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一、各縣（市）、區人民政府對《*省土地利用總體規劃》確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，各縣（市）、區長為第一責任人。
二、市國土局會同市農業局、市統計局等有關部門根據《*市土地利用總體規劃》確定的相關指標和生態退耕、自然災害等實際情況，對各縣（市）、區耕地保有量和基本農田保護面積提出考核指標建議，報經市政府批準后，作為各縣（市）、區政府耕地保護責任目標。
三、耕地保護責任目標考核遵循客觀、公開、公正的原則。市政府對各縣（市）、區政府每年考核一次，考核內容為：
（一）耕地保有量變化情況。根據土地利用變更調查各縣（市）、區年度耕地面積變化情況，重點檢查自然災害損毀、非農業建設、農業結構調整、生態退耕占用耕地和補充耕地情況，并對凈增減情況及原因作出分析說明。
（二）基本農田面積變化情況。依據《*省基本農田保護條例》及有關規定，考核年度基本農田面積變化情況、非農業建設占用、生態退耕、綠色通道建設、農業結構調整或其它原因減少基本農田情況。非農業建設占用包括批準非農業建設占用、省級以下政府通過修改土地利用總體規劃實際占用、未經依法批準占用情況；檢查補劃基本農田，包括補劃的地類、面積和質量情況，對基本農田凈增減情況和原因作出分析說明。
（三）非農業建設占用耕地計劃執行情況。依據《土地利用年度計劃執行情況考核辦法》及有關規定，考核年度土地利用變更調查結果，依法審批新增建設占用耕地情況和實際建設占用耕地情況（包括當年審批當年占用、往年審批往年占用以及違法占用等情況）。對當年超計劃批地和用地情況及原因作出分析說明。
（四）補充耕地計劃完成情況。依據土地利用補充計劃指標，重點核實年度補充耕地情況，包括使用新增費、開墾費、復墾費、土地出讓金用于農業土地開發資金以及社會資金補充耕地情況，并對未完成補充計劃的情況和原因作出說明。
（五）耕地占補平衡落實情況。依據耕地占補平衡有關規定，年度完成法定占補平衡任務情況，包括建設項目與補充耕地項目掛鉤、先補后占、補充耕地數量、質量情況，補充耕地項目管理情況。
（六）耕地保護目標責任制落實情況。重點檢查目標責任制完善制度、實施考核、落實獎懲以及各縣（市）、區政府分解指標、簽訂責任書等情況。
四、全市土地利用變更調查提供的各地耕地面積、生態退耕面積、基本農田面積以及分等定級等數據將作為考核參照依據。
各縣（市）、區人民政府要按照國家統一規范將基本農田落實到地塊和農戶，并加強對耕地及基本農田的動態監測，及時向市國土資源局、市農業局提交耕地、基本農田的面積和等級情況的監測調查資料，并對數據的真實性負責。
五、耕地保護責任目標考核辦法為：各縣（市）、區政府要按照本辦法的規定，每年組織自查，并向市政府報告耕地保護責任目標的履行情況。在此基礎上，由市國土局會同市農業局、市監察局、市統計局等部門每年對各縣（市）、區耕地保護責任目標履行情況進行考核，并將結果上報市政府。
六、市政府對各縣（市）、區政府的耕地保護責任目標考核結果進行通報。對認真履行責任目標且實績突出的，給予表彰通報，并在安排土地開發整理專項資金時予以傾斜；對考核認定為不合格的責令整改，限期補充數量、質量相當的耕地和補劃數量、質量相當的基本農田，整改期間暫停該縣（市）、區農用地轉用和征地審批。
我國實行的是最嚴格的耕地保護制度，特別是對基本農田的保護，國家更是高度重視。《土地管理法》第36條規定：“……禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。”《國務院關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》(國發明電[2004]1號)明確提出了基本農田“五個不準”，其中就有“不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚”等規定。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)規定：“……禁止占用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動……。”
對于占用或破壞基本農田的行為，我國有相應的責任追究機制。《土地管理法》第74條規定：“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
《基本農田保護條例》第33條規定：“違反本條例規定，占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第3條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰：(一)非法占用耕地‘數量較大’，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。(二)非法占用耕地‘造成耕地大量毀壞’，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或嚴重污染。”
綜觀這些處罰措施，對于占用或破壞基本農田的行為，一般是責令限期改正，恢復種植條件，并可處以罰款；對于情節嚴重，構成犯罪的，以非法占用耕地罪追究刑事責任。
責任追究上有失偏頗
我們注意到，對于法律法規明令禁止的“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”的行為，不管是有關土地法律法規中的責任追究條款，還是刑法中的罪責條款，以及最高法院的專門司法解釋，都沒有明確其懲罰措施，對于情節嚴重的，也僅以非法占用耕地罪論處。
筆者以為，有關法律法規的規定在對占用、破壞基本農田的責任追究上有失偏頗。理由有四：
第一，只是明令禁止，而不制定與其對應的處罰措施，則會產生類似于“無救濟即無權利”的效果，對此類行為會因沒有制裁懲罰機制而使國家的有關法律、法規和政策形同虛設；
第二，“占用基本農田發展林果業和挖塘”是與“在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物”具有同一性質的占用、破壞基本農田的行為，而針對后者，有關法律法規均制定了比較完善的救濟處罰措施。二者在法律上有何區別?
