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一、現行制度存在的問題
1、制度設置不合理。在制度模式的設置上采用了諸多商業保險的做法，社會保險特征不明顯，最突出的問題是不能保障農村弱勢群體的利益，現行的政策無法從根本上解決他們的后顧之憂，保障水平偏低，達不到“老有所養”的初衷。該縣2006年底領取養老金的人員為209人，月平均養老金只有73.72元，遠遠低于農村居民最低生活保障每月135元的標準，最低的僅為1.2元，根本起不了養老作用。
2、政策作用不明顯。現行農村社會養老保險費堅持個人交納為主、集體補助為輔、國家在政策上予以扶持的原則。政策扶持主要體現在鄉鎮企業職工參加養老保險，集體補助部分可稅前列支，而大部分以種田謀生的農民，則享受不到這一待遇。目前，有相當部分村級集體積累實際是“空殼子”，即使集體經濟較雄厚的村，其公益金積累在收入分配中所占的比例也是微乎其微，農保中“集體補助為輔”的原則是句空話，農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險。當初養老金給付利率較高，1994年養老金個人賬戶結付年復利率為12%，后經4次下調，從1999年起至2006年底僅為2.5%，僅靠農民個人繳納的保險費積累養老，政策作用不明顯，致使農民參保積極性不高，影響了這一制度的持續實施。
3、監管機制不健全。農村社會養老保險機制的基本原理就是通過保險基金的保值增值，實現保險基金的收支平衡。現行基金增值渠道單一，存銀行和傳統意義上的買國債是各級農保基金增值的主要方式，而基金存銀行增值利率明顯低于結付利率，其結果是保險費征收的越多，基金收支赤字就越大。為了實現基金收支平衡，迫使基層單位自行動用資金進行各種投資來實現增值，由于缺乏健全的監管機制，造成基金違規動用，甚至出現基金被騙狀況。審計發現該縣在異地存款過程中已造成被騙損失170多萬元。
4、領取年齡不明確。民政部《關于印發縣級農村養老保險基本方案（試行）的通知》（民辦發［1992］2號）第二條“……領取養老保險金的年齡一般在60周歲以后”的規定。而民政部農村社會養老保險辦公室印發的《農村社會養老保險培訓教材》在保險金給付管理中講到：養老金領取從60周歲以后開始，在特殊情況下可以提早到50周歲或55周歲開始。但對特殊情況未作出具體說明，在實際操作中存在隨意性。審計發現該縣也有50周歲、55周歲開始領取養老金的情況。
5、統籌層次不夠高。現行農村社會養老保險是以縣（市）為單位實施基金統籌，政策自行制訂，基金自求平衡。由于統籌層次過低，各地在制定政策上有所偏離，擅自擴大了參保范圍；在基金籌集上不能足額到位，存在領導隨意減免應繳的保險費，造成基金風險；在基金運作上難以保值增值，甚至違規操作造成基金損失。
二、改革完善的基本原則
1、因地制宜原則。根據各地的經濟發展水平，農民對社會養老保險的需求，因地制宜地來推進農村養老保險制度。同時，繳費標準和保障水平要與當地經濟發展水平相適應，考慮到農村家庭收入的不平衡性，保險費的交納標準實行多檔次，使保險對象可根據其經濟承受能力自行選擇參保檔次。
2、政府扶持激勵原則。實施農村社會養老保險制度要堅持“個人繳費為主、單位集體補助為輔、政府給予扶持激勵”的原則。既然將農保界定為社會保險，就應按照社會保險機制來運作。政府要出臺扶持政策，使參保有足夠的吸引力，引導和鼓勵農民自覺投保。
3、基金收支平衡的原則。社會保險制度持續健康發展的前提是要實現基金收支平衡，農保基金保值增值是解決基金收支平衡問題的關健。一方面國家要制定一個比較穩定的利率政策，使參保農民有安全感和放心感；另一方面又要積極拓寬基金增值渠道，提高運營效益，在增收上下功夫，確保農保基金收支平衡。
4、社保之間可融通原則。隨著城鄉一體化和城市化進程的推進，勞動力在城鄉間流動性增加。因此，農村社會養老保險與城鎮職工養老保險之間應能互相融通，相互銜接，并在制度上有過渡通道，即在設置新制度的框架中留有“接口”，待條件成熟時，以便與城保制度相對接，最終實現城鄉居民養老保險制度一體化。
