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但是，外匯儲備并非多多益善。近年來。我國外匯儲備規模的急劇擴大。至2006年2月底超過日本成為全球外匯儲備最多的國家。據理論界估計，關于我國外匯儲備的適度規模估計大致為3000～7000億美元，可見當前我國外匯儲備有較大過剩。外匯儲備規模的急劇擴大對經濟發展也產生了許多負面影響。因此，如何控制外匯儲備的超常增長，加強外匯儲備的管理，提高儲備資產的運用效率成為當務之急。目前，國際上外匯儲備管理有兩種比較成熟的管理體系：以新加坡、挪威為代表的多層管理體系和以日本、美國為代表的雙層管理體系。在外匯儲備管理方面，它們為我國提供了一些值得借鑒的經驗。
一、外匯儲備管理的兩種模式
(一)以新加坡和挪威為代表的多層次儲備管理體系
新加坡和挪威的儲備管理體系，是由財政部主導或財政部中央銀行共同主導，由政府所屬的投資管理公司進行積極的外匯儲備管理的多層次儲備管理體系，
新加坡的外匯儲備管理采用的是財政部主導下的新加坡政府投資公司(GIC)＋淡馬錫控股(Temasek)＋新加坡金融管理局(MAS)體制。新加坡實行積極的外匯儲備管理戰略。所謂外匯儲備的積極管理，就是在滿足儲備資產必要流動性和安全性的前提下，以多余儲備單獨成立專門的投資機構，拓展儲備投資渠道，延長儲備資產投資期限，以提高外匯儲備投資收益水平。20世紀70年代以來，由于新加坡經濟增長強勁、儲蓄率高以及鼓勵節儉的財政政策。新加坡外匯儲備不斷增加。新加坡政府在對經濟前景進行評估之后，確認國際收支平衡將保持長期盈余。為了提高外匯儲備的投資收益，政府決定改變投資政策，減少由新加坡金融管理局投資的低回報的流動性資產，允許外匯儲備和財政儲備投資于長期、高回報的資產。
新加坡金融管理局(MAS)。即新加坡的中央銀行，是根據1970年《新加坡金融管理局法》于1971年1月1日成立的。MAS持有外匯儲備中的貨幣資產，主要用于干預外匯市場和作為發行貨幣的保證。新加坡外匯儲備積極管理的部分，由新加坡政府投資公司和淡馬錫控股負責。1981年5月新加坡政府投資公司成立，GIC主要負責固定收入證券、房地產和私人股票投資。它的投資是多元化的資產組合，主要追求所管理的外匯儲備保值增值和長期回報。淡馬錫控股是另外一家介入新加坡外匯儲備積極管理的企業，原本負責對新加坡國有企業進行控股管理，從上世紀90年代開始，其利用外匯儲備投資于國際金融和高科技產業，至今公司資產市值達到1000多億新元。
就對外匯儲備積極管理而言，發揮主導作用的是新加坡財政部。GIC與淡馬錫所管理的不僅僅是新加坡的外匯儲備，也包括了新加坡歷年累積的財政儲備(主要由GIC管理)。GIC和淡馬錫都為新加坡財政部全資擁有，
與新加坡類似，挪威也實施積極的外匯儲備管理。挪威外匯儲備的管理采取的是財政部和挪威央行(Norges Bank，以下簡稱NB)聯合主導下的挪威銀行投資管理公司(NBIM)加挪威銀行貨幣政策委員會的市場操作部(NBMP/MOD)體制。其中NBIM是挪威央行下屬的資本管理公司，它不介入一般的銀行業務，其主要任務是履行其作為投資管理者的職能，發揮其作為機構投資者的優勢，對外匯儲備進行積極管理。挪威央行貨幣政策委員會的市場操作部主要負責外匯儲備的流動性管理，其職能類似于中國國家外匯管理局的儲備管理司。除上述兩國外。韓國也建立了財政部＋韓國銀行＋韓國投資集團(Korea Investment Corp.)這種多層次的儲備管理體系。
(二)以日本和美國為代表的雙層次的儲備管理體系
美國和日本采取由財政部和中央銀行共同管理外匯儲備的管理體系。日本財務省在外匯管理體系中扮演戰略決策者的角色。日本的儲備管理體系由財務省負責，可以對外匯市場采取各種必要的干預措施。而日本銀行作為政府的銀行，在財務當認為有必要采取行動干預外匯市場時。按照財務省的指示。進行實際的外匯干預操作。
日本銀行在外匯管理體系中居于執行者的角色。一旦開始進行對外匯市場的干預，所需資金都從外匯資產特別賬戶劃撥。當需要賣出外匯時，日本銀行主要通過在外匯市場上出售外匯資產特別賬戶中的外匯資產來實現：當需要買進外匯時，所需要的日元資金主要通過發行政府短期證券來籌集。通過大量賣出日元買進外匯的操作所積累起來的外匯資產又構成了日本的外匯儲備。日本銀行的外匯市場介入操作通常在東京外匯市場上進行。日本銀行主要通過金融市場局的外匯平衡操作擔當，以及國際局的后援擔當兩個部門來實施外匯市場干預。其中外匯平衡擔當負責外匯市場分析及決策建議。并經財務省批準，而后援擔當則負責在財務省做出決定后，進行實際的外匯交易。
美國的儲備管理體系由財政部和美聯儲共同進行，美國的國際金融政策實際上是由美國財政部負責制定的。美聯儲則負責國內貨幣政策的決策及執行。在外匯儲備管理上，兩者共同協作，以保持美國國際貨幣和金融政策的連續性。事實上。從1962年開始，財政部和美聯儲就開始相互協調對外匯市場的干預，具體的干預操作由紐約聯儲銀行實施，它既是美聯儲的重要組成部分，也是美國財政部的人。從20世紀70年代后期開始，美國財政部擁有美國一半左右的外匯儲備，而美聯儲掌握著另一半。美國財政部主要通過外匯平準基金來管理外匯儲備。美聯儲主要通過聯邦公開市場委員會來管理外匯儲備，并與美國財政部保持密切的合作。
除了美國和日本采取雙層次外匯儲備的管理體系以外。世界上還有許多其它國家和地區也采取同樣的管理體系，如英國、中國香港等。
二、我國外匯儲備管理途徑的探討
與上述兩種模式不同，我國的外匯儲備管理體系是由央行依據《中央銀行法》，通過國家外匯管理局進行儲備管理，實際上是由央行獨立進行戰略和操作層面的決策。在儲備管理體系中財政部沒有發揮主導作用，也沒有成立專門的政府投資公司進行外匯儲備的積極管理，因此是一種單一層次的儲備管理體系。這種單一的管理體系下央行貨幣政策日益嚴重地受到匯率政策的牽制，往往難以取舍。而且，由于我國巨額儲備必須用于實現國家戰略目標，而單純從央行角度進行相關決策，缺乏達到和實施上述戰略的基礎。因此。我們應該借鑒國外儲備管理的經驗，不
斷完善我國的儲備管理體系。
在當前條件下，加強我國外匯儲備的管理應從兩方面著手：即一方面要采取措施解決外匯儲備的超常增長，另一方面要提高現有儲備資產的運用效率，兩者不可偏廢。
在控制外匯儲備增長方面，日本的經驗值得我們借鑒。針對日本外匯儲備增加的主要途徑，日本銀行把迄今為止大量買入美元改為大量賣出美元，這無疑是控制外匯儲備規模、削減過剩外匯儲備的一個現實思路。為了避免大量美元被拋進外匯市場導致美元暴跌，日本采取既控制外匯儲備規模、減少過剩外匯儲備，又避免沖擊美國經濟引起美元暴跌的措施。為此，日本銀行利用發展中國家特別是中國和“四小龍”迅速增加外匯儲備的有利時機，在2004年第一季度大規模買入美元的市場干預急剎車之后，已快有兩年未進行買入美元的市場干預了。2004年，中國和“四小龍”第一季度外匯儲備增加了2603億美元。約相當于日本銀行第一季度美元買人額的2.3倍多；2005年，中國外匯儲備又增加2089億美元。由于中國和“四小龍”迅速增加的外匯儲備足以抬高美元匯率、遏制日元升值的勢頭，日本銀行就見機行事，及時停止了大規模買入美元的市場操作。今后，只要中國和“四小龍”以及其他發展中國家繼續迅速地增加外匯儲備，那么在美元匯率因此穩定乃至出現升值的趨勢時。日本銀行很可能將逐步采取從小規模到大規模賣出美元的反向市場干預。
