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目前已有多個省份完成了城鄉居民養老保險并軌，合并后各地繳費檔次有所調整，有些地方還提高了基礎養老金水平。江西省新余市作為試點市，在2012年實施城市居民養老保險制度時，就開始將其與新農保并軌，實現了城鄉居民養老保險全履蓋。2012年參保率為全省最高，達到98.8%，由于繳費標準較低，特別是對較高檔次的繳費,政府補貼力度不夠，2013年參合率有所下降，但仍然保持在95%以上。2014年11月24日起，江西省在國務院《意見》的指導下，新農保和城居保兩項制度并軌，統一為城鄉居民基本養老保險，省人保廳開始印制并下發城鄉居民養老保險卡。對城鄉居民養老保險實行一卡通。個人繳費在新農保、城居保原來分別設置的每年繳費5個檔次和10個檔次的基礎上，統一歸并為100元至2000元12個檔次，增設了1500元、2000元兩個檔次，讓城鄉居民擁有更多選擇權。
二、江西省城鄉居民社會養老保險制度合一的意義
1.是實現城鄉統籌發展的重要舉措。實現城鄉統籌,加快農村經濟社會的發展，還農民一個平等的社會地位、解決農民“國民待遇”問題，是解決“三農”問題的關鍵所在。江西是農民工等勞務輸出大省，面對農村青壯年勞動力不斷向城市轉移，農村老齡化現象加劇的情況下，只有實現城鄉統籌，才能應對這些挑戰。要實現城鄉統籌發展，就要求建立起城鄉合一的社會保障制度。而已經建立起來的城鄉居民合一的社會養老保險制度，就是使農村居民和城市居民一樣享受同等待遇，最終實現全民統一的社會養老保險制度，實現基本公共服務均等化。它的建立不僅是解決農村居民老有所養的問題，也不僅僅是應對農村人口老齡化和我國快速發展城鎮化的挑戰，更為重要的是為建立起城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，真正實現統籌城鄉和經濟社會發展。
2.切實實現養老公平，推進社會公平化進程。新農保與城居保的并軌，使得城鄉居民皆可一視同仁地參加同一種養老保險制度，而不再受戶籍限制，這一舉措無疑消除了城鄉之間的歧視性標簽，也取消了附在戶籍上象征身份與利益的觀念，從而真正體現出養老保險制度的公平性。使農村居民和城市居民享受一致的養老保險待遇，切實維護了人民平等參與、平等發展的權力，踐行了十提出的倡導“自由、平等、公正、法治”的社會主義核心價值觀，大力推進了社會公平化進程。
3.有利于打破城鄉二元結構,實現城鄉勞動力自由流動。城鄉居民基本養老保險制度的合一意味著加速消除戶籍和“身份”帶來的養老保障差異的進程，有利于城鄉勞動力自由流動，據人社部統計，2012年全國農民工總量達到2.62億人，同期參加城鎮職工養老保險的農民工人數僅為4543萬。換言之，絕大部分農民工都游離在這一制度之外。其原因之一是之前的新農保和城居保給在城農民工養老保險帶來制度上的不便。因此，城鄉居民養老保險制度合并，使廣大農民工和城鎮非從業居民進可在城鎮職工養老保險參保繳費并享受相應的待遇，退可由城鄉居民養老保險制度“兜底”，以此達到可進可退，三方共贏的局面，并不斷深化和完善城鎮化的發展進程，打破城鄉二元結構，實現跨地區流動就業、往返城鄉就業便捷。
三、江西省城鄉居民養老保險制度存在的問題及原因分析
1.保障水平偏低，難以真正起到養老保障的作用。第一，江西經濟發展水平決定政府了政府補貼水平低。江西是一個經濟欠發達的中部省份，經濟水平決定了社會保障的水平，由于江西經濟總量不大，政府可用財力有限，在對城鄉居民養老保險的補貼上，也就決定了只能按照國家規定的最低補貼標準進行補貼。而一些發達省份則可以拿出更多的資金對城鄉居民養老保險或在基礎養老金上給予補貼，或是參保農民給予更高補貼。如浙江省2013年基礎養老金為80元，2014年提高到100元.而江西只能按中央政府設定的100至2000元12個檔次，政府補貼基礎為30元，每繳費上一個檔次則政府多補貼5元。政府的補貼標準低，就決定了保障水平低。第二，農村居民按最低檔次繳費視為首選。由于城鄉居民養老保險采取自愿參保，參保人自愿選擇保障檔次，加上農民收入增長不快，個人繳費每上一個檔次才增加5元錢的補貼，而繳費多上一個檔次，所得政府補貼少，導致今后所得的待遇也只不過一個月多領取不到1元錢，因此，覺得還是按最低檔次繳費劃算。如此低的保障水平顯然無法保障老年人的基本生活需要。即使中央政府基礎養老金從現在的標準提高到100元，其保障水平也遠低于最低生活保障，無法滿足10幾年以后的基本生活需要。故而農民選擇最低繳費檔次的原因之一是政府補貼少。
2.統籌層次過低，難以保證基金的監管及保值增值，易造成基金的安全風險。目前城鄉居民養老保險實行的是縣級統籌，一方面造成資金分散，投資渠道少，保值增值困難；另一方面會造成監管分散，江西省有100余個縣級單位，這種分散管理社保基金的情況，勢必造成監管上的困難，容易導致基金的安全性受到威脅，江西省J市老農保基金就曾被違規挪用，造成2000萬農保基金損失，后來雖然相關責任人受到責任追究，但2000萬元的資金損失已經造成,其缺口只能由政府買單。其次以縣級為單位管理這些基金，由于管理層級低，為了保證基金的安全性，目前只允許將基金存銀行或者購買國債以獲取利息。由于銀行利息較低，一旦遇上經濟周期性波動，銀行利息會低于物價上漲指數，必然會造成基金的貶值；國債利息相應較高，但是數量有限，據峽江縣人保局長介紹，每年分給縣的國債指標只有不到百萬元，這對于一個擁有10多個億養老保險基金的縣來說，只能是杯水車薪，根本起不到什么作用。
3.機構人員工作經費緊缺、編制偏緊，致使服務水平不高。在調查中，縣鄉社保機構工作人員普遍反映人員編制偏緊，在實行城鄉居民養老保險前，縣鄉社保機構人員編制與實行城鄉居民養老保險之后基本沒有增加。據新余市反映，機構與人員編制還是1993年的編制，但工作量卻大大增加。省政府也在口頭承諾要增加城鄉居民社會養老保險的編制和人員，但至今沒有能夠落實。人員編制少，工作量大，其結果勢必造成服務質量與服務效率不高。一項新的社會保障項目的實施，必然要求要有相應的工作經費為保障，由于工作經費主要由縣級財政解決，，每一個新的社會保障項目都要有相應的工作經費作保障，但是在現行財政體制下，縣鄉財政大都是吃飯財政，使得縣級財政所能給予實施新的社會保障項目的工作經費十分有限。據調研得到的情況，每一個參保農民的工作經費不到0.3元，這樣低的工作經費如何保證這一項目的宣傳到位、工作到位，鄉鎮從事農村社會養老保險的工作人員不固定。參保人員基本信息的錄入、比對時斷時續，基本材料的上報無法按時完成，且錯誤較多，這將會給現今的管理工作和今后的待遇支付造成嚴重問題。
四、江西省城鄉居民基本養老保險可持續發展的建議
1.加大政府補貼力度，提高繳費標準，使其真正起到養老保障的作用。從目前農村居民實際繳費檔次來看，大多農村居民都是選擇最低檔次100元繳費。據測算這樣的繳費標準根本起不到養老保險的作用。養老保險政府補貼按最低檔補貼只有個人繳費的30%，繳費檔次越高，政府補貼的比例越低，基礎養老金要到60歲以后才能享受，對于農村居民來說吸引力也不大。不少從事農村社會保障工作的部門、經辦人員和村民，普遍認為政府應該加大養老保險的補貼力度，同時隨經濟發展逐年取消100元、200元、300元的繳費檔次，使城鄉居民養老保險真正起到養老保障的作用，以應對我國快速老齡化的趨勢。為此，建議江西省每年提高一個檔次的最低繳費標準，并加大政府財政補貼力度，每年增加10元的財政補貼，同時建議中央政府基礎養老金也能同步增長，這樣才能使城鄉居民社會養老保險制度真正起到養老保險的作用。
2.實行省級統籌，確保城鄉居民社會養老保險基金的保值增值。為了確保城鄉居民社會養老保險基金的安全和保值增值，建議將現有的縣級統籌提高至省級統籌。第一，實行省級統籌在技術上有其可行性。在這方面江西省是有條件的，社會養老保險的”金保工程”一期建設已經完成，二期建設正在進行之中。所有信息都要通過這一信息平臺上報到省級，而且城鄉居民的繳費檔次和財政補貼標準是全省統一的，將統籌層次提高至省級在技術上是可行的。第二，實行省級統籌有其必要性。實行省級統籌可以確保基金的保值增值，江西省有100多個縣(區、市、開發區等)，將縣級統籌提高到省級統籌。發揮基金的規模經濟作用，實現保值增值的可能性會比縣級統籌要高得多。第三，有利于強化基金的監管。現在的縣級統籌存在著基金管理和監管不到位的情況。實行省級統籌，一方面監管對象大幅減少，可以極大降低監管成本；另一方面也可以強化監管力度，監管部門可以按照相關規定及時、準確、有效地進行監管，確保基金的安全運行。
3.落實人員編制和工作經費，提高服務水平。城鄉居民養老保險工作的展開，是一項極為復雜的工作，不僅工作量大，而且是一個長期的工作，從事這一工作的基層人員直接面對廣大城鄉居民，其服務質量的高低、態度的好壞，直接影響到政府的聲譽。因此，提高基層工作人員的積極性，提高服務水平，將好事辦好是一項十分重要的事情。為此提出如下建議：
3.1在鄉鎮、街辦設立統一的城鄉居民社會保障專門機構，建議由省政府統一規定，進行定編、定員、定工作經費，其職責就是專門從事城鄉居民社會保障工作，每一個社會保障項目的工作由1-2個人主辦，其它人協辦，使其工作既分工明確，又相互配合，既能做到彼此工作相對獨立，又能做到基本信息共享。同時要規定每一個崗位工作人員必須工作滿3年后才能調動，以確保工作人員穩定，其工作態度、服務水平，定期由鄉鎮、街辦組織考核，實行績效管理。
3.2在村（居）設立社會保障公益性崗位，提高村(居)委會工作人員的工作積極性。設立公益性工作崗位，給予一定的報酬，是對這些基層工作的一種認可方式，在一定程度上可以提高其工作的責任感。同時，也要加強對這些人員的培訓工作，提高其工作技能，解決現在基本信息失真的問題。
《實施意見》明確，到今年末，全省將實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；到2020年前，將全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好地保障參保城鄉居民的老年基本生活。
我省在新農保、城居保制度試點及全覆蓋的基礎上，依法將這兩項制度合并實施，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農保和城居保制度保持基本一致，并進一步提高保障水平，采取更加惠民的政策措施，增強制度的科學性和吸引力。主要體現在以下方面。
增設繳費檔次，鼓勵多繳多得
城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。個人繳費標準設為13個檔次，分別是：100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元。與以前政策相比，既保留了原100元至1000元10個檔次，又增設了1500元、2000元和3000元三個較高檔次，為有條件有意愿多繳費的人員提供了政策渠道。
各市（州）可根據實際情況增設繳費檔次，但最高繳費檔次不超過我省靈活就業人員參加職工基本養老保險的年繳費額。省人社廳和省財政廳將依據國家統一規定和全省城鄉居民收入增長等情況適時調整繳費檔次標準。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。