5、規范管理原則。加強和改進農保管理工作，是鞏固和發展農保事業的重要措施，不斷完善農保管理工作的規章制度，才能切實維護好參保農民的利益和社會的和諧穩定。不論制度、政策和各項業務操作都要規范管理，以提高管理水平和服務質量，確保農保工作的持續健康發展。
三、新制度的基本框架思路
1、實行繳費與人均收入掛鉤。參保對象個人以統計部門公布的上年度農村居民人均純收入為繳費基數，按5%、10%、15%等多個檔次比例，由參保人員根據繳費能力，自行選擇繳費檔次參保。
2、實施財政補貼激勵。國家通過財政轉移支付形式，對參保繳費人員按統計部門公布的上年度農村居民人均純收入的10%左右給予直接補貼，個人沒有繳費的不享受財政補貼，財政補貼當年有效，不實行追溯補貼。對低保對象個人繳費部分也實行全額財政補助。
3、建立個人養老保險賬戶。將個人繳費和財政補貼均記入參保人員養老保險個人賬戶，分別記錄和計息。國家要制訂一個比較穩定的利率政策，確保個人賬戶資金的保值增值。個人賬戶中的個人繳費部分本金和利息可以繼承，財政補貼部分只能用于計發本人養老保險金待遇，而不予繼承。
4、規范養老金計發標準。參保繳費人員男年滿60周歲及以上、女年滿55周歲及以上，可辦理享受養老保險待遇手續，并從辦理手續次月起，按月享受養老保險待遇直至亡故。待遇計發標準為個人賬戶儲存額（本金加利息）除以計發月數，計發月數可參照企業職工養老保險計發月數辦法確定。
關鍵詞：青口鎮；養老保障；農村養老保險；模式
青口鎮地處閩侯縣與長樂市接壤地帶，是農村地域依賴工業發展而逐漸實現城鎮化的典范。隨著工業用地規模的急劇擴大，該鎮出現了許多失地農民群體，農村老年人生活保障亟待解決。
一、青口鎮養老保障現狀
1.家庭養老：所謂家庭養老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或孫子女贍養年老家庭成員的養老方式，主要內容有經濟上供養，生活上照料和精神上慰藉三個方面。據調查，青口鎮每百個農戶中就有60戶是子女和老人住在一起的情況，75%以上的老年人主要由子女照料，[ZW（DY]第一階段研究成果.他們走上的生活路——青口鎮家庭收入與老年人保障狀況的調查。[ZW）]家庭養老依然是青口鎮地區最主要的養老方式。隨著社會轉變和經濟轉型，該鎮家庭養老保障功能愈顯弱化，具體表現在經濟供養上，家庭收入一般先滿足小孩的生活、教育支出等需求，再滿足青年夫婦自身的基本需求，之后才會考慮到老年人的生活需求，老年人在現代小型化、核心型家庭中經濟供給凸顯邊緣化傾向；在生活照料方面，約57%的子女因外出務工，不常回家等原因無暇照顧老人，其中33%的子女還把孩子和家中家務留給老人，①老人生活負擔沉重；在精神慰藉方面，因子女思想價值觀念的變化和對新的生活方式的追求使得老人與子女之間缺乏感情交流，其精神慰藉難以實現。
2.土地養老：土地在農戶家庭生產經營活動中始終扮演著生產資料和生活資料功能的雙重角色，是農民養老的主要基礎和經濟支柱。近幾年來，青口鎮工業化規模急劇擴大，在各類工業輻射范圍內的村莊（宏四村、宏三村、農光村和付竹村等），農民耕種的土地幾乎全部被征用。許多農民頓時成為“務農無地，上班無崗，低保無份”的“三無”群體。絕大部分老年人因脫離土地而失去創造收入的機會，生活上對外界貨幣性供給的依賴性增強，經濟上供養來源缺乏穩定性且隱藏風險。截至2006年，青口鎮工業投資開發區規劃用地面積1000公頃，[ZW（DY]閩侯縣青口投資區管委會。申請保留開發區基本情況表，2005。[ZW）]全鎮約70%的耕地、園林或草地將都被征用。按該鎮農村各類土地年平均經營收入1.033萬元/畝[ZW（DY]青口鎮農村經濟收益分配統計表（1-1）農村經濟基本情況統計表（5-1）2007-01-01。