在提高現有儲備資產的運用效率方面，可以借鑒新加坡的積極管理模式，外匯儲備積極管理的基本目標是要獲取較高的投資回報，以保證儲備資產購買力的穩定，這與傳統外匯儲備管理的流動性、安全性目標存在本質的不同。外匯儲備的積極管理主要考慮資產的長期投資價值，對短期波動并不過分關注，但對投資組合的資產配置、貨幣構成、風險控制等都有很高要求。尤其在中國外匯儲備數量不斷增加，外匯儲備相對過剩的情況下，更應該學習新加坡和挪威，采取積極的外匯儲備管理戰略，以減少持有外匯儲備的機會成本。在世界發達國家。外匯儲備的一般金融資產性質越來越明顯，增值已成為了一項義務，我國目前經營的原則應當迅速由“零風險、低收益”向“低風險、中收益”轉移。拓寬投資領域，改革投資機制。外匯儲備具有同一般金融資產性質相同的一面，在增值投資方面，我國應當積極研究儲備資產的增值盈利方式，在投資領域中，不止局限于存款、債券，還可以選取一部分資產，運用國際通行的投資基準、資產組合管理、風險管理模式進入房地產、股票市場，增加儲備資產的盈利能力。
同時，針對外匯儲備管理的多目標、多層次問題，除了需要統一的戰略設計，也要處理好體制上的分權與集權問題。國外的儲備資產雖然歸屬于多個部門，如新加坡的外匯儲備分散于GIC、淡馬錫和MAS，但是由于新加坡政府特殊的權力結構?？梢杂行ПＷC外匯儲備管理分權基礎上的有效集中。特別是參與積極管理的GIC和淡馬錫，在新加坡政府首腦的直接掌控之下，既有明確的功能分工又有相互的密切合作，非常有利于貫徹政府的經濟政策和戰略意圖。中國政府的結構和權力配置與新加坡不同，特別是與未來外匯儲備積極管理有關的政府職能分散于若干不同的部門手中。因此，有必要對現有體制進行重新的規劃整合，否則體制內部的矛盾將極大阻礙管理目標的實現。
此次修訂體現了經濟金融的新形勢對外匯管理體制提出的新要求。原《外匯管理條例》自1996年和1997年修訂以來，我國的國際收支狀況發生了根本變化，外匯短缺轉為外匯儲備增長過快；外匯管理體制改革日益深化，經常項目已實現完全可兌換，資本項目可兌換程度也不斷提高；跨境資金流動在我國經濟的國際化進程中明顯加快。這些新形勢都要求對11年前的條例進一步完善，以鞏固改革成果，并為下一步改革留出余地。
新條例體現了外匯管理思路由國家集中管理向分散管理、均衡管理的轉變，有助于促進國際收支的基本平衡。對于經常項目，新條例規定對經常性國際支付和轉移不予限制，并進一步便利經常項目外匯收支。新條例取消經常項目外匯收入強制結匯要求，經常項目外匯收入可自行選擇保留或者賣給金融機構；規定經常項目外匯支出按付匯與購匯的管理規定，憑有效單證以自有外匯支付或者向金融機構購匯支付。同時，新條例取消外匯收入強制調回境內的要求，允許外匯收入存放境外。對于資本項目，新條例簡化了對境外直接投資的行政審批程序，增設境外主體在境內籌資、境內主體對境外證券投資和衍生產品交易、境內主體對外提供商業貸款等的管理原則。這些修訂簡化了外匯管理的內容和程序，通過鼓勵藏匯于民、藏匯于企，可進一步支持企業更好地“走出去”，也能幫助國際收支改變長期大規模雙順差，實現基本平衡。
新條例強化了對跨境資金流動的監管，建立了國際收支應急保障制度。對于經常項目，為保證經常項目外匯收支具有真實、合法的交易基礎，新條例要求辦理外匯業務的金融機構應當對交易單證的真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查，同時規定外匯管理機關有權對此進行監督檢查，監督檢查可以通過核銷、核注、非現場數據核對、現場檢查等方式進行。對于資本項目，要求資本項目外匯及結匯后人民幣資金應當按照有關主管部門及外匯管理機關批準的用途使用，并授權外匯管理機關對資本項目外匯及結匯后人民幣資金的使用和賬戶變動情況進行監督檢查。此外，條例一方面明確要求國務院外匯管理部門對國際收支進行統計監測，定期公布國際收支狀況，另一方面要求金融機構通過外匯賬戶辦理外匯業務，并依法向外匯管理機關報送客戶的外匯收支及賬戶變動情況。有外匯經營活動的境內機構，還應當按照國務院外匯管理部門的規定報送財務會計報告、統計報表等資料。按照條例的上述規定，外匯管理機關可以全方位對跨境資金流動進行監測。
新條例特別強調了防范資本大規模流動、維護經濟金融安全的重要性。新條例首次明確提出要建立健全國際收支應急保障制度，明確國際收支出現或者可能出現嚴重失衡，以及國民經濟出現或者可能出現嚴重危機時，國家可以對國際收支采取必要的保障、控制等措施。此外，新條例還完善了人民幣匯率形成機制，明確人民幣匯率實行以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度。
第一條為規范銀行經營離岸銀行業務的行為，根據《中華人民共和國外匯管理條例》，特制定本辦法。
第二條本辦法所稱“銀行”是指經國家外匯管理局批準經營外匯業務的中資銀行及其分支行。
第三條本辦法所稱“離岸銀行業務”是指銀行吸收非居民的資金，服務于非居民的金融活動。
第四條本辦法所稱“非居民”是指在境外（含港、澳、臺地區）的自然人、法人（含在境外注冊的中國境外投資企業）、政府機構、國際組織及其他經濟組織，包括中資金融機構的海外支持機構，但不包括境內機構的境外代表機構和辦事機構。
第五條離岸銀行業務經營幣種僅限于可自由兌換貨幣。
第六條國家外匯管理局及其分局（以下簡稱“外匯局”）是銀行經營離岸銀行業務的監管機關，負責離岸銀行業務的審批、管理、監督和檢查。
第七條銀行應當按照本辦法經營離岸銀行業務，并參照國際慣例為客戶提供服務。
第二章離岸銀行業務的申請
第八條銀行經營離岸銀行業務，應當經國家外匯管理局批準，并在批準的業務范圍內經營。未經批準，不得擅自經營或者超范圍經營離岸銀行業務。
第九條符合下列條件的銀行可以申請經營離岸銀行業務：
（一）遵守國家金融法律法規，近3年內無重大違法違規行為；
（二）具有規定的外匯資產規模，且外匯業務經營業績良好；
（三）具有相應素質的外匯從業人員，并在以往經營活動中無不良記錄。其中主管人員應當具備5年以上經營外匯業務的資歷，其他從業人員中至少應當有50％具備3年以上經營外匯業務的資歷；
（四）具有完善的內部管理規章制度和風險控制制度；
（五）具有適合開展離岸業務的場所和設施；
（六）國家外匯管理局要求的其他條件。
第十條銀行申請經營離岸銀行業務，應當向外匯局提交下列文件和資料：
（一）經營離岸銀行業務申請書；
（二）經營離岸銀行業務的可行性報告；
（三）經營外匯業務許可證的正本復印件；
（四）經營離岸銀行業務的內部管理規章制度和風險控制制度；
（五）近3年資產負債表和損益表（外幣合并表、人民幣和外幣合并表）；
（六）離岸銀行業務主管人員和其他從業人員名單、履歷，外匯局核發的外匯從業人員資格證書；
（七）經營離岸銀行業務的場所和設施情況簡介；
（八）國家外匯管理局要求的其他文件和資料。
銀行分行申請開辦離岸銀行業務除提交上述文件和資料外，還應當提交其總行同意其開辦離岸銀行業務的文件、總行出具的經營離岸銀行業務的授權書和籌備離岸銀行業務的驗收報告。
第十一條銀行總行申請經營離岸銀行業務，由國家外匯管理局審批；銀行分行申請經營離岸銀行業務，由當地外匯局初審后，報國家外匯管理局審批。
第十二條國家外匯管理局收到銀行經營離岸銀行業務的申請后，應當予以審核，并自收到申請報告之日起4個月內予以批復。對于不符合開辦離岸銀行業務條件的銀行，國家外匯管理局將其申請退回。自退回之日起，6個月內銀行不得就同一內容再次提出申請。
第十三條經批準經營離岸的銀行自批準之日起6個月內不開辦業務的，視同自動終止離岸銀行業務。國家外匯管理局有權取消其經營離岸銀行業務的資格。
第十四條銀行申請停辦離岸銀行業務，應當向外匯局提交下列文件和資料：
（一）停辦離岸銀行業務的申請報告；
（二）停辦離岸銀行業務的詳細說明（包括停辦離岸銀行業務原因和停辦離岸銀行業務后債權債務清理措施、步驟）；
