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2012年5月1日，國資委的《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》（國資委令第28號，以下簡稱“境外投資監管辦法”）正式實施。隨同2011年實施的《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》（國資委令第26號，以下簡稱“境外資產監管辦法”）和《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》（國資委令第27號，以下簡稱“境外產權管理辦法”）一起，三個“辦法”構成了國資委對中央企業（以下簡稱“央企”）境外國有資產監督管理的制度體系。三項制度的頒發對我國央企大舉實施“走出去”戰略，培育具有國際競爭力的世界一流企業，具有十分重要的現實意義。
《境外資產監管辦法》共七章四十條，主要內容是：明確了國資委、央企對境外國有資產的監督管理職責；提出了央企境外投資及后續管理過程中各個關鍵環節的管理要求；明確了境外企業生產經營活動中各項基礎管理工作的原則性要求；規定了境外企業重要經營管理事項的報告程序、內容和時限；從企業內部管理和外部監督兩個層面提出了境外國有資產監管工作內容和要求。
《境外產權管理辦法》共二十條，主要內容是：規范了境外國有產權登記和評估項目管理，對境外企業產權轉讓等國有產權變動事項的審核權限、基本程序、轉讓價格、轉讓方式、對價支付等做出了具體規定；明確了紅籌上市公司國有股權管理的基本原則；規范了個人代持境外國有產權、設立離岸公司等事項。
《境外投資監管辦法》共十八條，主要內容是：通過定義境外投資的概念，明確了《境外投資監管辦法》適用的范圍；明確了國資委、央企對境外投資監管的職責；提出了境外投資活動應當遵守的原則；要求央企建立健全境外投資管理制度；規定了央企境外投資計劃報送制度；明確了主業境外投資項目備案和非主業境外投資項目審核的程序和內容；對提高境外投資決策質量和加強境外投資風險防范提出了要求。
整個監管制度體系從內部控制制度建設、境外投資與經營行為規范、重大事項報備、監督考核等方面，對境外國有資產監管做了詳細要求和規定，對維護境外國有資產權益、防止境外國有資產流失提供了充足的法律依據，使央企對外投資有法可依，一定程度上保障了境外投資行為和國有境外資產的安全、可靠。
1.加強內控機制建設
與1999年財政部頒發的《境外國有資產管理暫行辦法》相比，國資委針對央企出臺的境外資產監管辦法中對制度建設提出了一系列規定，要求央企加強內部控制機制建設，建立健全境外資產管理相關制度，保證境外投資和經營管理有章可循、合規合法。
《境外資產監管辦法》指出，央企應當：“建立健全境外企業監管的規章制度及內部控制和風險防范機制”，“建立健全境外國有資產經營責任體系，對境外企業經營行為進行評價和監督，落實國有資產保值增值責任”，“建立健全境外出資管理制度，對境外出資實行集中管理，統一規劃”，“建立健全離岸公司管理制度，規范離岸公司設立程序，加強離岸公司資金管理”，“建立境外大額資金調度管控制度，對境外臨時資金集中賬戶的資金運作實施嚴格審批和監督檢查”，“建立外派人員管理制度，明確崗位職責、工作紀律、工資薪酬等規定，建立外派境外企業經營管理人員的定期述職和履職評估制度”，“按照屬地化管理原則，統籌境內外薪酬管理制度”，“依據有關規定建立健全境外國有產權管理制度，明確負責機構和工作責任，切實加強境外國有產權管理”，“建立和完善會計核算制度，會計賬簿及財務報告應當真實、完整、及時地反映企業經營成果、財務狀況和資金收支情況”，“建立健全境外企業重大事項管理制度和報告制度，加強對境外企業重大事項的管理”。
《境外投資監管辦法》中也規定，“中央企業應當根據企業國際化經營戰略需要制定境外投資規劃，建立健全企業境外投資管理制度，提高決策質量和風險防范水平”，“中央企業各級子企業應當依法建立健全境外投資管理制度，嚴格遵守中央企業境外投資管理規定，加強境外投資決策和實施的管理”。
2.規范境外投資和經營管理行為
進一步深化改革境外直接外匯管理，鞏固改革成效，需要剖析當前我國境外直接投資外匯管理領域仍然存在不適應的地方。主要表現為：
（一）法律保障體系不夠完善，立法層次偏低在立法方面，我國境外直接投資沒有制定統一完善的境外投資單行法，權威性較低。目前，用于規范和調整境外直接投資的主要以部門行政規章為主，如商務部的《境外投資管理辦法》、發改委的《境外投資項目核準暫行管理辦法》和國家外匯管理局的《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，不同管理部門各取一塊，分別涉及審批、外匯等單方面管理，并且不同管理部門的行政規章無法相互補充和支持。在遇到一些緊急情況時，各部門往往會采用一些臨時性的政策措施，制成規范性文件。法律保障機制不健全，導致企業對外投資的安全和利益最大化無法保證，與促進企業“走出去”的要求存在較大差距。
（二）存在多頭行政管理體制，信息資源共享機制不健全境外直接投資行政審批呈現多頭管理?，F行體制下，我國境外直接投資主要由商務部、發改委、財政部、外匯管理局負責管理，各管一塊，各司其職，存在多頭行政管理。這種多頭分散的管理體制，增加了企業負擔，還容易造成管理資源浪費和辦事效率低下等問題。由于針對同一主體的不同業務內容與環節的管理資源與數據信息分散在上述多個職能部門，各部門之間尚未建立完善的信息共享機制和數據交換機制。信息資源共享機制不健全，難以滿足當前跨境資金流動全口徑監測的需要。
（三）統計監測體系和主體監管機制不完善統計監測手段單一。境外投資企業在完成外匯登記和資金匯出后，國家外匯管理局對其唯一的監測手段是每年一次的外匯年檢，年檢數據由企業自主申報，年檢數據較為簡單不夠深入，其數據的真實性和準確性有待進一步驗證，而且從年檢數據中難以挖掘境外投資企業生產經營狀況、資產和權益具體情況，統計監測和調控難度較大。
（四）個人境外投資管理空白隨著我國經濟的不斷發展和居民財富的日益增長，以及境外資源、環境和投資回報等因素吸引，境內個人進行境外直接投資的意愿增強。但是，目前發改委、商務部等境外投資管理部門出臺的法規均為境內機構對外投資設計，外匯管理部門制定的《個人外匯管理辦法》雖然為境內個人境外直接投資預留了政策空間，但至今仍未出臺相應的具體的實施辦法和操作規程。政策限制和制度空白使大量的境內個人通過非正規渠道進行海外投資。大量的境內個人境外直接投資行為游離于外匯管理部門監管視線之外，不僅使國際收支統計數據失真，無法監測境內個人非法財產轉移等跨境資本違規流動規模，也使個人境外直接投資的合法權益無法保障。
二、境外直接投資管理國際比較
中國在境外直接投資方面起步較晚，在管理上積累經驗不足，因此有必要通過總結歸納其他國家在境外直接投資外匯管理方面的有益經驗，指導未來改革的方向
（一）境外直接投資外匯管理國際比較1.美國：作為全球最大的資本輸出國，美國很早就取消了外匯和資本管制，只要對外投資符合國家經濟政策，或為發展中國家提供援助，美國一般都允許和支持。在法律保障方面，美國基本上已構建了完善的法律保障機制。尤其是二戰以來，在對外投資方面專門制定了《經濟合作法》《對外援助法》《共同安全法》等有關法律，不斷加大對本國境外直接投資的安全和利益的保障。在行政審批權限上，美國實行各州政府管理。一方面美國能面對全球化的浪潮和新經濟興起的不斷變化，來調整境外直接投資管理，保證和占領境外投資市場的優勢和核心競爭力，如1999年美國政府實施《金融服務現代化法》，短時間內促使美國跨國銀行在全球范圍內通過兼并和境外直接投資手段成為世界排名前列的公司；另一方面通過建立海外投資企業資產申報制度，充分掌握企業運行狀況。在個人境外投資方面，美國是鼓勵私人資本境外直接投資的。1948年，美國實施“馬歇爾計劃”時，就創立了海外投資保證制度，用來獎勵、促進和保護私人境外直接投資的安全與利益。在1969年設立海外私人投資公司（OPIC），作為主管美國私人境外直接投資保證和保險的專門機構，幫助美國個人企業及個人擴大在發展中國家和新興市場國家投資。2.日本：日本的境外直接投資資本管制政策經歷了“由緊到松”的重大調整，實行分類監管模式。在法律保障方面，日本政府始終堅持把支持企業走出去作為國家戰略方針，先后制定和修訂《外匯法》《外資法》和《境外投資信用保證制度》等法律，利用外匯儲備通過購買海外戰略資源和海外企業股權等形式，使日本成為僅次于美國的世界第二大海外投資大國，達到消化巨額外匯儲備和“資源立國”的雙重戰略目標。在行政審批方面，日本對境外直接投資不再采用海外投資審批制度，實行海外投資自由化制度和資本交易項目備案制度，實行“一個窗口、分工處理”的模式，一類政策一個部門主管，不搞重復管理和審查。資本出境管理政策由財務省主管，“外向型”對外經濟政策由主管工商貿易政策的經產省管理。財務省受理對外投資者相關備案文件后，轉交經產省做出對該事項的備案意見，最終由財務省做出決定。在危機管理方面，日本政府建立了嚴格的特許、事先備案和事后報告制度，并實施“海外事業活動基本調查”，為掌握日本企業海外經營活動現狀、為對外直接投資政策的制定、調整提供依據。在個人境外投資方面，日本政府在1998年日本國內的外匯兌換和交易完全放開后，個人境外投資基本放開，不受管制。3.印度：在法律保障方面，印度是金磚國家中最早以法律形式來建立投資保障機制的。20世紀80年代初，印度先后制訂和頒布了《對外直接投資法》《國際投資法》《海外投資保護法》等，以法律形式來保障本國的對外投資。在行政審批方面，印度政府不斷放寬境外直接投資限制，推動企業積極參與海外投資。1978年，設立海外合資企業委員會，由商業部、外交部、財政部、工業部、技術發展總局和公司事務部等機構派員組成，負責批準、管理和審查一切有關境外投資的事宜。在危機管理方面，印度政府專門設立經濟司，隸屬外交部，來全面負責監管境外投資企業。在個人境外投資方面，由于印度私人企業較為活躍和發達，印度政府對于個人境外投資管制方面也比中國較為寬松，例如允許個人匯出不超過100萬美元在國外購買房地產、允許個人在海外承認的交易所上市等。