第三，我國不是判例法國家，司法實踐中出現的參照“在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物”，對“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”行為以“非法占用耕地罪”進行定罪處罰的判例在我國并不具有先例的援用效力，其對后來的此類行為并不具有約束力；
第四，“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”，如果針對占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的行為不明確規定其法律后果，將產生立法上的漏洞，使其占用基本農田的行為有機可乘，不利于對基本農田的嚴格保護。
完善責任追究機制
筆者認為，要彌補這一立法上的漏洞，現階段可采取的措施有兩種：
第一，鑒于《土地管理法》、《基本農田保護條例》以及《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中的責任追究條款均是將“占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土”直接列出，加以明示，所以，不需要對有關法律、法規和司法解釋進行大的修改，只需在這些責任追究條款中將“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”作出明示即可。
但這涉及到國家法律和國務院行政法規的修改，程序比較復雜，考慮到實際中占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的行為屢禁不止，目前比較切實可行的辦法是通過最高人民法院的司法解釋將這一行為納入責任追究條款之中，真正做到對這一類占用、破壞基本農田行為的處罰、定罪有法可依。
（一）加強組織領導
按照市縣有關會議和文件精神，成立由鎮長任組長，分管國土、農業、工業的副鎮長、國土資源所所長任副組長，鎮農業服務中心、國土資源所工作人員及各村村支部書記為成員的基本農田保護工作領導小組，負責領導全鎮基本農田保護工作，領導小組下設辦公室在國土資源所，由國土資源所所長任辦公室主任，負責日常工作。在各村成立了由村黨支部書記任組長，村委會主任為副組長，村兩委會委員為成員的基本農田保護小組。全鎮成立保護小組11個，聯絡員11人，切實從組織上加強了基本農田保護工作。
（二）政策法規宣傳到位
近年來，鎮除認真學習貫徹《基本農田保護條例》和《省土地管理法實施辦法》及省市縣有關文件精神外，還通過廣播、電視、短信和懸掛標語等宣傳方式進行廣泛宣傳，讓廣大群眾充分認識到基本農田保護的重要性，不斷增強耕地和基本農田的保護意思，今年“6.25”土地宣傳日就發放宣傳遵守資料1400份,懸掛標語4幅。
（三）建立健全制度
為確保我鎮基本農田保護面積不減少，質量等級不降低，積極與相關部門密切配合，加大監督檢查，努力實現基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化。嚴格落實用途管制制度、土地審批與占補平衡制度、質量維護制度、監督檢查制度、統計核查制度和保護公示制度。同時把基本農田保護工作作為能不能正確處理當前與長遠、局部與全局利益關系的一個重要標準，切實維護了農民群眾根本利益。
二、取得的成效
鎮轄11個村、4個居民社區，總人口39763人，耕地總面積1800公頃。其中永久性基本農田劃定保護面積1485.48公頃，基本農田片塊2007個，農戶6040戶，按要設立了明顯保護標志牌和界柱,保護率達到了83%。
三、存在的問題和今后的打算
盡管我鎮采取了一系列行之有效的措施保護耕地，并取得了一定的成效，但仍存在不足與問題：一是個別村組對耕地基本農田保護工作重視還不夠，巡查不仔細。二是破環耕地、非法占用耕地的現象時有發生，尤其農民建房占有耕地現象比較突出，有的還占用了基本農田，依法管理沒有到位。三是耕地質量保護與監測缺少專項經費，影響到了耕地基本農田保護工作的有效開展。
以科學發展觀為指導，在區委政府的領導下，堅持“全面推進,突出重點,分類指導,鞏固提高”的工作方針，實行全面動員，全面部署，目標到位，責任到人，保證耕地保護責任目標履行順利通過國家三部局的檢查驗收。
二、工作措施
（一）成立組織，加強領導
為了做好迎檢組織工作，成立以分管副區長為組長，各相關局委主要負責人為成員的迎檢工作領導小組（附件1）。各成員單位要充分認識迎檢工作的重要性，將其作為近期工作的重中之重，明確責任，加強協調，集中精力，確保圓滿完成迎檢工作。
（二）做好宣傳工作，形成迎檢氛圍
此次迎檢工作時間緊、任務重、要求高，必須引起全區上下高度重視。要充分利用各種會議、各種宣傳手段，大張旗鼓地開展輿論宣傳工作，主要宣傳新的“土地法”以及國家三部局檢查的意義、作用，通過宣傳，統一思想認識和工作要求，營造濃厚的迎檢氛圍。
（三）明確工作職責，確保完成工作任務
此次檢查涉及很多職能部門，各部門要明確工作職責，按照“分工負責，打總體戰”的原則，圍繞檢查內容及標準，認真完成職責范圍內的各項工作任務，做好充分的準備，并加強各職能部門間的配合和協調，確保順利通過國家三部局的檢查驗收。
（四）實施目標責任制，強化責任追究
本次國家三部局是代表國務院對各地區耕地保護責任目標履行情況進行檢查，檢查將實行分項打分、排序制，考核名次的先后將直接影響本地區的用地指標的分配數量。為此，此次迎檢工作實行工作目標責任制，將迎檢任務分解落實到每個職能部門，按照“誰分管、誰負責”的原則，實行責任追究，確保各項工作落到實處。
三、迎檢的內容和要求