（三）國家外匯管理局要求的其他文件和資料。
銀行分行申請停辦離岸銀行業務除提交上述文件和資料外，還應當提交其總行同意其停辦離岸銀行業務的文件。
第十五條國家外匯管理局收到銀行停辦離岸銀行業務的申請后，應當自收到申請之日起4個月內予以批復。銀行經國家外匯管理局審查批準后方可停辦離岸銀行業務。
第十六條銀行可以申請下列部分或者全部離岸銀行業務：
（一）外匯存款；
（二）外匯貸款；
（三）同業外匯拆借；
（四）國際結算；
（五）發行大額可轉讓存款證；
（六）外匯擔保；
（七）咨詢、見證業務；
（八）國家外匯管理局批準的其他業務。
第十七條本辦法所稱“外匯存款”有以下限制：
（一）非居民法人最低存款額為等值5萬美元的可自由兌換貨幣，非居民自然人最低存款額為等值1萬美元的可自由兌換貨幣。
（二）非現鈔存款。
本辦法所稱“同業外匯拆借”是指銀行與國際金融市場及境內其他銀行離岸資金間的同業拆借。
本辦法所稱“發行大額可轉讓存款證”是指以總行名義發行的大額可轉讓存款證。
第十八條國家外匯管理局對申請開辦離岸銀行業務的銀行實行審批前的面談制度。
第三章離岸銀行業務管理
第十九條銀行對離岸銀行業務應當與在岸銀行業務實行分離型管理，設立獨立的離岸銀行業務部門，配備專職業務人員，設立單獨的離岸銀行業務帳戶，并使用離岸銀行業務專用憑證和業務專用章。
第二十條經營離岸銀行業務的銀行應當建立、健全離岸銀行業務財務、會計制度。離岸業務與在岸業務分帳管理，離岸業務的資產負債和損益年終與在岸外匯業務稅后并表。
第二十一條銀行應當對離岸銀行業務風險單獨監測。外匯局將銀行離岸銀行業務資產負債計入外匯資產負債表中進行總體考核。
第二十二條離岸銀行業務的外匯存款、外匯貸款利率可以參照國際金融市場利率制定。
第二十三條銀行吸收離岸存款免交存款準備金。
第二十四條銀行發行大額可轉讓存款證應當報國家外匯管理局審批혂痐國家外匯管理局核定規模和入市條件。
第二十五條離岸帳戶抬頭應當注明“OSA”（OFFSHOREACCOUNT）
第二十六條非居民資金匯往離岸帳戶和離岸帳戶資金匯往境外帳戶以及離岸帳戶之間的資金可以自由進出；
離岸帳戶和在岸帳戶間的資金往來，銀行應當按照以下規定辦理：
（一）在岸帳戶資金匯往離岸帳戶的，匯出行應當按照結匯、售匯及付匯管理規定和貿易進口付匯核銷監管規定，嚴格審查有效商業單據和有效憑證，并且按照《國際收支統計申報辦法》進行申報。
（二）離岸帳戶資金匯往在岸帳戶的，匯入行應當按照結匯、售匯及付匯管理規定和出口收匯核銷管理規定，嚴格審查有效商業單據和有效憑證，并且按照《國際收支統計申報辦法》進行申報。
第二十七條銀行離岸帳戶頭寸與在岸帳戶頭寸相互抵補的限額和期限由國家外匯管理局核定。未經批準，銀行不得超過核定的限額和期限。
第二十八條經營離岸銀行業務的銀行應當按照規定向外匯局報送離岸銀行業務財務報表和統計報表。
第二十九條經營離岸銀行業務的銀行發生下列情況，應當在1個工作日內主動向外匯局報告，并且及時予以糾正：
（一）離岸帳戶與在岸帳戶的頭寸抵補超過規定限額；
（二）離岸銀行業務的經營出現重大虧損；
（三）離岸銀行業務發生其他重大異常情況；
（四）銀行認為應當報告的其他情況。
第三十條外匯局定期對銀行經營離岸銀行業務的情況進行檢查和考評，檢查和考評的內容包括：
（一）離岸銀行資產質量情況；
（二）離岸銀行業務收益情況；
（三）離岸銀行業務內部管理規章制度和風險控制制度的執行情況；
（四）國家外匯管理局規定的其他情況。
第四章附則
第三十一條未經國家外匯管理局批準，擅自經營和超范圍經營離岸銀行業務的，由外匯局根據《中華人民共和國外匯管理條例》第四十一條的規定進行處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十二條銀行違反本辦法第二十二條規定的，由外匯局根據《中華人民共和國外匯管理條例》第四十三條的規定進行處罰。
第三十三條銀行違反本辦法第二十四條、第二十七條規定的，由外匯局根據《中華人民共和國外匯管理條例》第四十四條的規定進行處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十四條銀行違反本辦法第二十六條規定的，由外匯局根據《中華人民共和國外匯管理條例》第三十九、四十、四十八條的規定進行處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條銀行違反本辦法第二十八、二十九條規定或者不配合外匯局檢查和考評的，由外匯局根據《中華人民共和國外匯管理條例》第四十九條的規定進行處罰。
第三十六條外資金融機構經營離岸銀行業務，另行規定。
炒外匯不合法，根據《中華人民共和國外匯管理條例》第四十五條規定：私自買賣外匯、變相買賣外匯、倒買倒賣外匯或非法介紹買賣外匯數額較大的，由外匯管理機關給予警告，沒收違法所得，處違法金額30%以下的罰款。情節嚴重的，處違法金額30%以上等值罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
炒外匯是指通過與銀行簽約，開立信托投資帳戶，存入一筆資金做為擔保，由銀行設定信用操作額度。投資者可在額度內自由買賣同等價值的即期外匯，操作所造成之損益，自動從上述投資賬戶內扣除或存入。
（來源：文章屋網 ）
為便利和支持境內企業外匯資金運用和經營行為，提高境內企業資金使用效率，拓寬境外企業后續融資渠道，規范對外債權的管理與統計，促進境內企業“走出去”發展，根據《中華人民共和國外匯管理條例》及有關法律法規，現就境內企業境外放款外匯管理有關問題通知如下：
一、本通知所稱境外放款是指境內企業在核準額度內，以合同約定的金額、利率和期限，為其在境外合法設立的全資附屬企業或參股企業（以下簡稱“借款人”）提供直接放款的資金融通方式。
境外放款也可通過外匯指定銀行以及經批準設立并具有外匯業務資格的企業集團財務公司以委托貸款方式進行。
二、放款人所在地外匯管理分局（外匯管理部）（以下簡稱“外匯局”）負責對境外放款涉及的額度核準、登記、專用賬戶及資金匯兌、劃轉等事項實施監督管理。
三、境內企業從事境外放款，應遵守本通知及其他外匯管理有關規定，接受外匯局的管理、監督和檢查。
四、境外放款實行余額管理，境內企業在外匯局核準的境外放款額度內，可一次或者分次向境外匯出資金。
境外放款額度有效使用期為自獲得外匯局核準境外放款額度之日起2年。期限屆滿后如需繼續使用，應在期限屆滿前1個月內，由放款人向所在地外匯局提出展期申請。
五、放款人境外放款余額不得超過其所有者權益的30%，并不得超過借款人已辦妥相關登記手續的中方協議投資額。如企業確有需要突破上述比例的，由放款人所在地外匯局初審后報國家外匯管理局審核。
六、放款人可使用其自有外匯資金、人民幣購匯資金以及經外匯局核準的外幣資金池資金向借款人進行境外放款。
七、放款人和借款人應符合以下條件:
（一）放款人和借款人均依法注冊成立，且注冊資本均已足額到位；
（二）放款人與借款人有持續良好經營的記錄，有健全的財務制度和內控制度，在最近三年內均未發現外匯違規情節；
（三）放款人歷年的境外直接投資項目均經國內境外投資主管部門核準并在外匯局辦理外匯登記手續，且參加最近一次境外投資聯合年檢評級為二級以上（成立不足一年的除外）；
（四）經批準已從事境外放款的，已進行的上一筆境外放款運作正常，未出現違約情況。
八、放款人應持以下材料向所在地外匯局申請辦理境外放款業務：
（一）書面申請，包括但不限于：放款人的基本信息、境外企業的基本情況、境外放款金額、資金來源以及境外放款承諾函（基本內容應包括：境外放款用途符合我國及借款人所在國家或地區的法律法規；按照合同約定及時收回放款本息；如遇到嚴重影響我國國際收支平衡的情況時，應按照國家外匯管理局的要求及時調回境外放款資金等）；
