實清楚，證據充分，適用依據正確，提高辦案質量。
5 加強成果應用、發揮基礎保障
5.1 利用“3S”技術，建立動態監測制度
利用現代遙感信息（RS）、全球定位系統（GPS）、地理信息系統（GIS）先進技術，全面建立土地利用動態監測制度，監測土地利用總體規劃實施，耕地保護，新增建設用地情況，為違法用地查處，規劃落實，年度指標執行等提供基礎和依據。
5.2 利用二次調查成果，服務國土事業
應用遙感等先進技術開展第二次土地調查，全面獲取準確、可靠的土地利用數據和圖件，今后為土地利用總體規劃修編、土地征收、農用地轉用、土地開發整理、違法查處、土地登記等各項土地資源管理業務提供可靠的基礎支撐和全面服務，只有不斷提高土地管理水平，才能不斷提高國土資源部門的執政能力。
5.3 利用土地登記檔案和系統，服務經濟社會
充分利用準確、可靠土地登記檔案和強有力的地籍信息系統，可以為土地登記公開查詢、法院查封解凍登記，城鎮拆遷補償依據查找，城鎮土地使用稅收繳依據，金融部門抵押登記和風險管理等服務。針對社會上接連出現假土地證，要積極充當土地市場安全的“防火墻”，利用地籍信息系統和登記檔案，防止假證擾亂土地市場，保護土地權利人合法權益，切實維護社會穩定。
參考文獻
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為切實保護耕地，明晰產權，充分發揮地籍管理在農村土地中的積極作用，必須采取措施加快農村土地登記與發證，一是加大宣傳力度，調動土地使用者登記申請的積極性，讓用地者明白只有土地登記才能使自己的權益得到切實保護;二是進一步強化措施推進農村土地登記的進度。包括加快制度、機構建設、細化登記部門內部的工作權限等;三是積極完善相關登記檔案資料的整理入檔，做好新舊檔案的整理銜接;四是繼續加強農村土地利用執法檢查，堅決杜絕新的違法占地現象發生。要繼續加強農村村民住宅建設用地的日常監管，及時發現和制止各種類型的土地違法行為，重點加強城鄉結合部地區農村宅基地的監督管理。嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證;五是加快農村集體建設用地的變更登記，爭取變更一宗登記一宗，努力杜絕產生新的權屬爭議。充分發揮地籍檔案資料在宅基地監督管理上的作用。
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福建省土地管理局：
你局閩土〔1991〕009號《關于以土地使用權設定抵押權登記機關的請示》收悉。經研究，現答復如下：
抵押權附屬于土地使用權。土地使用權抵押登記，屬于變更土地登記的一項內容，以初始土地登記為基礎。沒有初始土地登記，自然無所謂變更土地登記。我國目前實行土地與房產分別登記制度，有關土地使用權的初始土地登記和變更土地登記由土地管理部門辦理，這也是土地管理部門進行土地權屬管理的基礎工作。
《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第七條，規定的是在土地使用權出讓和轉讓各環節中土地管理部門和房產管理部門對涉及屬于各自業務范圍的標的（土地或房屋）的變更分別辦理登記，而不是在不同的階段由不同的部門登記。
[關鍵詞]不動產登記 物權變動 物權合意 分離原則 公示原則
我國正在抓緊制定物權法，但對于采用何種物權變動模式，尚存有較大爭議，對于物權變動的法理基礎也還沒有達成統一的認識。而德國是世界上物權理論和物權制度及其立法技術均是最為發達、完善和成熟的國家。不動產物權變動作為物權法的核心制度，深入揭示物權變動模式背后的法理，殊有必要。
一、不動產物權變動的立法模式
所謂物權變動是指物權的設立、移轉、變更和消滅。在現實的社會經濟生活中，物權時時處于變動之中，而物權尤其是不動產所有權又是人們生活、生存的基礎。因此，如何規范物權變動，使得權利受讓人能夠取得確定的物權，放心的、有效的利用財產，乃物權法律制度的核心課題。“定分止爭，保障生存；有效利用，增進財富”，正是物權法的基本功能。從大陸法系國家的不動產物權變動的立法模式來看，基本上有四種模式：
（一）法國法上的純粹債權意思主義