（二）啟示綜合比較上述幾國境外直接投資管理的經驗，結合我國實際，以下幾點值得借鑒：一是國家都非常重視立法的作用。企業對外投資活動有法可依，減少企業面臨的不確定因素，保障企業境外直接投資安全和利益。二是發達國家都設立一個統一的對外投資管理機構，如美國對外投資由各州政府負責管理、日本實行“一個窗口、分工處理”的分類監管模式。這種行政管理資源高度整合的管理模式值得我國借鑒。三是在對境外直接投資監管上都采取了適合自己國情的監管模式，比如美國設立海外投資企業資產申報制度，日本實施“海外事業活動基本調查”，印度設立專門部門負責監管。四是越發達的國家對個人境外投資管理就越寬松。例如美國個人境外投資管理放開程度大于日本，日本個人境外投資管理放開程度又高于印度。
三、完善境外直接投資外匯管理的政策建議
（一）制定《海外投資法》，完善境外直接投資法律保障體系對我國現行境外直接投資行政法規認真梳理，實現頂層設計，提高法律保護層次，制定出臺適用于所有投資主體、投資區域、投資性質的《海外投資法》作為境外直接投資基本法，從宏觀上把握境外直接投資法律規范，內容涉及鼓勵促進、審批管理、宏觀調控、監測預警、政府服務保障等多個方面。在《海外投資法》的基礎上，涉及各管理部門具體分工的，可由國家外匯管理局、商務部、發改委等部門在境外直接投資審批和行政服務等方面制定相應的制度性和規范性文件，從而形成系統化的、邏輯化的、體系化的完整的境外直接投資法律保障體系。
（二）完善部門分工管理和信息共享機制，整合管理資源一是將境外直接投資項目核準和開辦核準業務合并，歸口一個部門管理，形成主管部門負責事前審批備案，外匯局負責事中監測、事后核查的管理體制。這樣既提高了境外直接投資便利性，避免了投資主體在多個部門奔波，節省時間成本和人力成本，又使境外直接投資管理框架變得清晰明朗。二是按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，逐步放松境外投資管制，逐漸向自動許可制或登記備案制過渡，對符合條件的海外投資免除政府事先批準，落實企業投資自，實現跨境資金流動均衡管理的目標。三是搭建跨部門的境外投資管理信息共享平臺。開發境外直接投資管理信息系統，實現商務部、發改委、外匯局、稅務部、海關等多個部門境外直接投資審批備案、登記、資金匯兌、納稅、非貨幣出資等多項信息的共享，為國家宏觀調控和構建完善的境外直接投資政策支持體系提供信息支撐，防止信息不對稱造成的監管缺失。
（三）完善統計監測體系和主體監管框架一是建立完善的境外直接投資事中、事后主體監管框架。進一步規范境外直接投資資金匯兌管理，嚴格執行境外直接投資資金匯往投資所在國的規定，加強同一主體經常項目、資本項目各項數據之間的數據聯動監測，防止不同性質的交易行為違規滲透的漏洞。二是完善境外投資年檢制度，建立境外投資企業增減資、股權轉讓、清算等涉及資本變動，境外再投資、對外擔保等重大事項的全口徑監測指標體系，充分掌握境外投資企業的實際資產和收益的真實狀況，強化管理。三是建立境外投資活動調查制度。根據企業投資總額、注冊資本和實際匯出資金、行業屬性確立境外投資重點企業名錄，對企業日常生產經營、投資收益、境外再投資、跨境資金流動和結售匯狀況定期實施專項或抽樣調查，全面了解境外投資資金真實流向，為國家宏觀調控和境外投資政策調整提供參考。
關鍵詞:對外直接投資;走出去;政策約束;對策
中圖分類號:F830.59文獻標識碼:B文章編號:1007-4392(2009)09-0016-03
自20世紀90年代初我國順應經濟全球化浪潮,正式提出實施“走出去”戰略以來,國家相關部門相繼出臺了一系列促進政策,取得了一定的成效。然而,在實踐中尚還存在著很多政策不配套、政策的實施與政策初衷相背離的問題。
一、我國現行對外直接投資中的政策障礙
(一)對外投資管理體制政出多門
在我國對外直接投資管理體制中,多頭審批管理一直是一個比較突出的問題。目前仍有眾多的部門參與企業對外直接投資的管理工作。按照國務院所屬職能部門的“三定”方案,商務部在對外投資方面的主要職責是:擬定境外投資的管理辦法和具體政策,依法核準國內企業對外投資開辦企業(金融企業除外)并實施監督管理,起草對外投資等對外經濟合作管理的法律法規和規章,并依法進行管理和監督;核準國內企業對外投資設立企業經營資格;負責對外直接投資統計工作。國家發展與改革委員會在對外投資方面的主要職責是:研究提出對外投資戰略、總量平衡和結構優化的目標和政策;安排國家撥款的境外資源開發類和大額用匯投資項目。國家外匯管理局、中國人民銀行、財政部、國資委為對外直接投資的協助管理部門,負責與對外投資有關的外匯匯出入、資金投放、境外國有資產管理等事務。各地方政府和有關部委為其境外企業主辦單位的政府主管部門,并根據本地區、本行業的綜合優勢和特點,確定本地區本行業的重點投資方向和領域。同時,商務部授權其駐外使領館商務處對中方在其所在國開辦的各類企業進行一線監督管理。從各自職能上看似乎劃分得很清楚,然而,在實際操作中可能界限不清,容易造成矛盾。
(二)對外投資行政審批制度過于繁瑣
由于目前我國對外投資管理涉及多個部門,企業一個對外投資項目要經過多個部門審核,審批環節過多,且個別環節存在重復審核和審核標準不一致的現象。目前商務部門對境外投資項目無論投資金額大小均需逐級報省一級商務部門審批,其中1億美元以上須報商務部審批。如一個縣轄1億美元以下的境外投資項目,從立項到批準需經縣、市、省三級商務部門。不僅審批時間長,而且增大了企業成本,影響企業“走出去”的積極性。這些繁瑣的審核手續,使審批時間過長,貽誤了企業對外投資的時機。
(三)對外投資法律法規體系不健全
我國對外投資立法嚴重滯后于海外投資實踐的發展。我國的第一項對外直接投資始于1979年,但直到1985年才有了第一個規范對外投資的法規。迄今為止,我國還尚未出臺一部系統的、既符合國際規范又符合我國國情的《海外投資法》,尚還沒有形成完善的對外投資的法律體系。現行的有些法規不僅頒布時間較早,而且門類殘缺不全,難以適應當前企業對外投資的需要。同時,由于目前我國對外投資仍處于多頭管理狀態,各項法規分別由眾多管理部門制定。這些產生于各部門管理權限和目的之下的政策法規難免有不銜接甚至相互抵觸之處,也在一定程度上導致了對外投資混亂無序的狀態。如在商務部于2004年10月1日《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》之后的一周之內,國家發改委緊接著于2004年10月9日亦了《境外投資項目核準暫行管理辦法》,兩者均將境外投資由審批制改為核準制。盡管依照規定,上述兩個部門在境外投資的核準過程中各有分工――即通常所說的“商務部審核企業、發改委審核項目”,但由此導致了企業需要分別向兩個部門申報兩份繁簡不同的文件。這樣就可能導致出現一個部門核準,而另一個部門否決的現象,會降低企業效率。
(四)對外投資外匯管理過于嚴格
近年來,為了適應我國境內投資者開展對外直接投資和跨國經營的需要,外匯管理局逐步放寬了對境外投資的外匯管理:取消了境外投資風險審查制度和匯回利潤保證金制度;允許境外企業產生的利潤用于境外企業的增資或者在境外再投資;取消了境外投資購匯額度的限制,允許購匯或使用國內外匯貸款用于境外投資等。但是,我國企業境外投資仍面臨一些外匯資金上的限制,主要包括:個體、民營企業和外商投資企業境外投資受到歧視,影響我國境外投資規模的擴大;人民幣尚不能用于境外投資,不利于企業在周邊國家進行投資;境外投資企業難以從國內融入資金,不利于生產經營的順利開展等等。
(五)對外投資保險制度不完善
對外投資保險制度是資本輸出國為保護鼓勵對外投資而向本國私人對外投資面臨的政治風險提供的法律保障制度。據此制度,投資者向本國投資保險機構申請保險后若遭受承保范圍內的風險致使投資者損失的,由保險機構補償其損失并取得代位求償權,然后該保險機構可依據與東道國簽訂的雙邊投資保護協定向東道國索賠。目前,中國出口信用保險公司作為政策性保險公司為企業開展對外投資活動提供政治風險保障。然而,從其目前提供的服務來看,主要還是側重于與出口業務有關的保險。公司成立以來至今承保的對外投資政治風險業務仍相當有限。我國對外投資保險制度的缺位加重了對外企業應對風險的成本。
(六)對外投資金融政策的支持力度較小
目前在金融政策方面,根據國家對外投資發展規劃,對于能彌補國內資源相對不足的境外資源開發類項目和能利用國際先進技術、管理經驗和專業人才的境外研發中心項目等四類項目,中國進出口銀行在每年的出口信貸計劃中,安排一定規模的信貸資金予以支持。該境外投資專項貸款享有中國進出口銀行出口信貸優惠利率。對于那些對國家利益具有重大影響但企業自身資金實力尚無法完成的對外投資項目,中國政府的對外投資專項貸款將發揮巨大的作用,然而,由于受到出口信貸規模的限制,對外投資專項貸款規模有限,而且申請使用對外投資專項貸款的項目,需按《國務院關于投資體制改革的決定》和《境外投資項目核準暫行管理辦法》的規定獲得核準,并由中國進出口銀行遵循獨立審貸的原則對項目貸款的條件進行審查,審批手續繁瑣,耗時長,獲取成本高。