（二）放款人與借款人簽訂的放款協議，或者放款人、借款人與境內受托外匯指定銀行或財務公司簽訂的委托放款協議，協議需明確金額、利率、期限、擔保方式、還本付息方式等內容；
（三）放款人最近一期財務審計報告（如放款人是外商投資企業的，應連續兩年通過外商投資企業聯合年檢，并提供外商投資企業外匯登記證以及其上年度的外匯收支情況表）、年審合格的工商營業執照、已進行的境外放款的使用及償還等情況說明；擬以自有外匯資金放款的，須提供截至申請日上月末放款人外匯賬戶對賬單；擬購匯進行境外放款的，須說明擬購匯金額；
（四）借款人境外投資外匯登記證和最近一期財務審計報告；
（五）外匯局要求補充的其他材料。
放款人所在地外匯局收到上述完整申請材料審核無誤后，應在20個工作日內，作出批復或不予批復決定；作出批復的，同時核定其境外放款額度。
九、放款人獲得外匯局核定境外放款額度后，可憑境外放款核準文件在外匯指定銀行直接申請開立境外放款專用賬戶。放款人如有多筆境外放款，可統一開立一個境外放款專用賬戶并通過該賬戶進行相應資金劃轉。
放款人如需注銷境外放款專用賬戶的，可憑境外放款核準文件及放款資金收回相關憑證等在外匯指定銀行申請注銷境外放款專用賬戶。
所有境外放款的資金必須經境外放款專用賬戶匯出境外，還本付息資金必須匯回其境外放款專用賬戶。
十、境外放款專用賬戶的收入范圍是：從放款人資本金外匯賬戶、經常項目外匯賬戶劃入的外匯資金；從放款人經外匯局核準的外幣資金池賬戶劃入的外匯資金；購匯用于境外放款的外匯資金；從境外借款人收回的貸款本息；境外借款擔保人支付的擔保履約金。
支出范圍是：按照境外放款合同約定向借款人發放境外放款；將收回的境外放款本息劃回對應的原劃入資金的資本金外匯賬戶、經常項目外匯賬戶或外幣資金池賬戶；將原購匯部分結匯。
十一、放款人以自有外匯資金進行境外放款的，可憑境外放款核準文件直接在外匯指定銀行辦理境內劃轉手續；放款人以人民幣購匯資金進行境外放款的，可憑境外放款核準文件直接在外匯指定銀行辦理購匯及資金境內劃轉手續。
十二、放款資金由境外放款專用賬戶匯出境外或還本付息、擔保履約等資金由境外匯入境外放款專用賬戶，放款人應提交書面申請、境外放款核準文件、境外放款專用賬戶對賬單等材料向所在地外匯局申請核準，所在地外匯局審核無誤后，為放款人出具資本項目外匯業務核準件，外匯指定銀行憑以辦理相關資金匯出入手續。
十三、境外放款期滿或境外借款人要求分期還款、提前還款的，還本付息資金應經所在地外匯局核準匯入境外放款專用賬戶后，首先按原劃出資本金外匯賬戶的金額將還款資金劃回原劃出資金的資本金外匯賬戶，直至補足從資本金外匯賬戶劃出的金額，剩余部分可劃入經常項目外匯賬戶。對于原購匯的部分，可憑原境外放款的核準文件及購匯憑證直接到外匯指定銀行辦理結匯手續。
十四、境外放款的還款資金在匯、劃入放款人的資本金外匯賬戶時，不占用資本金外匯賬戶最高限額；匯、劃入外匯指定銀行在答復針對該筆還款資金的外匯指定銀行詢證函時，應在備注欄注明“還貸資金”，會計師事務所不得憑此類外匯指定銀行詢證函回函為外商投資企業辦理驗資業務。
十五、放款人應按照國際收支統計申報有關規定，及時準確申報境外放款資金的匯出及償還等信息。
十六、外匯局在每年境外投資企業聯合年檢中對放款人的放款資格及放款額度進行確認。對于不參加聯合年檢或未通過確認的，外匯局應責成其收回境外放款本息，放款人境外放款資格不得展期。
十七、放款人如需將境外放款轉為股權投資的，應按照境外投資有關規定辦理境外投資核準及外匯登記變更手續。
十八、國家外匯管理局可以根據我國國際收支形勢和境外放款情況，對境內企業境外放款資格條件、來源、數量以及期限等進行適時調整。
十九、放款人違反本通知規定的，由外匯局根據《中華人民共和國外匯管理條例》及相關外匯管理規定予以處罰。情節嚴重的，不予批準其境外放款或者展期申請；已經進行境外放款的，責令終止并收回境外放款。
二十、外匯指定銀行違反本通知規定辦理外匯業務的，外匯局可按照《中華人民共和國外匯管理條例》及相關外匯管理規定予以處罰。
二十一、非銀行金融機構境外放款管理辦法另行規定。
關鍵詞：外匯管理；外匯檢查；外匯處罰；依法行政；證據
文章編號：1003-4625(2010)03-0061-03
中圖分類號：F832.6
文獻標識碼：A
一、現行有關外匯行政處罰證據適用的法律規定
(一)《行政處罰法》。作為行政處罰的基本法，《行政處罰法》對于一切行政處罰均具有法律約束力，外匯行政處罰也不例外。行政處罰是行政機關實施的較為普遍的一種具體行政行為，而證據對于處罰合法性的重要意義不言而喻?！缎姓幜P法》第三十六條規定：“行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據?！边@是對行政機關做出行政處罰前進行調查、搜集證據的一般性規定，然而《行政處罰法》中真正屬于證據規則范疇的規定卻少之又少，只有第三十七條規定：“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。”其他重要的證據規則完全沒有。
(二)《中華人民共和國外匯管理條例》(以下簡稱《條例》)。作為外匯管理領域中效力位階最高的法律，《條例》原則性、綱領性的條款居多。在監督管理一章，第三十三條外匯管理機關依法履行職責有權采取的執法措施中，有現場檢查、調查取證、詢問相關機構和個人、查閱復制有關資料的籠統規定；第三十四條執法監督、檢查時人數、表明身份的規定，而真正對于外匯檢查、處罰中的證據適用問題卻只字未提。
(三)《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》(以下簡稱《辦案程序》)。《辦案程序》旨在規范外匯管理機關檢查處理違反外匯管理行為的程序，作為一個比較純粹的檢查處理程序，《辦案程序》對證據適用的規定同樣惜言如金。程序第二條規定：“檢查處理違反外匯管理行為，以事實為依據，以法律為準繩?！边@是行政機關為具體行政行為應當遵循的原則。事實與法律是依法行政不可或缺的兩個方面，依法行政首先要求準確地認定事實、以事實為依據，其次才是在事實認定清楚基礎之上的法律適用，外匯違法行為的查處當然要求以事實為依據，以法律為準繩。而怎樣才稱得上“以事實為依據”則不得而知?！掇k案程序》雖設第四章專門規定證據，卻只有三條，內容僅僅是對證據種類的簡單羅列、對證人資格的限制事由的規定、對行政處罰搜集證據原則的簡要概括，與其說是檢查處理違反外匯管理行為的證據規則，不如說是對行政訴訟證據制度某些規定的簡單照搬，不具有獨立的證據意義上的價值。在《辦案程序》第六章規定的一般程序中，調查一節對外匯檢查、調查取證、搜集證據、證據保存等作了細化的規定，涉及部分證據的形式、內容、提供證據的要求等方面的規則，但其仍然是從辦案程序出發對外匯管理機關及其檢查人員所做的操作層面的規定，內容主要是證據形式方面的規定，并非完整意義上的證據適用規則。
二、現行有關外匯行政處罰中證據適用的規定存在的問題及其容易引發的風險
(一)存在的問題。在外匯管理領域中，以《條例》為主導的法律框架已經建立，為外匯管理機關依法行政提供了法定依據。但在目前的外匯管理法律框架下，關于外匯行政處罰證據適用問題的規定要么完全沒有，要么殘缺不全、不成體系，導致獨立、完整意義上的外匯行政處罰證據規則的缺失，造成了外匯行政處罰證據適用上的尷尬局面。