根據國務院辦公廳關于《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（〔〕52號）、《土地利用年度計劃執行情況考核辦法》（國土資發〔〕55號）、《基本農田保護條例》和《檢查工作方案》等有關規定，我區應做好以下方面的工作。
（一）耕地保有量變化情況
根據年度土地利用變更調查，檢查各鎮辦年耕地面積變化情況，重點檢查自然災害損毀、非農建設、農業結構調整、生態退耕占用耕地和補充耕地情況。各鎮辦要對耕地保有量凈增減情況及原因作出分析和說明。
（二）基本農田面積變化情況
依據《基本農田保護條例》及有關規定，檢查年基本農田面積變化情況，重點檢查年度非農建設占用（包括國務院批準非農建設占用、省級以下政府通過修改土地利用總體規劃實際占用、未經依法批準占用情況）、生態退耕、綠色通道建設、農業結構調整或其他原因減少基本農田情況（包括補劃的地類、面積和質量情況）。各鎮辦要對基本農田增減情況和原因作出分析和說明。
（三）檢查非農建設占用耕地計劃執行情況
依據《土地利用年度計劃執行情況考核辦法》及有關規定，結合年度土地利用變更調查成果，重點檢查年依法審批新增建設占用耕地情況和實際建設占用耕地情況，實際建設占用耕地包括當年審批當年占用、往年審批當年占用，以及違法占用等情況。各鎮辦、區國土局等部門要對當年超計劃批地和用地情況及原因作出分析和說明。
（四）檢查補充耕地計劃完成情況
依據土地利用年度補充計劃指標，重點核實年實際補充耕地情況，包括使用新增費、開墾費、復墾費、土地出讓金用于農業土地開發資金以及社會資金補充耕地情況。區財政、國土等部門要對未完成補充計劃的情況和原因作出分析和說明。
（五）檢查耕地占補平衡落實情況
依據耕地占補平衡有關規定，重點檢查年度法定占補平衡任務完成情況，包括建設項目與補充耕地項目掛鉤、先補后占，補充耕地數量、質量情況，補充耕地項目管理情況。區國土等部門要對耕地占補平衡落實情況進行核實，對未完成的情況和原因作出分析和說明。
（六）檢查耕地保護目標責任制的落實情況
重點檢查鄭州市政府與我區簽訂責任目標、分解指標的落實情況以及各項目標責任制度、實施考核、獎懲等情況。
（七）檢查年耕地保護責任目標履行中存在問題的整改落實情況
一、健全機構，制定目標，落實措施。
1、為推進我國國土管理，維護我國社會穩定，經濟健康發展，農民增收，我國把國土管理工作列入黨委、政府的議事日程，列入年終目標考核，研究制定了****年國土管理方案。
2、研究成立了石頭國土管理領導小組，專門設立了辦公室（設在經濟發展辦公室內）。
二、扎實工作，努力完成年初市局簽訂的目標任務。
1、今年以來，我國對鄉、村、組干部和企業單位負責人集中培訓2次，干部培訓率達100%（即6月15日和10月25日）培訓《中華人民共和國土地法》、《基本農田保護條例》以及《礦產資源管理條例》等有關法律法規。
2、切實加強耕地保護，特別是基田保護。今年，同本鄉屬九個行政村簽訂了基田保護面積（我國基本農田面積為14490畝）。今年，我國無一例在基田面積內搞建筑的，也無一例不按規劃亂修亂建的。今年，我國總共通過市局報批48戶。其中新建11戶，6506㎡，改建37戶，5188㎡，占耕地1.12畝，748㎡，荒坡0.85畝，570㎡，現有些手續正在辦理之中，確保了我國****年基田面積達標。
3、今年以來，我國加強土地后備資源的保護和管理，已落實了后備的保護措施和責任人。我國有兩處為后備，一處是鄭航村漁場200畝，另一處為石頭機磚廠100畝。
4、我國今年加大土地開發整理力度，按時完成了市政府下達的耕地開墾整理任務（即石頭機磚廠異地項目50畝，在12月25日全面竣工，等待市局驗收）。
5、我國今年以來，加強各類土地、地礦違法案件的打擊力度，在農民建房上無違法案例發生。在地礦案件上，針對我國在6月份有部分農民自行在承包土地上挖沙、取土、亂占土地行為。鄉黨委、政府還專門研究制定了石頭鄉人民政府關于禁止在耕地上挖沙取土的通告。根據《土地法》和《基本農田保護條例》及《地礦資源管理條例》作了相關規定和處罰，及時制止了這種違法行為。同時制定了土地違法的舉報電話：88785081，以及鄉、村、組三級國土資源監察網絡（駐村干部、村主任、生產組長）。
6、今年以來，針對我國原有一宗土地是歷史遺留問題。通過鄉黨委、政府和村組的共同努力，沒有上訪和越級上訪的事件發生。同時加強地礦資源管理，按市局精神積極收取我國礦產資源管理費和使用費。
7、全面開展常年性的土地變更調查，協助市局完成了農村地籍1：10000測量和集體土地所有權的發放證工作（后發證工作，現未開展因市局未進行業務培訓）。
8、今年以來，我國全面完成38個地質災害點防御預案編制，層層簽訂了目標責任書，對地質災害點發放了“明白卡”，完善了群測群防工作網絡體系。同時制定了石頭鄉人民政府地質災害預案，無傷亡情況發生，同時我國兩戶山體滑波農戶已搬遷到安全地帶，現已全面完工，等待市局領導驗收。
9、加強對國土管理工作宣傳、教育。今年以來，在4月13日我國黨委、政府研究召開了鄉、村、組三級干部會。在會上分管副鄉長陳顯琦同志就我國****年國土管理工作及“一法二例”作全面深刻學習和講解，使干部充分理解和基本學懂有關法律法規，同時還對各村存在的問題提出了嚴肅批評教育，村、組干部觸動很強烈。一致表示必須依法辦事。在6月25日這天，根據市局會議精神，組織了宣傳車一臺，對我國九個行政村進行了廣泛宣傳，發放了宣傳資料120余份，成立了宣傳臺一個，辦了國土宣傳專刊一期。書寫了6幅永久性標語，制作了3幅布標，書寫120條小標語，做到在我國九個村的宣傳網絡，使群、干部受教育面達90%以上。
一、法律法規有關探礦采礦使用土地的規定
