時間：2023-03-15 14:53:53
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論文摘要:目前我國民航從旅客的總運量到飛機離港率均處在世界第二航空大國的位置，隨著大型飛機工程作為國家意志投人實施，我國民航事業迎來又一次重大發展的機遇，民用航空安全保障體系建設在我國未來民航發展過程中的地位愈加突出，中國民航總局(CAAC)作為我國民航安全管理的主體，在機構體系和管理模式建設上成功的借鑒了美國聯邦航空局(FAA)的經驗，本文就在新形勢下如何進一步改善民用航空安全管理水平，以FAA作參照對象進行了對比研究分析，并給出了相關建議。
當今，世界民用航空業務以空前的速度發展壯大，2007年國際航空運輸協會的統計表明，以航空公司的旅客運輸量排名，前十位中有五位是屬于美國的航空公司，前三位均為美國的航空公司，而在如此高密度的航空活動中，其航空安全一直保持世界前列水平，這與聯邦航空局(Federal Aviation Administra-tion以下簡稱FAA)先進的管理模式及管理理念是分不開的。中國同為航空大國，其民航共有國內、國際和地區航線1200余條，每天飛行4000多班次，2007年其客運總量排名世界第二位，年客運量1.9億人次，而這個數字正以每年16.3%的速度增長，其中，中國南方航空公司躋身世界航空公司旅客運輸量排名的第四位，隨著大型客機研發成為我國航空工業發展的戰略目標，我國的民航業將有更大發展，將有更多民眾享受民航的便利服務，屆時，航空安全問題將更為突出。本文擬通過對中國民航總局(The Civil Aviation Administration of China以下簡稱CAAC)和FAA組織結構及運行模式進行對比分析研究，以期提出進一步改進我國民航安全管理的可行途徑。
一、聯邦航空局FAA概況
1. FAA的機構設置
FAA是美國聯邦政府下設的一個聯邦航空局，其實行三級管理模式，機構設置分為總部、地區機構和地方機構三級，總部設在華盛頓，是國家的行政立法機構，負責制定民用航空政策、頒布航空規章制度、處理國際民用航空事務、領導本系統內各地區和地方機構的工作。FAA的主要任務是保障民用航空飛行的安全，促進民航事業的發展，但不直接經營民航企業。其中，FAA總部內的部門設置如下圖:
地區機構是管理本地區民用航空業務的工作機構，負責審查、頒發本地區民用航空領域內各種合格證件和技術業務人員執照，對所轄地方機構實行技術指導和管理。在北美大陸的美國境內共劃分為9個地區，并各設地區辦事處。地方機構則是各種不同的民航基層管理設施，如空中交通管制中心、飛行服務站、各種質量檢查和標準審定辦公室、航空安保機構等。它們直接擔負空中交通管制任務，為飛行提供導航服務，接受各種合格證的申請，監督和檢查安全質量，參與調查飛行事故和違章事件，進行飛行現場的安保管理等。下圖為FAA地區管理機構內的部門設置圖:
飛行器的適航認證與管理是FAA工作的主要內容，適航(Airworthiness)，即適航性的簡稱。民用航空器的適航性是指該航空器各部件及子系統的整體性能和操縱特性在預期運行環境和使用限制下安全性和物理完整性的一種品質。該品質主要是通過適航認證與管理來實現的，其中適航認證管理又包括初始適航管理與持續適航管理。初始適航管理是對設計、制造環節的控制與管理。持續適航與初始適航管理不同，持續適航管理是在航空器獲得適航證、投入運行后對使用、維修的控制與管理。
2. FAA的主要法規
聯邦航空條例(FAR)作為FAA的主要法規屬于美國的二級法，，FAR按照數字排列的順序劃分為章節，編號從1到199部。數字排列不是完全連續的，這是為了給以后的擴展留下編排的空間，有些是由過時條款被刪除導致的。自從第一次以來，FAR就一直處于不斷的修訂當中，它是飛機必須滿足的最低安全標準，對美國的航空安全做出了巨大的貢獻。由于其權威性和系統性，，FAR對世界其它國家產生了較深的影響，很多國家的航空條例都是在FAR的基礎上結合自身情況產生的。
美國聯邦航空局根據其所制定的《聯邦航空條例》直接實施空中交通管制，為民用航空產品頒發型號合格證、生產許可證和適航證，為航空運輸企業頒發營業執照，為機場和各類航空設施頒發合格證等，在民用航空領域內對飛機的設計、生產、使用、維護以及空中運輸、地面保障等進行全面的監督、控制和管理。FAA正是以適航法規為依據，通過適航管理保證其民航運輸有較高的安全性。
二、基于FA.A管理體制的CAAC管理體制介紹
1. CAAC的機構設置