提高政府補貼標準，最高補貼標準達到160元。全省各級人民政府應對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于40元/年?人。對選擇100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元檔次繳費的，政府補貼分別對應為每人每年40元、40元、45元、50元、60元、60元、65元，70元、75元、80元、100元、120元、160元。與以前的新農保和城居保制度相比，選擇1500元、2000元、3000元繳費檔次的，政府補貼分別明確為100元、120元和160元。
根據國務院相關文件精神，有條件的村集體經濟組織應當對參保人繳費予以補助，補助標準由村委會召開村民會議民主確定，同時鼓勵有條件的社區將集體補助納入社會公益事業資金籌資范圍。鼓勵其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費提供資助。補助、資助金額不超過當地設定的最高繳費檔次標準。
對重度殘疾人、獨生子女傷殘死亡家庭（指獨生子女三級以上殘疾或死亡且未再生育或收養子女的家庭）夫妻，各市（州）縣（市、區）政府按每人每年100元的標準，為其代繳養老保險費。
明確建立基礎養老金正常調整機制
城鄉居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，支付終身。目前國家規定的基礎養老金標準為每人每月55元。我省在中央確定基礎養老金標準的基礎上，積極籌措資金，從今年1月起，每人每月再增加5元基礎養老金，增加部分由省級財政全額負擔。此項工作已列入2014年度省政府重點民生事項。
建立城鄉居民基礎養老金正常調整機制一直為廣大群眾所期盼。統一后的城鄉居民養老保險制度，明確提出中央確定基礎養老金最低標準，建立基礎養老金最低標準正常調整機制，根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國基礎養老金最低標準。
與原新農保和城居保制度相比，統一后的城鄉居民養老保險制度更好地體現了多繳多得的激勵機制。為鼓勵廣大城鄉居民早參保勤續費，制度規定參保繳費人員達到待遇領取年齡時，正常繳費年限超過15年的，每超過1年，基礎養老金每月增加2元。
城鄉居民養老保險關系可異地轉移
參加城鄉居民養老保險的人員，在繳費期間戶籍遷移、需要跨地區轉移城鄉居民養老保險關系的，可以在遷入地申請轉移養老保險關系，一次性轉移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規定繼續參保繳費，繳費年限累計計算。已經按規定領取城鄉居民養老保險待遇的，無論戶籍是否遷移，其養老保險關系都不轉移。
統一基金管理，強化經辦服務
統一的城鄉居民養老保險制度將新農保基金和城居保基金合并為城鄉居民養老保險基金。城鄉居民養老保險基金納入社保基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、獨立核算，任何地區、部門、單位和個人均不得擠占挪用、虛報冒領。全省將在整合城鄉居民養老保險制度的基礎上，逐步推進城鄉居民養老保險基金省級管理。
在基金監督方面，我省將制定完善城鄉居民養老保險業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核監督制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放、儲存、管理等進行監督和檢查，并按規定披露信息，接受社會監督。對虛報冒領、擠占挪用、貪污浪費等違紀違法行為，有關部門按國家有關法律法規嚴肅處理。我省還將探索有村（居）民代表參加的社會監督的有效方式，做到基金公開透明，制度在陽光下運行。
社保機構為參保人建立終身記錄的參保檔案，記錄參保人繳費和領取待遇情況，并按規定妥善保存。大力推行全國統一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。
（作者系四川省人力資源和社會保障廳廳長）
延伸閱讀新農保
2009年10月，國務院新農保試點工作領導小組正式批準我省首批21個縣（市、區）開展新農保試點，包括：金堂縣、富順縣、米易縣、瀘縣、德陽市旌陽區、江油市、蒼溪縣、遂寧市安居區、資中縣、樂山市市中區、南部縣、珙縣、廣安市廣安區、宣漢縣、通江縣、雅安市雨城區、仁壽縣、簡陽市、汶川縣、九龍縣和西昌市。
2010年7月，我省藏區縣全部啟動實施新農保試點工作。同年，國務院批復我省擴大新農保試點縣名單，廣元市元壩區等16個縣（市、區）被列入2010年新農保試點縣。全省試點縣總數達67個。
2011年7月，經國務院批準，全省新增新農保試點縣60個，全省試點縣總數達到127個。
2012年7月1日，全省實現新農保制度全覆蓋。
城居保
2011年9月，《四川省城鎮居民社會養老保險試點實施辦法》出臺，經國務院批準，全省首批試點縣數量達到125個。
2012年7月1日，全省實現城居保制度全覆蓋。
在新型農村社會養老保險制度等作用下，城鄉居民基本養老保險制度不斷完善，符合我國統籌城鄉發展的客觀要求。由于受到多方面主客觀因素影響，城鄉居民基本養老保險制度實施中存在一些不足，急需要進一步優化完善，確保城鄉居民基本養老保險工作有序開展。
關鍵詞：
城鄉居民；基本養老保險制度；實施；不足；對策
一、城鄉居民基本養老保險制度實施中的不足
(一)城鄉居民參保積極性不高
在新形勢下，我國人口老齡化速度日漸加快。但在多方面因素影響下，城鄉居民參加養老保險的積極性、主動性并不高。究其原因，一是城鄉居民養老保險政策的宣傳工作并不到位，部分農民對這方面缺乏全面、深入的了解，尤其是對享受的優惠和到齡后待遇等方面缺乏正確的認識。二是由于長期受到傳統思想觀念影響，一貫以子女為其養老送終為傳統，而不注重自身積累。三是部分農民特別是年紀輕的居民更加注重眼前利益，對未來的風險認識不足，對養老保險需求并不迫切，導致城鄉居民參保率較低。
(二)城居保與企業保制度銜接不暢
隨著城鄉居民流動的日益頻繁，外出務工的人員參加企業保和離職后返鄉務農的現象在所難免，然而兩種保險制度的經辦機構、繳費標準、待遇計發辦法不盡相同，使其相互之間轉移缺乏可行的實施原則。
(三)養老保險資金籌集難度較大
城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，但由于目前村集體創收能力極為有限，尤其是某些貧困村，更是根本沒有所謂的集體補助，這些都使得集體補助成為空話，使得城鄉居保的基金來源僅限于財政補貼和個人繳費。對于那些以農業經營為主的農村居民來說，增收困難，在繳費方面有著較大的壓力，使其參保的程度也不高，就是參保了的也是按最低標準繳費。另一方面，目前基金為縣級統籌，在資金運營政策方面有嚴格的限定，只能通過銀行存款的方式實現保值、增值，投資渠道單一，增值極為有限，從長遠來看將影響到基金的支付能力，從而導致城鄉居民基本養老保險制度的可持續發展。
(四)養老保險制度法律法規有待完善
目前城鄉居民養老保險還存在較多問題，尤其是基金的管理方面，相關法律法規還需要進一步細化，缺乏科學的規范細則，導致城鄉居民養老保險在資金籌集、管理等方面不合理，影響了其工作的順利開展。同時，在基層的鄉鎮政府，從事城鄉居民養老保險工作的均為兼職人員，不具有較高的綜合素質，個別地方還存在違規操作現象，出現一系列問題，比如，直接收取保費，私自挪用、濫用資金，政府補貼形式化，影響城鄉居民基本養老保險制度地順利實施。
二、解決對策
(一)強化農民參保意識
在實施城鄉居民基本養老保險制度過程中，做好宣傳工作至關重要，要利用多樣化的宣傳形式，比如電視廣告、廣播、短信，確保農村地區居民全方位正確認識城鄉居民基本養老保險的一系列惠農政策，逐漸強化他們的參保意識，有效轉變傳統觀念，積極、主動參與到投保中，促使村民更好地了解這一制度。經辦部門也要多下村入戶向當地村民講解參保相關政策等，發放宣傳資料，使其全方位正確認識參保，消除他們心中的疑問，大力營造良好的參保環境氛圍，潛移默化地強化農村居民參保意識。
(二)完善養老保險銜接機制
若想保證城居保與企業保銜接工作的順利進行，政府制定相應銜接政策是必要條件。具體而言，政府應根據兩種制度之間存在的不同，制定出相應的年限折算和保費補差辦法。目前的規定是，只有企業保轉入城居保的，參加企業保的繳費年限可合并計算為城居保的繳費年限。這樣對城居保對象有失公平，雖然存在城居保十幾年的繳費額可能還不足企業保一年的繳費額的現象，但也可探索繳費年限的互認制度。即城居保參保對象可依個人經濟能力，按其在城居保的參保年份，按企業保各當年的繳費標準進行補繳差額后，對繳費年限給予認可；不補繳的，則只轉移個人賬戶儲存額，不予折算繳費年限。只有在城居保與企業保銜接時妥善處理兩種制度之間的繳費金額差和年限的認可，才能更為有效地推進銜接工作的順暢實施，為我國城鄉一體化建設奠定堅實基礎。
(三)注重保險資金籌集
城鄉居民基本養老保險制度的實施離不開充足的資金，必須做好資金籌集工作，確保其更順暢地實施。目前為基金縣級統辭。我國要根據資金籌集方面存在的問題，強化由縣級統籌向全國統籌過渡，構建專門的基金管理機構，對全國養老基金進行統一化管理，要充分發揮地方政府部門多方面職能，將資金籌集工作落到實處，借助養老基金管理法規，科學約束政府行為，規范使用養老保險基金。我國要堅持具體問題具體分析的原則，出臺相關的政策，科學權衡資金籌集方面的收益、風險，科學選擇資金籌集途徑，不斷拓展養老保險資金籌集、增值渠道，探索委托專業管理機構進行入市操作管控與投資運作模式，參考社保基金入市經驗做法，加快城鄉養老保險基金的保值增值，確保城鄉居民基本養老保險各項工作的開展有充足的資金。
(四)健全相關法律法規體系和城鄉居民繳費激勵機制
我國要全方位客觀分析城鄉居民基本養老保險制度實施過程中存在的一系列問題，出臺相關的政策，優化完善對應的法律法規體系，明確養老保險主體的“權、責、利”，科學管理養老保險基金。在此基礎上，我國要明確基層政府部門在這方面的職責，具備較強的服務意識，構建服務型政府，定期對從業人員進行全方位系統培訓，不斷提高其綜合素質，科學開展養老保險制度實施工作。農村基層政府部門要構建科學的監督機制，借助全新的監督渠道，比如，上下級監督、社會大眾監督，加大監督力度，隨時“檢舉、控告”違紀行為，避免濫用資金等現象頻繁出現，科學實施養老保險制度。此外，我國要優化已構建的城鄉居民繳費保障機制，科學減少對1500元、2000元繳費檔次補貼，避免城鄉養老金存在較大差距，合理拉大15年繳費年限以上的基礎養老金補貼標準或增加對繳費超過15年的對象進行每增加一年繳費增加一定養老金來鼓勵城鄉居民長期繳費，尤其是農村居民。
三、結語
總而言之，在新形勢下，我國必須全方位正確認識城鄉居民基本養老保險制度，客觀分析存在的問題，城居保與企業保制度銜接不暢，養老保險資金籌集難度較大等，采用多樣化方法，強化農民參保意識，優化法律法規體系，不斷拓展資金籌集渠道，優化城鄉居民繳費激勵機制等。以此，進一步完善我國社會養老保險制度，加快我國統籌城鄉發展步伐。
參考文獻：
[1]李春根，包疊.新形勢下基本養老保險城鄉一體化路徑初探[J].社會保障研究，2013，03：29-35.