1.證據規則缺失導致“無法可依”。證據在行政程序中至關重要，卻又常常被忽視，這一點從目前的立法就可以看出。《行政處罰法》、《條例》、《辦案程序》雖然對外匯行政處罰中證據適用或做原則性規定、或做操作層面的規定，但其中的與證據有關的規定大部分不具有行政程序意義上的證據指導價值。從某種程度上說，在外匯行政處罰領域，行政證據意義上的證據規則普遍缺失，而由此伴生的是對于外匯行政處罰中證據運用的“無法可依”。理論上有人提倡甚至實踐中鼓勵采納訴訟中的證據規則，但在行政程序中采納訴訟中的證據規則無論在邏輯上、理論上還是在法律的適用中都會產生各種各樣的問題和混亂。
2.外匯行政處罰證據運用上的混亂。證據的價值或者證據存在的目的是為了證明案情或待證事實。外匯行政處罰領域證據規則尤其是舉證責任、證據證明力、證據認定等規則的缺失使得外匯行政處罰中的證據運用異?；靵y，外匯檢查機關和檢查人員往往根據自己的理解和工作實踐對外匯行政處罰過程中取得的證據予以運用，一般很少考量證據的形式、不同證據的證明力、證據與待證事實的關系等與證據運用密切相關的因素，造成在證據的運用中外匯管理機關、檢查人員的“自由裁量權”過大，形成了處罰中外匯檢查人員自成一體、各具特色的證據運用模式，極易造成證據運用中的混亂。
(二)可能引發的風險。立法上的空白、認識的差別和實踐中自成一家的不規范做法對外匯行政處罰來說，無疑加大了外匯檢查中風險的幾率。
1.程序性風險。指外匯檢查人員因違反外匯行政處罰過程中的調查取證、證據運用的程序性規定，造成或可能造成證據被排除或證明力打折扣，從而引發外匯檢查僵局的風險。
2.實體性風險。指外匯檢查人員因對外匯行政處罰中的證據適用不當、把握不嚴格，造成或可能造成檢查處理結果嚴重失實，從而導致外}[檢查實體方面出現差錯、被檢查對象對檢查提出質疑甚至復議、訴訟等方面的風險。
3.道德風險。指外匯檢查人員在外匯違法案件查處過程中，因違反外匯檢查紀律和職業操守，造成或可能造成的風險和問題。
三、對外匯行政處罰證據的認識
(一)外匯行政處罰的證據種類。根據《辦案程序》的規定，外匯局處理違反外匯管理行為的證據種類主要有：(一)書證；(二)物證；(三)視聽資料、電子數據；(四)證人證言；(五)當事人的陳述和申辯；(六)勘驗記錄、鑒定結論等?！掇k案程序》以列舉的方式規定了六類證據，應當說還是比較全面的。目前的外匯違法案件查處過程中，運用較多的是書證、電子數據，其他的則運用較少。隨著外匯業務的發展，涉匯主體逐趨多元化，新型的外匯違法行為越來越具有專業性強、隱秘性、智能化的特征，因此，外匯機關尤其是外匯檢查人員有必要對證據加深認識，注意
在檢查工作中發現外匯違法行為的特點，注意對外匯違法行為查處中證據的辨認、運用以及新型外匯違法行為的發現、新的證據的研究和相應監管措施的探索。
(二)外匯行政處罰證據的來源。實踐中，外匯管理機關對自己發現或群眾舉報的外匯違法行為，進行現場檢查，常用的調查取證方法主要是查閱相關交易單證等紙質、電子資料，查閱、復制相關單位或個人的財務會計資料及相關文件，詢問有關當事人等。這些方法大都屬于事后措施，具有明顯的被動性，且極易被破壞、偽造和篡改，運用在那些簡單、傳統的外匯違法行為的查處上比較有效，但對于某些重大、疑難、復雜(如涉及地下錢莊)的案件查處則顯得十分被動。因此對于外匯違法行為的查處、證據的取得應當開拓更廣泛的空間、不等不靠，注重從日常的業務監管、與相關部門的聯系中取得，應當注意的是證據取得的方式，杜絕非法取證、嚴重違反法定程序的取證、以非法手段取證等。
四、構建外匯行政處罰證據制度的一點思考
正因為證據在程序和實體上的獨立價值、行政程序證據和行政訴訟證據的獨特關系，所以有必要構建單獨的行政證據制度。在我國目前還沒有統一的法律來規定行政程序及證據適用問題的情況下，就外匯行政處罰而言，應當對處罰中的證據適用予以明確規定，以打破立法空白、掃除實踐中的障礙。本文選取幾個角度，對外匯行政處罰中的證據制度構建做一簡單的設想。
(一)關于外匯管理機關處理違反外匯管理行為的證據種類?！掇k案程序》明確規定了六類證據，這與訴訟程序中的證據種類基本上是一致的，但值得考慮的是行政活動與訴訟活動的區別；外匯領域的專業性、復雜性、發展的前瞻性等因素，因此關于外匯處罰中的證據規定也應當具有開放性。建議在《辦案程序》的證據種類規定上附加(七)其他應當認定為證據的。
(二)關于外匯行政處罰中的證據取得。證據的取得是證據適用的關鍵，也是查處外匯違法案件的關鍵。對外匯違法案件的查處而言，證據的取得主要依靠外匯檢查人員的調查，但這并不等于證據來源的單一化。外匯局業務系統的日常監管、海關、稅務、公安等機關的發現都可能是外匯違法行為線索、證據的來源。另外，實踐中外匯違法案件查處的證據取得一般通過外匯檢查人員的事后調查，隨著外匯違法行為的不斷“花樣翻新”，這種檢查方法、取證方法的被動性和弱點逐漸顯現。如在涉及黑市、地下錢莊的案件，外匯交易不通過銀行系統，或者即使經過銀行劃轉，表面上也可能符合外匯管理法規政策的形式要求，檢查人員很難通過傳統的辦案途徑、取證方法取得相關證據，而這類違法行為對經濟秩序的破壞性又很大。因此，為了更有效地打擊外匯違法犯罪行為，維護良好的外匯管理秩序和涉外經濟發展環境，外匯管理機關應當加強與公安等部門的協作，另外可以適當允許外匯檢查人員通過非常規方式和途徑獲取相關線索和證據，但應當予以明確限定，嚴禁通過嚴重違反程序、損害相對人和第三人利益的途徑取得證據。
(三)關于外匯違法案件查處中的舉證責任。舉證責任指法律規定的由特定的當事人所承擔的提供證據證明其訴訟主張成立的責任，負有舉證責任的當事人不能證明其訴訟主張成立時，將承擔敗訴或其他不利后果。舉證責任如何分配對案件的處理結果有重大影響。根據“誰主張，誰舉證”的一般舉證原則，行政機關應當對其擬做出的具體行政行為負舉證責任，從《條例》、《辦案程序》來看，基本上采用的是外匯管理機關、檢查人員的主動調查、主動取證來證明相對人的行為違法的一元舉證責任標準。但從目前的外匯實踐來看，涉匯主體出于保護自身商業秘密的需要，對相應的“經營信息”進行保護的情形越來越多，且查處外匯違法案件一般是事后行為、行為，外匯檢查人員對外匯違法行為的查處也日漸困難。因此外匯行政處罰證據制度在舉證責任方面，應當在對相對人利益充分保護的基礎上，規定相對人承擔相應的舉證責任。具體來說：
1.程序方面。《辦案程序》從程序方面對查處外匯違法行為進行了規定，包括管轄、回避等，如果相對人認為外匯檢查主體無管轄權或超越、濫用管轄權的或者檢查人員有應當回避而未回避的情形的，則應當提供相應的證據予以證明。
2.實體方面。在外匯案件的查處過程中，大量的資料屬于相對人的內部業務資料，由其自行保存，外匯檢查人員證據的取得有賴于相對人的提供。這在對外匯指定銀行、企業的檢查中表現尤為明顯，如果外匯局發現銀行或者企業有或可能有違規行為，對其進行檢查，那么銀行和企業有義務提供必要的業務資料、相關證據，當然也可以提供反證。對于這些由相對人掌握證據或相對人應當掌握證據的情況，應當由相對人承擔舉證責任。如《條例》第十二條規定：“經常項目外匯收支應當具有真實、合法的交易基礎。經營結匯、售匯業務的金融機構應當按照國務院外匯管理部門的規定，對交易單證的真實性及其與外匯收支的一致性進行合理審查。外匯管理機關有權對前款規定事項進行監督檢查。”檢查中，檢查人員根據已有的資料、憑證無法判定某項經常項目外匯收支具有相應的交易基礎，即可認定該項外匯收支不具備真實、合法的交易基礎。由相對人對其經常項目外匯收支具有真實、合法的交易基礎承擔舉證責任。
參考文獻：
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[3]應松年.依法行政論綱[M].北京：中國法學，1997,(1).