CAAC成立于1949年，為國務院直屬機構，其管理模式主要是在八十年代初期成功地借鑒了FAA的管理模式建立起來的，同樣實行總部、地區與地方的三級管理模式，在機構設置上也與FAA類似，在職能上，總部主要起到統領和引導各個地區和地方的機構的作用，CAAC的局內機構設置如下圖:
同FAA類似，CAAC將我國境內劃分為七大航空管理區域，這些地區與地方管理機構在總局的領導下直接管理著民航安全事務，這種總部、地區和地方的三級管理模式可以將一些權利適當的下放，比如在各個航空管理區域同樣設立飛行器認證辦公室、飛行標準辦公室，由這些辦公室直接對飛行器進行資格審定及適航管理，大大降低了程序的繁瑣度，在很大程度上也提高了工作效率。
2.我國的民用航空條例CCAR
CCAR作為我國的民用航空條例，對我國的航空安全起到了重要的保障作用。上世紀80年代我國正式開始航空規章的編訂工作，從1985年開始到1992年參照FAR逐步制定了CCAR21部、23部、35部、33部、27部等重要航空規章，到1992年基本建立了和FAR相當的規章體系。經過二十多年的借鑒、摸索、交流等實踐，一大批具有國際通行安全水平、并具有我國民航現實指導意義的法規及法規性文件相繼被批準生效。CAAC頒發的CCAR25經過不斷修訂完善，現行有效版本與FAA頒發的FAR25基本等同并做到同步修訂。由于美國在航空制造業的強大實力和影響，FAA的法規體系被世界上許多國家所等同或等效采用，FAR的引進就使得我國的民機適航管理具備了較高的起點，保證我國民機適航管理工作具有較高的質量，同時為我國的航空制造業走向國際市場提供了便利條件。例如，我國的民用航空器及其部件通過了CAAC的適航審定，那么就意味著已經基本上滿足了FAA及EASA(歐洲聯合航空局)的適航標準，在此基礎上就容易通過FAA或者是EASA的適航審定，這樣我們就可以將自己研發生產的飛機和零件出口到國外，同時也可以接受更多的飛機和飛機零部件的轉包生產任務，這對我國航空業的發展意義重大。
三、FAA給我們的啟示
1.在機構設置上給CAAC的啟示
(1)高度統一的空管系統
從FAA與CAAC總部內的部門設置圖可以看出，CAAC總部缺少一個極其重要的部門—空中交通管理部，對FAA來說，它將美國的空管系統真正的形成一個整體。FAA在這方面的做法是先建立各地區空管辦公室，之后與各地區辦公室與全國空管中心相連，使其航管基礎設施系統實現全國的互聯，而這些設施都是在一項高度統一的、符合國際標準的系統下運行，這樣，在統一的網絡環境下，保持了數據的一致性和信息的暢通性，同時也確保空中交通管制的連續性和高效性。“九五”期間我國已初步規劃了京、滬、穗大三角地區的雷達管制實施計劃和全國空中交通管制體系的技術框架，但是各地區的基礎設施、工作程序、執行標準還沒有嚴格的統一，因此，我們必須按照國際民航組織的相關標準來嚴格管理，統一執行，只有這樣我們的民用航空事業才能順利與國際接軌，為民航發展提供良好的保障。
另一方面，目前我國民航飛行與軍事飛行的矛盾相對突出，尤其是在我國的東南沿海地區。由于大多數軍用飛行器沒有按照民航飛行器運行標準配備機載導航設備，因此，在多數飛行空域內，軍航還不能完全按照民航的標準由民航空管部門實施飛行指揮。短時期內，只能在部分民航飛行繁忙地區的航路上，由民航空管部門實施指揮。同時，空域管理權力的分配問題乃是我國空管體制中所面臨的困難。我國軍方空管與民航空管隸屬不同的上級主管部門，在這方面我們是否可以向FAA學習，和平時期由CAAC統一管理，當需要在民航空域進行軍事飛行，由軍方向CAAC提出申請，由CAAC來協調管理。在戰爭時期移交軍方，當需要民事飛行時由民航向軍方部門提出申請。
(2)人性化的細節部門
我們可以看出FAA總部設有首席咨詢辦公室，它的職責是向FAA總部、地區及地方管理組織和人員提供及時的法律服務，幫助FAA解決爭端，確保FAA各項工作的開展都有法律依據。與其它法律事務部門相比，專業于航空法的法律部門對與航空業相關的法律規章則更為精通，在涉及到航空類相關案件時能更為有效的解決問題。目前，在CAAC內部未設置類似機構，而該機構將有助于高效合理地解決CAAC所遇到的諸如機場擴建的土地使用權、飛機所產生的環境污染、雇員的權益等法律問題。對于提高CAAC的運行效率，有效應對突發事件，更好的實施航空安全管理將起到重要保障作用。
(3) FAA嚴密的航空安全數據收集與處理系統