按照落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，統籌考慮當前和長遠的關系，堅持覆蓋廣泛、水平適當、結構合理、基金平衡的原則，建立可持續發展的養老保險制度；確保基本養老金按時足額發放和離退休人員基本生活；在中央財政支持下，逐步做實個人賬戶；統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，擴大覆蓋范圍；改革基本養老金計發辦法，建立參保繳費的激勵與約束機制；建立多層次的養老保險體系，積極發展企業年金；加強基本養老保險基金征繳和監管，完善多渠道籌資機制；進一步做好退休人員社會化管理工作，提高綜合服務水平。
二、確保基本養老金按時足額發放
繼續把確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放作為首要任務，進一步落實和完善分級負責、財政支持的保發放機制，健全基本養老金發放定期通報制度、重點監控制度和重大事項報告制度，采取有力措施，確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，不得發生新的拖欠。
三、擴大基本養老保險覆蓋范圍
凡本市基本養老保險范圍內的國有企業、城鎮集體企業、股份制企業、股份合作制企業、外商及港澳臺投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工，城鎮個體工商戶及其雇工、靈活就業人員都應參加企業基本養老保險。當前及今后一個時期，要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保為工作重點，進一步擴大基本養老保險覆蓋范圍。市人民政府繼續實行擴面、征繳目標責任制，納入市、區政府一級績效管理，建立養老保險基金征繳目標獎懲機制和養老保險基金缺口市、區分擔機制。各區要切實加強養老保險擴面工作的領導，要根據社會保險擴面工作需要，安排一定的擴面征繳工作專項經費，用于社會保險擴面工作。要嚴格執行國家有關法律、法規，任何地方都不得以不參保、不繳費或減免社會保險費作為招商引資、改善投資環境的條件。
四、統一繳費基數和繳費比例，調整個人賬戶規模，逐步做實個人賬戶
全市參保企業與單位分別以本企業、本單位上年度職工月平均工資總額為繳費基數，從2007年7月1日起，企業與單位為職工（包括外來務工人員）繳費比例統一為20%。參保企業與單位職工個人以本人上年度月平均工資為繳費基數，繳費比例為8%。職工上年度月平均工資超過上年度全市在崗職工月平均工資300%以上的部分，不記入繳費基數；低于上年度全市在崗職工月平均工資60%的，按60%計算繳費基數。
全市城鎮個體工商戶和靈活就業人員（以下簡稱“個體靈活就業人員”）繳納基本養老保險的繳費基數為全市上年度在崗職工平均工資。對繳費確有困難的個體靈活就業參保人員，2006年、2007年分別可以按全市上年度在崗職工月平均工資的60%為本人當年繳費基數。2008年至2010年分別可以按全市上年度在崗職工月平均工資的70%、80%、90%為本人當年繳費基數。從2011年起，個體靈活就業參保人員繳費基數統一為全市上年度在崗職工平均工資。
個體靈活就業人員的繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，其余部分劃入社會統籌基金，退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。
從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。
按照國家及省統一部署，在中央財政支持下，逐步做實個人賬戶。2006年個人賬戶按3%的規模做實，以后按照省統一部署逐步提高做實規模。
五、加強基本養老保險基金征繳與監管
認真落實《國務院社會保險費征繳暫行條例》的各項規定，嚴格執行社會保險登記、申報和征繳制度，凡是參加企業職工基本養老保險的單位和個人，都必須按照規定的繳費基數、繳費比例，按時足額繳納基本養老保險費。勞動和社會保障部門要加強社會保險稽核，加大勞動保障監察力度，把用人單位參保繳費作為重要監察內容，對拒不參保繳費、瞞報參保人數和繳費基數、惡意欠費的企業，要依法處理；要加大欠費的督查、追繳和處罰力度，確保基本養老保險基金應收盡收。
基本養老保險基金納入財政專戶，嚴格實行收支兩條線管理，嚴禁擠占挪用。勞動和社會保障、地方稅務和財政部門等要相互配合，共同做好基本養老保險費征繳、擴面、管理和監督檢查工作。要繼續發揮審計監督、社會監督和輿論監督作用，共同維護基金安全。
六、改革基本養老金計發辦法
按照國家及省人民政府文件規定，為逐步實現全市企業職工基本養老保險制度與省統一制度并軌，促進我市企業和單位及職工按時足額繳納養老保險費，建立參保繳費的激勵與約束機制，進一步改革和完善基本養老金計發辦法。
（一）凡按照我市城鎮企業職工基本養老保險有關政策規定參加基本養老保險的各類企業和單位及其職工，實施社會統籌與個人賬戶相結合制度的時間統一規定為1996年1月1日。
（二）2005年12月31日以前已經退休（退職）的人員，仍按原規定計發基本養老金，并執行基本養老金調整辦法。
（三）1996年1月1日以后參加工作、繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。基礎養老金月標準以本人退休時上年度全市在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費年限每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數按國家規定執行（詳見附表）。
（四）1995年12月31日以前參加工作，2006年1月1日以后退休、退職，繳費年限累計滿15年的人員，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再發給過渡性養老金和調節金。
過渡性養老金標準為：參保人員退休、退職時本人指數化月平均繳費工資、視同繳費年限、過渡系數1.2%的乘積。
過渡性養老金=本人退休、退職時上年度全市在崗職工月平均工資×本人退休、退職前歷年的平均繳費工資指數×視同繳費年限×1.2%。
調節金標準為：2006年度退休人員為100元/月；2007年度至2015年度退休人員逐年降低10元；2016年1月1日以后的退休人員不再發給調節金。2006年度退職人員調節金標準為50元/月；2007年度至2015年度退職人員逐年降低5元；2016年1月1日以后的退職人員不再發給調節金。
（五）2006年1月1日至2010年12月31日期間退休、退職人員基本養老金待遇水平，實行本實施意見規定的新計發辦法（以下簡稱“新辦法”）與原計發辦法（以下簡稱“原辦法”）對比。新辦法計發的待遇低于原辦法的待遇標準，按照原辦法的待遇標準予以補齊；新辦法計發的待遇高于原辦法的待遇標準，在按照原辦法計發的待遇標準基礎上，再按一定比例發給高出的差額部分，2006年度至2010年度分別發給高出的差額部分的30%、50%、70%、80%、90%。2011年1月1日以后的退休、退職人員待遇計發不再實行新辦法與原辦法對比的規定，統一按照國家及省有關政策和本實施意見規定的新辦法執行。
（六）參保人員在本辦法實施以后達到法定退休年齡，繳費年限累計不滿15年的，不享受按月領取基本養老金待遇。如本人自愿，可以向后延長繳費時間，延長繳費時間最長不得超過5年。累計繳費滿15年的，可辦理退休手續，享受按月領取基本養老金待遇。
七、嚴格執行國家退休審批政策
各部門、各單位要嚴格執行國家及省有關退休審批政策，切實加強對退休審批工作的管理，嚴格審批權限，規范審批程序，主動接受社會與職工的監督，杜絕違規審批現象的發生。勞動和社會保障部門要進一步加強對參保企業職工退休審批工作的管理及監督檢查，完善退休審批管理政策和管理辦法，嚴格執行退休審批條件及程序，嚴格控制提前退休。凡是符合提前退休條件的參保人員，須經本人申請，用人單位申報、公示，經市勞動和社會保障部門審批后方可退休。
八、建立基本養老金正常調整機制
為保障退休人員的基本生活，根據國家及省調整基本養老金的政策規定，適時適當調整企業退休人員的基本養老金待遇水平。
九、加快提高統籌層次
抓緊做好市級統籌的相關工作，為參加省級統籌創造條件。要以實施本意見為契機，將*經濟技術開發區（*出口加工區）社會保險先行納入市級統籌，進一步加強對各遠城區完善企業職工養老保險制度的政策業務指導，加快金保工程實施步伐，逐步實現全市養老保險政策和管理辦法的統一，進一步明確各級政府在擴面和確保發放工作中的責任，嚴格考核，建立激勵與約束機制。財政、勞動和社會保障部門要進一步加強養老保險基金預算管理，科學合理地編制養老保險基金收支預算，強化收支預算執行的監管力度，進一步調整財政支出結構，加大財政投入，確保養老保險基金收支平衡。
十、發展企業年金
發展企業年金，對于提高退休人員養老待遇水平、增強企業凝聚力和競爭力、建立多層次的養老保險體系等方面發揮著重要作用。要按照國家有關規定，大力推進我市企業年金。企業年金基金實行完全積累，并按照國家和省人民政府有關規定進行管理和運營。勞動和社會保障部門要加強對企業年金的政策宣傳及實施指導，會同有關方面制訂和完善管理辦法，切實做好企業年金方案報備和基金監管工作，實現規范運作，確保基金安全。
十一、做好退休人員社會化管理服務工作
按照建立獨立于企事業單位之外社會保障體系的要求，繼續做好企業退休人員社會化管理工作。要依托街道、社區勞動保障工作平臺，加快公共老年服務設施和服務網絡建設。要落實社會保險經辦機構及社會化管理服務人員經費和工作經費。勞動和社會保障、財政、民政、衛生、文化、城建、國土和房產管理等部門要相互配合，制定完善為退休人員服務的優惠政策。具備條件的，可開展老年護理服務，興建退休人員公寓，為退休人員提供綜合系列服務。
十二、不斷提高社會保險管理服務水平
要不斷加強社會保險經辦能力建設，加快我市社會保障信息服務網絡建設步伐，建立高效運轉的經辦管理服務體系。各社會保險經辦機構要完善管理制度，規范業務流程，實現規范化、信息化和專業化管理。同時，要加強人員培訓，提高政治和業務素質，不斷提高工作效率和服務質量。
黨的十七大報告中明確提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。是加快推進以改善民生、促進公平為重點的社會建設的重要舉措。河北省現行的社會養老保險制度是在城鄉二元經濟結構背景下建立的，城鎮社會養老保險制度尚存不少問題，居保制度才剛剛起步在制度設計與實施上均存在不同程度的問題。隨著城鎮化的加速，大批農民工在城鄉間的流動更加頻繁。現行政策規定，農民工在城鎮就業，可以參加城鎮職工養老保險，而回到農村，需要參加居保。但目前我國尚缺乏城鄉養老跨制度的轉移接續辦法，沒有城鎮職工養老和居保制度間的通道，城鄉間流動人員的養老權益缺乏制度保障。隨著越來越多的人員在城鄉間流動，解決城鄉基本養老保險制度間的轉移銜接問題，已經成為河北省養老保障體系建設的重要瓶頸。通過分析兩種基本養老保險制度間存在的差異和銜接的體制性鴻溝；找出存在的主要問題并簡要分析產生的原因；提出城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的思路；著重分析城鄉基本養老保險制度銜接轉化的內在機理，設計出制度間賬戶轉換的路徑、引入養老保險費的折算及繳費年限的確定方法；最后提出城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的對策及建議。