第二條、本辦法所稱的“遠期結售匯業務”，是指外匯指定銀行與境內機構協商簽訂遠期結售匯合同，約定將來辦理結匯或售匯的外匯幣種、金額、匯率和期限；到期外匯收入或支出發生時，即按照該遠期結售匯合同訂明的幣種、金額、匯率辦理結匯或售匯。
第三條、本辦法所稱的“境內機構”，是指中華人民共和國境內的企業事業單位、國家機關、社會團體、部隊等，包括外商投資企業。
第四條、中國人民銀行授權國家外匯管理局管理和監督遠期結售匯業務。
第五條、外匯指定銀行開辦遠期結售匯業務，其總行應當向國家外匯管理局提出申請，其分支機構應當向當地外匯管理分局提出申請，由分局報國家外匯管理局批準后方可開辦。
第六條、外匯指定銀行及其分支機構（以下簡稱銀行）申請開辦遠期結售匯業務時應當提交下列文件：
（一）申請書；
（二）《經營外匯業務許可證》①的影印件；
注①現根據銀發（1997）205號文《關于金融機構經營本外幣業務統一收放許可證的通知》執行。
（三）銀行總行的授權證明（銀行分支機構申請開辦時）；
（四）辦理遠期結售匯的內部規章和運作程序的說明；
（五）國家外匯管理局要求的其它文件。
第七條、銀行與境內機構簽訂的遠期結售匯合同應當包括以下內容：
（一）遠期結匯或售匯所依據的外匯收入的來源或外匯支出的用途；
（二）遠期結匯或售匯的幣種、金額、匯率和期限。
第八條、遠期結售匯實行實需原則。只有根據《結匯、售匯及付匯管理規定》應當辦理結售匯的外匯收支可以辦理遠期結售匯。
第九條、銀行應當要求簽訂遠期結售匯合同的境內機構提供按照《結匯、售匯及付匯管理規定》所需的全部有效憑證進行審核。境內機構不能按時提供全部有效憑證的，遠期合同到期不得履行。
第十條、遠期結售匯應當依據遠期合中訂明的外匯收入來源或外匯支出用途辦理，境內機構不得以其它外匯收支進行充抵。
第十一條、遠期結售匯的幣種可以是人民幣對各種可自由兌換貨幣。
第十二條、遠期結售匯的匯率以市場供求為基礎確定，以當日的外匯即期匯率加減升水、貼水的方式表示。
第十三條、遠期結售匯的期限應當在120天以內。
第十四條、銀行可以要求辦理遠期結售匯的境內機構提供履約保證金。
第十五條、因下列原因使遠期結售匯合同不能履約的，銀行可以要求境內機構承擔由此所造成的損失：
（一）境內機構未按本辦法規定按時提交全部有效憑證的；
（二）境內機構外匯收支期限、金額與遠期結售匯合同不一致的。
第十六條、銀行結售匯外匯周轉頭寸由即期結售匯頭寸和遠期結售匯敞口頭寸加總計算，應當符合國家外匯管理局核定的限額。
第十七條、銀行應當向國家外匯管理局及其分局報送有關遠期結售匯情況報表（見附表1、2）。到期未履約的遠期結售匯情況應當逐筆報同級外匯管理局備案。
第十八條、有下列行為之一的，由國家外匯管理局及其分局依據《中華人民共和國外匯管理條例》和《結匯、售匯及付匯管理規定》的有關規定給予處罰：
（一）境內機構向銀行提供虛假或者無效的憑證，騙取銀行辦理遠期結售匯的；
（二）銀行違反本辦法規定，未嚴格審核境內機構有效憑證的；
（三）銀行未經國家外匯管理局批準，擅自開辦遠期結售匯業務的。
第十九條、本辦法自1997年1月1日起實行，由國家外匯管理局負責解釋。
附表1
遠期結售匯簽約額日報表（折美元）
年 月 日
單位：萬美元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ ｜ 當日簽約額 ｜
｜ 期 限 ｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ ｜ 結 匯 ｜ 售 匯 ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 7天以內 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 20天以內 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 1個月以內 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 2個月以內 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 3個月以內 ｜ ｜ ｜
｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 4個月以內 ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
注：本表要求于次日報送。
制表： 復核： 主管： 填報日期：
在經濟全球化時代，適量的、結構合理的外匯儲備具有至關重要的作用，它是一國彌補國際收支逆差，維持本幣匯率穩定和償還外債的物質保證。雖然充足的外匯儲備對一國有著非常重要的作用，但外匯儲備也并不是越多越好，高額的外匯儲備也會給國民經濟的運行帶來諸多弊端?？v觀世界，在外匯儲備管理方面擁有成功經驗的國家，都擁有一整套相關法律作為外匯儲備管理的法律支撐。完善外匯儲備管理體制需要一整套健全的法律規范來保障。但由于我國特有的經濟形勢，外匯儲備管理尚未形成一個健全的體系，更不用說用來規范外匯儲備管理行為的配套法律制度。
一、中國外匯儲備管理制度的現狀
外匯儲備管理是一國宏觀經濟管理的重要方面，它與一國貨幣經濟政策息息相關，是一國的外匯儲備在其儲備管理機構的控制下，能夠及時被獲取并用來滿足該國制定的一系列政策目標的過程。外匯儲備管理既包括外匯儲備管理制度的建立和健全，也包括外匯儲備資產的具體管理，既涉及從宏觀上確定和保持外匯儲備適度規模，也涉及微觀上儲備資產進行風險分散的技術性操作。
從以來，國家就對外匯儲備管理體制進行不斷的完善與改革，使其適應經濟體制改革和對外開放的需要，有力地推動了貿易體制改革和對外貿易的發展。但仍存在很大的問題，具體表現在以下幾個方面：
1、外匯儲備幣種結構單一
我國的外匯儲備幣種結構比較單一，以美元居多。據路透社 2009 年 3 月 17 日報道，中國 2009 年1月末持有美國國債 7396 億美元，仍為美國第一大債權國。中國外匯儲備幣種選擇中，美元依然是首選貨幣，約占中國外匯儲備總額的 65%左右。
這種以美元為主要貨幣的格局，非常容易受到匯率風險的影響。當美元貶值和美國國內出現通貨膨脹時，我國外匯儲備都會隨之貶值，造成外匯儲備損失。
2、外匯儲備管理體制單一
長期以來，我國的外匯管理體系是由央行獨立進行戰略決策和操作的，在決策的形成過程中，沒有健全的協商機制，財政部沒有發揮出應有的作用，屬于單一的儲備管理體系。這種體系雖然有一定的優越性，但受央行的貨幣政策和匯率政策的牽連，使得政策的正確性大打折扣。
3、外匯儲備的運營機制保守
目前中國外匯儲備主要投資于外幣存款、外幣票據、特別是美國的高信用等級的政府債券、國際金融組織債券、政府機構債券和公司債券等金融資產，這使我國外匯儲備具有較大的收益風險。無論從安全性、流動性還是盈利性角度來講，過于集中的投資都是不適宜的。
4、外匯儲備管理成本太高
IMF曾提出中國外匯儲備成本太高，其主要有三大根據：第一，雖然中國從不公布外匯儲備的具體資產組合、利息收入等要素，但央行將大部分外匯儲備資于美國國債眾所周知。第二，外匯儲備急劇膨脹到目前的3萬億美元，如果缺乏有效的沖銷手段，貨幣供應被動擴張后，會因此蒙受通脹壓力，勢必要付出慘重代價。第三，為了沖銷外匯占款導致的基礎貨幣快速增長，除了削減對商業銀行的再貸款，央行開始自己創造負債，發行央行票據。央行為此所支付的利息，便以供給更多基礎貨幣的形式予以抵消。如此周而復始，外匯儲備也如滾雪球般龐大起來。
5、外匯儲備管理制度的法律缺失
我國外匯儲備管理運作的不規范，很大程度上來自于外匯儲備法律體系的不健全。我國當時的國情決定了現有的外匯管理體制，那時我國急需大量的外匯向發達國家進口先進技術設備以支持經濟發展，因此政府對其控制相對較強。所以，我國與外匯有關的法規及規范性文件，都集中在外匯管制方面，主要包括《外匯管理條例》這一統領外匯管理的基本法規，配套性規定主要有《結匯、售匯及付匯管理規定》、《境內機構對外擔保管理辦法》、《國際收支統計申報辦法》、《出口收匯核銷管理辦法》、《境外投資外匯管理辦法》等。正是由于我國政府僅對外匯儲備管理的安全性和流動性有較高的要求，而對于營利性的要求相對較弱，從而導致了我國一直實行的外匯儲備消極持有的情形。
二、其他國家外匯儲備管理制度的研究
1、新加坡