FAA十分重視航空安全數據的收集與分析，為確保其民用航空安全，FAA運行著超過280個自動數據系統。其中主要的數據系統包括:事故/事故征候數據系統、執法信息系統、維修困難報告系統、航空營運者數據系統、空中交通活動數據庫、接近空中相撞數據庫等。這些數據主要由FAA的飛行標準辦公室、空中交通辦公室及航空安全辦公室這三個部門進行收集和管理。在數據的處理方面，FAA有著嚴格的處理程序，在進行航空事故調查時，對航空器的損毀程度及人員的傷亡程度都有嚴格的定義，以便對航空事故進行精確的統計。通過對各種航空數據的收集處理，一方面適航部門可以對各種事故原因進行分析研究，針對此類事故發出適航指令，避免此類事故的再次發生，另一方面也可以得到機場活動量的變化趨勢，進而及時合理地安排人員與班次，提高各類資源的利用率，降低運營成本。
相比之下，我們對航空信息收集與分析處理的能力還有待提高，相關的信息收集研究機構還不完備，航空安全數據的研究體制還不是很健全。這主要是因為我們的航空安全管理起步較晚，信息收集研究的經驗不夠，加之人力物力投人不足。對此，我們需要加大資金支持力度，重點扶持幾所研究機構，如航空工程大學、民航大學、航空安全技術中心等，以這些機構為依托成立民航安全信息處理中心，加強我國民航安全信息的收集及分析能力，促進民航事業安全發展。 2.管理理念上的啟示
FAA之所以成為世界航空安全領域的典范，科學合理的機構設置只是使其走向成功的眾多因素之一，FAA的管理理念對FAA的成功起到了重要作用。在借鑒FAA機構設置的同時，應當注重對民航安全經營理念的學習和理解。
(1)正確的安全觀
目前我們對航空安全的認識還不全面，對安全定義的理解還不深刻，許多人認為安全就是不發生事故，其實不然。零事故記錄并不意味著安全，更準確的說“零事故記錄不等于將來事故發生的可能性小”。FAA對安全作了如下定義:“安全是將所有人類行為中危險的可能性和嚴重性轉化得更低或更能接受的水平。”與我們通常理解的“安全”最大區別在于:我們通常認為“不出事就是安全”，而FAA定義的安全則是“不出事不代表安全”。“冰山理論”認為許許多多的Hazard構成Risk，Risk又造成Incident，最終冰山露出水面就成了Accident。FAA是通過分析 Hazard，找出系統中存在的Risk，并通過適航指令和咨詢通告的形式加以控制，將Accident控制在公眾可接受的水平。而我們習慣于認為沒有Accident就是安全，忽視對Hazard的分析和對Risk的控制，所以應該加強科學民航安全觀念的培育，這對提升我國民航安全管理水平將會有重大助益。
(2)嚴格的考核制度
嚴格的考核制度是FAA保證其雇員具有高素質的重要手段，其雇員不論男女只要是通過了FAA的各項考核都是出類拔萃的，而且每位員工都能獨當一面，真正做到了人員的簡而精，這也是美國航空業具有高安全標準，能夠高效運行的關鍵一環。例如在美國每年有幾千人報考空中管制員，他們都要經過面試、基礎考核及體檢等多次篩選，最后有近三千人被送到俄克拉荷馬州的聯邦航空學院進行11周的培訓，只有60%的學員可以通過考核成為見習管制員，從見習管制員到管制員一般要三年時間，在此過程中大約有30%的人被淘汰，這樣的考核使FAA最終擁有最出色的雇員。
另一方面，FAA強調合格證制度的重要性。可以說，如果不了解合格證制度，就沒有了解FAA。通過合格證制度，FAA強制航空公司和航空人員貫徹FAA的規章，其中FAR65部是對空中交通管制塔臺調度員、航行調度員、機械員、維修員等人員的資格要求和管理的一部規章。對于一個運輸航空公司，需要有三個合格證才能運行。一個是經濟方面的合格證，是由運輸部長辦公室管理，其余兩個是運行合格證和運行規范，由FAA飛行標準司管理。其合格制度的嚴密性在于，由飛行標準地方辦公室(FSDO)按照規定程序和標準進行嚴格檢查與評審后頒發合格證，并在發證后一直對其進行嚴密的監督檢查，確保持證人具有持證資格。
(3) FAA十分重視人才的培養與培訓
FAA先進的適航技術與高水平的適航管理與其對人才的培養密不可分。本文前面介紹了FAA嚴格的考核制度，而這只是確保FAA雇員高素質的因素之一，另一個重要條件是FAA具有極其完善的培訓體制。FAA學會是FAA下屬專業的適航培訓機構，對其員工和民航組織進行技術及管理的培訓，其職能包括制定各種培訓課程、策劃維護遠程培訓系統、對培訓計劃提供管理及咨詢服務。雇員在工作中學習，在學習中工作，他們的專業技能與知識面都動態的向前發展。同時，為了克服人的因素所帶來的安全隱患，FAA也非常強調團隊精神的重要性，在雇員培訓中注意團隊精神和相互合作意識的培訓，使雇員在以后的工作中自覺相互協助，順暢各部門間的溝通，以實現不同人員之間信息傳遞零錯誤率的目標，這些都是非常值得我們借鑒的。
四、CAAC與FAA的主要差距與改進措施