一、河北省城鄉基本養老保險制度差異性分析
目前河北省的基本養老保險制度體系主要由城鎮職工基本養老和城鄉居民社會養老制度組成。在城鎮主要是城鎮企業職工基本養老保險制度（以下簡稱“城保”），2009年3月11日，河北省根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），依據原勞動和社會保障部、財政部制訂的企業職工基本養老保險省級統籌標準，結合河北省實際，下發了（冀政[2009]55號）文件《關于河北省企業基本養老保險省級統籌的實施意見》結合河北省人民政府辦公廳辦字[2006]77號《河北省企業職工基本養老金計發辦法》對職工養老保險的具體內容進行了規范和完善。在農村則是實施新農保制度。河北省于2009年啟動首批新農保試點，并在2011年7月同步啟動城鎮居民養老保險試點。2012年5月22日，根據國家有關要求和河北省實際，河北省決定合并實施河北省新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度。下發冀政函〔2012〕68號文件，自2012年7月1日起，河北省合并實施新農保和城鎮居民養老保險統稱為“居保”。城保和居保主要內容概括對比分析見表1，差異性分析如下：
（一）性質及管理體制上的差異
城保制度的建立和實施主要有強制性原則作保障，在養老保險制度上，用人單位和企業必須為本單位人員繳納社會養老保險。這與社會保險的特征是相符合的。而在居保制度中，不管是城鎮還是農村居民都是以自愿參保為首要原則，并且規定在原新農保制度實施時，符合領取條件的老年人領取待遇與其子女參保繳費掛鉤的有關規定不再執行。在社保基金管理上，“城保”統籌層次已經上升到省級統籌，基金管理比農村嚴格規范，“居保”在統籌層次上較低，管理制度不完備，目前暫以縣（市）、區為單位管理。
（二）養老基金籌集設計上的差異
1、城保設有繳費基數并且按比例繳費。（1）職工個人以本人上年度月平均工資收入為繳費基數，按8%繳納基本養老保險費。并設有個人繳費基數的上下限以避免繳費差距過大：其中下限為全省上一年度在崗職工月平均工資的60%，上限為全省上一年度在崗職工月平均工資的300%。（2）參保單位（企業）以上年度職工工資總額為繳費基數，按20%的比例繳納。單位繳費工資低于全省上一年度在崗職工月平均工資的60%或無法核定職工工資總額的，以職工個人繳費基數之和做為企業的計算基數繳費。（3）另據冀人社發〔2011〕72號文件，參加城保的個體戶、自由職業者以及其他靈活就業人員，可根據自己的收入狀況，選擇按全省上年度職工月平均工資的40%至300%為繳費基數，按20%的比例繳納基本養老保險費。城鎮個體戶的雇工按8%繳納基本養老保險費，其余部分由雇主繳納。
2、居保制度的養老基金由個人繳費、集體補助以及各級政府補貼構成。（1）個人繳費。參加居保制度的城鄉居民（以下簡稱參保人）應按規定繳納養老保險費。目前河北省繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10個檔次，城鄉居民可以自主選擇繳費檔次。（2）集體補助。鼓勵經濟條件好的集體經濟組織、其他經濟組織及社會公益組織對參保人繳費給予補助，資助標準由這些經濟組織自主確定。（3）政府補貼。中央財政對符合領取條件的參保人支付城鄉居民養老保險基礎養老金。各級地方政府對城鄉居民繳費給予補貼，補貼標準最低為每人每年30元。由省、市、縣（市、區）按照1：1：1的比例分擔。
（三）養老金賬戶及領取待遇安排上的差異
1、居保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。（1）基礎養老金。中央政府確定的居保或新農保基礎養老金補助標準為每人每月55元，由中央財政全額補助（2）居民個人賬戶養老金。個人繳費，集體補助及其他社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，各級地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入居民的個人賬戶。（3）個人賬戶儲存額的利息收益。由省人社廳參考央行公布的金融機構一年期存款利率計算個人賬戶利息，按年度定期公布計息標準。居民個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以計發系數（139）。若參保人死亡的，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于支付其他參保人的養老金。
2、城保養老金待遇由統籌賬戶的基礎養老金和個人賬戶養老金組成。（1）基礎養老金。基礎養老金=（參保人員退休時全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）÷2×繳費年限×1%。（2）個人賬戶養老金。個人賬戶養老金=個人賬戶累計儲存額÷本人退休年齡相對應的計發月數。計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素，由國務院統一確定。基礎養老金由統籌賬戶支付；個人賬戶養老金從個人賬戶儲存額中支付，個人賬戶儲存額不足支付個人賬戶養老金時，由統籌賬戶基金繼續支付。
二、城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的體制障礙和存在問題
（一）城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的必要性和體制障礙
從制度設計和實施看，河北省城鄉基本養老保險制度在賬戶模式、籌資方式、繳費標準、待遇享受水平及政府責任程度等方面存在著較大差異，城保在社會保障中的主導地位和居保制度的社會保險性質不明確，也形成鮮明對比。這些差異直接影響和阻礙著河北省城鄉居民和勞動力的流動，限制了城鄉一體化勞動力市場的形成，同時也不利于河北省農村工業化和城市化的發展。因此，消除兩種制度之間的諸多差異，努力促進城鄉基本養老保險制度的銜接與轉化，實現基本養老保險制度的城鄉協調與均衡，是統籌城鄉經濟社會發展的必然要求。然而城鄉基本養老保險制度銜接與轉化受諸多體制條件的限制，城鄉基本養老保險制度有著不同的形成歷史，其制度的性質、制度模式和制度內容具有很大不同，這些將成為城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的體制內障礙因素。除此之外，還受諸如戶籍制度、土地制度、勞動就業制度、財政體制等外部制度因素的阻礙[2]。
（二）河北省城鄉基本養老保險制度存在的問題
1、基本養老保險制度碎片化。河北省事業單位養老保險制度、城保制度、居保制度適用于不同的參保對象，因此制度之間有很強的獨立性，在制度的設計上城鄉體制差異大，仍是典型的二元結構。從保險業務管理方面看多元化制度供給是保障資源的一種浪費。從參保對象流動與轉保方面看，由于各種制度模式差異大、待遇標準和計發辦法不同，保險關系轉移存在嚴重的制度壁壘。這種制度上的分割導致了各種基本養老保險制度之間銜接不順暢，也不利于人力資源在社會各個領域之間的自由流動。2009年，人力資源和社會保障部會同財政部出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定了參加城保制度的參保人員跨省流動并在城鎮就業時其基本養老保險關系可以順暢轉移接續。但是，我國目前缺乏制度與制度之間的基本養老保險關系轉移接續辦法，比如：由城保制度轉入居保制度以及由居保轉入城保制度的銜接辦法目前存在空白。隨著河北省城市化的加速發展，大量農民工進入城市就業，參加了當地的城保制度，但是其之前在農村參加居保的個人賬戶繳費額由于沒有銜接機制只能封存。部分進城的農民工因工作原因返鄉后，同樣由于沒有轉移接續辦法，之前繳納的城保保險費不能轉移到居保養老制度中，這損害了農民工的基本權益[2]。
2、河北省現行養老保險制度覆蓋面不足。從城鄉基本養老保險制度的實施和覆蓋面看，農村養老制度的穩定性和保險關系的持續性差以及大量農村剩余勞動力就業困難等問題，造成了大量適保人群未能參保，城鄉基本養老保險制度覆蓋面的不足。根據2011年河北省人力資源和社會保障事業發展統計公報的數據顯示：河北省參加機關事業養老保險、城保、新農保以及城鎮居民保險制度共計3524.1萬人，而2011年末全省常住人口7240.51萬人。基本養老保險制度覆蓋率為48.67%。具體數據如下圖1所示。
符合參保條件但沒有納入現行城鄉基本養老保險制度的覆蓋范圍的人群主要包括：參保意識差的純農民、一些私營企業的從業人員、個體戶、靈活就業人員等。農村大量年輕力壯的農民可能只看到短期內只繳費的義務，得不到可見的利益，而采取等待觀望態度而未參保；一些年齡大的農民受中國傳統觀念影響，認為養兒防老、儲蓄防老更為可靠，造成參保意識不強；還有部分農村的弱勢群體由于自身經濟條件差，無暇顧及養老保障的安排既使想參保也經濟拮據；同時可能當地政府對居保制度宣傳工作不到位也是重要的原因。私營企業本身所具有經營穩定性差、季節差異性強、用工流動性大、用工人員變動頻繁等特點，再加上相關的法律監管不到位，雇傭工人迫于就業壓力不敢伸張自己的養老保障權益，導致部分私營企業主不愿意為其雇員參保繳費。河北省存在的這種制度內不參保的問題危害性是很大的，它損害了社會保障制度的公平性，導致了勞動者收入分配和社會地位的不公平 [2]。
3、城鄉基本養老保險制度間繳費負擔和待遇計發差距大。河北省在制度設計上，居保與城保的繳費水平和待遇標準計發辦法等方面存在很大不同。在繳費方面，居保實行年繳，個人按檔次繳費；集體補助及其他經濟組織、社會公益組織資助記入個人賬戶，但實際上河北省各地的集體補助繳費部分缺失嚴重，此項政策形同虛設；地方政府補貼部分絕大部分地市縣按最低標準執行，財政支出投入不夠；而且沒有社會統籌賬戶。城保制度實行按月按比例繳費，個人繳費全部進入個人賬戶（ 靈活就業人員按8%進入），企業繳費以及政府補貼進入社會統籌賬戶，而且個人和企業的繳費基數相對居保檔次繳費制度要高很多。從2011年河北省各種城鄉基本養老保險制度的個人養老保險繳費率來看差異較大，城保幾乎是居保繳費率的4倍（具體數據見下表2）。目前河北省城保繳費率已經達到比較高的水平19.32%，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至很快就要達到國際警界線（20%）。
數據來源：2011年河北省人力資源和社會保障事業發展統計公報（附注：養老保險繳費率=人均養老保險繳費額/職工平均工資）。
待遇領取條件上，居保制度要求年滿60周歲累計繳費不少于15年可領取基礎養老金待遇，城保職工達到國家規定的退休年齡（男滿60歲，女干部滿55歲，女工人滿50歲）退休后可按月領取基本養老金。在待遇計發方面，兩者都由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，但居保制度基礎養老金全部由中央或地方財政發放，帶有普惠性（ 每人每月55 元）；城保制度基礎養老金與參保人繳費年限和平均繳費工資水平掛鉤，由社會統籌賬戶發放。55元的居保基礎養老金待遇水平遠遠低于20%的城保基礎養老金替代率[3]。因此，城鄉基本養老保險制度銜接主要應解決制度之間賬戶資金轉移以及繳費年限折算這兩大關鍵問題。