1970年，新加坡國會通過《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局從此依法成立。該法令賦權新加坡金融管理局管理新加坡有關貨幣、銀行業及金融方面的一切事務。新加坡金融管理局持有的外匯儲備主要用于干預外匯市場和作為發行貨幣的保證，以及從事短期貨幣市場操作。
GIC是為了管理新加坡政府的外匯儲備，于 1981年成立的全球性投資管理公司，通過在全球6個海外機構在世界主要資本市場上對股票、房地產、貨幣市場證券、固定資產和特殊的投資項目進行投資。GIC由新加坡政府投資有限責任公司、新加坡政府房地產投資有限責任公司、新加坡政府特殊投資有限責任公司三個公司組成。其目標是對外匯儲備進行長期投資，追求長期的投資回報。其中，新加坡政府投資有限責任公司董事會根據預期的回報率決定資產組合政策，對資產組合中的股票、債券和先進在資產組合中所占的比重做出規定，是公開市場資產的管理基準。
由上可知，新加坡對外匯儲備的功能進行分層定位，并根據儲備管理追求的不同目標針對性地確立不同的管理機構主體，進行外匯儲備管理。
2、日本
日本的外匯儲備規模龐大，多年來的“出口導向”經濟發展模式導致了長期的經常項目順差，這一點與我國目前的經濟政策形勢很相似，因此日本在外匯儲備管理方面的法律制度對我國也有很大的借鑒意義。
日本的儲備管理系統由財務省和日本銀行構成，其中，財務省作為外匯儲備的持有機構，對政策的制定起主導作用，其官方外匯儲備的絕大部分都由財務省持有管理并運用。根據日本《外匯及對外貿易法》，財務省可以采取必要的措施干預外匯市場以維持日元匯率穩定。財務省將外匯儲備存放在日本銀行的“外匯基金特別賬戶”（FEFSA），日本銀行作為政府銀行，根據《日本銀行法》在財務省認為有必要采取行動干預外匯市場時，要按照財務省的指示，實行實際的外匯干預操作。只要開始對外匯市場進行干預，所需資金都是從FEFSA中劃撥。正是通過大量賣出日元及買進外匯的操作所積累起來的外匯資產構成了日本的外匯儲備。理論上，這種非沖銷式的購買外匯，并不會使貨幣供應量發生變動。
三、 我國外匯儲備管理制度的完善
1、實施積極的外匯儲備投資策略
長期以來，我國的外匯儲備管理一直處于相對不公開的狀態，而且缺乏相應的管理法規作為約束和指導。外匯儲備管理模式僵化，面對美元貶值時，外匯儲備被動受到損失，這就是我國面臨的局面。而積極投資策略就是要獲取較高的投資回報，減少持有外匯儲備的機會成本，來保證購買力。因此，我們可以考慮外匯儲備操作機構的多元化，增進各部門的信息溝通，同時優化外匯儲備資產結構，減少美元的外匯儲備份額，增持歐元、日元等外匯儲備份額。中國在未來的管理實踐中應重視外匯儲備的增值，不局限于美歐市場，關注俄羅斯市場、亞洲債券市場等新興國際投資領域，“實行外匯資產投資的多元化，建立不同的外匯儲備投資組合”，提高資源的配置效率，分散美元貶值的風險。
2、統一協調外匯儲備管理體制
我國目前有外匯管理局、社?；?、中司、國家開發銀中資企業等眾多投資主體，擔負不同的管理職能，致使外匯儲備管理分散，大大降低了管理效率。各個部門目標不同且互相政策協調不順暢，使各個機構間無法相互配合并實施投資績效的考核，造成投資效率低下。因此，應統籌規劃各投資機構以形成系統的海外投資戰略，并組建成不同層次和定位、相互配合的中國外匯儲備投資團隊，以避免本國機構內部無謂競爭，實現資源、優勢互補，從而形成強大的協同效應。
3、控制外匯儲備規模的快速增長
外匯儲備管理的難度與規模呈正相關。因此，提高外匯儲備資產的整體效率，應控制外匯儲備規模的增長。中國外匯儲備規模的增長的根本原因在于中國經濟的增長方式。無論從中國提高外匯儲備資產的管理效率，還是中國應對美國經濟的下滑而引發的全球經濟衰退的威脅，中國都有必要實現經濟增長方式的轉變，從依賴出口、投資拉動轉向擴大內需、促進消費，并加快人民幣匯率的形成機制的市場化，改善國際收支狀況，降低外匯儲備累積速度，實現國民經濟的可持續平衡增長。
4、構建我國外匯儲備管理法律體系
從國際經驗看，管理經驗較成熟的國家都十分重視通過法律法規來規范外匯儲備的經營管理。如新加坡的《新加坡金融管理局法》以及韓國制定的專門的《韓國投資公司法》，對外匯儲備的管理及投資公司等都有明確的規定。
目前，我國絕大部分外匯管理法律制度是由外匯管理局以部門規章和規范性文件的形式的，但是這種形式使得外匯管理局既是法律的制定者又是執行者，缺乏必要的監督。我國僅在《中國人民銀行法》第四條和第三十二條對外匯儲備經營有原則性的規定，而《外匯管理條例》對外匯儲備資產的運用卻沒有規定。正是由于我國法律對外匯儲備管理缺乏具體明確的規定，才使我國外匯儲備管理的諸多方面都存在不規范的行為。
我國應當制定《外匯儲備管理法》，從宏觀上解決我國外匯儲備管理體制不健全的問題。筆者認為，除了保留相關法律法規中目前仍然適用的內容之外，在外匯管理法中至少還應當增加：國家外匯資產的定義和分類；官方外匯儲備的管理目標、管理機構、職責、資產構成；其他官方外匯資產的管理目標、管理機構、職責、資產構成；官方外匯儲備及其他官方外匯資產之間的關系及預算處理原則；購買和持有其他官方外匯資產的籌資安排；對官方外匯儲備及其他官方外匯資產的監管等等，明確外匯儲備的管理目標和手段，明確外匯儲備運用的法律性質、程序和有關主體的法律地位，規定外匯儲備注資行為的原則、目標，確立外匯儲備的經營管理原則，建立一個完善的外匯儲備管理體制，為外匯儲備的經營管理提供法律支持和保障。
第一條為完善對國際商業貸款的管理，根據《中華人民共和國外匯管理條例》和國務院有關規定，特制定本辦法。
第二條本辦法所稱“國際商業貸款”是指境內機構向中國境外的金融機構、企業、個人或者其他經濟組織以及在中國境內的外資金融機構①籌借的，以外國貸幣承擔契約性償還義務的款項。出口信貸、國際融資租賃、以外匯方式償還的補償貿易、境外機構和個人外匯存款（不包括在經批準經營離岸業務銀行中的外匯存款）、項目融資、90天以上的貿易項下融資以及其他形式的外匯貸款視同國際商業貸款管理。
注①“外資金融機構”為按照《外資金融機構管理條例》在中國設立的外資銀行、外國銀行分行、合資銀行、外資財務公司和合資財務公司。
第三條中國人民銀行是境內機構借用國際商業貸款的審批機關。
中國人民銀行授權國家外匯管理局及其分局（以下簡稱外匯局）具體負責對境內機構借用國際商業貸款的審批、監督和管理。
第四條境內機構借用國際商業貸款應當經外匯局批準。未經外匯局批準而擅自對外簽訂的國際商業貸款協議無效。外匯局不予辦理外債登記。銀行不得為其開立外債專用帳戶。借款本息不準擅自匯出。
第五條對外借用國際商業貸款的境內機構僅限于：
（一）經國家外匯管理局批準經營外匯借款業務的中資金融機構；
（二）經國務院授權部門批準的非金融企業法人。
第六條金融機構借用國際商業貸款應當符合中國人民銀行關于金融機構外匯資產負債比例管理的規定。
第七條對外直接借用國際商業貸款的非金融企業法人應當具備以下條件：
（一）最近3年連續盈利②，有進出口業務許可，并屬國家鼓勵行業；③
注②“連續盈利”中的“盈利”含義為該法人的人民幣、外匯合并表表明為盈利。
注③“國家鼓勵行業”以公布的國家產業指導目錄為依據。
（二）具有完善的財務管理制度；
（三）貿易型非金融企業法人的凈資產與總資產的比例不得低于15％；非貿易型的非金融企業法人的凈資產與總資產的比例不得低于30％；
（四）借用國際商業貸款與對外擔保余額之和不得超過其凈資產等值外匯的50％。
（五）外匯借款與外匯擔保余額之和不超過其上年度的創匯額。
第八條境內機構應當憑自身資信對外借用國際商業貸款，并自行承擔對外償還責任。
第九條境內機構對外借用國際商業貸款應當加強成本控制。其借款總成本不得高于國際金融市場相同信用級別借款機構的同期借款總成本。
外匯局對境內機構借用國際商業貸款的成本控制予以監督和指導。
第十條借用國際商業貸款的境內機構應當按照國家外匯管理局的規定，于每季初10日內向外匯局報送上季度對外借款情況報表和年度④國際商業貸款使用情況報告。
注④增加“每年3月31日前報送上年度…”。
第十一條外匯局有權檢查境內機構籌借、使用和償還國際商業貸款的情況。借款機構應當予以配合，提交有關文件和資料。
第十二條未經外匯局批準，境內機構不得將借用的國際商業貸款存放境外、在境外直接支付或者轉換成人民幣使用。
第二章中長期國際商業貸款
第十三條本辦法所稱“中長期國際商業貸款”是指1年期以上（不含1年）的國際商業貸款，包括1年期以上的遠期信用證。⑤