經過20多年的努力，CAAC已經建立較完善的安全管理體制，其安全管理工作取得了長足進步。目前，我國的安全管理水平基本上達到了與國外先進水平接軌的要求，航空企業的質量管理體系正在不斷的完善和發展。但同時我們也要清楚地認識我國民航安全管理與以FAA為代表的國際先進水平的差距，主要表現在以下方面:
1.適航標準沒有國際化。適航標準是為保證實現民機的適航性而制定的最低安全標準，也是民機走向市場的最后關卡。適航標準是長期工作經驗的積累、吸取了歷次飛行事故的教訓、經過慎密的驗證或論證、公開征求用戶意見制定而成的。美國具有強大的民機研制能力，可以說FAA具有目前世界上最完善的適航標準。高度國際化是FAA適航標準最主要的特征之一。國際上最大的民航組織—國際民航組織(ICAO)，在其適航標準中大量采納了FAA適航標準，歐洲最大的民航機構EASA在適航標準方面也與FAA保持密切的合作，而其他國家的適航標準大多都是在FAA標準基礎上制定的。要想突破限制我國民機產業發展的瓶頸，必須加快適航標準的國際化。為此CAAC應積極開展與ICAO，FAA及EASA的交流與合作，掌握國際上適航法規及標準的最新動態，考慮國內民機研制的實際情況，將適航標準的制定與國際通行標準結合起來，為我國民機在國際上適航取證創造便利條件，為我國民機工業開拓國際市場鋪平道路。
2.管理體系不配套。我國航空工業基本沿用蘇式生產管理體系，雖然具有一套可行的質保體系，但質量保證體系主要是根據設計技術指標審核驗收，沒有按照適航規章、標準及指令管理的體系和制度進行審核。鑒于生產許可證在民用航空工業中的重要地位，而完善的質量保證體系又是取得生產許可證的關鍵，所以建立得到適航機構批準的質量管理體系已經勢在必行。這就要求CAAC督促企業必須按照質量管理的要求，制定質量保證體系所包含的標準、程序和文件，使質量保證體系的管理標準化、程序化，實現體系運轉的可操作性和可檢查性，做到“無縫隙”管理的要求。同時，對一些阻礙生產進度的驗證程序，CAAC的適航部門可以在統一的適航標準下量體裁衣，針對不同的民機研制部門和不同的型號制定符合其需要的驗證程序。例如在很多民航制造業中，一些適航性標準自檢工作的全部認證程序已經嚴重妨礙了飛機組裝的進度。飛機組裝過程中，在飛機同一區域內鉆孔安裝緊固件，對5個不合格的孔按5個獨立的問題歸檔而不是一個，這樣必然進行了重復的認證過程及書面工作。如果CAAC允許將這5個孔歸為一類問題，那么將會極大降低驗證的繁瑣度，也將有效縮短航空器的研制周期。
3.適航符合性驗證方案缺乏。運輸類飛機適航標準(如CCAR 25.FAR 25 .JAR 25)是民用飛機進行適航審定的基本依據。CCAR(FAR/JAR)25.1309規定了民用飛機必須滿足的設備、系統與安裝方面的安全性要求，對于民機在設計過程中如何滿足CCAR(FAR/JAR)25.1309的要求，國外已經形成了較為完善的理論體系，提出了相應的適航符合性驗證流程。適航符合性驗證是采用實驗方法向適航當局證明航空器符合其適航標準。由于我國民機研制起步較晚，民機安全性設計落后，在適航符合性驗證方面的研究才剛剛起步，現行方法大都由國外標準直接翻譯而來，適用性較差。必須結合我國民機安全性設計與適航工作的實際情況，對民機適航符合性驗證方法進行深人研究，找出與我國民機相配套的適航符合性驗證方法，初步建立完整的民用飛機適航符合性驗證程序。
4.適航專業人才奇缺，研究經費不足。我國的民用航空工業已經形成規模并在不斷擴大，我國自主研制的ARJ-21大型客機已經首飛成功，目前正在處于適航取證階段。隨著航空工業的壯大，航空器適航管理人才奇缺。而我國目前只有少數幾所高校在2007年才開始設立適航專業，這遠遠不能適應航空工業發展對人才的需求。相比之下國外一些高校則具有較成熟的適航專業。如英國的索爾福德大學、曼徹斯特大學及克蘭菲爾德大學、美國的愛荷華州立大學、美國普渡大學、俄克拉荷馬大學等都開設了適航專業。為適應我國民機工業發展的需要，必須加大航空器適航人才的培養。另一方面，我國在適航領域投人的研究經費不足，遠遠落后于其他一些發達國家。如美國聯邦航空局的威廉休斯技術中心有500多個正式FAA雇員及750名合同人員，經濟上中心預算超過3.7億美元，每年FAA工資津貼的發放超過一億美元。而在我國民用航空技術的研發過程中，研究經費不足使很多項目得不到資金上的保證，一些研究工作無法正常進行，為此，CAAC應加大對適航技術研究的資金投入力度和適航技術人才隊伍建設，重點扶持一些關鍵性適航技術的研究，爭取有較大的突破，進一步提高適航技術和管理水平。
(一）20世紀80年代新公共管理理論范式的產生