(七)境外投資財稅政策的支持方式單一
我國財稅政策的支持主要體現在:對企業從事境外投資時發生的前期費用予以直接補助,從境內銀行取得的用于項目建設及運營的一年以上的中長期貸款予以財政貼息;對中小企業開拓國際市場予以資金支持;納稅人在與中國締結避免雙重征稅協定的國家所納稅收予以抵免,對承擔援外項目的企業實行稅收饒讓,在境外遇到不可抗力風險而造成損失的企業對其境外所得給于一年減征或免征的照顧等。然而,目前我國的財稅支持政策只是零星的散布于某些法律、法規和部門規章中,尚未形成體系,也沒有體現出在對外投資的產業、地區以及投資方式上的政策導向,與其他的對外投資政策缺乏銜接和協調。另外,優惠方式單一,這特別體現在我國的稅收政策中。目前我國的稅收政策主要側重于稅收抵免等直接鼓勵措施,對于加速折舊、延期納稅、設立虧損準備金等間接鼓勵措施卻很少涉及。這種政策雖然透明度高,但對于投資大、見效慢的項目刺激效果有限。即使在直接鼓勵措施中也只有對直接抵免的規定,沒有涉及到國際通行的間接抵免的操作方法,隨著我國投資方式日趨多樣化,這必然會造成對外企業在稅收交納和抵免時出現無章可循的局面。
二、完善我國對外投資政策體系的對策建議
(一)設立統一獨立的境外投資管理機構
鑒于對外投資對于我國國民經濟發展所具有的重要意義,我國還應當盡快設立一個統一獨立的境外投資管理機構如“國家海外投資委員會”,負責擬訂國家對外投資戰略,在宏觀層面上統一領導、管理、協調對外投資活動。該委員會的主要職責包括:制定我國有關對外投資的戰略、方針、政策,結合我國產業政策,在分析企業優勢和國際市場區位優勢的基礎上,對海外投資的產業和地區進行協調指導;依法核準國內企業的對外投資活動并實施監督管理,協調國家外匯管理局、財政部、人民銀行等的管理活動,并領導協調我國銀行、駐外使領館對海外投資進行監督;發揮服務功能,為海外投資和海外企業提供各方面的信息咨詢和技術援助。
(二)切實提高行政審批效率
對私營企業的對外投資,只要不屬于我國限制投資的敏感領域,應逐步過渡為登記備案制;對于國有企業則應結合項目金額,限額以下的項目為自動許可,限額以上的由海外投資委員會進行核準。對于需核準的項目,國家應進一步簡化審批程序,減少審批內容,提高審批效率;并將審批內容、程序、標準等對外公布,接受社會和企業的監督。
(三)健全對外投資的保障制度
一是構建立法體系,完善保險制度,健全對外投資的單邊保障制度。在總體法律框架方面,我國首先應制定一部符合國際慣例和我國國情的《海外投資法》作為調整境外投資的基本法。該法律應對我國的投資目標、投資主體、投資形式、審批程序、資金融通、企業管理等方面做出原則性規定。在此基礎上,根據海外投資實踐,及時補充境外投資法的實施細則及其他的單項法規,如《境外投資企業所得稅法》、《對外投資保險法》等,徹底改變我國企業海外投資無法可依、無章可循的局面。明確中國出口信用保險公司作為國家政策性保險機構為企業海外投資提供風險保障服務的職責。建議政府加大政策性風險基金投入,以便于中國信保能夠擴大承保范圍和保險金額;同時加大宣傳力度,并在審批環節中對投資于未建交國家和高風險國家的企業實行強制投保,以便對海外投資提供更充分的保護。二是加強國際政策協調,完善對外投資的雙邊、多邊保障體。進一步加強雙邊投資保護協定和避免雙重征稅協定的商簽、修訂和履行的工作。特別是加強與我國尚未簽訂這兩類協定的發展中國家的工作。對已簽訂的協定增加對我國海外投資企業加強保護的內容,如要求我國企業與東道國企業享有同等待遇,賠償因戰爭、、暴亂等突發事件造成的損失,保障資本金和利潤的自由匯出等。另一方面,加大宣傳、普及力度,促使我國海外投資企業利用《多邊投資擔保機構》提供的相應支持,并利用《多邊投資爭端解決公約》維護自身的利益。
(四)建立對外投資的支持和服務體系
在金融支持政策方面,政府首先應加大政策性金融機構的資本金,使之能相應擴展優惠貸款和貸款貼息的規模和范圍。例如,我國的優惠貸款不應只局限于境外資源開發項目等四類項目,對于國內產業結構調整升級有帶動作用的服務業投資,有利于轉移我國過剩生產能力的生產加工項目,能利用國外先進技術和人力資源的高新技術企業等都應成為資助的對象。其次,拓寬企業的融資渠道,放寬貸款擔保限制,如允許金融機構的境外分行向我國的境外企業發放貸款,并支持有條件的企業在國內外資本市場上市、發行債券。最后,重視發揮商業銀行的作用。對于大型項目,由國家出面促成銀團貸款,并通過向商業銀行的海外貸款項目提供完善的保險制度,解除其后顧之憂,充分調動銀行參與走出去項目融資的積極性。在財稅政策支持方面,國家應該盡快設立海外投資發展基金、中小企業海外產業投資基金、對國家利益有重大意義的產業投資基金等,建立與完善我國的基金支持體系。這些基金可以由財政部、地方政府、商業銀行、非銀行金融機構以及海外投資企業共同出資組成,根據企業申請,通過一定審核標準,向海外投資提供風險貸款。同時,以產業政策為引導,憑借多種支持手段,擴大稅收政策的支持力度。例如,對于國家重點鼓勵的投資行業和項目給予一定年限的所得稅減免;對作為實物投資的出境物資和通過境外投資帶動的機器設備、中間產品的出口給予全額退稅;并完善目前的稅收抵免制度,補充間接抵免的具體操作方法,并將加速折舊、延期納稅、設立虧損準備金等間接鼓勵措施引進我國的稅法當中。另外,在避免境外投資雙重征稅的基礎上,借鑒國際經營,試點實施境外投資加速折舊、延期納稅、減免降低企業及境外員工的所得稅、關稅、增值稅等優惠性支持政策,允許企業提留總投資額的20%左右作為虧損準備金,對資源能源境外勘探開發類投資給予技術援助和資金補助。
參考文獻:
關鍵詞：境內個人；境外投資；制度設計
中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1007-4392（2011）03-0055-03
隨著我國經濟的不斷發展和個人財富不斷增長，個人參與境外投資的意愿日趨強烈，個人進行境外投資已成為一種現實需求。但是，目前我國個人境外投資外匯管理尚存在一些政策限制和制度空白，眾多個人境外投資游走于“灰色地帶”。這既不利于外匯監管部門準確分析和掌握異常跨境資金流動狀況，也不利于境內個人境外投資活動正常開展。因此，應及時完善和改進境內個人境外投資外匯管理政策，促進個人境外投資活動健康發展，防范資金異常流動帶來的風險。
一、 境內個人境外投資的現狀
從政策角度看，我國的個人境外投資政策可以概括為“部分放開，有限流出”。目前，放開的個人境外投資的主要渠道有：一是通過銀行、基金管理公司等合格境內機構投資者進行境外固定收益類、權益類等金融投資，即通常所說的QDII形式。二是境內個人通過設立特殊目的公司設立境外融資平臺，通過反向并購、股權置換、可轉債等資本運作方式在國際資本市場上從事各類股權融資活動，利用境外融資滿足企業發展的資金需要。三是境內個人通過所屬公司或境內機構參與境外上市公司員工持股計劃、認股期權計劃；四是將個人財產轉移境外后進行投資。上述渠道中，只有第一種渠道不需要外匯局審批，其余三種均需要外匯局核準后才能辦理。
從現實角度看，處于陽光下的投資有限，個人境外投資存在著大量的“灰色地帶”。截止2010年，我國QDII凈流出285億美元，占當年GDP總量的0.47%。而通過設立特殊目的公司、員工持股計劃等進行的境外投資需經外匯局審批，控制較嚴，總量也十分有限。與此相對應，處于灰色地帶的境內個人境外投資十分可觀。調查發現，這些境內個人境外投資有直接投資，也有間接投資，大到成百上千萬美元，小到幾百、幾千美元，主要流出渠道有：一是利用個人年度5萬美元以內購匯及匯出資金只需提供身份證的個人外匯管理政策，通過多人次分拆，陸續將資金匯出。同時，將支出申報為“境外旅行”、“出國留學”、“探親”等。大量的個人境外投資資金混同在經常項下流出入，造成國際收支統計、個人結售匯統計數據失真，外匯監管部門難以甑別交易的真實性。二是通過地下錢莊流出入，由于地下錢莊的操作模式為“境內交付人民幣，境外給付外幣”，這部分資本流動游離于監管視線之外，也無從統計。三是通過攜帶外幣現鈔實現資金的流出、流入。
二、境內個人境外投資的制約因素
（一）制度因素：個人境外投資制度有待完善
一是有關法規制度缺失。目前，國家發改委、商務部等境外投資管理部門的法規針對的是境內法人機構對外投資，而對于個人對外投資尚無明確規定。二是投資渠道局限性較大?，F行外匯政策規定境內個人可通過四種渠道進行境外投資，但QDII方式外，其余均需外匯局審批，手續繁瑣，投資渠道不暢。
（二）風險因素：個人境外投資風險不易掌控
微觀層面看，一是目前國內個人征信制度仍未健全，監管部門難以全面了解參與境外投資的自然人的重要信息。二是對個人境外投資資金來源的合法性難以把握；宏觀層面看，還沒有建立對個人短期資本流動的風險控制機制。
（三）技術因素：缺少對個人境外投資的管理監測系統
在外匯局現有業務系統中，沒有關于個人境外投資的管理模塊。雖然在“直接投資外匯業務信息系統”中已開發了“境外投資管理系統”模塊，但目前該系統模塊僅支持境內機構的對外投資，并不適用于個人對外投資的管理監測。
三、完善境內個人境外投資管理的制度設計
（一）管理原則
1.漸進性原則。20世紀八九十年展中國家（如智利、波蘭、印度等）為數不多的國際經驗表明，資本項目的激進式開放只有在國內經濟金融狀況極差條件下才有可能獲得成功，而在一般情形下往往會給本國經濟帶來較大的風險。因此，為防范大量資金流動帶來的風險，保持國際收支穩定，應逐步放開境內個人境外投資的項目、地域、資金要求等限制。