三、城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的思路及內在機理
（一）城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的總體思路
盡管河北省社會經濟發展較快，但目前達不到社會養老保險制度實現城鄉一體化的條件，因此現階段首先要從優化養老資源、簡化操作辦法、提高管理效率的角度，對現行居保制度、被征地農民基本養老保障制度（簡稱“土保”）、農民工養老保險制度（簡稱“工保”）進行規范和完善，形成統一的農村基本養老保險制度框架；同時，對城市養老保險制度進行改革，促進事業單位養老保險與城保的融合與統一，形成統一的城市基本養老保險制度框架。河北省統籌城鄉基本養老保險基本路徑是：首先從“城鄉分割”到“統一籌劃、制度有別”，然后到“制度統一、標準有別”。分階段漸進式進行，等待條件和時機成熟后，逐漸實現二者的銜接與轉化，最終實現養老保險制度的城鄉一體化目標（參見圖2）。
對居保的要求是要既能適應農村及城鎮居民的情況，又能有利于與城市職工基本養老保險制度銜接，初步設想的方案是部分積累制城鄉基本養老保險制度。
對城市基本養老保險制度進行改革的重點是：完善城保制度、優化和整合城市養老保險制度和項目、調整和控制城市養老金水平的增長、將城市農民工直接納入城保制度等，改革的目標是增強城市基本養老保險制度的包容性、開放性以及與居保銜接的親合性。
（二）河北省城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的內在機理
城鄉基本養老保險制度的銜接與轉化，從制度層面看，主要包括：賬戶的轉換、繳費年限的確定、養老金待遇的調整及其他要素的調整與統一等。其中賬戶的轉換和繳費年限的確定是關鍵。
1、城鄉基本養老保險賬戶轉移的條件
參加職保和居保人員，達到職保法定退休年齡（含待遇領取年齡）后，職保繳費年限滿15年（含依據有關規定延長繳費）的，可以申請從居保轉入職保，按照職保辦法計發相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入居保，待達到居保規定的領取條件時，按照居保辦法計發相應待遇。由于職保、居保制度都規定繳費年限滿十五年為按月享受基本養老金的條件，而職保的待遇水平相對較高。因此，規定只要滿足參加職保的繳費年限，無論在新農保或城居保繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于最大限度地保障參保人員的權益，同時引導參保人員長期參保、持續繳費；而對由于各種原因在職保繳費不足十五年的，按照社會保險法的規定從職保轉入居保，由后者發揮“兜底”功能，也避免因職保繳費年限不足而造成參保人員的權益損失。
2、城鄉養老保險個人賬戶轉移及繳費年限的確定
參保人員從居保轉入職保的，居保個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，居保繳費年限不累計計算或折算為職保繳費年限。參保人員從職保轉入居保的，職保個人賬戶全部儲存額并入居保個人賬戶，參加職保的繳費年限合并累加計算為居保的繳費年限。對職保向居保轉移的，不轉移職保統籌基金。考慮到統籌基金是政府對職保制度的專門安排，基本功能是保障職保退休人員的基本生活；而居保制度中沒有這一安排，而另外安排了政府全額支付的基礎養老金。如果職保向居保單向轉移統籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。同時統籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有。參保人員從職保轉入居保，不轉移統籌基金，也不影響其個人權益。
3、城鄉基本養老保險金待遇的調整
參保人員若在同一年度內重復參加職保和居保的，其重復時段（按月計算）只計算職保繳費年限，清退居保重復時段繳費，并將居保重復時段相應個人繳費（含集體補助）金額退還本人。參保人員不得同時領取職保和居保待遇。已經同時領取職保和居保待遇的，終止并解除居保養老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的居保基礎養老金待遇應予以退還；本人不予退還的，由社會保險經辦機構負責從居保個人賬戶余額或者職保基本養老金中抵扣。必須遵循養老保險關系唯一性的原則，既優先保留養老金水平較高的職保待遇，又防止重復領取待遇給其他參保人員權益帶來損害。
四、河北省城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的對策及建議
城鄉基本養老保險制度銜接與轉化是新時代的新生事物，這項工作沒有現成的理論和經驗可借鑒，操作和實施起來難度相當大，為此建議從以下幾個方面加以完善：
（一）先行試點，總結經驗漸進式推廣
城鄉基本養老保險關系銜接與轉化是中國國情的特有情況，沒有現成的理論和經驗可借鑒，因此必須經過深入試點，總結經驗和完善理論后，進行推廣。河北省城鄉之間、不同地區間的經濟發展水平差異較大，養老保險政策在一些具體細節上也存在地區差異，因此轉移辦法的完善需要一個探索試點的過程。其次，辦法的實施需要統一規范、操作簡便的經辦流程，否則再好的辦法也難以落實。建議試點地選擇經濟條件較好、城鎮化相對發達、有一定的新農保工作基礎和經驗的地區，如河北省的秦皇島市。試點的重點任務是要對參保對象、保險費折算、賬戶轉化、養老金計發標準和待遇等基本要素進行規范和不斷地調整，對銜接與轉化辦法進行完善，以適于向全省推廣。
（二）重視立法保障，及時制定轉移接續辦法
要根據試點情況，及時出臺城鄉基本養老保險銜接與轉化的有關條例和管理辦法，使該項工作有法可依。從統一管理角度，出臺一個省級的《城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的方案》，以及和其配套的實施細則，非常必要。該方案和實施細則，是全省基本養老保險業務統一管理的綱領性文件，也是各地市進行接轉保險關系的重要法律依據。以便解決城鄉流動人員的養老關系轉移問題。農民工頻繁在城鄉間流動，是我國城鎮化過程中的必然現象，將在很長時期內存在，研究解決他們的跨城鄉養老關系轉移接續問題恰逢其時。一方面，目前由于新農保和城鎮居民養老保險剛剛試點實施不久，城鄉養老關系轉移無論從總量，還是訴求方面矛盾并不突出，農民工大多年齡在 30 周歲以下，離領取養老待遇還有較長的時間。早做籌劃，盡快出臺辦法，避免問題和矛盾的堆積。另一方面，各類養老保障制度正在逐步完善，如果這一問題還仍然沒有解決辦法，勢必影響養老保險制度城鄉統籌的實現[8]。
（三）加快社保機構信息化管理服務平臺建設
加快城鄉基本養老保險制度的信息化建設是支撐社會保障系統的重要技術保障，對實現城鄉居民養老保險信息的動態監控、傳遞互通、有序銜接具有重要的意義。充分利用國家“金保工程”建設，依托政務網絡技術平臺，形成統一集中、分層互聯和安全高效的社會保障網絡體系，為社會保障管理提供一個信息共享交換平臺，為公眾提供一種方便快捷的信息查詢服務平臺。目前除了加強各地“城保”制度的完善外，同時，也要加強與兄弟省份的溝通與合作，為保險關系的銜接與轉移提供方便。要加大各地社會保險信息服務設施的軟硬件平臺建設和網絡化管理，提高管理效率，增強準確性；有條件的地方，最好與各地社會保險的開戶銀行建立網絡關系，對參保對象建立社會保障卡，實現動態遷轉，減少人工程序，節約成本。
（四）消除體制障礙，創造銜接的寬松制度環境
城鄉基本養老保險制度的銜接與轉化，會涉及到許多相關制度，如勞動就業制度、戶籍制度、土地制度、社會福利制度等，它們的開放程度直接決定著城鄉社會保險制度的接軌進程。因此，必須加強對勞動就業制度、戶籍制度等的改革力度，為城鄉基本養老保險制度創造良好的體制環境。城鄉勞動力就業機會均等、公平競爭的就業環境，是城鄉基本養老保險制度銜接與轉化的真正動力；繼續放開城鄉戶口的限制和束縛，實行戶口屬地管理原則，促進勞動力的流動和保險關系的轉移；將現行城鎮的社會福利制度向農村延伸，形成城鄉一體的社會福利制度體系，促進流向城鎮的農村勞動力除了養老保險關系與城鎮銜接外，也能同時享受城鎮其他的福利待遇。
（作者單位：河北科技師范學院 財經學院）
關鍵詞：城鄉居民養老保險；繳費檔次；統籌層次；政府責任
一、引言
安徽某縣地處安徽省東部，是安徽的東大門、南京江北的重要門戶。全縣總面積1481平方公里，轄12個鄉鎮，130個行政村，8個社區，總人口49萬人，其中16周歲以上應參保城鄉居民29.95萬人（不包括機關事業單位職員和在校學生）。該縣是第四批城鄉居民養老保險試點縣，2012年開始啟動，并代表安徽省，接受國務院城鄉居民養老保險工作督導調研組視察。從2012年到2015年8月該縣城鄉居民養老保險工作在政府的推動和領導下已經取得了顯著的工作成效，每年都提前完成省市下達的目標任務。
表1 2012年-2015年某縣城鄉居民養老保險目標任務完成統計表
年度覆蓋面參保繳費人數（萬人）參保繳費金額（萬元）養老金發放人數（萬人）養老金發放金額（萬元）繳費方式基礎養老金地方投入（萬元）領取養老金水平（元）目標任務完成
2012100%22.7448876.62140機構自收055113%
2013100%23.03413074500機構自收055102%
2014100%22.7239937.54802機構自收055（2014年7月是70元）102%
20158100%20.2934147.84508銀行代扣460（預計全年）75109%
數據來源：安徽某縣人力資源與社會保障局
然而，在與當地人社部門負責人以及相關工作經辦人的交談之后我們發現，在完成任務，取得成績的同時，城鄉居民養老保險工作還存在許多困難和問題，這些困難和問題不僅給地方政府帶來很大的工作難度，使他們常常陷入兩難的困境，而且也制約了城鄉居民基本養老保險制度的完善和發展。
二、城鄉居民養老保險制度實施過程中面臨的實際問題
（一）政策的吸引力有所下降。城鄉居民養老保險基礎養老金雖已由55元調整到70元，但和城鎮職工養老保險待遇調整相比，調整幅度較小，城鄉居民養老保險參保人員滿意度有所下降，參保積極性不高。在2012年新農保政策剛開始實施時，老百姓特別是年滿60周歲的農民對于每月都能領到55元的基礎養老金感到非常滿足。所以當時地方政府的工作開展比較順利，基本實現了養老保險的全覆蓋。然而隨著時間的推移，基礎養老金水平并沒有隨著物價上漲和人民生活水平的提高而提高，始終維持在55元的水平，直到2014年7月份才調整到70元。此項政策雖然讓百姓受益，但吸引力有所下降，甚至連地方政府的工作人員都在質疑，這樣的標準怎么能保證百姓老年的生活需要嗎？這似乎更像是老年津貼。