純粹的債權意思主義，是指僅僅依靠債權意思表示就可產生物權變動的效力。《法國民法典》第1583條規定：“當事人雙方就標的物及其價金相互同意時，即使標的物尚未交付、價金尚未支付，買賣合同即告成立，而標的物的所有權即依法由出賣人移轉于買受人。”同時第1582條對買賣契約作了定義：“稱買賣者，謂當事人約定一方將物交付于他方，他方支付價金的契約。”這兩個條文充分體現了法國法的債權意思主義立法模式，其根本特征是買賣契約一經成立便產生所有權移轉的后果，堅守的是契約必須履行原則。
（二）日本法上的公示對抗主義
公示對抗主義是指，物權變動效力僅依債權意思表示而發生，債權意思表示一致就產生物權變動的效力，公示不是物權變動的要件，而是對抗第三人取得物權的要件。日本民法典第176條規定：“物權的設定和移轉，只因當事人的意思表示而發生效力。”第177條規定：“不動產物權的取得、喪失及變更，除非依登記法規定進行登記，不得以之對抗第三人。”
（三）瑞士法上的公示要件主義
公示要件主義是指，物權變動的生效不但需要雙方當事人債權法上的意思表示一致，而且需要公示作為其生效要件。瑞士民法典第656條第1項規定：“取得土地所有權，須在不動產登記簿登記。”第714條規定：“動產所有權的移轉，應移轉占有。”瑞士法的此種立法模式是以意思主義為基礎，同時，物權效果的產生還需要有公示行為，即不動產的登記和動產的交付。
（四）德國法上的物權意思主義
德國法創設了物權行為概念，并認為物權變動不依賴于債權行為而產生，債權行為僅能產生具有相對效力的債的效果，而不能直接產生具有對世性的物權的效果，物權變動只能是物權意思表示的結果。物權意思主義也稱區分主義立法模式，即是指物權意思表示與債權意思表示相分離。區分主義立法主要體現于德國民法典第873條。第873條第1款規定：“為轉讓土地所有權，為對土地設定權利以及為轉讓此種權利或對此種權利設定負擔，需要權利人和另一方當事人對發生權利變更成立合意和將權利變更登入土地薄冊，本法另有規定的除外。”由此條規定可以看出，德國民法就移轉土地的所有權不但需要登記和交付，而且還需要雙方當事人就專門針對發生物權效果而達成意思表示的一致，即物權合意（dingliche Einigung）或稱物權契約（dinglicher Vertrag）。
二、不動產物權變動的法理基礎
德國民法上不動產物權變動的法理基礎有二：一為分離原則或稱區分原則；二是物權公示原則。整個不動產物權變動基本規則的設計均是構建在這兩項基礎法理之上。
（一）分離原則
分離原則是指物權行為從債權行為中抽離，即在履行一項負擔行為時尚需要從事另一項行為——處分行為，物權變動依自己的物權意思表示而為的處分行為而發生效力。也即是說，作為買賣的基礎的債權行為與對買賣的履行行為即物權行為相互分離，買賣通過獨立的物權合意而實現。分離原則咋看上去似乎較為復雜，其實并非如此，其法理甚為明朗。
在傳統民法理論中，民事基本權利有人身權和財產權的區分，而財產權又有支配權與請求權，債權與物權的區分。作為支配權、絕對權的物權和作為請求權、相對權的債權，兩者在性質上差異懸殊，物權表達的是人對物的支配關系，是對物的支配權；而債權表達的是人對人的請求關系，本質是對人的請求權。物權作為絕對權，是以一般不特定人作為義務人，而要求其不為一定行為的權利。而債權作為相對權，是只針對某個特定人的權利，僅僅相對于某個特定人產生效力。因為只有這個特定的相對人才負有給付的義務，而一般與第三人無關。德國民法典第二編和第三編的分立也正是建立在這一差異的基礎之上。[1]由于各種權利的本質不同，其產生的基礎必然不同，當事人獲得不同的權利應有不同的意思表示，有為債權法上的意思表示、物權法上的意思表示、親屬法上的意思表示以及繼承法上的意思表示。因此以意思表示為核心要素的法律行為也必然不同，有為債權行為、物權行為、親屬行為以及繼承行為。不同的意思表示，不同的法律行為，其產生的私法效果顯然也是不同的，有為債權變動，有為物權變動。對此，孫憲忠先生正確地指出，當一個交易涉及多種民事權利變動時，法律對確定這些不同的權利變動才能從時間上和法律效力上做出清晰的判斷，從而對于處理復雜的交易行為建立科學的根據。[2]
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（二）物權公示原則