1.現行法律法規對探礦使用土地的規定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七條：“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。”土地管理法實施條例第二十八條：“建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。”
1.2國務院《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第十六條第一款：“探礦權人享有下列權利……（四）根據工程需要臨時使用土地。”第十七條：“探礦權人應當履行下列義務……（七）遵守有關法律、法規關于勞動安全、土地、復墾和環境保護的規定。”第二十一條：“探礦權人取得臨時使用土地權后，在勘查過程中給他人造成財產損害的，按照下列規定給予補償……。”
1.3福建省人大常委會通過的《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個人應當向市、縣人民政府土地行政主管部門申領臨時用地許可證明，并按規定支付臨時用地補償費：……（二）地質勘查工作場地。”
2.現行法律法規對采礦使用土地的規定主要有：
2.1《礦產資源法》第三十二條第二款：“開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。”
2.3福建省人大常委會通過的《福建省礦產資源條例》第四十四條：“采礦權人開辦、停辦、關閉礦山，應按規定做好勞動安全、水土保持、土地復墾和環境保護工作。”
此外，水土保持法、環境保護法、國務院《土地復墾規定》和《基本農田保護條例》等法律法規對探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規定。
二、探礦采礦使用土地存在的主要問題
由于法律法規還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當突出，這些問題主要有：
1.探礦權人沒有辦理臨時用地審批手續
土地管理法及其實施條例、礦產資源法實施細則、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規對地質勘查必須取得臨時用地手續，都作了明確的規定。
2.探礦權采礦權的取得與土地使用權的取得存在沖突
取得探礦權采礦權不當然取得相關土地的使用權，同樣取得土地使用權也不當然取得相關土地使用權范圍內的探礦權采礦權。
3.探礦采礦用地使用權的取得方式不夠明確
由于歷史的原因，我國現在大部分礦業用地特別是國有礦山企業用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國土資源部《劃撥用地目錄》的出臺，對新增的礦業用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應以出讓方式取得，對于原來屬于農民集體所有的，國家征收后，礦權人以出讓方式取得礦業用地使用權。就我省而言，絕大多數礦產資源儲量不大，礦山企業規模不大，而且礦山企業是以營利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權。但是如何取得，現行法律法規并不十分明確、具體。
4.探礦采礦用地在使用和管理上不協調
一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設規模的不同，最長有效期分別為30年、20年、10年；臨時使用土地期限一般不超過二年，工業用地最長年限為50年。二是管理側重點上的問題。三是閉礦后土地復墾責任得不到落實。四是礦山環境整治不到位。礦山環境涉及地質構造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。
三、探礦采礦非法使用土地的法律責任
對勘查、開采礦產資源非法使用土地的，有關法律法規規定了法律責任。這些規定主要有：
第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”
第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第七十六條：“未經批準……非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
土地管理法實施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。”第四十二條：“依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下。”
《基本農田保護條例》第三十三條：“違反本條例規定，占用基本農田……挖砂、采石、取土……破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
《土地復墾規定》第二十條：“對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款。”
第三：《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經批準臨時使用土地或者在臨時用地修建永久性建筑物的，由縣級以上土地行政主管部門責令限期改正，恢復土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”此外，水土保持法、環境保護法等法律法規對開采礦產資源造成水土流失，不進行治理及破壞環境的行為也規定了法律責任。
四、做好探礦采礦用地管理的若干看法
1.科學界定探礦采礦用地的性質