2.便利化原則。境內個人境外投資的政策應具有較強的可操作性和實質性突破，境內個人實際操作手續應簡便易行，否則政策可能會流于形式，形成“曲高和寡”、“無人問津”的局面，起不到應有的作用。
3.可控性原則。開放境內個人境外投資在初期應做到總量可控、風險可控，即對對外投資總量做出一定限制，使其與國民經濟發展整體水平、國際收支總量、國家外匯儲備總量等相匹配。待境內個人境外投資走向成熟、國民經濟進一步強大、國內金融監管逐步完善后可取消總量限制。
4.均衡管理原則。境內個人進行境外投資的最終目的是獲利，利潤或投資本金會在未來產生資金回流，因此，應設計合理有效的境內個人境外投資制度，既要便利境內個人從事境外投資活動，又要防范日后投資收益大量匯回給外匯收支帶來的潛在風險。
（二）完善個人境外投資管理的措施
1.從宏觀風險可控的角度出發，逐步放開境內個人境外投資。
首先，應率先放開境內個人境外直接投資。原因是與單純的金融交易相比，直接投資與實物經濟的聯系更為緊密，其直接影響是貿易商品的供求關系，對國際收支和實際匯率的影響有限，尤其是與證券投資相比其相對應的中長期項目的支出流量相對穩定，且具有較大的不可逆轉性，因而造成金融動蕩的可能性較小。境內個人境外投資放開后，應逐步放開個人對外資產轉移、間接投資相關項目的限制。從日常調查看，河北省境內個人對外境外投資的主要需求是在境外購房和通過國外證券交易所購買境外上市公司股票、期權等，且金額相對較小，購買房產一般在50萬美元以下，多數在20-30萬美元之間，購買境外上市公司股票的金額則更加零散。其次，有點到面逐步推進?？稍诘貐^經濟發展水平較高、民營經濟發達的地區進行境內個人境外直接投資試點，而后逐步擴展至全國；在境外區域的選擇上，可先放開港澳地區，然后擴展至法制健全的經濟發達國家，最后放開其他國家和地區；在貨幣的選擇上，先允許使用外幣進行投資，在時機成熟的時候允許以人民幣資金進行對外投資，以推進人民幣國際化進程。最后，放開境內個人境外放款。
2.限額管理、備案與核準管理相結合。
為簡化手續，便利境內個人開展境外投資活動，有效地控制資金流動風險，應根據境外投資方式和投資規模等對境外投資進行不同方式的管理。同時，在實際操作中不同的管理方式可有機的結合起來，以達到放得開、管得住的宏觀管理目標。
限額管理指，一是設置一定限額，簡化小額、零星境內個人對外投資辦理程序。規定在現行個人外匯管理辦法年度購匯限額內的境內個人境外投資或收益匯回，可憑身份證在銀行直接辦理購匯支付手續，并如實申報資金用途，外匯管理部門事后將投資情況反饋給商務部門，這種小額、零星境外投資不需核準或備案。二是界定單個境內個人境外投資的規模。可規定單一境內個人，其境外投資的總規模不應超過其自有合法資產的一定比例（如30％），也可規定單一境內個人年度或累計境外投資限額（如1億美元）。
備案制和核準制指不同的境外投資種類采取不同的管理方式。境內個人境外購買不動產、直接參與境外證券、期貨、期權投資等，實行登記備案制管理，其投資收益匯回可憑相關證明資料在銀行辦理；對境內個人境外直接投資經濟實體和境內個人境外放款等實行核準制管理，其投資收益匯回憑相關證明資料在銀行辦理，并事后在外匯局備案。
3.建立相關機制，對短期資本流出入加以限制。
與機構相比，個人資本流動更靈活，對各種經濟變量的反應更加靈敏，這易造成資本流動的大起大落。因此，應建立相關機制，鼓勵個人資本長期、穩定流動，對短期資本流動加以限制?？山梃b智利在20世紀90年代實行的“無償準備金制度”，規定一定項目的資本流出必須將一定比例（例如20％）的無息準備金存放在智利中央銀行，存放期限視情況而定，由于不同期限的資本流出的準備金比例相同，因而資本流出的期限越短，準備金所帶來的財務成本就越高。所以，無息準備金要求在對長期資本流入不造成重大影響的同時，對短期資本流動卻形成了制度性排斥，從而能有效地防止了短期資本的過度流動。該“制度”可根據國內外條件的變化進行不斷的調整，以達到鼓勵個人資本長期、穩定流動，限制短期資本流動的目的。
4.建立跨境資金流動監測體系，有效地防止或減少開放境內個人境外投資的風險和負面影響。
一是外匯局應依托現有的內部系統，加強對境內個人境外投資的宏微觀監測。如對直接投資外匯管理信息系統進行改造升級，增設個人境外投資管理模塊，增加境內個人境外直接投資審批與登記備案、資金匯出審批等功能。同時，對該系統進行功能升級，篩選出異常個人對外投資交易；二是建立個人境外投資信用檔案，將個人境外投資情況納入央行征信系統管理。三是外匯局應加強與商務、稅務等職能部門的協調與數據交換，對境內個人境外投資協同管理，以達到有效管理的目的。
參考文獻：
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我國企業年金投資管理不甚理想
根據人社部基金監督司的公布數據顯示，2014年我國企業年金加權平均收益率為9.30%，而2013年我國企業年金加權平均收益率僅為3.67%，呈現出較大的波動。
從企業年金基金投資收益率的情況來看，根據人社部基金監督司頒布的全國企業年金基金業務數據摘要，無論是集合計劃還是單一計劃，2014年含權益類資產的企業年金投資組合加權收益率遠高于固定收益類企業年金投資組合加權收益率。但反觀2013年之前，含權益類資產的企業年金投資組合較全部投資于固定收益類資產投資組合，并沒有發揮出較高投資收益的優勢。2014年企業年金權益類投資組合較強的增長勢頭和國內股票市場當期的快速上漲有密不可分的關系。
根據《企業年金基金管理辦法》的規定，企業年金權益類資產的投資比例最高不超過30%，含權益類資產的企業年金計劃也只能將大部分資金配置于貨幣類資產或固定收益類資產，而在國內目前資本環境的影響下，這兩類資產的實際收益率并不高。2007-2012年間，三年期及以下金融機構法定存款利率在部分年份甚至低于通貨膨脹率。固定收益類投資工具中的債券類資產近年來也表現頗為疲軟，中證指數有限公司2010―2013年的債券指數行情顯示，除信用風險較高的企業債之外，國債和金融債的投資收益率一直在4%左右徘徊?？梢姡瑢ζ髽I年金投資于權益類資產的比例進行嚴格限制，也就很難實現企業年金較高的投資收益率。面對這一現狀，通過對比研究國外的企業年金投資管理模式，能夠給我們帶來一些啟示。
美國企業年金的投資管理體制
美國的企業年金主要是指雇主養老金計劃，該計劃種類繁多，既有DB型（待遇確定型），也有DC型（繳費確定型）。在DC型企業年金計劃中，占主導地位的是401K計劃。401K計劃源于美國政府1978年《國內稅法法規》（Internal Revenue Code）新增的第401條K項條款的規定，該規定于1979年得到法律認可，1981年又追加了實施細則，之后其得到迅速發展，逐漸成為美國企業首選的雇主養老金計劃。目前，401K計劃已經覆蓋5200萬的美國勞動者，資產規模達到4萬億美元，占美國養老金資產的18%。該計劃的管理模式與我國目前實施的企業年金制度頗為相似，由企業和員工共同繳費，基金實行完全積累制，進行市場化投資運營，并獲得政府在稅收方面的優惠政策。
4 0 1 K計劃資產的投資范圍比較廣，資產配置形式比較多樣。根據美國投資公司協會（The Investment Company Institute“ICI”）2013年12月的統計，截至2012年末，約有61%的401K計劃財產通過直接投資或購買證券投資基金等方式投向了股票等權益類資產，約33%的財產投向了債券、貨幣市場基金等固定收益類資產?？v觀2002-2012年401K計劃的資產配置情況，股票等權益類資產占比一直較大，計劃選取的投資工具既包括直接投資于各類資產，也包括各類證券投資基金、銀行理財產品和保險產品。
與中國的企業年金計劃不同，401K計劃投資工具的選擇一般并不是由投資管理人全權負責，而是由計劃參與人來決定。在同一計劃中，每個計劃參與人會根據自己的年齡以及距退休的時間，來決定其在年金計劃中所積累資產的投資方式。年輕的計劃參與人更傾向于投資股票、證券投資基金、混合基金等高收益、高風險資產，年紀較大的計劃參與人則主要投資于固定收益類資產，例如債券基金、貨幣基金、擔保投資證（GICs）以及其他低風險的資產。但總體來看，不論是多大年齡的計劃參與人，其投資于股票的比重一般都較高。
在401K計劃的投資工具中，生命周期基金獲得了廣泛青睞，約72%的401K計劃能夠選擇投資于生命周期基金，約40%的401K計劃參與人自主選擇購買生命周期基金，該基金在整個401K計劃資產總額中占比已經達到15%。生命周期基金可以細分為目標日期型基金和目標風險型基金，401K計劃所涉及的基本上都屬于目標日期型基金。目標日期型基金以獲得長期較高收益為出發點，會根據投資者當前的年齡和退休日期來調整資產配置策略，即調整權益類資產、固定收益類資產和貨幣類資產的投資比例，這種比例調整往往會限制在一定區間內。而一般的證券投資基金，并沒有類似的資產配置調整機制，只會根據市場表現來調整資產配置比例。舉例來說，如果某項企業年金計劃參與人距離退休的時間比較長，生命周期基金會采取較為激進的投資策略，大幅投資于股票等權益類資產；如果該計劃參與人馬上要面臨退休，則生命周期基金會采取相對保守的投資策略，大幅退出股票市場，增持貨幣類、固定收益類低風險資產。由于生命周期基金的這種特性，即使那些選擇不投資于股票或股票類基金的計劃參與人，也能夠通過投資于生命周期基金而間接獲得股市上漲帶來的收益。
完善我國企業年金投資管理的構想