物權公示原則是物權法的基本原則之一。所謂物權公示原則，指的是物權的各種變動必須以一種可以公開的能夠表現這種物權變動的方式予以展示，并進而決定物權的變動效力的原則。根據德國民法典的規定，德國民法為不動產物權變動所確立的基本規則是“合意＋登記”，登記是不動產物權變動的法定公示方式，也是不動產物權變動的必要條件。德國法上土地物權變動的發生須有雙重要件構成，即當事人的物權意思表示加上土地登記簿的登記的這個外在的客觀事實。通說認為，物權公示具有三大法律效力：[3]
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1．物權轉讓效力。在依法律行為方式而發生的土地物權變動中，德國法采納的是公示要件主義，即不登記物權變動不生效，物權公示對物權變動起決定性作用。同時，除登記外，尚需要有物權合意，即要求物權出讓人與物權受讓人之間就直接設立、變更或廢止該項物權的意思表示達成一致。
2．權利正確性推定效力。根據德國民法典第891條“在土地薄冊中為某人登記權利的，推定其享有此項權利。在土地薄冊中注銷登記的權利的，推定此項權利不存在”的規定，法律以登記的權利人為正確的權利人，以登記的權利為正確的權利。本條正是為那些出于對土地登記的信賴而決定自己行為的人提供保護。
3．善意取得效力。該效力即為德國法上的善意取得制度，其體現于民法典第892條和第893條的規定之中，也稱其為“從無權利人處取得”制度。德國法承認從無權利人處善意取得的可能性，但此種取得必須依據一個外部的標記，這個標記在動產物權中是占有，在不動產物權中就是土地登記簿之登記狀態。土地登記簿以國家信譽作擔保，第三人因信賴登記而能發生不動產物權的善意取得。
由債權行為與物權行為的分離原則和不動產登記公示原則構成了不動產物權變動的二大法理基礎。分離原
則旨在充分的實現當事人的意思自治，使得當事人的處分意思在物權變動中起著決定性的意義，當然，此原則的提出亦是建立在準確的法理思考和成熟的立法技術之上。與此物權合意相配套的便是公示原則，因為處分行為具有直接創設物權的效果，因而物權法上的處分行為需要公示，以對善意第三人提供信賴保護，維護交易的動態安全。
三、不動產物權變動的基本規則：物權合意＋不動產登記
德國物權法上不動產物權變動由雙重要件構成，即物權合意＋土地登記簿的登記。缺乏物權合意，則土地登記簿為不正確，可對登記簿予以更正；缺乏土地登記簿的登記，則物權變動不發生，物權合意不生效力。
（一）物權合意
物權合意是由德國民法所創，系德國民法的特色。所謂合意（Einigung），是指民事權利主體創設、移轉、變更、廢止物權而達成一致的意思表示。其目的旨在于將它與債權的合同（Vertrag）明確的區分開來。[4]德國著名民法學家鮑爾指出，這種概念術語的選擇，其用意在于，用以指稱物權意思表示一致的“合意”與債法上的“契約”應有嚴格的界限，物權合意是物權法上的法律行為，其欠缺任何使負義務的要素。
物權合意是雙方物權意思表示的一致，是直接以創設或廢止一項物權為目的。物權合意是雙方法律行為，其中包括一方當事人放棄物權的意思表示和另一方當事人取得該物權的意思表示。而且，雙方的意思表示的內容必須相互一致，否則，物權意思表示可因錯誤而撤銷。
物權合意原則上沒有形式的要求，但土地所有權的變動對當事人而言具有重大的意義，為避免倉促，德國民法典規定土地所有權讓與合意必須作成公證文書形式或采取認證形式。不然，物權合意因不符合形式要件而不生效力。因而，土地所有權讓與合意須具備一定的形式。同時，土地所有權讓與合意不得附條件和附期限，根據德國民法典第925條第2款的規定，附期限或附條件成立不動產轉讓合意的，其合意無效。
物權合意不包含任何債法性因素，可以被自由地撤回，因此原則上不具有拘束力。但民法典第873條第2款規定了例外的情形，即“在登記前，當事人只有在意思表示作成公證書，或是向土地登記處作出的，或已向其提交時，或在權利人已向另一方當事人交付符合《土地登記法》規定的登記同意書時，才受合意的拘束。”據此規定，在不動產物權變動中，當事人雙方達成一定的形式要件時，合意具有拘束力。拘束力的后果是再也不能單方面撤回合意。