上世紀70年代，多數工業化國家進入了自大蕭條以來經濟增長績效最差的時期，雖然沒有發生重大經濟危機，但經濟增長長期處于歷史最低水平。為應對經濟緩慢增長帶來的財政危機和贏得公民對政府的信心，世界范圍內的公共管理相繼掀起了一場真正意義的變革，各國政府都采取管理改革以提高公共部門的效率——以更少的稅收提供更多的公共產品或公共服務。用‘‘新公共管理”(NPM)總結澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國政府改革，是由ChristopherHood于1989年提出，他當時預測“新公共管理”是未來發展的大趨勢。1由此,20世紀80年代以來，以管理主義為主旨，主張私有化，以績效、市場導向等理念重塑政府的公共管理研究范式產生并得到廣泛發展。
(二)‘911”事件與反私營化改革
2001年‘911”恐怖襲擊事件揭示了美國政府能力中還存在危險的缺陷和弱點，促發了學術界對重塑政府等新公共管理改革的再思考。例如，自1973年以來的美國航空安全檢查服務外包，被“911”事件證明是并非有效的改革做法;2001年11月，布什總統簽署《航空安全法案》,將機場安全職能納入聯邦政府職責。2“911”事件也影響到歐洲國家新公共管理改革中的私有化議程。英國政府重新收回了原來于2001年7月出售的航空交通控制機構。航空安全檢查公共服務的聯邦化形成了對新公共管理私營化改革的不尋常的“顛倒”。
(三）新公共管理理論的再思考
“911”事件后，公共管理理論界開始了對新公共管理理論的再思考。2004—2005年,系列總結和思考新公共管理的理論專著相繼出版,包括《質疑新公共管理》、《改變中的政府角色》《政府現代化》等。雖然許多國家縮小了政府規模,提高了行政效率與公共服務水平,但是新公共管理并沒有達到其預想的效果，表現在：執行新公共管理與宏觀經濟績效關系不顯著、沒有達到大規模節約政府支出的目標等,新公共管理成效是有限的。3從管理和組織的角度來看,重塑政府與新公共行政是相似的，總體上，重塑政府是“新瓶裝舊酒”。[4]政府不應該像企業來運營，而應該像民主來運營。5《政府現代化》（ModernisingGovern?ment)認為大多數OECD國家政府改革使得公共管理更加效率、透明、顧客導向、靈活及績效導向，但是也指出改革的負面結果:私人部門管理方法的采用和技術改變了公共機構的集體文化;精簡機構和政府雇員可能影響公共機構的制度能力；過度重視結果造成犧牲長期結果來達到短期目的；以外包和公私合伙的市場機制威脅到公共責任。《質疑新公共管理》（QuestioningtheNewPublicManage?ment)批評新公共管理重視績效：許多公共部門績效是不適合精確評估的;績效結果有可能受到沒有計入的外部因素的影響;沒有考慮到公共服務的一些基本原則（公平、公正。《改變中的政府角色》（TheChangingRoleofGovern?ment)提出新公共管理模式改革導致政府社會支出的下降“新貧困”的出現及發展中國家腐敗的增加，改革時期把公共部門收入置于生活水平之下影響政府雇員士氣。6
二“第六波”公共管理改革與研究理念及其發展趨勢
進入21世紀以來，隨著宏觀經濟變化、技術進步等外部公共管理壞境變化,公共管理改革與研究進入“第六波”浪潮。在批判和總結新公共管理理論的同時，學術界也逐漸提出了新的公共管理研究核心理念。雖然這些理念目前還沒占據公共管理研究主導地位,但是已經開始成為公共管理改革與研究的替代方案。“新公共管理已死”新公共管理的理論盛世已經過去，不再占據理論研究主導地位。公共管理的討論已經轉到新的理論模式。7
(一）研究視野從新公共管理轉向新公共治理
20世紀90年代末開始，治理（Governance)理論在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎上產生,成為公共管理新模式。治理模式強調公共管理需要除政府自身以外其他社會行動者的積極參與,吸取包括政府在內的更為廣闊的力量處理公共事務。8治理理論指出管理主義導向的新公共管理存在四點缺陷:管理主義過多關注于組織內部的經濟、效率、有效等,忽視了組織間的聯系和科層控制；目標充斥于管理主義,忽視了保持組織之間關系和信任;管理主義過多關注結果,適合直線科層制,但不適于組織間的網絡;管理主義理論核心中的競爭與掌舵存在矛盾。。作為“沒有政府的統治”治理的使用情況包括：國家作用最小化;作為公司治理的治理;作為新公共管理的治理;作為良治的治理;作為社會網絡系統的治理;作為自組織網絡的治理。