1、適當擴大企業年金基金投資于權益類資產的比重
其實早在2004年《企業年金基金管理試行辦法》之初，學術界就出現了放寬企業年金權益類資產投資限制的呼聲。然而無論是2011年修訂頒布的《企業年金基金管理辦法》，還是2013年最新頒布的《關于擴大企業年金基金投資范圍的通知》，都無一例外地將企業年金投資股票、股票基金等權益類資產的比例控制在投資組合委托投資資產凈值的30%之內，僅僅放寬了對優先股的投資限制。
根據國外經驗來看，大部分經合組織國家的企業年金基金都非常重視對股票等權益類資產的投資，凡是DC型企業年金占比較高的國家，其權益類資產的投資比例也較高。2013年韜?；輴偟难芯繄蟾妗禛lobal Pension Asset Study 2013》顯示，截至2012年末，美國、英國、日本、加拿大、澳大利亞、荷蘭和瑞士這7個養老金規模位列全球前列的國家，其股票等權益類資產投資比例平均為47.3%。在這7個國家中，DC型企業年金選擇股票等權益類投資工具的比重普遍較高，以美國和澳大利亞為例，這兩個國家企業年金中DC型企業年金的占比分別為58%和81%，其企業年金投資于權益類資產的比重均超過了資產總額的50%。而7個國家中權益類資產投資比重較低的日本和荷蘭，其企業年金大部分為DB型，DC型企業年金僅占比2%和6%（見本頁圖）。
DC型企業年金占比高的國家投資于權益類資產的比重較高，主要是由DC型計劃的特點決定的。DC型計劃繳費確定，一般實行完全積累制，這種模式下的企業年金基金投資周期非常長，這就決定了DC型企業年金的投資策略、投資工具的選擇都應以長期性為主。而貨幣類資產和一般的固定收益類資產屬于短期性投資工具，在期限上與DC型企業年金的長期性不匹配，相反，權益類資產如股票、股票基金等長期性金融工具則更匹配DC型企業年金的長期投資需求。目前，我國的企業年金屬于DC型完全積累制，其追求的是中長期的較高平均收益率?？紤]到我國目前正處于高速增長之中，在長達幾十年時間周期里，股票等權益類資產的平均收益率一定會遠遠高于貨幣類和固定收益類資產的平均收益率。企業年金若希望在長期里跑贏CPI，規避通貨膨脹風險，則不能僅僅依靠大幅投資貨幣類或固定收益類資產。
當然，擴大權益類資產的投資比例不能一蹴而就，要循序漸進地逐步進行。目前，我國股票市場仍在發展階段，個人和機構投資者投機情緒較濃，上市公司信息披露不夠充分，市場上存在一定的違規行為，貿然放開股票等權益類資產的投資限制，必將難以避免股票市場大幅波動給企業年金基金帶來的損失。權益類資產投資比例的拓寬是一個逐漸的過程，監管當局可以借鑒波蘭政府對本國雇主養老金投資監管的措施。波蘭的雇主養老金與我國企業年金較為相似，主要由雇主，即企業方繳納費用，實行個人賬戶完全積累制，養老金資產委托給合格的基金公司或保險公司進行市場化投資運營。其投資于股票的比例同樣有著嚴格的限制，但這一比例限制并不是一成不變的。波蘭政府規定，2013年雇主養老金投資于股票的比例為47.5%以下，以后每年上浮2.5個百分點，例如2014年的投資比例限制為50%，直至2034年實現對股票市場投資限制的完全放開。這一浮動式的投資限量模式，短期來看，能夠在資本市場尚未發展成熟的階段降低企業年金資產的投資風險；長期來說，又能保證企業年金資產充分分享成熟資本市場帶來的利得，實現資產的增值。隨著我國企業年金規模的不斷擴大，受托管理機構的不斷成熟，以及資本市場運行機制的不斷完善，實行逐年上浮式的權益類資產投資比例限制，一方面，可以使企業年金在長期更好地分享資本市場的成長果實，更好地促進企業年金與資本市場的良性互動發展；另一方面，可以在短期內限制企業年金對股票等權益類資產的風險敞口，保證企業年金資產的安全，同時給企業年金投資管理機構全面進入股票市場提供一定的緩沖期。
2、允許企業年金基金投資于境外市場
根據《企業年金基金管理辦法》的規定，我國的企業年金目前尚不能投資于境外市場。企業年金不能涉足于海外市場主要是出于安全性的考慮，但是，目前國內的資本市場尚處于發展階段，市場波動較大，產品結構單一，境內投資所面臨的系統性風險反而可能高于投資發達國家或地區成熟資本市場的風險。況且，隨著2009年《境外投資管理辦法》（商務部2009年第5號令）和《境內機構境外直接投資外匯管理規定》（匯發[2009]30號）的頒布，國內各方資本積極進軍海外市場，在這一大背景下，限制企業年金的境外投資無疑阻斷了企業年金資產配置的國際化、多元化道路，也失去了利用發達資本市場實現其保值增值的機會。許多發達國家或地區的資本市場，不僅具備適合企業年金風險收益特征的投資工具，還能夠在保證企業年金在一定風險敞口下獲得比國內市場高的投資收益，而且由于境外市場的投資渠道比較廣，投資工具多樣，企業年金擁有較多手段實現基金風險的對沖，降低投資風險。可見，境外投資為提高企業年金投資回報水平和抗風險能力提供了廣闊的空間，這也是世界上許多有類似資金安全性要求的基金做出的共同選擇。
作為戰略性養老儲備基金的全國社?；鸫_已經率先走上了境外投資的舞臺，2006年5月1日起，全國社保基金可投資于境外的8類資產，包括股票、債券、基金等多種金融工具，其境外投資的比例，按成本計算，不超過總資產的20%。同樣作為養老基金，企業年金可以充分借鑒全國社?；鸬木惩馔顿Y經驗，適度放開企業年金基金境外投資的限制，通過試點的模式針對部分發達國家的成熟資本市場進行小規模投資，投資范圍可以限定在債券、債券基金、混合基金等風險較低、收益穩定的固定收益類資產，并根據市場所處經濟區的不同，有區別地限制企業年金可投資的比例。一方面，通過試水境外資本市場，可以檢驗境外投資是否能夠滿足我國企業年金安全性、流動性和保值增值的需要；另一方面，通過參與國際化投資活動，可以提高企業年金受托管理機構在境外市場投資管理的經驗，為今后企業年金真正進軍境外市場奠定基礎。
3、發揮養老金產品的優勢
養老金產品屬于“后端集合模式”，但并不是后端的集合計劃，與現存“前端模式”的企業年金集合計劃并不構成競爭關系，本質上屬于一種新型的企業年金投資工具。它與現有的企業年金計劃形成了一種互補關系，豐富了企業年金的投資工具，同時有利于提高企業年金的資產配置水平。
具體而言，企業年金投資組合配置于養老金產品，具有以下方面的優勢：（1）相比其他投資工具，養老金產品是企業年金的專屬產品，產品管理費用低，投資風格穩健；（2）對于小型企業年金計劃或投資組合，養老金產品具有規模優勢，資產配置范圍更廣、投資品種選擇多樣、各類證券的倉位調整更加靈活；（3）投資于養老金產品相比直接投資于具體資產品種，可以有效地簡化投資程序，有利于提高資產配置水平。以往企業年金投資組合必然會面臨各類資產的甄選、配置，以及不同股票和債券的選擇、操作。而配置于養老金產品后，養老金產品更多專注于個股和個券的選擇與投資，企業年金投資組合則專注于不同養老金產品的選擇，研究并設計符合實際需要的資產配置策略，并根據資本市場的周期性波動動態調整資產的分布，實現企業年金投資的多元化戰略。
發揮養老金產品優勢的同時，政府還應當繼續重視養老金產品的發展。在美國401K計劃的投資工具中，生命周期基金獲得廣泛青睞，該類產品追求與計劃參與人生命周期不同階段的風險承受能力相適應的資產配置模式。我國的養老金產品可以借鑒美國生命周期基金的特點，開發出針對不同年齡段企業年金計劃參與人，實時調整資產配置的養老金產品。
4、逐步建立企業年金計劃參與人的決策機制
關鍵詞 對外直接投資 政策體系 問題
經過近三十年的發展，我國對外直接投資從無到有、由小到大，一直保持快速增長的態勢。2007年我國非金融類對外直接投資達187億美元，比2006年增長6.2%；截至2007年底我國非金融類對外投資的存量達到937億美元，2007年經商務部核準或備案的境外中資企業達1.2萬家，范圍已擴展到世界172個國家地區。對外直接投資不僅可以緩解我國企業資金短缺的壓力、有效彌補國內資源供給不足，同時也是我國企業克服貿易壁壘、減少貿易摩擦的重要途徑。在當前經濟全球化推動世界經濟的不斷融合與滲透，我國外貿不平衡問題逐漸加劇與突出的背景下，開展對外直接投資不僅具有客觀必然性，更具有重要的戰略意義。而各發達國家和新興工業化國家對外直接投資的實踐證明，政府部門不斷完善相關的政策支持體系是企業開展對外投資、實施國際化戰略的保證。我國政府雖然已初步建立起對外直接投資的促進、服務、保障和監管體系，特別是近幾年國家在財稅、信貸、保險、外匯等方面又制定了一系列政策措施，進一步改善了對外投資的政策環境。但是，我國對外直接投資的管理體制、法律體系和支持服務措施等相對滯后，已難以適應我國企業海外投資迅速發展的實際需要，健全、完善我國對外投資的政策體系已勢在必行。
一、我國對外直接投資的政策體系存在的問題
（一）管理體制問題
1.多頭管理。
在我國對外直接投資管理體制中，多頭審批管理一直是一個比較突出的問題。目前仍有眾多的部門參與企業對外直接投資的管理工作：商務部是國務院授權的對外直接投資的歸口管理部門，負責擬定境外投資的管理辦法和具體政策，起草對外直接投資管理的法律法規和規章，依法核準國內企業對外投資開辦企業（金融類除外）并實施監督管理。發改委負責安排國家撥款的境外資源開發類和大額用匯投資項目。國家外匯管理局、中國人民銀行、財政部、國資委為對外直接投資的協助管理部門，負責與對外投資有關的外匯匯出入、資金投放、境外國有資產管理等事務。各地方政府和有關部委為其境外企業主辦單位的政府主管部門，并根據本地區、本行業的綜合優勢和特點，確定本地區本行業的重點投資方向和領域。同時商務部授權其駐外使領館商務處對中方在其所在國開辦的各類企業進行一線監督管理。在這種多層次的管理體制下，表面上各部門各司其職，但實際上職能交叉，管理內容重疊。各部門從各自的管理權限和部門目的出發，制定出各自的管理辦法，同時又缺乏一個權威的機構來負責統一協調，在實際操作中往往造成混亂，極易產生矛盾。