（二）土地登記簿的登記
登記是不動產物權變動效力發生的第二個要件。此時，基本原則是：登記的內容必須與物權合意的內容相一致，否則，當事人所希冀的物權變動的法律后果便不會產生。
登記程序的啟動須具備三個前提要件：其一為當事人申請原則，只有當事人經申請才能在土地登記簿中進行登記。其二為登記同意原則，此為土地登記法上的程序性合意的要求，即是說除了實體法上的物權合意之外，尚需要有程序法上的登記同意。以此來確保土地登記簿的正確，與真實的法律關系相一致。其三是先前登記原則，據此，土地登記機關需要確認處分權人是否一直是土地登記簿中登記的權利人。由于在一般情況下，土地登記簿的登記都是正確的，登記物權人一般就是真實物權人，因而先前登記原則起著證明的作用，證明處分權人是真實物權人。
（三）土地登記和物權合意不一致時的處理原則
如前所述，土地登記的內容必須與物權合意相一致，但現實生活的多樣性使得土地登記的內容與物權合意常常不相符合。德國法為此設立了精細的處理規則。
1．登記與物權合意的內容不一致
此種情形下存在二種情況，要么當事人物權合意的內容未達成一致，而土地登記機關已經就錯誤的物權合意進行了登記；要么是當事人的物權合意是正確的，而登記機關卻進行了錯誤的登記。對于這種情況，法律設立的基本處理原則是，所進行的物權變動因欠缺登記或因欠缺合意，從而均不成立。當事人可請求登記簿的更正。
2．登記與物權合意在時間上的不一致
土地登記可發生在物權合意達成之后，也可以在物權合意達成之前。通常情況下，物權合意與土地登記之間會存在一個時間差，如在達成物權合意之后未進行土地登記之前，物權的歸屬發生了變化，則另一方當事人須與新的物權人達成新的物權合意。如果一方當事人喪失行為能力，或者死亡的，如物權合意已經滿足民法典第873條第2款的形式要件，物權合意則已經發生拘束力，對其照管人或繼承人亦當適用，也即是說照管人或繼承人不得撤回該合意。
此外，尚存在物權合意在土地登記之后達成的情形。在物權合意達成之前，土地登記簿的登記是不正確的，但在物權合意達成后，登記簿的登記才是正確的，因此物權也在物權合意達成之時成立。如果在此時間差里發生了處分權的限制，則適用的基本規則是“物權合意時處分權仍需存在”。[5]在物權合意與土地登記的內容不一致或在兩者的時間差里，土地登記簿的登記雖然可能不正確，但對第三人而言，登記具有公信力，第三人能夠因信賴登記而發生善意取得。
四、小結
德國民法在不動產物權變動法律制度的設計上構建了非常精細的規則。首先是采用分離原則，使得買賣合同與物權合意相分離，物權變動的法律后果不由買賣合同產生，而是當事人物權意思表示的直接后果。承認物權意思是法律尊重意思自治原則的體現，不動產所有權的變動以當事人自己的處分意思為根本要件。在物權意思表示與不動產登記的關系上，一方面將這兩者作為物權變動的雙重要件，同時又創設了諸多例外規則，合意與登記不必同時做成，使得法律有足夠的空間來調適現實的豐富多樣的生活。對第三人的保護上，采用公示原則，經登記的物權對他人具有公信力，第三人能夠依據對登記簿的信賴，確定的取得物權。物權法作為私法，應當充分的承認和認可當事人的意思自由，尊重當事人的物權處分意思以及尊重社會生活的豐富多樣性，這應當是立法的一個主要指導思想。在這一指導原則基礎上確立的立法技術，對于我國制定物權法當有重要借鑒意義。
[關鍵詞] 地籍管理；國土資源管理；土地市場
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 18. 063
[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）18- 0104- 01
0 前 言
地籍管理工作主要包括地籍檔案管理、地籍信息系統建設、土地爭議調處、土地登記、土地統計、土地調查、土地確權等，它是我國各級政府開展國土資源管理工作的重要基礎。地籍管理實現規范化是規范土地市場、加強耕地保護的重要手段，對于滿足國土資源管理和社會經濟發展的需要，以及全面提高地籍管理水平都有較為重要的作用。本文就如何加強地籍管理進行探討。
1 緊緊圍繞“業務全面規范、辦事透明高效”