治理與新公共管理的不同之處表現在：治理是民主政體的核心元素，新公共管理否認公共服務的政治文化因素；治理是過程,新公共管理是結果；新公共管理是組織內部管理改革,治理是組織間的視角；治理是維持公共部門資源,新公共管理是公共部門轉型。[1°]隨著世界范圍內新公共管理理論的衰落,治理等新理論已經開始成為大學公共管理課程教學的主題。基于本研究獲取的公共管理研究核心文獻記錄,經科學計量學分柝“治理”是目前繼“管理’、“公共管理’、“政府’、“國家”等詞之后的高頻率、高中心度公共管理研究關鍵詞（見表1)。圍繞治理模式，學術界提出了混合治理、運行治理、公共部門治理、新公共治理及數字時代治理等新公共治理（NPG)概念。
數據來源：基于WebofScience論文檢索平臺，以“publicad?ministration”為題名，選擇“公共管理”等十個學科方向，從1902年至2012年5月，在SCI-EXPANDED,SSCI，A&HCI等三大檢索數據庫中，共檢索到2914條公共管理研究核心文獻記錄。
(二）研究重心從“管理”要素轉向強調“公共”要素
2014年可謂航空業不平凡的一年，無論是是大型空中客機還是廉價航空均發生過機毀人亡事故，一波未平一波又起，飛機失事成為全球熱點事件。各大媒體爭相報道一次又一次的航空災難，報紙、電視、網絡等新媒體無一例外，廣大受眾處于空難信息的包裹之中。
二、原因探析
各家媒體對密集的航空事故極其關注，一時間飛機失事的報道充斥在普通受眾的腦海里。人們不禁疑問：空中客機還安全嗎？談論起新聞里的航空災難多數人感到心有余悸甚至取消了飛行計劃，如果有人說坐飛機是最安全的出行方式，會導致周圍人的群起攻之最后只好選擇沉默。為行么社會上會出現這樣的現象呢，作者從新聞傳播學的角度做出如下回答？
1.媒體營造的擬態環境
按照李普曼擬態環境的觀點，在媒介社會里人們對客觀現實的認識在很大程度上需要媒介提示的象征性現實（擬態環境）為中介。[1]由于大眾傳媒的某些傾向性，人們在心中描繪的主觀現實與實際存在的客觀現實之間正在出現很大的偏離。例如1976年，格伯納等人就電視的接觸與人們對環境危險程度判斷之間的相關性進行調查。[2]結果表明，盡管現實生活中人們遭遇或卷入暴力事件的概率在1%以下，但許多人卻認為這種可能在10%以上，這一估計大大超過了客觀現實的可能性。而有關飛機失事的新聞報道正是營造了這樣一種象征性現實，導致了人們主觀印象中機失事的概率大大曾加，從而造成了對飛機出行的擔憂。
2.媒體的議程設置功能
議程設置功能由美國傳播學家ME麥庫姆斯和DL肖于1972年提出，其論文《大眾傳播的議程設置功能》這樣寫到：大眾傳媒的影響力即它具有的構建公眾思想和引發他們的認知變化的能力就是大眾傳播的議程設置功能，為我們安排和組織了腦海中的現實世界。[3]議程設置理論強調：受眾會因媒介提供議題而改變對事物重要性的認識，對媒介認為重要的事件首先采取行動。由于各大媒體都對航空災難給與足夠重視，選擇頭版頭條報道航空事故，從而對受眾造成極大的心靈沖擊，干擾了受眾對事故的思考。
3.公眾輿論中的沉默的螺旋現象
輿論與媒介內容互動的過程是一個十分有趣的現象，其中就包括沉默的螺旋。德國政治學研究者伊麗莎白.諾埃爾紐曼在《沉默的螺旋：輿論我們社會的皮膚》中寫道：如果人們認為自己的觀點會受到大眾認可就會公開發表；反之，就會保持沉默。[4]這樣一種螺旋式的過程導致：一派的觀點最終會占上風，而另一派的觀點則會銷聲匿跡。大多人以媒體對航空事故的報道為依據，認為飛機出行不安全同時形成話語的多數，而那些持相反已意見的少數在多面前選擇了沉默，就這樣形成了惡性循環飛機不安全的聲音越來越強。
三、航空事故的真實統計
事實上與絕大多數人的直觀感受不同，2014年并非是航空史上特別黑暗的一年。從空難次數來看，瑞士日內瓦的飛行事故檔案局統計資料顯示，2014年是過去80多年來發生空難次數最少的一年，全球發生大小空難111起。從死亡人數來看，全年有1320人在各類空難中喪生，雖然這一數字有些驚人，但與每年超過120萬死于道路交通事故的人數相比則顯得微不足道。從具體航空公司來看，據Flightglobal的統計，2014年全球有8架大型客機失事，而在過去10年中，平均每年有17架大型客機失事。2014年全球航空公司的死亡事故率為每238萬次航班中發生一起致死事故，然而過去5年的平均死亡事故率約為175萬次航班一例。統計數據可能與大多數人的直觀感受相矛盾，但事實就是事實。
四、如何改變主觀世界與客觀現實脫節現象
1.媒體