注⑤遠期信用證期限起算為從銀行承兌日到付款日，90天以內（含90天）的遠期信用證視為銀行結算業務進行管理。外資金融機構不得為未經批準的中資企業辦理進口項下的結算業務。
第十四條境內機構借用中長期國際商業貸款，應當列入國家利用外資計劃。
第十五條境內機構借用中長期國際商業貸款，應當提交以下全部或者部分資料向外匯局⑥申請：
注⑥“外匯局”為所在地外匯局。
（一）納入國家利用外資計劃的證明文件；
（二）借款項目立項批準文件；
（三）貸款條件意向書，包括債權人名稱、貸款幣種、金額、期限及寬限期、利率、費用、提前還款意向和其他金融條件；
（四）還款資金來源及還款計劃，外匯擔保情況；
（五）經會計師事務所驗證的最近3年外匯或者人民幣資產負債表及其他財務報表；
（六）外匯局要求提交的其他資料。
金融機構分支機構對外借用中長期國際商業貸款，除依前款規定外，還應當提交其總行（總公司）授權的有關文件。
第十六條在京的全國性機構對外借用國際商業貸款，直接報送國家外匯管理局審批。非在京的全國性機構和地方性機構對外借款，由所在地外匯局⑦審核后，報國家外匯管理局審批。
注⑦“所在地外匯局”為所在省、自治區、直轄市分局、深圳分局。
全國性、地方性金融機構的分支機構應當經總行（總公司）授權，方可按此程序報批。
第三章短期國際商業貸款
第十七條本辦法所稱“短期國際商業貸款”是指1年期以內（含1年）的國際商業貸款，包括同業外匯拆借、出口押匯、打包放款、90天以上365天以下的遠期信用證⑧等。
注⑧同⑥
第十八條短期國際商業貸款不得用于長期項目投資、固定資產貸款和其他不正當用途。
第十九條外匯局對境內機構借用短期國際商業貸款實行余額管理。
第二十條境內機構的短期國際商業貸款余額控制指標（以下簡稱“短貸指標”）由外匯局按年度⑨進行核定。
注⑨同⑧
境內機構借用短期國際商業貸款余額不得超過核定的指標。
第二十一條全國性金融機構和非金融企業法人的短貸指標，由國家外匯管理局核定下達。
地方性金融機構和非金融企業法人的短貸指標，由所在地外匯局在國家外匯管理局核定下達的短貸指標內進行審批。
第二十二條經國家外匯管理局批準經營國際結算業務的中資金融機構應當制定遠期信用證管理辦法，報外匯局核準。
中資金融機構應當按照外匯局核準的遠期信用證管理辦法，開立遠期信用證。
中資金融機構對外開立的90天以上、365天以下遠期信用證，⑩不占用其短貸指標。
注⑩同⑥
第二十三條非金融企業法人向境內外資金融機構申請開立90天以上、365天以下的遠期信用證⑾，占用其短貸指標。
注⑾同⑤
第二十四條境內機構向外匯局申請短貸指標，應當提交以下全部或者部分資料：
（一）申請文件（包括資金需求、資信狀況、資金用途等內容）；
（二）會計師事務所驗證的上年度資產負債表和損益表；
（三）信貸機構出具的貸款承諾意向書；
（四）上年度外匯收支情況；
（五）外匯局要求提交的其他資料。
第二十五條不實行短貸指標余額管理的非金融企業法人借用短期國際商業貸款，應當逐筆報外匯局批準，并占用所在地的短貸指標。
第四章項目融資
第二十六條本辦法所稱“項目融資”是指以境內建設項目的名義在境外籌措外匯資金，并僅以項目自身預期收入和資產對外承擔債務償還責任的融資方式。它應當具有以下性質：
（一）債權人對于建設項目以外的資產和收入沒有追索權；
（二）不需要境內機構以建設項目以外的資產、權益和收入進行抵押、質押或者償債；
（三）不需要境內機構提供任何形式的融資擔保。
第二十七條項目融資的對外融資規模納入國家借用國際商業貸款指導性計劃。
第二十八條項目融資條件應當具有競爭性，并應當經國家外匯管理局審批或者審核。其中地方上報的項目融資的融資條件由所在地外匯局初審后，報國家外匯管理局審批或者審核。
第二十九條項目融資條件報外匯局審批或者審核時，項目公司應當提交以下文件：
（一）申請文件，包括項目融資的方式、金額、市場，以及貸款的期限、利率、各項費用等融資條件；
（二）國家計委批準的項目可行性研究報告或者其他文件；
（三）項目融資納入國家借用國際商業貸款指導性計劃的證明文件；
（四）項目融資協議；
（五）與項目融資相關的具有保證性質的文件；
（六）其他必要文件。
第五章境內機構的海外分支機構借用國際商業貸款
第三十條本辦法所稱“中資金融機構的海外分支機構”（以下簡稱海外分行）是指我國中資金融機構在境外依照當地法律設立的非獨立法人的分支機構。
第三十一條中資金融機構應當根據其海外分行的營運資金、資產負債比例及當年業務量等項指標，確定每個海外分行的境外融資總量，并于每年2月底之前報國家外匯管理局備案。海外分行一次性籌借等值5000萬美元以上（含5000萬美元）的國際商業貸款，應當事先由其總行（總公司）報國家外匯管理局批準。
第三十二條海外分行在境外融資應當納入其總行（總公司）資產負債比例管理。
海外分行在境外所籌資金只能用于海外業務發展。未經國家外匯管理局批準，不得調入境內使用。
第三十三條中資企業在境外設立的非經營性質的辦事處或者代表處等機構不得在境外融資。
第三十四條中資企業在境外設立的分公司及其他經營機構，經總（母）公司授權，以總（母）公司名義對外借款，視為總（母）公司的對外借款，其總（母）公司應當按照本辦法的有關規定在境內辦理有關報批手續。
第六章法律責任
第三十五條境內機構未經批準，擅自借用國際商業貸款或者未按照本辦法第四十二條規定辦理保值業務的，由外匯局給予警告，通報批評，并處10萬元以上50萬元以下的人民幣罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條境內機構未經批準，擅自將借用的國際商業貸款存放境外或者在境外直接支付；未經批準，擅自將借用的國際商業貸款轉換為人民幣的，由外匯局責令改正，給予警告，通報批評，并處違法金額30％以上5倍以下的人民幣罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十七條境內機構的海外分支機構違反本辦法第三十一條、三十三、三十四條的規定，擅自在境外融資的，由外匯局對境內機構處以警告、通報批評，并處10萬元以上50萬元以下的人民幣罰款。
第三十八條中資金融機構的海外分支機構違反本辦法第三十二條的規定，擅自將在境外所籌資金調入境內使用的，由外匯局責令改正，對境內中資金融機構處以警告、通報批評、并處10萬元以上50萬元以下的人民幣罰款。
第三十九條境內機構向外匯局報送虛假、無效的文件和資料，騙取外匯局批準的，由外匯局收回批準文件，并對其按第三十五條的規定處罰。構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十條境內機構未按照本辦法的規定報送報表和資料，或者不接受和配合外匯局檢查的，由外匯局處以警告、通報批評，并處1萬元以上3萬元以下的人民幣罰款。
第七章附則
第四十一條境內機構簽訂國際商業貸款協議后，應當根據外債統計監測規定向外匯局辦理外債登記，并按照有關規定辦理還款手續。
第四十二條對外借款的境內機構應當遵循以下原則，根據國際市場匯率和利率的變化，在不擴大外債規模、不延長債務期限的條件下，切實防范外債風險：
（一）借低還高應當報國家外匯管理局審批；
（二）經批準經營自營或者代客外匯買賣業務的中資金融機構，可以為自身債務或者接受其他境內機構的委托進行國際商業貸款的保值業務；
（三）其他中資機構委托境外金融機構或者境內外資金融機構對其借用的國際商業貸款進行保值，應當經外匯局批準；
（四）外商投資企業可以自行委托境外金融機構或者境內外資金融機構辦理國際商業貸款的保值業務。
第四十三條境內機構辦理國際商業貸款保值業務后，應當按照外債統計監測規定辦理外債登記變更手續。
第四十四條借用國際商業貸款的帳戶管理，適用外匯帳戶管理規定。
第四十五條境內機構向中資金融機構海外分支機構借用外匯貸款，適用本辦法。
第四十六條飛機融資租賃及借用國際商業貸款支付飛機融資租賃的預付款，適用本辦法。
第四十七條境內機構以固定成本向境外轉讓已經建成項目的經營權或者收益權，適用本辦法對項目融資的管理規定。
第四十八條中資銀行從事離岸業務借用的國際商業貸款，按照本辦法對海外分行的管理規定執行。
第四十九條境內機構向中資銀行離岸業務部門借用的外匯貸款，視同國際商業貸款管理。
第五十條本辦法第一、二、三、八、九、十、十一、十二、十三、十七、十八、三十五、三十六、三十七、三十九、四十、四十一、四十二（四）、四十三、四十四、四十五、四十六、四十七、四十九、五十一、五十二條和第四章的規定適用于外商投資企業，其余條款不適用于外商投資企業。