根據國土資源部有關規章的規定，采礦用地屬于建設用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結果看，礦山總會關閉，礦產資源采空后，礦山用地有可能轉為建設用地，也有可能成為農用地，還有可能成為生態用地，礦山無法永久性用地。由于用地性質不同，導致用地期限、審批手續等用地制度的不同，既不利于節約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業成本，所以要準確界定礦業用地性質，并建立與之相適應的、科學的用地制度。
2.規范探礦采礦使用土地的法律法規要互相銜接
不僅礦產資源法及其實施細則、土地管理法及其實施條例需要相互銜接，《土地復墾規定》、《基本農田保護條例》、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《福建省礦產資源條例》等法規都需要相互銜接。
一要明確前置條件，把取得土地使用權作為取得探礦權采礦權的前置條件，明確程序。
二要實施集中辦理。根據行政許可法的規定，對依法定權限由同一個國土資源管理部門進行勘查、開采礦產資源審批登記與用地申請審核的，實行內部會審制度，確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。
三要明確探礦采礦造成土地損失、財產損害的補償項目、標準和幅度。
四要加大土地復墾工作的力度。對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的探礦權人、采礦權人要有嚴格的制約措施，保證土地復墾工作的正常進行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關閉礦山的隱患。
3.探礦采礦用地使用權的取得方式要明確
國土資源部辦公廳在《關于開采金礦、石灰石等礦區以何種方式供地的復函》（國土資廳函[2004]177號）中指出：“對開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質的企業，均應以有償使用方式供地。對采礦區用地，可區別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地。”因此，探礦采礦用地使用權應當分別不同情況，可以考慮通過下列三條途徑取得：
一是臨時用地。土地管理法及其實施條例、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》雖然對臨時用地管理工作作了規定，但還不夠具體，需要進一步細化。就福建而言，福建省國土資源廳印發的《福建省臨時用地管理辦法（試行）》（閩國土資文[2002]68號）的文件效力太低，至少需要升至政府規章的層次，才有利做好這項工作。
二是自營或聯營。根據土地管理法第六十條，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，可以依法申請辦理批準手續，無需經過征地途徑。
三是出讓。這種情況只能適用于礦產儲量多、用地面積廣、開采時間長、對經濟建設影響大的礦山。對于規模小、開采時間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權。
關鍵詞：農田保護;土地發展;基本農田;經濟補償
近年來，我國先后制定了號稱“世界上最嚴格的耕地保護制度”――《基本農田保護規劃制度》、《禁止破壞和閑置荒蕪基本農田制度》、《占用基本農田審批制度》等一系列配套政策，保護了大量高產優質農田區，改善了占用耕地現象，在農田水利建設及中低產地的改造上取得了一定的成效。
1、我國目前農田保護補償工作在實踐中存在的問題
1.1農田規劃的方法不夠科學
農田規劃保護應該針對質量高、產量大的那一部分耕地，對于存在嚴重水土流失風險的陡坡耕地，或是土坯層非常淺薄的耕地、遭受嚴重污染的耕地等，都不應劃入耕地保護區，更不應納入基本農田保護區域范疇。
在我國現行的《土地管理法》與《基本農田保護條例》中都明確指出所保護的基本農田是根據科學合理劃定、針對優質耕地的保護，需要將基本農田保護當成主要的規劃目標，嚴格把握基本農田保護的布局安排，還要控制好質量要求及其數量指標。對于那部分生態適宜性和經濟適宜性都很低的，產量不穩定且退化嚴重又影響生態環境的耕地，應該退耕，恢復林草植被。
至于如何界定優質耕地的范圍，筆者建議可將以下區域的耕地考慮在內：集中連片的耕地;城鄉結合部交界處的各種農用地，包括花卉苗木地、果園、出產能力高的平原耕地，以及各高速交通主干道沿線的農用地等。但是當前基本農田保護規劃方法仍然沿用著計劃經濟時期的傳統模式，把地方經濟建設擺在第一位，而將基本農田規劃在經濟建設需求范圍外的耕地，舍近求遠、存劣去優的現象普遍存在。
1.2農田保護缺乏真正的執行主體
在理論上，農民日夜耕種以此養家糊口，應當視農田耕地為其生存的保障，盡力保護耕地。但在事實上，目前農業生產效益低，廣大農民心中已逐漸形成“保護子孫田”與“保護貧窮”的落后心態，由此對于保護耕地的積極性并不高。
雖然我國法律明確規定村委會或村集體經濟組織對耕地負有管理義務，農民集體對耕地享有所有權，但目前這種農村集體組織早已不復存在，法律賦予的權利亦無法實現。
由此可見，政府、村民、村委會都沒能成為耕地真正主體，盡管法律年年疾呼要保護耕地，但因鞭長莫及而收效甚微。
1.3保護農田所帶來的機會成本無法均攤
在社會享受保護基本農田所產生的種種好處的同時，應當對此支付相應補償。但基本農田的使用者、所有者并沒能實現非農化帶來的土地增值，他們放棄了農田發展權，社會卻沒有對他們所放棄的農田發展權作出替代補償，導致保護成本全由他們自行承擔，這無疑嚴重打擊了基本農田保護的有效性，也是保護農田的執行主體缺乏的根本原因。