以產權管理為核心，以基礎業務建設為重點，抓基礎、促規范，抓學習、強素質，地籍管理業務水平和隊伍素質不斷提高。①工作中嚴把土地登記關口，對登記過程中的初審、審核、證書號碼的啟用、地籍檔案的裝訂管理等進行了嚴格規定，依法確定土地權屬，依法妥善做好土地權屬爭議案件調處，充分利用地籍信息優勢，不斷提高地籍管理規范化水平；②不斷提高地籍隊伍的執政能力，全面實行持證上崗制度，對從事土地權屬糾紛、地類和面積的認定、審查工作的人員，嚴格實行崗位責任制和錯誤責任追究制；③開展土地證書查驗制度，推進“對外以證管地、對內以圖管地”；④進一步完善土地登記制度，完善土地登記種類，建立健全預登記、公告登記等土地登記制度，規范土地登記行為，保障土地登記的公信力。
2 加強地籍檔案管理工作
（1）嚴格規章制度。嚴格按照《中華人民共和國檔案法》規定，結合工作實際，明確轄區城鎮地籍檔案卷內落實四表、兩卡、一圖、一簿，做到規范操作，確保登記權利人的合法權益。
（2）統一規范管理。集中力量對現存歷史地籍檔案進行一次深入清查，針對梳理出的地籍個人資料，按照檔案歸檔范圍、保管期限等，作出科學分類，逐戶整理編目，力爭做到資料查詢簡便快捷、準確，實現資源共享。
（3）強化效能服務。為了充分發揮地籍檔案的服務效能，堅持以“為民、便民”為服務宗旨，依據《土地登記資料公開查詢辦法》，進一步規范土地登記資料的公開查詢程序，縮短時間，簡化手續，促使地籍檔案切實有效服務于群眾。
（4）以開展創先爭優活動為契機，切實改進工作作風，政府地籍管理部門可以專門新設服務窗口和文明示范崗位，實行亮牌上崗，公開地籍業務辦理程序和流程，制定并下發工作人員文明服務用語多條，有效杜絕“門難進”“臉難看”“事難辦”等現象，實現了服務方式“零距離”、服務過程“零障礙”、服務質量“零差錯”。
（5）貼心服務順民心。地籍管理工作程序繁多、手續繁瑣，從申請登記主體資格證明、土地權屬來源證明，再到地上附著物權屬證明，需提交或補充的材料繁多，且依申請類型的不同而又有不同，往往使申請人一頭霧水、不知所措。針對這種情況，政府地籍管理部門應該推出一次書面告知服務，將申請人所需提交或補充的材料通過書面形式寫清楚，確保“一次告知，兩次辦結”，避免申請人走冤枉路。同時，落實《土地登記辦法》。制定國有土地登記中分割轉讓登記、個人分割登記、個人公有住房過戶登記、個人單宗地登記和變更登記5類登記程序，嚴格按程序發證。
3 嚴肅查處違法違規用地
進一步建立巡查制度，配備巡查車和巡查人員，對道路沿線及周邊地區進行全覆蓋巡查，做到對土地執法過程中發現的違法用地項目，及時發現、及時制止、及時查處。積極落實執法監察動態巡查，充分利用衛片執法檢查手段加大動態巡查力度。進一步拓寬土地管理各項工作監管范疇，聯合發改、財政、城建規劃等涉地相關部門統一監管土地管理，其次是與監察部門制定聯合辦案、案件移送制度。通過規范程序、細化制度等方式，實施有效監管，及時了解掌握動態，提升依法依規行政的整體水平。
4 注重地籍管理人員的業務素質培訓
隨著社會的不斷發展，對于地籍管理人員素質要求越來越高，因此，必須要注重技能培訓。①注重培訓的實效性。培訓內容要實在具體，培訓人員要按時到場、培訓時間要落實到位，力爭通過培養來讓整體員工的業務素質上一個檔次。②培訓應該具有廣泛性。應該對培訓內容進行合理設置安排，要兼顧地籍管理的各種知識，要讓地籍管理人員盡量多掌握一些技能和知識，成為“多技型”“復合型”的人才。③細化人才培養計劃。國土資源部門應該結合地籍管理人員的實際情況，制訂出切實可行的晉升計劃、再教育計劃、人才引進計劃以及培訓計劃等。按照“走出去、請進來”的原則，既安排員工外出參加各類培訓班，也要邀請專家學者到單位、到崗位上對地籍管理人員進行培訓和指導，全面提高地籍管理人員的綜合素質。④還應該為地籍管理人員建立科學的激勵和評價考核機制。從目前來看，現行的績效考核體系都沒有可量化的考核指標。而定量評估卻能夠大幅度提高考核的有效性和準確性，便于對地籍管理人員的工作業績進行正確評價。
主要參考文獻
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[3]周建和，戴金華.關于完善中國地籍管理若干建議[J]. 經濟研究導刊， 2009（26）：191-194.