2.行政審批制度繁瑣。
由于目前我國境外投資管理涉及多個部門，企業一個境外投資項目往往要經過多個部門審核，審批環節過多，且個別環節存在重復審核和審核標準不一致的現象。目前企業走出去投資辦廠，需要由企業向縣級專業主管部門遞交相關報告后，再經省、市、相關部委審批，最后還要經商務部和國家外匯管理局的聯合核準，所耗時間短則3-5個月，長則數年。這些繁瑣的審核手續，使審批時間過長，貽誤了企業對外投資的時機。
3.國家對海外企業的監管不力。
我國對外直接投資中一直存在國有資產流失、企業非法經營、投資移民、資本外逃等問題。這與我國對外直接投資的管理體制中一直存在的“重審批、輕監管”的現象不無關系。目前，我國對對外投資的監管基本上處于放任自流或無能為力的狀態。盡管我國商務部從2003年起對境外投資實行了統計、年檢和績效評價制度，但由于少數投資主體對聯合年檢重視程度不夠，落實不到位，導致部分境外企業沒有參加聯合年檢；加之許多根本沒有經過審批而私自進行對外投資的國有企業、民營企業，使我國對外投資統計的準確性與全面性大打折扣。財政部對境外國有資產的管理基本上也是有名無實，其監管的條例和措施可操作性較差，而駐外使領館商務處也缺乏必要的監管手段，其一線監管職能受到人員經費的嚴重制約。
4.嚴格的外匯管制影響了海外投資企業的國際、國內融資能力。
近年來，為了適應我國境內投資者開展對外直接投資和跨國經營的需要，外匯管理局逐步放寬了對境外投資的外匯管理：取消了境外投資風險審查制度和匯回利潤保證金制度；允許境外企業產生的利潤用于境外企業的增資或者在境外再投資；取消了境外投資購匯額度的限制，允許購匯或使用國內外匯貸款用于境外投資等。但是，企業走出去的融資擔保問題一直沒有得到很好地解決，國家對境外投資企業的資金籌措和貸款擔保仍限制得過多過死。例如，國家外匯管理部門對國內母公司給予境外子公司貸款擔保有嚴格的數量限制，中國銀行境外分行也不能向我國境外企業發放貸款。這些規定都極大削弱了海外投資企業的國際國內融資能力。
（二）保障制度問題
1.法律法規體系不健全。
我國對外投資立法嚴重滯后于海外投資實踐的發展。我國的第一項對外直接投資始于1979年，但直到1985年才有了第一個規范海外投資的法規。迄今為止，我國尚未出臺一部系統的、既符合國際規范又符合我國國情的《海外投資法》，還沒有形成完善的對外投資的法律體系?，F行的有些法規不僅頒布時間較早，而且門類殘缺不全，難以適應當前企業海外投資的需要。而且由于目前我國對外投資仍處于多頭管理狀態，各項法規分別由眾多管理部門制定。這些產生于各部門管理權限和目的之下的政策法規難免有不銜接甚至相互抵觸之處，也在一定程度上導致了海外投資混亂無序的狀態。
2.保險制度不健全。
海外投資保險制度是資本輸出國為保護鼓勵海外投資而向本國私人海外投資面臨的政治風險提供的法律保障制度。據此制度，投資者向本國投資保險機構申請保險后若遭受承保范圍內的風險致使投資者損失的，由保險機構補償其損失并取得代位求償權，然后該保險機構可依據與東道國簽訂的雙邊投資保護協定向東道國索賠。目前，中國出口信用保險公司作為政策性保險公司為企業開展對外投資活動提供政治風險保障。但從其目前提供的服務來看，主要還是側重于與出口業務有關的保險。公司成立以來至今承保的海外投資政治風險業務仍相當有限。我國海外投資保險制度的缺位加重了海外企業應對風險的成本。
3.雙邊多邊投資保護機制不健全。
到目前為止，我國已與115個國家簽訂了雙邊投資促進和保護協定，但仍有相當一部分海外市場（約占我國境外投資目的國的28%）與我國尚未簽訂此類協定。而在已簽訂的雙邊投資協定中，其中多數都是同來華投資的發達國家和次發達國家簽訂的，其主要目的是吸引這些國家的投資，而未將保護中國境外投資列為重點。這事實上導致雙邊投資協定演變為我國政府的單方面承諾。即使我國與別國簽署的雙邊協定中列有相互保障投資安全的條款，由于我國海外投資保險制度的缺失，這些協定仍難以發揮實際效果。
在國內投資保險制度和雙邊投資保護機制均不健全的同時，我國對多邊投資保險機制的作用也未給予充分重視。根據《多邊投資擔保機構公約》（MIGA）建立的擔保機構主要向流向發展中國家的私人海外投資的非商業性風險給予擔保，并提供爭端解決機制，我國雖然是MIGA的創始會員國和主要出資國之一，但截至2006年，我國境外投資者尚無使用多邊投資保險的記錄。
（三）服務支持體系問題
1.金融政策的支持力度小，獲取成本高。
目前在金融政策方面，根據國家境外投資發展規劃，對于能彌補國內資源相對不足的境外資源開發類項目和能利用國際先進技術、管理經驗和專業人才的境外研發中心項目等四類項目，中國進出口銀行在每年的出口信貸計劃中，安排一定規模的信貸資金予以支持。該境外投資專項貸款享有中國進出口銀行出口信貸優惠利率。對于那些對國家利益具有重大影響但企業自身資金實力尚無法完成的海外投資項目，中國政府的海外投資專項貸款將發揮巨大的作用，但由于受到出口信貸規模的限制，海外投資專項貸款規模有限，而且申請使用海外投資專項貸款的項目，需按《國務院關于投資體制改革的決定》和《境外投資項目核準暫行管理辦法》的規定獲得核準，并由中國進出口銀行遵循獨立審貸的原則對項目貸款的條件進行審查，審批手續繁瑣，耗時長，獲取成本高。
2.財稅政策的支持方式單一，缺乏政策導向。
在財稅政策方面，我國的支持政策主要體現在：對企業從事境外投資時發生的前期費用予以直接補助，從境內銀行取得的用于項目建設及運營的一年以上的中長期貸款予以財政貼息；對中小企業開拓國際市場予以資金支持；納稅人在與中國締結避免雙重征稅協定的國家所納稅收予以抵免，對承擔援外項目的企業實行稅收饒讓，在境外遇到不可抗力風險而造成損失的企業對其境外所得給于一年減征或免征的照顧等。但目前我國的財稅支持政策只是零星的散布于某些法律、法規和部門規章中，尚未形成體系，也沒有體現出在對外投資的產業、地區以及投資方式上的政策導向，與其他的對外投資政策缺乏銜接和協調。另外，優惠方式單一，這特別體現在我國的稅收政策中。目前我國的稅收政策主要側重于稅收抵免、饒讓等直接鼓勵措施，對于加速折舊、延期納稅、設立虧損準備金等間接鼓勵措施卻很少涉及。這種政策雖然透明度高，但對于投資大、見效慢的項目刺激效果有限。即使在直接鼓勵措施中也只有對直接抵免的規定，沒有涉及到國際通行的間接抵免的操作方法，隨著我國投資方式日趨多樣化，這必然會造成海外企業在稅收交納和抵免時出現無章可循的局面。
3.信息咨詢不到位，技術援助少。
在信息服務方面，我國主要依靠駐外使領館提供一些有關駐在國的宏觀經濟、市場需求和基本的法律框架等方面的信息。這些商務信息一般都直接反映到中央有關部委，按行政隸屬關系再向有關部門和地方政府傳遞，基本上是一條單向、封閉的路線。目前我國的信息服務活動也處于較低的水平，國外已進行的一些信息服務如組織由企業管理者和政府官員參加的投資代表團出國考察，建立有興趣去海外投資的企業數據庫，提供有關國家特定行業甚至特定項目的信息，為投資牽線搭橋等開展很少。而且由于沒有提供信息服務的特定機構，搜集的信息比較零散，缺乏整理加工，很多信息的價值沒有充分發掘。另外，我國在海外投資的可行性研究、項目開發與啟動、人員培訓方面提供的技術援助也很少。這都使我國企業在走出去時面臨信息、人才、資金短缺的困境。
二、完善我國對外直接投資政策體系的政策建議
（一）以監管為核心，審批為輔助，完善對外投資的監管體制
1.設立統一獨立的管理機構，改多部門審批為單一部門審批。
盡快設立一個統一獨立的管理機構如對外投資委員會，在宏觀層面上統一領導和協調組織全國的對外投資活動。該委員會的主要職責包括：制定我國有關對外投資的戰略、方針、政策，結合我國產業政策，在分析企業優勢和國際市場區位優勢的基礎上，對海外投資的產業和地區進行協調指導；依法核準國內企業的對外投資活動并實施監督管理，協調國家外匯管理局、財政部、人民銀行等的管理活動，并領導協調我國銀行、駐外使領館對海外投資進行監督；發揮服務功能，為海外投資和海外企業提供各方面的信息咨詢和技術援助。
2.改革審批體制，提高審批效率，增強透明度。
海外投資委員會應統一目前我國海外投資的審批標準，使審批內容更具合理性：在海外投資產業指導目錄的基礎上，結合項目金額和企業的所有制性質而采取不同的審批方式，其中國有企業應成為政府對外投資管制的主要對象。對私營企業的海外投資，只要不屬于我國限制投資的敏感領域，應逐步過渡為登記備案制；對于國有企業則應結合項目金額，限額以下的項目為自動許可，限額以上的由海外投資委員會進行核準。對于需核準的項目，國家應進一步簡化審批程序，減少審批內容，提高審批效率；并將審批內容、程序、標準等對外公布，接受社會和企業的監督。
3.加大監管力度，落實監管措施，建立健全監管體系。
海外投資委員會應協調銀行、國資委、財政部、駐外使領館等部門構建我國對外投資的監管體系。對于國有企業，國資委應承擔起對外投資出資人的角色，對境外投資項目的國內母公司加強管理；財政部門應修訂有關的企業財務管理制度，規范境外企業的財務工作；同時落實投資主體責任制和投資項目法人責任制，確保企業自身承擔的國有資產保值增值責任。對于私營企業，則應聯合投資母體所在地的工商稅務和銀行實行全程監管監控，以防止資本外逃和投資移民。另外，加強對外投資企業的年審工作和駐外使領館對所在國企業的監督管理，并以投資金額為標準確立監管的重點企業和項目，加大相應的法律、經濟、行政處罰措施，確保我國的監管措施能夠落到實處，取得實效。