1.4農田占有補償方案有失公允
《土地管理法》規定，建設占用多少基本農田就必須對此補劃數量相等、質量相當的耕地，以確保本行政區域內基本農田面積不會減少。
但是，法律與實際操作過程仍存在相當大的趕超空間。實踐中，對于質量相當的標準并無可操作性的硬性指標，“占優補劣”已成為普遍現象，比如，在占用位于高速公路附近的優質農田后，用于補償給農田所有者的卻是那些地處偏遠、土質貧瘠的耕地。整體上看，農田的數量沒有變，但質量卻大大降低了，從而導致農田總生產力的降低，與最初農田保護占補平衡的要求背道而馳，同時對農田所有者也是有失公允的。
2、開展農田保護補償工作的有效途徑
2.1構建基本農田保護的補償機制，實現農地的發展權補償
針對基本農田的保護侵害農地發展權的問題，基本農田保護機制應當具有外部生態效益性質，應當為受保護的基本農田所有者提供生態效益補償和農業支持。即以“誰破壞誰付費”的原則，向造成基本農田生態破壞的單位或個人征稅，建立生態破壞者與保護者對稱索賠機制。雖說我國現行法律中僅有規定資源稅、消費稅，但環境部門可以通過征收排污費、環境稅等方式向排污破壞者征收補償費，用以維護城市生態環境和補償基本農田保護者。
2.2完善農田保護補償機制的配套政策
為了實現整個社會的共同目標，基本農田的保護只是依靠基本農田保護補償機制是不夠的，還需要在很多方面共同努力，需要一系列的配套政策和措施來協助完成。筆者通過多次走訪基層農村與農戶交流，對完善農田保護補償機制提以下建議：加大宣傳保護基本農田的理念，與全社會形成保護共識;提高基本農田規劃的科學性，確保基本農田保護的可操作性，比如優先將生產條件好的耕地劃入基本農田，確保現場與圖紙一致;擴大政府建設資金的投入，使農民在經營基本農田中的經濟收益實現實質性突破，比如政府補償的方式可多樣化，選擇與水利、農業先進技術推廣項目結合等措施。
2.3針對基本農田補償方式的創新建議
筆者認為，由于多數農民不善于理財，在農田補償款的管理與使用方面，應當站在保護農田所有者的利益角度出發，作以下方面引導：
其一，對于按年度征收的資金，比如建設用地的稅收，可按年度以合理的比例向基本農田所有者發放補償。
其二，對于一次性支付的資金，如征地補償、安置費等，可由村委組織設置專門的賬戶統一管理，抽出部分作為村委專項社會保障基金，余下部分全部分發給農田所有者。
參考文獻：
[1]唐健.基本農田保護問題與對策[J].中國土地，2004（7）：24-28.
[2]陳關球，周丙娟，鄧愛珍.當前農戶耕地保護積極性的現狀分析與思考[J].中國人口?資源與環境，2007（1）114-118
一、指導思想
以黨的十七屆五中全會、省委十屆十四次全會精神為指導，深入貫徹科學發展觀，認真落實最嚴格的耕地保護制度。以《省地市級政府耕地保護責任目標考核辦法》為重點，以市度耕地保護責任目標自查為基礎，進行復核檢查，整改補充完善，全力做好市耕地保護責任目標履行情況檢查的迎檢工作。
二、復核檢查依據
省人民政府《關于印發省地市級政府耕地保護責任目標考核辦法的通知》。
三、復核檢查內容
重點對度耕地保護情況進行復核檢查。
具體內容：
（一）復核檢查耕地保有量變化情況。根據土地利用變更調查，耕地面積變化情況，重點復核檢查建設占用、災害損毀、農業結構調整、生態退耕占用耕地和補充耕地情況，并對耕地凈增減情況及原因作出分析說明。
（二）復核檢查基本農田面積變化情況。依據《基本農田保護條例》及有關規定，復核檢查基本農田面積變化情況，重點復核非農業建設占用、生態退耕、綠色通道建設、農業結構調整或其它原因減少基本農田情況；非農業建設占用包括國務院批準非農業建設占用、市級以下政府通過修改土地利用總體規劃，實際占用、未經批準占用情況；復核檢查補劃基本農田，包括補劃的面積、區位、質量情況；復核檢查基本農田日常臺帳管理、信息化建設、保護標志的設立等。對基本農田凈增減情況及原因作出分析說明。
（三）復核檢查土地利用總體規劃執行情況。重點復核檢查我市土地利用規劃調整情況，特別是非農業建設占用基本農田調整土地利用總體規劃情況，包括規劃調整的次數、批準機關、項目性質、涉及的土地面積、地類、區位。對調整原因及情況做出說明。
（四）復核檢查土地利用年度計劃執行情況。依據土地利用年度和土地利用變更調查成果，重點復核新增建設用地計劃執行情況，包括新增建設占用耕地計劃指標安排和實際使用情況，實際建設占用耕地情況。并對超計劃用地要做出說明。
（五）復核檢查補充耕地計劃執行情況。依據土地利用年度補充計劃指標，復核檢查實際補充耕地情況，包括使用新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費以及社會資金用于補充耕地的情況，并對未完成補充耕地計劃的情況和原因作出說明。
（六）復核檢查耕地占補平衡落實情況。依據耕地占補平衡有關規定，復核檢查度完成法定占補平衡任務（城市、集鎮、鄉村和單獨選址建設用地占補）情況，包括建設項目與補充耕地項目掛鉤、先補后占，誰占誰補、補充耕地數量質量、項目后期管理等情況。
（七）復核檢查耕地質量建設和保護情況。重點復核檢查現有耕地、基本農田建設情況，包括開展耕地及基本農田整理的規模及比例；耕地質量建設和監管的制度建設和落實情況。
（八）復核檢查耕地保護目標責任制的落實情況。重點復核檢查耕地保護目標責任制落實、實施考核、落實獎懲等情況，耕地保護激勵機制建立、經費保障情況，以及在市政府與鄉鎮政府分解指標、簽訂責任書等情況。
四、組織領導
為做好度省級政府耕地保護責任目標履行情況檢查的工作，成立度市政府耕地保護責任目標履行情況檢查工作領導小組，組長為楊桂榕副市長，副組長為政府辦主任胡警鐘，市國土資源局、市農委、市統計局主要領導為成員。領導小組在市國土資源局下設辦公室，主要負責檢查工作的組織實施、綜合協調、材料組織、數據統計、接待聯絡等。