基本真實或部分真實就是殘缺的真實，它們都不應該成為新聞真實觀的合理觀念、[5]某次航空安全事故的具體報道是真實的，但忽略了整個航空業的安全狀態就不能算整體真實。因此有關空難的報道既要有具體事故又要有航空業的整體情況，避免給受眾帶來恐慌。根據媒介的議程設置理論，大眾傳播可能無法影響人們怎么想，卻可以影響人們想什么。因此，媒體報道航空事故時，不應只關注災難的傷亡人數以及慘烈程度，還應關注救援情況、家屬的安撫、航空業吸取經驗教訓做出的改進等。
2.受眾角度
媒介素養，是人們通過教育手段應該掌握的一種體驗媒體、解構媒介、分析媒介訊息和制作媒介制品的技能和素養。[6]要想提高受眾的媒介素養首先要弄清一個基本概念：媒介信息是建構出來的真實。媒體所承載的內容并不全是客觀世界的真實反映而是經過刻意選擇的。進而受眾要學會對信息批判式反應，即：學習如何理性地辨別信息的意義，辨別媒介真實與社會真實，不盲目相信或采用信息，在此基礎上決定自己的態度和行為。面對近兩年洶涌的空難報道，具備媒介素養的受眾不應盲聽盲信，明白泛濫的事故只不過是媒體營造的一種擬態環境與客觀情況有一定的的差距，運用自己的思辨能力有效的處理飛機失事報道，從而形成真實正確的認識并做出科學的出行決定。
[關鍵詞]民航 自動化 智能化 電子進程單 設計
中圖分類號：TV365 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）16-0269-01
一、飛行進程單
飛行進程單從字面上理解，應該指的是一個事件進程的記錄，應用到管制工作中，它就是專門記錄接受空中交通管制服務的航空器的信息和運行狀態的記錄條。飛行進程單作為管制工作的必要工具，在實際管制工作中，為管制員提供了記錄管制數據的平臺。管制員通過對這個數據平臺的管理工作，可以輔助實現科學的管制決策以及先期的流量預測。《中國民用航空空中交通管理規則》（86號令）規定：空中交通管制單位應當使用飛行進程單。航空器進入管制區域前，空中交通管制單位應當填寫好記錄有該航空器信息的飛行進程單。航空器在飛行過程中，管制員應當把通過各種渠道收到的該航空器動態、管制指令及有關內容及時、準確地記入相應的飛行進程單。同時飛行進程單在空管自動化系統降等級的情況下，能夠保存故障時間點前的有關管制數據，為進一步完成管制工作以及實施程序管制提供至關重要的支持。另一方面，在各種事件的調查工作中，相關的飛行進程單也成為查找事件原因的重要依據。
二、電子進程單的優點
使用電子進程單系統帶來的好處是革命性的和顯而易見的。如下：
第一，電子進程單的使用可以節約大量昂貴的進程單打印紙和打印成本；自動處理生成進程單，并在需要的時候在電子數據顯示器（EDD）上顯示出來，節省了管制員準備進程單的時間和精力；消除了打印機打印進程單工作時的工作噪音，改善了工作環境。使管制員可以投入更多地精力在一個安靜的工作環境里更好的進行空中交通管制指揮工作，從而更好的保證安全。
第二，電子進程單上很多的內容都是固定可選的，使用很方便，不用每次都重復填寫，直接選取就可以了，管制員可以騰出來更多的精力來監視雷達上的飛機動態，提高工作效率，保證航空安全。
第三，電子進程單可以實現沖突監測和沖突預警的功能，對管制員來說這一點尤為重要。在管制員指揮飛機的過程中，由行流量大、空中情況復雜、疏漏或者精力分配不合理等原因造成的錯誤指令，電子進程單可以根據一定的規則進行判斷，發現將會造成飛行沖突的指令，并且立刻給出一個醒目的提示，在管制員發出錯誤指令的第一時間進行提醒，把飛行沖突消滅在初始階段。
第四，電子進程單還可以對所有的管制指令以及飛行情報進行詳細的紀錄和統計，以后進行技術分析和事件調查等工作將會十分的方便。
第五，電子進程單還可以對空中多架航空器同時進港進行自動排序，給出一個最佳的落地調配排序方案，給管制員一個很好的幫助，管制指揮工作將會變得十分輕松。
第六，電子進程單通過和航空電報處理系統的連接，可以實現航空器起飛、落地電報的自動拍發。減少了管制工作的工作流程，提高了效率，從更本上杜絕了忘記發報情況的發生。
三、功能模塊設計
本電子進程單系統根據上面的背景介紹以及實際工作需要，首先按功能可以定義為以下幾個模塊：
1、進程單生成模塊
這個功能模塊的主要功能是：（1）定義數據接口，使用FIPS飛行動態數據庫中的航班動態數據，按照要求自動生成電子進程單數據紀錄；（2）在需要時生成空的電子進程單紀錄。
2、進程單操作模塊這個。功能模塊的主要功能是：（1）建立用戶交互界面GUI；（2）把進程單生成模塊處理過的電子進程單紀錄在用戶交互界面上以進程單數據窗口的形勢顯示出來；（3）提供各種用戶操作對進程單數據窗口進行操作；（4）給FIPS發送起飛、落地信號，實現起飛、落地電報的自動拍發；（5）顯示進程單處理模塊對進程單數據處理后的警告、提示、建議等處理結果；（6）實時把對進程單數據窗口進行的操作紀錄保存到數據庫中；