（二）地方政府難以承受巨大的財政壓力，陷入兩難境地。城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。參加城鄉居民養老保險的人員應當按規定繳納養老保險費。繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元等13個檔次。市、縣人民政府應當對參保人繳費給予補貼。繳費標準越高的補貼標準也越高。而對于繳費補貼，省財政目前承擔20元，其余部分由縣（市、區）承擔。鼓勵多繳多得，長繳多得，有條件的縣（市、區）還可以適當提高補貼標準。對于該縣這樣一個欠發達的地區，地方財政收入是很有限的，所以對于這樣的補貼政策，一方面要宣傳政策，另一方面，考慮地方財政的實際情況和承受力，地方政府并不希望百姓選擇較高的繳費標準。所以這樣的政策設計雖然初衷是好的，但是并沒有考慮到很多欠發達地區的實際情況，使得地方政府陷入了兩難境地。
（三）存在居民重復參保的現象。以該縣為例，外出務工人員有13萬多人，流動性較大，有的在外地已參加城鎮職工養老保險，為完成省市下達的目標任務，鄉鎮干部又動員他們參加了城鄉居民養老保險。由于城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險之間缺乏信息溝通渠道，重復參保現象難以規避，已是共性問題。這不僅導致社會保障資源的浪費，還損害了其他參保人享受社會改革與發展成果的公平性。
（四）居民生存狀況認證困難，冒領養老金現象普遍存在。農村居民人口眾多、居住分散，要及時、準確掌握居民生存認證狀況存在一定難度。死亡申報不及時，公安、民政、司法、財政等相關部門無法及時地進行信息比對，造成死后領取養老金的現象比較普遍。
（五）老百姓家庭養老傳統觀念根深蒂固，繳費檔次低。大部分百姓的目光不夠長遠，特別是中青年人，會把有限的財力更多地投入到當前的生活需求中，特別是投入到下一代的成長教育中，對未來的養老問題并沒有過多考慮。所以雖然城鄉居民養老保險實現了全覆蓋，但百分之九十以上的參保人選擇了最低的繳費檔次。很多百姓繳費參保完全是為了敷衍經常上門做工作的村鎮干部，并沒有從心里認可社會養老保險的作用，更不可能愿意將自己的養老問題交給國家來解決，而是更傾向于自己的孩子來承擔自己的養老責任，這往往也涉及到百姓所謂的“面子問題”。
三、完善城鄉居民養老保險制度的政策建議
面對上文所列的實際問題，當地政府正在積極地探索解決途徑，希望能夠最大限度發揮地方政府的作用，能夠切實幫助百姓共同解決養老問題。我們認為應從以下方面進行完善。
（一）加大政府財政投入力度、建立基礎養老金正常調整機制。政府加大財政投入對提高城鄉居民社會養老保險水平具有重要作用，在基礎養老金方面，北京市、浙江省分別建立了基礎養老金隨經濟社會發展水平正常調整機制，從2009年到2013年，北京市、浙江省分別將基礎養老金金額由280元、60元，上調至390元、90元，北京市累計提高幅度達近40%，浙江省各地市累計提高幅度達50%，今后各地都應加大政府財政投入，要根據經濟的發展和社會生活水平的提高建立基礎養老金正常調整機制，同時加大對貧困地區的轉移支付力度，鼓勵百姓多繳費。
（二）提高城鄉居民養老保險的統籌層次，由縣級統籌提高到省級統籌。提高城鄉居民養老保險的統籌層次，將實現在更高的統籌范圍內對城鄉保基金進行統一收繳和撥付，對城鄉保制度實施統一管理，實施統一的待遇水平和計發標準等，不再受地方的經濟、政策、養老負擔等因素的影響，養老金在全省的范圍內實現自由調劑，城鄉居民能在同樣的繳費前提下獲得同樣的養老待遇。
（三）提高服務質量，強化基金監督。要加強城鄉居民養老保險工作人員專業培訓，開展全員培訓，不斷提高公共服務水平。加強城鄉居民養老保險經辦能力建設，科學整合現有公共服務資源和社會保險經辦管理資源，充實加強基層經辦力量，實行精細管理、便捷服務。另外要嚴格落實城鄉居民養老保險基金管理制度，保證基金發放率達100%，聯合財政、民政、公安、司法等部門，建立多部門參與的信息比對工作協調機構，防止重領、冒領養老金加大居民生存狀況認證力度，防止基金流失。
（四）加強宣傳引導，營造良好的輿論氛圍，引導居民積極踴躍參保。地方政府需要在總結前期宣傳工作做法經驗的基礎上，積極創新宣傳方式，提高宣傳實效，營造良好的輿論氛圍，引導居民積極踴躍參保。
一、保障范圍和對象
本意見所稱被征地農民參加養老保險對象，主要是指本意見實施后，因政府依法統一征收農村集體土地而失地，且在征地時享有農村集體土地承包權的16周歲以上在冊人口。
被征地農民養老保險對象的名單由村集體經濟組織或村（居）民委員會依法提出，報鄉鎮政府或街道辦事處初審、公示、確認，經征地機構、國土資源、農業部門審核后，予以公示無意見的，報當地人民政府審定。以有農用地轉用和土地征收審批權限的人民政府依法批準征地之日為基準日，確定被征地農民的年齡是否符合養老保險對象條件。
二、補貼辦法
征地所在地人民政府應多渠道籌集被征地農民養老保險補貼。被征地農民養老保險補貼資金在征地成本中單列，不得納入征地統一年產值補償標準。
被征地農民養老保險補貼資金按征地涉及人數、征地次數和征地規模進行提取。每次征地的最低補貼標準為：征地時上年度全區城鎮單位在崗職工平均工資的60%×被征地農戶人均征地畝數。
一次或多次征地后，被征地農戶人均征地面積累計超過8畝的，超過部分不再計發養老保險補貼。土地完全征收，被征地農戶人均征地面積累計不足1畝的，按1畝計發繳費補貼。
三、參保辦法
各級政府應依法將被征地農民納入基本養老保險，保障其基本養老保險權益。被征地農民選擇參加城鄉居民基本養老保險或企業職工基本養老保險，可享受被征地農民養老保險補貼，不參加基本養老保險的，不得享受被征地農民養老保險補貼。
被征地農民繳納的基本養老保險費先從養老保險補貼資金中列支，養老保險補貼使用完后，由個人負擔。已領取基本養老保險養老金的被征地農民，養老保險補貼一次性發放給其本人。
四、補貼資金的籌集管理
（一）足額落實被征地農民養老保險補貼資金。征收土地方案批準后，申請用地單位（含單獨選址用地業主）應根據征地涉及的被征地農民養老保險對象名單、征地面積、養老保險補貼標準，提請征地機構、國土資源、人力資源社會保障部門測算被征地農民養老保險補貼資金，供地前一次性足額劃入政府指定賬戶。地方政府收儲土地的，由當地政府及時將被征地農民養老保險補貼資金劃入政府指定賬戶。
（二）對新征土地堅持“先保后供”原則，申請用地單位或當地政府應劃撥的養老保險補貼資金未到賬的，國土資源部門不得辦理供地手續。
（三）被征地農民養老保險補貼資金實行專款專用，任何地區、部門、單位和個人均不得擠占、挪用。
五、實施方案核批
（一）征地報批前的被征地農民養老保險實施方案，在征地所在縣（市、區）人民政府統一領導下，由人力資源社會保障部門商國土資源、財政等部門擬定，報同級人民政府審核。
[關鍵詞]日本;農村養老保險;新農保;借鑒
[中圖分類號] F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)10-0091-06
日本的社會保障體系中,農村養老保險制度獨具特色、構建科學、保障有效,基本解決了農民的養老問題。當前,我國正在積極推進新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點,日本與我國同為東亞國家,文化相近,其農村養老保險的發展路徑、內容構成、改革經歷等對我國新農保的制度建設具有重要的借鑒意義。
一、日本農村養老保險制度的發展路徑
1.家庭養老保障階段(二戰以前)
日本的農村養老保險不是橫空出現的,而是隨著經濟社會環境的發展,在日本政府的規劃下,經歷了從無到有,從不夠完善到逐步完善的過程。二戰前,日本農村處于傳統的家庭養老保障階段,對老人的撫養都是以家庭為主。日本農戶多為直系家庭,老年后生活依靠長子撫養、照顧,“家”制度在日本起主導作用。當時,農村只有國民健康保險,制度型的養老保險尚未實施。例如,20世紀50年代末日本有1,368萬人能享受到養老保險,僅占總就業人口4,284萬的1/3,當時包括農民、個體經營者和無業者等共4,700多萬人未能加入養老保險體系[1]。
2.農村養老保險建立、發展階段(20世紀50年代末至60年代)
20世紀50年代,日本從二戰中恢復元氣,工業化快速發展,大量農村年輕勞動力涌入城市。60年代,日本經濟步入黃金發展時期,從事農林漁牧業的人數約為總勞動力的30%[2]。農村人口開始出現老齡化、兼業化和城市化,具有撫養能力的人數逐漸減少,家庭自我保障的作用大為減弱,社會逐漸成為了撫養老人的主角。傳統的以家庭為主體的生活保障體系已無法滿足家庭成員的養老需求,進入城市和留在農村的勞動者迫切希望享受到社會保險的保障。從1958年起,日本政府開始著手醞釀建立面向農林牧漁業的勞動者、個體經營者的國民養老保險。1959年日本首次頒布了“國民年金法”,將排除在工薪階層之外的廣大農民、個體經營者依法強制納入社會養老保險體系中。到20世紀60年代,憑著農村公共醫療和養老保險兩大支柱,農村社會保障制度初具規模并開始得到迅速普及,日本進入了“國民皆保險”、“國民均年金”的福利時代。
3.農村養老保險的充實、擴展階段(20世紀70年代至90年代)
日本的養老保險具有靈活性,隨著社會經濟環境的變化不斷進行調整和修正。自20世紀70年代開始,隨著經濟社會發展形勢的變化,包括農村社會保障體系在內的日本整個社會保障體系不斷得到補充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“農民養老金基金法”,并于1971年1月開始實施。農民養老金基金同國民年金相輔相成,合力保障農民晚年生活,提高福利水平。參加農民養老金計劃的被保險人數在1975年達到頂點,為116萬人,占農業總就業人口791萬人的15%,該制度成為農民參加國民養老保險的重要補充,具有靈活自愿的性質[3]。20世紀80年代初,國民年金的發展也邁上了新臺階,1985年日本政府修改了“國民年金法”,對公共年金進行了全面改革,使得國民養老保險成為一元化的全體國民共同的“基礎養老保險”。這一時期保險內容的充實,緩解了農民與其他社會成員之間負擔不平等、國民養老金財政負擔沉重等問題,推動了日本農民養老保險的進步。
4.農村養老保險的轉換期階段(20世紀90年代至今)
從20世紀90年代起,日本的社會保障進入了一個重大的轉折時期,農村的養老保險也面臨著深刻的變化。主要表現在:第一,從經濟發展看,日本已經進入了經濟的低速增長期,財源嚴重不足,養老保險交納額度不斷上升,支付額度呈現下降趨勢。第二,從人口方面看,農村青壯年勞動力大量流失,生活改善及醫療水平的先進使得人的壽命越來越長,加上少子化,農村人口的老齡化(65歲以上)比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8個百分點,領先城市20年步入了超老齡化的時代。第三,從保障水平看,面對農民養老保障需求的增加,農村的養老保障水平相對較低,仍滿足不了農業發展的特殊要求[4]。
二、日本農村養老保險制度的主要內容
日本農村社會的養老保險是按照公平性和多層次性兩個方面來安排的,實行的是雙層結構年金制。第一層次為國民年金,是全體國民強制性加入的與收入無關的基礎養老金,它為老年人提供基本收入保障,保證了“國民皆年金”。第二層次的農民養老保險基本上采用基金制,強調自愿原則,但政府給予稅制優惠,是國民年金的重要補充。兩個層次包含四種養老保險項目,即國民年金、農民年金、國民養老金基金、共濟年金,其結構體系如表1所示。
1.國民年金(國民基礎養老金)