五、工作分工
市政府組織國土資源和農業管理等有關部門補充完善各項檢查內容，準確填寫，待市政府審核簽章后將報國土資源局分管室審核，報省農委分管部門審核。
六、有關要求
（一）請有關部門高度重視迎檢工作，配合牽頭單位積極參加迎檢，做好匯報準備，及時提交匯報及被檢材料。
1、法律5件
（1）《中華人民共和國農業法》第九條：縣級以上地方人民政府各農業行政主管部門負責本行政區域內的種植業、畜牧業、漁業等農業和農村經濟發展工作。
（2）《中華人民共和國農業技術推廣法》第九條：國務院農業、林業、畜牧、漁業、水利等行政部門（以下統稱農業技術推廣行政部門）按照各自的職責，負責全國范圍內有關的農業技術推廣工作。縣級以上地方各級人民政府農業技術推廣行政部門在同級人民政府的領導下，按照各自的職責，負責本行政區域內有關的農業技術推廣工作。同級人民政府科學技術行政部門對農業技術推廣工作進行指導。
（3）《中華人民共和國種子法》第三條：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門主管本行政區域內農作物種子工作。
（4）《中華人民共和國農村土地承包法》第十一條：縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。
(5)《中華人民共和國農產品質量安全法》第三條：縣級以上人民政府農業行政主管部門負責農產品質量安全的監督管理工作；縣級以上人民政府有關部門按照職責分工，負責農產品質量安全的有關工作。
2、行政法規8件
（1）《基本農田保護條例》（國務院令第12號）第六條：縣級以上地方各級人民政府土地行政主管部門和農業行政主管部門按照本級人民政府規定的職責分工，依照本條例負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。
（2）《農民承擔費用和勞務管理條例》（國務院第92號令）第三條：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門主管本行政區域內的農民負擔監督管理工作。
（3）《植物檢疫條例》（國務院第98號令）第三條縣級以上地方各級農業主管部門、林業主管部門所屬的植物檢疫機構，負責執行國家的植物檢疫任務。
（4）《野生植物保護條例》（國務院令第204號）第八條第一款：國務院林業行政主管部門主管全國林區內野生植物和林區外珍貴野生樹木的監督管理工作。國務院農業行政主管部門主管全國其他野生植物的監督管理工作。第三款：縣級以上地方人民政府負責野生植物管理工作的部門及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地具體情況規定。
（5）《植物新品種保護條例》（國務院令第213號）第四十條假冒授權品種的，由縣級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權責令停止假冒行為，沒收違法所得的植物品種繁殖材料，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。第四十二條銷售授權品種未使用其注冊登記的名稱的，由縣級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權責令限期改正，可以處1000元以下的罰款。
（6）《農藥管理條例》（國務院令第216號）第五條國務院農業行政主管部門負責全國的農藥登記和農藥監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門協助國務院農業行政主管部門做好本行政區域內的農藥登記，并負責本行政區域內的農藥監督管理工作。縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府的農業行政主管部門負責本行政區域內的農藥監督管理工作。
縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的農藥監督管理工作。
（7）《農業轉基因生物安全管理條例》（國務院令第304號）第四條：縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內的農業轉基因生物安全的監督管理工作。
（8）《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發［20*］23號）第三大點第(一)項：農業部門負責初級農產品生產環節的監管。
3、地方性法規6件
（1）《福建省農民負擔監督管理條例》第三條：福建省農業行政主管部門負責本省行政區域內農民負擔的監督管理工作。市（地）、縣（市、區）農業行政主管部門負責本行政區域內的農民負擔的監督管理工作。縣級以上農業行政主管部門應當設立農民負擔監督管理機構，負責日常管理工作。
（2）《福建省實施〈中華人民共和國農業技術推廣法〉辦法》第二條：縣級以上農業、林業、漁業、水利水電、氣象、農機等行政部門（以下統稱農業技術推廣行政部門）在同級人民政府的領導下，按照各自的職責，負責本行政區域內有關的農業技術推廣工作。同級人民政府科學科技和技術監督行政部門對農業技術推廣工作進行指導。
（3）《福建省基本農田保護條例》第六條：縣級以上地方人民政府土地行政主管部門和農業行政主管部門按照職責分工，依據本條例規定，負責本行政區域內基本農田的保護、管理工作。