（二）以立法為基礎，通過外交手段，健全對外投資的保障制度
1.構建立法體系，完善保險制度，健全對外投資的單邊保障制度。
系統健全的立法體系是保證海外投資戰略得以順利實施的根本和保障。在總體法律框架方面，我國首先應制定一部符合國際慣例和我國國情的《海外投資法》作為調整境外投資的基本法。該法律應對我國的投資目標、投資主體、投資形式、審批程序、資金融通、企業管理等方面做出原則性規定。在此基礎上，根據海外投資實踐，及時補充境外投資法的實施細則及其他的單項法規，如《境外投資企業所得稅法》、《對外投資保險法》等，徹底改變我國企業海外投資無法可依、無章可循的局面。
明確中國出口信用保險公司作為國家政策性保險機構為企業海外投資提供風險保障服務的職責。建議政府加大政策性風險基金投入，以便于中國信保能夠擴大承保范圍和保險金額；同時加大宣傳力度，并在審批環節中對投資于未建交國家和高風險國家的企業實行強制投保，以便對海外投資提供更充分的保護。
2.加強國際政策協調，完善對外投資的雙邊、多邊保障體系。
進一步加強雙邊投資保護協定和避免雙重征稅協定的商簽、修訂和履行的工作。特別是加強與我國尚未簽訂這兩類協定的發展中國家的工作。對已簽訂的協定增加對我國海外投資企業加強保護的內容，如要求我國企業與東道國企業享有同等待遇，賠償因戰爭、、暴亂等突發事件造成的損失，保障資本金和利潤的自由匯出等。另一方面，加大宣傳、普及力度，促使我國海外投資企業利用《多邊投資擔保機構》提供的相應支持，并利用《多邊投資爭端解決公約》維護自身的利益。
（三）加大支持力度，豐富支持手段，建立對外投資的支持和服務體系
在金融支持政策方面，政府首先應加大政策性金融機構的資本金，使之能相應擴展優惠貸款和貸款貼息的規模和范圍。例如，我國的優惠貸款不應只局限于境外資源開發項目等四類項目，對于國內產業結構調整升級有帶動作用的服務業投資，有利于轉移我國過剩生產能力的生產加工項目，能利用國外先進技術和人力資源的高新技術企業等都應成為資助的對象。其次，拓寬企業的融資渠道，放寬貸款擔保限制，如允許金融機構的境外分行向我國的境外企業發放貸款，并支持有條件的企業在國內外資本市場上市、發行債券。最后，重視發揮商業銀行的作用，鼓勵銀企合作。對于大型項目，由國家出面促成銀團貸款，并通過向商業銀行的海外貸款項目提供完善的保險制度，解除其后顧之憂，充分調動銀行參與走出去項目融資的積極性。
財稅政策支持方面，國家應該盡快設立海外投資發展基金、中小企業海外產業投資基金、對國家利益有重大意義的產業投資基金等，建立與完善我國的基金支持體系。這些基金可以由財政部、地區政府、商業銀行、非銀行金融機構以及海外投資企業共同出資組成，根據企業申請，通過一定審核標準，向海外投資提供風險貸款。另外，以產業政策為引導，憑借多種支持手段，擴大稅收政策的支持力度。例如，對于國家重點鼓勵的投資行業和項目給予一定年限的所得稅減免；對作為實物投資的出境物資和通過境外投資帶動的機器設備、中間產品的出口給予全額退稅；并完善目前的稅收抵免制度，補充間接抵免的具體操作方法，并將加速折舊、延期納稅、設立虧損準備金等間接鼓勵措施引進我國的稅法當中。
信息咨詢和技術援助方面，國家的海外投資委員會承擔向海外投資和海外企業提供信息咨詢和技術援助服務的功能。定期國別投資環境報告，盡可能提供有關國家的政治、經濟、技術、法律和社會文化等信息；建立對外投資國別地區項目庫和有興趣進行海外投資的企業信息庫，為企業尋找合作伙伴和投資項目提供服務；進一步了解企業的需求，聯合駐外使領館和國際商會分支機構形成龐大的信息互動網絡，并加強對信息的整理和提煉，保證信息的時效性和準確性；開展更為積極的信息服務，如通過組織會議、投資組團、國外考察等方式為企業海外投資決策提供支持，并為企業決策前的可行性論證和項目規劃、人員培訓提供必要的資助。
[本文是山東省教育廳課題《我國服務業“走出去”的戰略思考》（編號S07WF21）的部分研究成果，作者單位：山東經濟學院。]
參考文獻
劉紅忠：《中國對外直接投資的實證研究及國際比較》，復旦大學出版社，2001年。
（一）對外投資快速發展，實際發生額名列全國首位。2010年，我省新核準境外投資企業94家，合同投資總額53.43億美元，同比增長約10倍，其中，中方合同投資額11.93億美元，同比增長約5倍，超過歷年對外投資中方合同投資額的總和；對外投資實際發生額10.16億美元，同比增長約1.2倍，位居全國首位。一是跨國并購成為對外投資的新亮點。我省大型優勢國有企業及民營企業積極把握金融危機中并購成本下降的歷史性機遇，以獲取國外資源、技術和市場為主要目標，在跨國并購中頻頻出手，共發生6起并購，合計中方合同投資額達9.9億美元，占同年度全省境外投資總額的83%。投資目的國主要為澳大利亞、加拿大、意大利、德國、荷蘭、英國等。如華菱集團以8.23億美元收購澳洲FMG公司17.34%的股份，并購后華菱集團成為FMG的第二大股東。此次并購行為是湖南迄今最大的并購項目，也是我國去年第二大并購項目。通過并購，解決了長期困擾華菱集團的鐵礦石資源供應問題。株洲南車時代電氣股份有限公司成功收購加拿大上市公司DynexPower公司75%的股權項目，并購后，時代電氣在功率半導體器件的實力得到明顯加強，也進一步提升了企業核心競爭力和產品國際市場占有率。二是投資領域不斷擴大，資源開發成為我省對外投資的支柱領域。2009年，我省新核準境外企業分布在澳大利亞、老撾、越南、泰國、香港、美國、加拿大、新加坡、韓國、荷蘭等22個國家（地區）。投資領域主要為資源開發、加工制造、服務貿易、醫療保健、建筑建材等，其中資源開發類境外投資合同投資總額為51.09億美元，中方合同投資額為9.76億美元，分別占全省總額的96%和82%，成為我省境外投資的支柱性領域。三是民營企業成為對外投資的重要力量。在國家鼓勵“走出去”的政策感召下，我省中小型民營企業積極“走出去”投資興業。2009年，我省新核準民營對外投資企業83家，占全省新核準企業數的88％，中方合同投資額達1.5億美元，占總額的13％。截止2009年底，全省由民營企業投資設立的境外企業有265家，合同投資總額7.49億美元，中方合同投資額6.3億美元，分別占全省總額的88％、11%和30%。三一集團在德國、香港、印度、英國、美國、新加坡、俄羅斯、西班牙、卡塔爾、約旦、南非、巴西等16個國家和地區建立了制造基地、售后服務基地和投資公司。以邵東民營企業為代表的中小企業在老撾、泰國、越南、緬甸等東盟國家投資興業，抱團發展，創辦了幾百家企業，并在老撾、泰國先后成立了湖南商會，在泰國設立了我省首個境外工業園區，帶動當地產品和大批勞動力走出國門。
（二）對外承包工程受金融危機影響出現萎縮，但對新興市場開拓能力不斷增強。由于受國際金融危機和去年中南勘察設計院特大型項目拉高基數的影響，2010年對外承包工程新簽合同額出現了較大幅度下滑，營業額也出現小幅下降。全年新簽項目45個，合同額6.33億美元，同比下降59%，完成營業額5.48億美元，同比下降5％，但仍然有不少創新之處。一是市場布局更趨合理。2009年我省新簽的45個對外承包工程項目，分布在非洲、亞洲、歐洲、大洋洲和拉丁美洲的27個國家和地區。在我省傳統承包工程市場非洲、東盟出現萎縮的情況下，我省對歐洲、大洋洲等發達國家市場開拓取得不俗成績，新簽項目達13個。雖然項目合同額不大，但說明我省企業近年拓展發達國家市場邁出了可喜的一步。二是一批設計院所異軍突起。2009年，我省一批設計院所在國際承包工程市場嶄露頭角，承擔國際項目的能力增強。如中南勘察設計院、中冶長天、湖南交通規劃勘察設計院、湖南省水利水電勘測設計研究總院等。湖南省交通規劃勘察設計院除在老撾簽下近1億美元的大單外，在伊朗首都德黑蘭環城高速公路8億多美元的項目談判進入最后階段，還在跟蹤跨馬六甲海峽大橋項目。三是對外承包工程方式不斷創新，開始嘗試帶資承包。通過在國際承包工程市場上的鍛煉，我省一些有實力的企業2009年開始嘗試帶資承包，以擴大對外承包工程業務。如湖南省建工集團在非洲加納承接的一億美元的農網改造BOT項目，就是由加納政府擔保、中國銀行貸款的項目。湖南省水利水電設計研究總院在緬甸跟蹤一個水電站BOT項目，也已進入談判掃尾階段。
（三）對外勞務穩步發展，勞務結構得到改善。2010年全省對外勞務合作累計完成營業額5.31億美元，同比增長11%；當年外派勞務3.27萬人，同比增長37%；月末在外4.1萬人，同比增長6%。一是勞務合作市場仍以非洲和亞洲為主。2009年新簽對外勞務合作項目分布在亞洲、非洲、歐洲、北美洲、大洋洲的40個國家和地區。亞洲、非洲仍為我省勞務輸出的主要目的地，分別輸出勞務人員23424人和8246人，占全省總額的72%和25%。二是勞務結構有所改善，加工制造業成為我省外派勞務的主要行業。去年以來，我省進一步加大勞務結構調整力度，外派勞務結構由過去的建筑、紡織等低層次勞務為主逐步向加工制造、海員、工廠管理、護師等高層次勞務發展。加工制造類派出1.8萬人，占總額的53%。株洲市積極發揮國有企業集中、技術人才多的優勢，通過株洲基地縣和中國南方航空動力機械公司、株洲冶煉集團有限公司、株洲硬質合金集團有限公司、中國南車集團株洲車輛廠、田心機車廠等國有大型企業合作，外派技能型勞務人員達700余人，使外派勞務結構實現了質的提高。三是外派勞務基地縣和培訓基地建設加強。目前，全省外派勞務基地縣達到21個，外派勞務培訓基地達52個，衡陽、湘鄉獲批國家行業外派勞務基地縣，湘北女子學校成為國家外派勞務培訓基地。當年派出人數達1000人以上的基地縣和培訓基地達4個，500人以上的14個，涌現出株洲縣、邵陽縣、湘鄉縣、平江縣、祁陽縣、瀏陽縣等一批外派勞務大縣強縣。