3、進程單數據處理模塊。這個功能模塊的主要功能有：（l）對用戶界面中用戶正在使用的電子進程單數據信息和用戶操作信息進行分析處理，進行飛行動態監視和飛行沖突預警；（2）對電子進程單數據窗口中到場的飛機進行分析處理，得到一個等待最少的最優落地次序建議；（3）對用戶可能出現的錯誤操作或者錯誤指令進行分析判斷，并給出錯誤警告和提示。
4、進程單數據管理模塊。這個功能模塊的主要功能有：（1）存儲由進程單生成模塊生成的電子進程單數據信息；（2）給進程單顯示模塊提供電子進程單的原始數據紀錄；（3）存儲用戶在用戶界面對電子進程單的填寫數據和用戶對電子進程單數據窗口的操作紀錄；（4）給進程單處理模塊提供當前電子進程單的最新更新數據；（5）存儲進程單處理模塊處理后的處理結果；（6）接受進程單數據查詢模塊的查詢處理請求；（7）把進程單數據查詢模塊的查詢處理結果數據提供給進程單數據查詢模塊；（8）對所有保存的數據進行安全的保存、備份，保證系統在災難恢復時能迅速恢復數據，不丟失數據和信息。
5、進程單數據查詢模塊。這個功能模塊的主要功能有：（l）按照用戶需要對所有現在的和以往的電子進程單數據和用戶操作紀錄進行查詢并顯示在查詢用戶界面上；（2）按照要求對需要的電子進程單數據進行統計顯示或者打印[7]。
四、軟件結構設計
根據以上的系統功能定義和劃分，可以設計出電子進程單系統的軟件結構模型。電子進程單系統的系統結構如圖1所示。
由圖1可以看出，電子進程單系統主要分為四個主要部分，分別是交互服務器，數據庫服務器，塔臺管制席位，進近管制席位。交互服務器主要從FIPS數據庫獲取飛行動態信息，并把這些飛行動態信息生成電子進程單數據，向數據庫服務器填寫數據，通知各個席位更新動態數據。數據庫服務器主要功能是接受交互服務器信息，對數據庫進行操作，把相關內容分別保存到相應的數據庫，讀取相關數據庫信息，反饋給交互服務器等。所有其他模塊都沒有權力直接訪問數據庫，所有對電子進程單數據庫的訪問必須要由交互服務器來完成。這樣也保證了電子進程單數據的統一性和安全性[8]。
塔臺、進近管制席位：進行客戶端的操作。
五、結論
本論文只是設計實現了電子進程單系統的初步功能，對于用戶的高級功能需要并沒有進行深入的討論研究，這也需要日后進行更加深入的研究和開發。另外，本論文沒有討論電子進程單系統如何與雷達結合使用的問題，這也是空管自動化的一個重要部分，主要是因為我對雷達處理系統不太了解，今后我將在這個方面多加學習研究。相信不遠的將來，電子進程單系統一定能夠成為空中交通管制員的得力管制工具，更加安全地維護我們的空中交通秩序，保障空中交通安全，為構建社會主義和諧社會做出貢獻。
8月27日-30日，由中國災害防御協會火山專業委員會、中國礦物巖石地球化學學會火山與地球內部化學專業委員會、國土資源廳、地質學會、IAVCEI中國委員會、同位素地球化學國家重點實驗室共同主辦的全國第六次火山學術研討會在錫林浩特市順利召開。
本次會議借內蒙古得天獨厚的火山資源為與會者提供了一個火山學術研討學習和交流的理想場所，獲得我國火山工作者積極響應。會議共收到論文摘要70篇，內容涉及我國活動火山的監測與研究，火山與地球圈層演化，巖漿物理、化學過程，火山與環境氣候、油氣和礦產資源的關系等。共計45個相關單位的近150名代表參會，包括國內科研院所和高校從事火山和相關學科研究的著名專家學者，以及廣大青年學者。
中國災害防御協會火山專業委員會主任、中國礦物巖石地球化學學會火山與地球內部化學專業委員會樊祺誠指出,火山工作者，要以科學的態度認真做好活動火山的監測與研究工作；要恪守科學家的良心與職責，做好火山的宣傳工作，竭力為火山區的社會穩定與經濟發展服務。一座火山就是一口“超深鉆”，要充分認識到火山作為探秘地球內部窗口的科學價值，在火山學研究基礎上，深入探索大陸內部火山作用的時空分布和活動規律，揭示火山的深部結構、噴發的物理、化學及動力學過程等火山活動機理，為正確評價火山噴發的危險性和火山災害預測，為地球層圈演化、環境氣候變化和油氣、礦產資源研究等提供科學依據！
地質學會副理事長陳喜良指出，錫林郭勒盟阿巴嘎旗和錫林浩特市是乃至我國火山口分布面積最廣、火山口數量最多的地區，分布面積達9300平方公里，火山口數量286個，火山類型齊全，形態保存完整，構成了我區乃至我國最豐富的火山地質資源。錫林郭勒火山地質資源地理位置優越，這些優異的自然和人文基礎條件將對錫林郭勒火山地質公園的發展起到重要的作用。錫林郭勒火山地質公園的建立將成為錫林郭勒盟對外開放的重要窗口，對地區經濟的發展和騰飛，特別是旅游業的發展起到重要和積極地作用。