日本政府在1959年頒布的“國民年金法”,標志國民年金制度正式實施,后來國家在1985年又對養老保險進行重要改革,這兩項措施將全部農民納入公共養老保險體系中。國民年金成為全體國民共同享有的基礎養老金。其中規定凡滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民必須加入國民養老保險。農民、自雇者和其他非雇傭人員首先要參加國民年金(即國民基礎養老保險),國民年金制度采取現收現付模式,平均繳付,平均給付,保費固定,參保農民每月定額繳納1.33萬日元,2008年度月繳費額漲至1.45萬日元,凡加入時間在25年以上、65歲以下的參保者均可領取基礎養老金,加入該制度40年的參保者,退休后每月可領取最高6.7萬日元的養老金[5]。基礎養老金執行責任共擔原則,資金來源主要構成是,國家負擔1/3,列入政府預算,其余部分由個人繳費。目前,國民養老金事業由政府掌管,社會保險事務所和市町村公所直接面向國民提供窗口服務。
2.農民年金(農民養老基金)
1970年,日本公布《農民養老基金法》,農民養老金從1971年1月開始實施。該項目圍繞土地經營權轉讓及老齡兩個因素運行,旨在提高農民年老后的生活水平,是國民年金的重要補充。實行自愿原則。加入資格是擁有或正在使用50公畝(7.5畝)以上耕地的農業經營者。保險費由被保險人本人承擔20,440日元(1999年),其他由國庫承擔。保險費繳納時間超過20年并在65歲前轉讓經營權,則65歲以后領取的經營轉讓養老金額為1,400日元乘以保險費已繳納月數后的金額;保險費已繳納時間超過20年但未進行經營轉讓,從65歲開始支付的農民老齡養老金額為900日元乘以保險費已繳納月數后的金額;保險費已繳納時間超過3年,在取得養老金領取資格前死亡或退出,根據保險費的已繳納時間支付相應的余額。農民養老金制度曾經一度使日本農業經營者保持年輕化,經營規模擴大化。
3.國民養老金基金
日本政府為使不能加入農民年金的農民和個體經營者(如小店店主、醫生、律師等)能同工薪族一樣過上比較充裕的老年生活,除國民養老金外可以獲得另外一部分附加養老金,同時日本政府也為不滿足于國民年金的農民提供更多方式的養老保險,決定在上個世紀80年代實行養老保險的改革,于1991年開始實行國民養老金基金制。規定凡滿20周歲以上60周歲以下的農民均可自愿加入,每月需繳納“附加保險費”,滿65歲后,除可獲得基礎養老金外,還可獲得“附加養老金”。凡不需要繳納國民養老金保險費及申請加入“農民年金”者,則不得再申請加入國民養老基金,已加入的中途不得退出。2001年6月,日本出臺繳費確定型養老辦法,從2002年4月開始實施。國民養老基金有企業型和個人型兩種,農民可以加入個人型的養老保險,通過向國民養老基金聯合會提出申請,加入者可以選擇資金運營機構和運營方式,月繳費在68,000日元以內免稅,基金運營收入不納稅,運營機構只收取傭金,領取時根據繳費金額和運營收益確定支付標準。
4.共濟年金
在日本,民間的團結互助傳統源遠流長。日本農村存在一種叫農業協同組合的組織,成員主要是農民,也包括其他個人。為了讓成員老有所養,保障一生,農業協同組合舉辦了人身共濟保險,對農民養老及其他社會保障發揮了重要作用。這種共濟保險組織屬于民間團體,不以營利為目的,通常以市、町、村為單位組織建立,得到了政府的大力支持。在管理上,基層農協、縣級共濟聯合會、全國共濟聯合會相互分工,各司其職,形成了有效的三個不同的風險分散機構。20世紀90年代末,日本有農業協同組合4,000多個,每個農業協同組合成員平均參加共濟保險項目4.55項,保障金額每戶平均為3.688萬日元[6]。共濟年金發展至今,已演變成JA(非營利)人壽保險互助制度。JA人壽互助,不僅提供死亡保險,而且還為防備住院、手術、日常就診的功能需要,在醫療保障、晚年生活保障和護理保障等方面提供幫助。參加JA人壽保險互助,繳費完全由農民個人負擔,政府不提供補貼,基金投入市場運營。截至2007年度,181萬農戶、764萬農民參加了該制度,支付養老互助金5,860億日元[7]。
三、日本農村養老保險制度的特點
1.立法先行,社保法律法規體系完備
日本是一個發達的資本主義國家,經濟發達,社會管理有序,各項法律制度也十分健全。縱觀日本農村養老保險的整個發展歷程,始終有相應的法律保駕護航。日本早在1959年4月16日就頒布了《國民年金法》,保證了每個日本國民都能享受到國民年金。1966年12月,農林水產省將農業勞動者年金問題列入日程,在1969年12月由日本國民年金審議會審定了制度框架。1970年5月13日,國會通過了《農業勞動者年金基金法》,并于1971年1月1日起正式實施,該法頒布10年之內不斷進行完善補充,共經歷了6次修改。1985年,修改了《國民年金法》,創建基礎養老金制度,國民年金覆蓋了全體國民。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進十年戰略》,并從1993年開始在全國制定地域保健福祉計劃,要求地方政府積極建設與完善供老年人使用的各種設施,等等。諸如此類的法律法規保障了日本農村養老保險的穩定持續發展。
2.政府主導,養老保險體系架構完整,保障全面
在農村養老保險的構建過程中,日本政府積極主動,運籌帷幄,盡心盡責地扮演著主角角色。以國民年金的建立為例,1955年,日本政府在厚生省內設置了國民年金規劃辦公室,在1956年的施政方針中將實施國民年金保險作為經濟發展5年計劃的一個重要目標,1957年設置國民年金保險預算,1958年成立國民年金委員會,同年12月推出《國民年金制度要綱》,并以此為基礎起草國民年金法案。1959年,該法案在國會通過并于該年4月頒布實施。國民年金開始覆蓋農村的廣大農民。國民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社會保險廳進行統一管理。年金局負責協調調研年金制度,擬定國民年金計劃,計算統計國民年金。社會保險廳負責年金制度的實施,如年金的管理、被保險者的記錄管理、年金支給的裁定、發放年金的咨詢等業務;地方的都道府縣廳下屬的國民年金課也承擔相應的實施責任,并對國民年金基金、都道府縣內的市町村進行指導監督;社會保險廳的派出機構社會保險事務所負責保險金的征收和支付業。日本的農民年金和國民養老金基金的建立過程、實施程序大體如此。
日本在建設農村養老保險時,既立足當時,又著眼長遠;既注重公平性,又追求多層次性,使整個養老保險制度架構清晰,項目多樣,內容充實,及時適應形勢變化。20世紀50年代末,日本農民養老問題凸現,政府不久就出臺“國民年金法”,將廣大農民納入公共養老保險體系中;1970年,順應工業化、城市化的要求,設立農民年金制,提高了農民年老后的生活水平;為了讓養老保險覆蓋所有國民及提高養老水平,日本政府于1991年實行國民養老金基金制;大力支持民間的農業協同組合舉辦的人身共濟保險。上述四種養老保險項目層層疊加、保障緊密,基本滿足了廣大農民的養老需求。
3.農民養老金是農業政策選擇中的重要因素
日本的農民養老金制度在調節農村與城市平衡發展方面起了很大的杠桿作用。(1)鼓勵離農政策。在戰后初期,為了保障農業得到高效率發展,并實現西方的農業現代化、機械化生產經營方式,日本政府大力推行城市化的進程,鼓勵農民離開農村、離開土地,進入城市工作。日本政府在《農業勞動者年金基金法》中鼓勵農民離開土地,并對土地經營權進行轉讓后喪失生活來源的農民給予政策補償,這在農民的國民年金中表現突出。(2)推行返農政策。進入20世紀90年代以后,日本農業人口急劇下降,當年的農業勞動力逐漸進入高齡,而年輕人紛紛進入大城市謀生(日語稱之為“上京”),農業人口高齡化嚴重,影響了日本農業的發展。因此,日本的農業政策從鼓勵“離農”轉向“返農”,養老金政策也隨之調整。2001年,由于農民急劇減少,人口快速老齡化,日本建立了新的農業者年金制度。農業者年金基金事業管理費由國庫承擔。農業者年金基金為任意加入,只要全年務農時間超過60天,國民養老金第一類被保險人(企業工薪人員及配偶、公務員、個體工商戶、農民)中未滿60歲的農民都可加入,沒有農田的農民或其配偶、以及繼承人等也可加入。加入者可申請退出,批準后一次性支付退出款項。
4.別具特色的農協組織發揮了重要作用
在日本,經辦農民年金的機構是農業協同組合(農協)。日本農協的組織結構別具一格,面對農民是供銷聯合體(縣以下),面對政府是行政、貿易和金融的多功能組織(縣以上),其經濟職能的主要特點如下:(1)具有三級組織結構。農協共濟主要采取三段制方式進行經營,即“共濟”、“再共濟”和“再再共濟”;將參保人的風險加以分散,以維持共濟事業的穩定性。(2)具有保險功能。農協共濟可以提供人身保險,包括疾病保險、傷害保險、養老保險(年金)和死亡保險。(3)具有成本優勢。農協組織提供保險的費用較商業保險少,成本低;農協組織不需要花費營銷費用;另外農協保險的保全性強,解約率低,農協組織可以兼業經營壽險和財險。
四、日本農村養老保險制度對我國新農保的借鑒
2009年9月1日,國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發〔2009〕32號),決定2009年在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點,以后逐步擴大試點,2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保制度是一個規模十分宏大的社會系統工程,其在推行過程中會遇到各種難題,借鑒日本農村養老保險制度的經驗,完善我國的新農保制度具有十分重要的現實意義。
1.新農保的推行需要社會保險法的保駕護航
日本針對農民建立的國民年金制醞釀于1958年,至1961年即實現全民皆養老金,效率之高,成就之大,令世界各國佩服。這種結果除得益于日本發達的經濟和有序高效的社會運作,事先建立的法律也發揮了保護監督的作用。日本是一個法治嚴格的國家,《國民年金法》和《農業勞動者年金基金法》等法律時刻鞭策著政府,從而保持了養老保險政策的穩定性和持續性。
新農保的施行也需要法律的保障。當前我國醞釀出臺《社會保險法》,如果成功,它將是我國社會保障發展史上最重要的里程碑,也將為新農保提供保護。但令筆者失望的是,《社會保險法》(草案)的內容非常不均衡,依然是以城鎮人口為絕對重點,涉及農民權利的只有一兩句指導性的條文。如“為了規范社會保險關系,維護社會保險參加人的合法權益,使公民共享發展成果,促進社會和諧穩定,根據憲法,制定本法”,“國家逐步建立和完善城鎮居民基本養老保險、農村居民基本養老保險制度,具體辦法由國務院規定”。
因此,筆者建議增加一章特別規定,包括“國家應當適時建立健全針對農民的基本養老保險制度”,“縣級以上人民政府應當將農村社會保險事業納入國民經濟和社會發展規劃”,“農村人口可以依法參加基本養老保險,由個人繳納基本養老保險費。各級政府必須落實相關資助或補貼政策”,“農村人口依法享受基本養老保險待遇”等實質性的條文。或者探索出臺《農村社會保險法》、《農民養老保險法》等針對性更強的法律,明確規定新農保的參保范圍、基金構成、保障標準和收支程序等。這樣,新農保就有了清晰有力的法律依據,能夠保證相關政策的到位執行。
2.政府應成為新農保建設的最主要組織者