（四）依托優勢，突出重點，對外援助工作取得新進展。一是援外經營主體和領域不斷擴大。2010年，我廳進一步加大了援外項目的爭取力度，以舉辦中國雜交水稻技術對外合作部長級論壇為契機，依托我省農業技術、醫療衛生、建筑、工程機械等方面優勢，積極參與國家援外項目建設。承擔援外工程項目3個，爭取援外設計標12個；承辦各類援外培訓班7期，培訓來自亞洲、非洲、拉美等30多個國家官員和技術人員近200多人；山河智能等三家企業分別獲得援外物資資質和援外成套工程資質；隆平高科榮獲全國首個由商務部直接授牌的“中國雜交水稻援外培訓基地”。二是援非農業技術示范中心項目進展順利。我省隆平高科、湖南省農業科學院分別承擔了援利比里亞“農業技術示范中心”項目和援馬達加斯加“雜交水稻示范中心”項目建設。目前兩個項目正按照計劃有序推進，進展順利，我們將力爭建成我國援非農業示范中心最好的項目之一。
中國保險業投資范圍是進入21世紀后才逐步放開，特別是最近兩年，保險資金運用的廣度和深度都是前所未有的，為保險資金分享國民經濟增長的成果提供了特別的渠道。
可以說，保險資金運用渠道逐步拓寬的歷史，也是保險資金使用效益提高的歷史。
依《保險法》，保險公司的資金不得用于設立證券經營機構，不得用于設立保險業以外的企業。2003年6月，保監會公布了新的《保險公司投資企業債券管理暫行辦法》，保險業投資企業債券的范圍，由只允許投資三峽、鐵路、電力、移動通信等中央企業債券，擴大到自主選擇購買經國家主管部門批準發行、并經監管部門認可的信用評級在AA級以上的企業債券，投資企業債券比例由總資產的10%提高到20%。
2004年10月，《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》出臺，符合條件的保險公司可通過資產管理公司或者直接投資股票，符合條件的保險公司可以直接或委托保險資產管理公司從事股票投資了，但投資股票的比例，按照成本價格計算，最高不超過該公司上年末總資產規模的5%，則持有一家上市公司的股票不得達到該上市公司人民幣普通股票的30%。2005年2月，保險資金可以獨立席位直接進入股市，保險公司自此拿到了進入“資本市場”的門票。
自2005年9月起，允許保險外匯資金在境外運用，并可適量投資紅籌股，保險公司從此橫跨海內和海外兩個市場，遍布金融和資本兩個領域。去年4月，依據央行六項調整外匯管理政策，保險機構可以用人民幣購匯投資境外固定收益類產品和投資貨幣市場工具。2006年底中國保監會《保險資金境外投資管理辦法（征求意見稿）》，保險資金可以投資全球成熟資本市場。
從去年3月起，保險公司可間接投資交通、通訊、能源、市政、環境保護等國家級重點基礎設施項目。按照規定，目前理論上將可以有700至800億元左右保險資金投資基礎設施項目，保險公司自此變身為“基礎產業投資基金”。到了6月，“國十條”頒布，提出在風險可控的前提下，鼓勵保險資金直接或間接投資資本市場，逐步提高投資比例，穩步擴大保險資金投資資產證券化產品的規模和品種，開展保險資金投資不動產和創業投資企業試點；支持保險資金參股商業銀行；支持保險資金境外投資，從此開始保險公司的投資領域已經橫跨海內外的產業、金融和資本市場。
近幾年，國壽投資布局從金融類企業向實業企業轉變，投資布局從單一型向組合型轉變，在金融資本及產業上的平衡投資，揭示了保險公司未來的發展方向。去年底，國壽旗下的國壽集團斥資350億元入股南方電網，持有約南方電網32%的股份，成為中國資本市場最大的一筆股權投資。國壽投資基礎設施與壽險資金要求投資回報率高、投資方式穩健的特點十分契合。國壽集團公司還與新疆維吾爾自治區政府和廣東省政府簽署了戰略合作意向書，戰略性介入兩省區的金融、能源、交通和不動產等行業，并參與當地國有重點企業改制上市和國有股減持、國家重點工程項目以及基礎設施建設。可見，國壽已一改單一的財務投資者身份，在向財務投資者和戰略投資者雙重身份轉變。
國壽成功入股建設銀行、中國銀行、工商銀行、中信證券，分享國有商業銀行上市改制的“盛宴”后，鎖定的新一輪商業銀行投資目標是未上市的城市商業銀行股權。國壽認購廣東發展銀行20%的股權，收購了安徽商業銀行10%的股份，瞄準了珠海商業銀行股權投資。隨著中國入世過渡期的結束，中國金融業混業經營已無政策障礙。WTO過渡期結束后，區域性城市商業銀行為了應對外資銀行的競爭，必然會擴充資本金，尋找新的戰略投資者。國壽通過參股規模較小的城市商業銀行，在重點城市取得區域的優勢，依托這些城市商業銀行，來整合地方金融的資源，以此作為混業經營的基礎平臺。
特別國債對流動性無實質影響
財政部有關負責人就特別國債的發行曾指出：財政部發債購匯相當于用特別國債替換部分央行票據，是財政部用1.55萬億特別國債置換央行2000億美元的外匯儲備，這意味著本次特別國債將不向人民銀行定向發行，也不是向社會直接發行，而是增加人民銀行持有的國債，增加對貨幣政策操作的支持。這樣央行無須繼續發行央票，而以賣出國債來代替，為人民銀行公開操作提供一個有效工具――這就意味著央行可以在流動性過剩的局面下，按照公開市場操作節奏和力度，逐步賣出特別國債回籠貨幣；而當流動性不足時，央行則可以買入國債投放貨幣，從而實現將發行央票對沖流動性轉向買賣特別國債對沖流動性的模式上來。
2006年以來，央行已經8次上調存款金率，4次動用基準利率。從央行公開市場操作統計數據看，還不算回購操作，去年央票就發行3.59萬億，是特別國債1.55萬億的2.3倍，去年到期央票為2.65萬億，今年截至目前央票發行量為2.58萬億，央票存量為4.16萬億，今年7月到年底央票到期規模在1.42萬億至1.448萬億，如此龐大的到期票據接近1.55萬億特別國債發行量。
但如果按照下半年月均新增外匯儲備約210億美元計算，預計下半年則會新增9500億人民幣的流動性。按照目前流動性對沖方法，那么央行每月央票發行量將不低于3000億元，同時加上央票到期量等因素，年內新增流動性可能達到2.23萬億，相當于1.55萬億特別國債1.44倍，從上述對沖流動性角度看，特別國債的發行似乎沒有使未來流動性發生實質性的變化。
資金分流效應嚴重
用1.55萬億特別國債置換2000億美元外匯儲備，成立“中國投資有限公司”。這對于是股票市場心理上和實際上產生了較大的影響。而所得1.55萬億人民幣資金將投資于海外市場，估計很可能像外匯儲備那樣的投資，基本多集中在美國中長期國債上。
而《合格境內機構投資者境外證券投資管理辦法》也于7月5日開始實施，顯示QDⅡ資格獲得者增多和境外理財業務的拓展。從商業銀行代客境外理財業務境外投資范圍來看，不但允許銀行QDⅡ產品可直接投資境外股票市場，還放寬到了信托公司、證券和基金公司，也可以進行境外投資。目前已有19家銀行、4家保險公司、1家基金公司獲得QDⅡ資格，批準額度為205億美元，并推出47款相關產品。有關部門估計將有9家證券公司可獲QDⅡ資格，還有基金公司、保險公司和信托公司，預計超過30家公司取得QDⅡ資格，那么QDⅡ額度也會大幅度提高。假設每個獲得QDⅡ資格公司平均推出3個產品，每個產品規模若為50億人民幣，則流出資金約在4500億至5000億人民幣。如果下半年如此大的QDⅡ額度放行，再加上1.55萬億特別國債年內成行，不言而喻地對股票市場所需資金的分流現象甚為嚴重。
以擴容解決市場“泡沫”
借鑒國際上成功資本市場的經驗，總體上無非是兩條，第一條，讓本土優秀成長型企業，尤其是國民經濟骨干企業，在本土證券交易所上市流通交易，同時設法吸引其他國家或地區的優秀成長型企業，來本土證券交易所上市流通交易；第二條，讓本土資金留在本土資本市場上，同時創造條件(如股票交易免稅)吸引其他國家和地區資金流向本土資本市場。世界上成功有影響的資本市場，像倫敦、紐約、法蘭克福、東京、新加坡和香港，無不如此。
目前香港交易所上市的H股超過370只，紅籌股超過90只，新加坡上市的S股(稱為龍籌股)119只，在紐約和倫敦上市的N股和L股，以及在東京上市的T股，近期似乎也開始急起直追，積極招攬國內企業前往上市。如果國內資本市場趁當前流動性偏多之際，吸引其他國家和地區優秀成長型企業，到中國股票交易所上市，擴大股票供給，可以起著A股市場做實“泡沫”的作用。
因此有必要首先讓H股和紅籌股加快回歸A股市場，加大國民經濟骨干優秀成長企業股票供給量，一方面會起到做實“泡沫”的作用；另一方面可以促進做強做大資本市場。這樣的思路或許好過發行特別國債置換2000億美元外匯儲備，組建“中國投資有限公司”和通過QDⅡ，把國內“肥水”引流到海外資本市場上的“田里”要好。
不能讓出“價值洼地”
特別國債的發行，雖然能夠代替部分央票對沖流動性，使央行調節和控制貨幣發行和流動性管理變被動為主動，緩解人民幣升值壓力，將“偏多”的流動性疏引到海外市場。可是特別國債發行是長期債券，估計為10年期，目前10年國債收益率為4.4％，特別國債發行可能令市場收益率上行至約5％，人民幣升值年平均5％，美元利率為5.25％，則其超額匯率損失(國債利率＋人民幣升值幅度-美元利率)為4.75％，損失部分可能還是由財政損益基金補平。從根本上講，發行特別國債是向老百姓借錢，可見特別國債置換的2000億美元如何保值增值，是考核國家外匯投資公司經營成效的關鍵。
通過發行特別國債和QDⅡ吸收國內流動性，然后將其投資于海外，只要人民幣升值預期存在，匯率風險就難以避免，而且隨著人民幣升值步伐加快或加大，匯率風險也跟隨加快或加大。