（4）《福建省村集體財務管理條例》第五條：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門和鄉（鎮）人民政府負責本轄區內村集體財務管理工作的指導、監督，具體工作由其所屬的農村經營管理機構承擔。第三十條：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門，負責本轄區內的村集體財務的審計工作。村集體財務審計工作接受國家審計機關的指導、監督。
（5）《福建省蘑菇菌種管理規定》第四條：省人民政府蘑菇菌種管理部門是全省蘑菇菌種主管機關。福建省蘑菇菌種研究推廣站（以下簡稱省推廣站）受省人民政府蘑菇菌種管理部門委托，負責全省蘑菇科研、推廣和菌種管理工作。
各地（市）、縣（區）蘑菇菌種研究推廣站為菌種管理單位，受省人民政府蘑菇菌種管理部門委托，負責本地蘑菇菌種的科研、推廣和菌種管理。
（6）《福建省農業生態環境保護條例》第五條：縣級以上地方人民政府農業、水利、林業、畜牧、漁業行政主管部門根據各自的職責，對本行政區域內的農業資源保護、農業生產污染防治以及對農業生態環境造成直接污染或者破壞的其他行為實施監督管理。
4、部門規章13件
（1）《植物檢疫條例實施細則》(農業部分)（**年農業部令第39號修訂）第三條：農業部主管全國農業植物檢疫工作，其執行機構是所屬的植物檢疫機構；各省、自治區、直轄市農業主管部門主管本地區的農業植物檢疫工作；縣級以上地方各級農業主管部門所屬的植物檢疫機構負責執行本地區的植物檢疫任務。
（2）《肥料登記管理辦法》（20*年農業部令第32號）第七條第三款：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內的肥料監督管理工作。
（3）《農業轉基因生物安全評價管理辦法》（20*年農業部令第8號）第三十二條：縣級以上地方各級人民政府農業行政主管部門按照《條例》第三十九條和第四十條的規定負責本行政區域內的農業轉基因生物安全的監督管理工作。
（4）《農業轉基因生物標識管理辦法》（20*年農業部令第10號）第四條：縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內的農業轉基因生物標識的監督管理工作。
（5）《無公害農產品管理辦法》（20*年農業部令第12號）第三十七條違反本辦法第三十五條規定的，由縣級以上農業行政主管部門和各地質量監督檢驗檢疫部門根據各自的職責分工責令其停止。第三十八條獲得無公害農產品認證并加貼標志的產品，經檢查、檢測、鑒定，不符合無公害農產品質量標準要求的，由縣級以上農業行政主管部門或者各地質量監督檢驗檢疫部門責令停止使用無公害農產品標志，由認證機構暫停或者撤銷認證證書。
（6）《農藥管理條例實施辦法》（20*年農業部令第18號）第二條：省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門協助農業部做好本行政區域內的農藥登記，負責本行政區域內農藥研制者和生產者申請農藥田間試驗和臨時登記資料的初審，并負責本行政區域內的農藥管理工作。縣和設區的市、自治州人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內的農藥監督管理工作。
（7）《農業野生植物保護辦法》（20*年農業部令第21號）第三條：縣級以上地方人民政府農業(畜牧、漁業)行政主管部門(以下簡稱農業行政主管部門)依據《條例》和本辦法規定負責本行政區域內野生植物監督管理工作。
（8）《無公害農產品標志管理辦法》(20*年農業部、國家認證認可監督管理委員會第231號令）第三條：農業部和國家認證認可監督管理委員會（以下簡稱國家認監委）對全國統一的無公害農產品標志實行統一監督管理。縣級以上地方人民政府農業行政主管部門和質量技術監督部門按照職責分工依法負責本行政區域內無公害農產品標志的監督檢查工作。
（9）《農作物種子生產經營許可證管理辦法》（20*年農業部令第38號修訂）第四條第二款：主要農作物雜交種子及其親本種子、常規種原種種子的生產許可證由生產所在地縣級農業行政主管部門審核，省級農業行政主管部門核發。主要農作物常規種的大田用種生產許可證由生產所在地縣級以上地方人民政府農業行政主管部門核發。生產所在地為非主要農作物，其他省（直轄市、自治區）為主要農作物，申請辦理種子生產許可證的，生產所在地農業行政主管部門應當受理并核發。第十一條第二款：主要農作物雜交種子及其親本種子、常規種原種種子經營許可證，由種子經營者所在地縣級農業行政主管部門審核，省級農業行政主管部門核發。其他種子經營許可證由種子經營者所在地縣級以上地方人民政府農業行政主管部門核發。
（10）《農作物種子質量監督抽查管理辦法》（2005年農業部令第50號）第三條：農業行政主管部門負責監督抽查的組織實施和結果處理。
（11）《食用菌菌種管理辦法》(20*年農業部令第62號)第四條：農業部主管全國菌種工作。縣級以上地方人民政府農業（食用菌，下同）行政主管部門負責本行政區域內的菌種管理工作。
（12）《農產品包裝和標識管理辦法》（農業部令第70號）第三條：農業部負責全國農產品包裝和標識的監督管理工作。縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內農產品包裝和標識的監督管理工作。
（13）《農產品產地安全管理辦法》（農業部令第71號）第三條：農業部負責全國農產品產地安全的監督管理。縣級以上地方人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內農產品產地的劃分和監督管理。
5、政府規章3件
（1）《福建省農民承擔費用和勞務管理規定》（省政府令第1號）第四條：福建省農業行政主管部門主管本省行政區域內農民負擔的監督管理工作。地（市）、縣（市、區）農業行政主管部門負責本行政區域內的農民負擔的監督管理工作。