日本農村養老保險的發展,始終伴隨著政府的大力支持。從國民年金到農民年金,再到國民養老金基金和共濟互助,日本政府表現活躍,十分積極。在財政支持方面做得尤其出色,如對國民年金,日本國家財政一開始負擔基本養老金費用的1/3,2004年在財政日益緊張的情況下,日本政府還是決定到2009年使國庫負擔基礎養老金的比例從1/3逐漸上升到1/2[8]。
要建設好我國的新農保,政府需要提供有力持續的財政支持。國發〔2009〕32號文件對這一點作了強調,要求政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金,其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助,對東部地區給予50%的補助;地方政府應當對參保人繳費給予補貼,為繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養老保險費,新農保工作經費納入同級財政預算。但令人擔憂的是,國發〔2009〕32號文件只是國務院制定的指導性行政文件,約束性不夠強,政府尤其是地方政府難免會執行不到位,必然大大影響新農保的發展。總理在2010政府工作報告中提出“要繼續推進財稅體制改革。健全公共財政體系。完善財政轉移支付制度,加大一般性轉移支付”。筆者期待社會保障支出能被納入政府財政預算,同時農村社會保障支出所占份額能合理,如此,新農保才有長效的財政保障。
地方政府是新農保建設的關鍵主體。在組織方面,地方各級政府要執行中央確定的新農保政策,結合本地實際,制定具體辦法。要充分認識建設新農保的重大意義,將其列入當地經濟社會發展規劃和年度目標管理考核體系,切實加強組織領導。各級人力資源社會保障部門要切實履行新農保工作行政主管部門的職責,會同有關部門做好新農保的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調等工作;在經辦服務方面,要認真記錄農村居民參保繳費和領取待遇情況,建立參保檔案,長期妥善保存;建立全國統一的新農保信息管理系統,納入社會保障信息管理系統(“金保工程”)建設,并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享;要大力推行社會保障卡,方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。按照精簡效能原則,整合現有農村社會服務資源,加強新農保經辦能力建設,運用現代管理方式和政府購買服務方式,降低行政成本,提高工作效率。
3.推崇公平,分類引導幫助農民加入新農保
鑒于我國農民人口龐大,國家經濟尚不夠發達,財力還不夠雄厚,農民繳費能力強弱不一,我們不能像日本一樣強制每個農民加入新農保。但是,我們可以制定靈活多樣的政策,引導有入保能力且有入保意愿的農民加入新農保,扶助困難農民參保,逐步使新農保覆蓋全體農民。
筆者認為,對于東部發達地區的農村,集體經濟較發達,農民收入較高,應該大力鼓勵他們參保,繳費標準達到較高檔次(每年繳費400元、500元以上)繳費的,可以在計算繳費年限時增加一定的時間額度,或給予個人所得稅減額,這樣可激勵東部富裕的農民長期繳費,增加新農保基金收入。 對于中西部地區的農村,盡力執行國發〔2009〕32號文件中“地方政府應當對參保人繳費給予補貼,補貼標準不低于每人每年30元”的政策。改革開放以來,中西部地區的農民通過外出務工、土地經營及在家自謀職業,年人均收入已經較多,他們應該能自己拿出100元參保②,這樣就達到130元/人?年的標準。對其他農民,如農村重度殘疾人、無收入的被征地農民等繳費困難群體,地方政府應為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。
4.注重發揮村民委員會的作用
日本民間的農業協同組合對農村社會保障發揮了重要作用,如組織建立共濟年金,提供醫療保險和護理保險等。在中國農村,也存在多種民間自治組織,其中影響力最大的是村民委員會,要發揮它對新農保建設的重要作用。村民委員會為我國大陸地區鄉(鎮)所轄的行政村的村民選舉產生的群眾性自治組織(以下簡稱村委會)。在東部發達農村地區,集體經濟發達,村委會除了響應新農保政策外,還可以嘗試組織像企業年金一樣的農民補充養老保險,為新農保添磚加瓦。在中西部地區,農村村委會應做好宣傳動員工作,向農民講清政策,積極引導適齡農民參保。
5.新農保基金應該在適當情況下進行市場化投資運營
日本的國民年金基本上采取現收現付模式,積累不夠,加上少子化、老齡化導致繳費減少和支付增加,財務收不抵支,嚴重影響了制度的運行。我國目前的新農保基金實行的是基礎養老金加個人賬戶模式,基礎養老金全部由國家財政出錢,個人賬戶養老金則屬于個人產權。為了防止未來新農保基金收不抵支,應對個人賬戶養老金在適當情況下進行市場化投資運營,以實現保值增值。可以嘗試將農民個人賬戶養老金總額的一部分交由投資運營經驗豐富的全國社會保障基金理事會投資運營。如果收益良好的話,再效仿城鎮職工基本養老保險基金,在保證當前養老支付需要的前提下,將余下的大部分的農民個人賬戶養老基金委托給全國社會保障基金理事會管理運營并無不妥。
結束語
日本的農村養老保險制度是建立在國家經濟發達,農業現代化程度高,農村人口少的基礎上的。而我國目前大部分農村仍處于不夠發達狀態,農民普遍不富裕,農民人數是日本的幾十倍③。所以在建設新農保過程中,借鑒日本農村養老保險之余,要堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則。新農保的初衷就是改革之前農民純粹的“自我儲蓄式個人養老保險”的不正常的“老”農村社會養老保險,讓政府切實承擔財政責任,讓制度型的養老保險真正惠及農民,雖然它規定免費為60歲以上的農民發放養老金,但這只代表國家改善民生的政治方向,所以不能強求新農保像日本的國民年金制一樣,一開始就覆蓋全部農民。但畢竟,新農保起步了,在黨和政府的領導支持下,它必將在國民福利的道路上健步前進。
[注 釋]
①1942年日本建立了只針對公司職員和公務員的年金制,1959年
的“國民年金法”使年金制覆蓋農民及其他國民,1961年兩種年
金制統一,國民年金成為全體日本國民的基礎養老保險。
②根據中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村社會經
濟調查司、社會科學文獻出版社聯合的《農村經濟綠皮書:
中國農村經濟形勢分析與預測(2009-2010)》指出:中部地區農
民人均純收入2009年為48,64.8元,西部地區農民人均純收入
為3,685.6元。
③中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文:按照戶籍統計,中國的
農村人口現在有9.4億(2006年); 根據《日本統計年鑒(1966)》,
1965年日本農村人口為3,400多萬。
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Japan's Rural Endowment Insurance System and Its Use
for Reference to China
Wang Cuiqin1, Huang Qingtang2
(1. School of Literature and Law of Hua Zhong Agricultural University, Wuhan 430070, China;2. School of Historic Culture and Social Development of Shandong Normal University, Jinan 250014, China)
第一條為確保*市企業職工基本養老保險市級統籌的順利實施，促進全市基本養老保險工作目標任務的全面完成，根據《安徽省人民政府辦公廳轉發省勞動保障廳、財政廳關于加快實施全省基本養老保險市級統籌意見的通知》》（皖政辦〔*4〕29號）、《*市人民政府轉發市勞動和社會保障局、市財政局關于完善全市企業職工基本養老保險市級統籌的意見的通知》（滁政〔*6〕57號）及有關規定制定本辦法。
第二條本辦法適用于各縣（市、區）政府及市直相關部門實施企業職工基本養老保險市級統籌工作的目標考核。
第三條基本養老保險市級統籌考核工作，在市政府的統一領導下，由市級統籌工作領導小組辦公室（設在市勞動保障局，以下簡稱市統籌辦）組織實施。
第二章考核辦法
第四條市統籌辦每年初提出當年具體考核目標，經市政府批準后執行。市勞動保障局、市財政局、市地稅局及養老保險經辦機構分別向縣（市、區）相應部門下達考核目標，制定具體工作計劃。
第五條市養老保險經辦機構具體負責全市每月企業職工基本養老保險基金收支計劃執行情況、基金支出缺口以及各縣（市、區）完成各項考核工作指標的收集、整理、審核、匯總等工作，同時建立相應管理臺賬，并負責定期將有關情況報送市統籌辦。
第六條市勞動保障局、市財政局、市地稅局按各自的工作職責進行年度初評，初評結果報市統籌辦。
第七條市統籌辦對全市基本養老保險目標任務完成情況按年度組織綜合考核并通報。
第八條年度綜合考核實行百分制。
1.覆蓋率（10分）。各類企業職工及個體經濟組織從業人員參加基本養老保險人數完成年初任務100%及以上得10分，每降低一個百分點扣一分，扣完為止。
2.征繳率（55分）。當年基本養老保險實際繳費人數達到參保人數90%及以上得20分，每降低一個百分點扣1分，扣完為止；當年實際征繳額達到應征繳額的90%及以上得15分，每降低一個百分點扣一分，扣完為止；人均繳費基數達到省下達的指標要求得10分，每降低一個百分點扣一分，扣完為止；當年基本養老保險清欠率達30%及以上得10分，清欠率每降低一個百分點扣一分，扣完為止。
3.及時上劃養老保險金（10分）。各縣（市、區）財政按旬前上劃征收的養老保險金得10分，每遲一天扣一分，扣完為止。
4.基本養老金按時足額發放（10分）。確保基本養老金按時發放、足額發放、社會化發放達100%得10分，達不到每項扣2分。
5.業務臺賬、報表（10分）。業務臺賬及報表的記錄全面、完整、真實、準確、及時上報得10分，達不到標準每項扣2分。
6.社會化管理率（5分）。退休人員納入社區管理率達到規定要求的得5分，每降低一個百分點扣一分，扣完為止。
第三章考核結果運用
第九條縣（市、區）當年完成基本養老保險基金征收任務，收支出現赤字時，由該縣（市、區）用市級統籌前的結余彌補；沒有完成征收任務，收支出現赤字時，由該縣（市、區）用市級統籌前結余和同級財政按7：3的比例分擔。
縣（市、區）統籌前結余用完后，完成征收任務，出現收支赤字時，由市、縣（市、區）按7：3的比例分擔；沒有完成征收任務，出現收支赤字時，由市、縣（市、區）按5：5的比例分擔，市級承擔部分從市級統籌后結余資金中支出，縣（市、區）由同級財政承擔。
第十條對年度綜合考核得分95分以上的縣（市、區）給予通報表揚，對年度綜合考核得分85分以下的縣（市、區），給予通報批評，差距較大的，經調查核實，分清主客觀情況，追究有關部門的責任。被考核單位要如實提供考核資料，所有資料必須真實可靠，有據可查，如發現弄虛作假的，扣除相應考核項目的全部分值并通報。
第十一條對完成年度工作任務的市、縣（市、區）養老保險經辦機構，由同級財政按當年征收基金總額的2‰撥給工作經費。
第四章附則