3.集體養老（失地保障）：青口鎮集體養老方式以行政村為單位，將祠堂改造為敬老院向各村莊的55歲以上老年人提供娛樂場所和老年服務。但是，由于集體經濟力量薄弱及鎮政府的不重視等因素導致敬老院養老保障功能名存實亡，許多村莊敬老院竟成了年輕人賭博的避難所。據了解，該鎮39個行政村的敬老院中，功能發揮較充分的僅有幸福村一個，敬老院集中式供養的保障功能基本缺失。另外，自征用土地以來，政府除給予一次性土地補償金外，在部分征地的村莊內對55歲以上的老年人每月發給一定數額的養老金或口糧補助費（50元/人•月、200元/人•季度、100元/人•月、110元/人•月）①，但由于覆蓋范圍（覆蓋率只有12.8%）相當有限和給付標準不統一、給付水平不高等因素，其保障作用并不十分有效。
二、青口鎮養老保障現狀成因分析
1.農村勞動力的流動和思想觀念的多元化造成家庭養老功能的弱化
城鎮化、工業化建設過程中農村勞動力流動的增強，農業人口非農化的加快成為農村發展的主流動力。在青口鎮人均土地日益減少和農業勞動低效益等客觀情況的驅使下，大量農村青年勞動力離開農村奔向城市尋求工作，使得農村地域內老年人的供養人力不足，老年人生活無法得到照料，甚至于青年勞動力脫離農業生產以后，老年人不得不承擔照顧孫輩和整理家務的重擔，青年人和老年人之間似乎形成了類似于“勞動合同”式的養老契約，家庭養老保障功能發生扭曲。
2.政府養老保障職能的缺位使農村養老保障功能難以充分發揮
養老保障是農村社會保障體系的重要構成部分，是維系農村經濟持續穩定增長的重要條件。現在青口鎮大多數老年人生活狀況并不樂觀，集中表現為失地養老金補貼標準過低且不具可持續性、非失地農民基本上無法得到政府補貼、只有家庭極其貧困的老年群體才可得到救濟金。總體上看，青口鎮為老年人提供的養老保障仍以社會救助為主，保障層次相當低，與當地城鎮化過程中經濟發展水平極不相適應。據統計，2006年該鎮老年人人均月消費支出在200元以上的占90.3%，而政府給予補助的最高金額約100元左右，[ZW（DY]第一階段研究成果，他們走上的生活路——青口家庭收入與老年人保障狀況調查。[ZW）]保障水平根本不足以滿足農村失地農民的基本生活需求。
3.農村社會養老保險的缺失，制約著該鎮老年保障工作向縱深式發展
青口鎮目前農村社會保障體系中除“五保”供養和農村居民最低生活保障外，社會養老保險仍處于缺失狀態，其泛散而非制度性的保障狀況使得農村居民特別是老年人的生活質量沒有得到切實改善，相對貧困人口數略呈有上升趨勢。
三、構建青口鎮農村社會養老保險模式
（一）青口鎮農村經濟發展的主要特征和保障需求
從收入水平角度來看，2007年青口鎮農民人均年收入6080元，人均年消費支出3578.96元[ZW（DY]閩侯縣政府政府工作報告，2007，(12)。[ZW）]，人均純收入約3500元。而據福建省統計數據顯示，全省人均純收入約為2132.76元，青口鎮地域人均年純收入遠高于全省平均水平，經濟基礎較好。與此同時，城鎮化帶來了市場經濟的快速發展與農民害怕承擔風險的心理間矛盾增加了農民對社會保險的需求，調查顯示，高達89.9%的中年農民對實施農村養老保險的態度是贊成的。①
（二）青口鎮農村社會養老保險模式設計
1．實施對象
（1）種養農民，指從事傳統農業活動，主要依靠土地收入為生的農民，約35500人；（2）農民工，指在鄉鎮企業或流入城市從事非農產業，但又受戶籍制度局部約束，非完全脫離土地關系的農民，目前總量約20000人；（3）失地農民（不包括種養農民、農民工），指因工業占地而失去全部或部分耕種土地的農民，其總量為6000人，占全鎮農業勞動力8%，且每年以2%~3%的數量增加。②
2．籌資及給付
實施對象的多元化特性決定了籌資及給付的多樣化。
（1）農民工——根據從事勞動的地域范圍和流動性特點，大致可分為鄉鎮企業職工和城鎮企業職工兩類。針對進城的農民工，應強制其參加城鎮職工養老保險或試點中的城鎮居民養老保險，繳費實行國家、企業和個人三方共擔原則，給付標準為上年度城鎮農民工平均工資或城鎮人口最低工資的一定比例，勞動關系轉移時個人賬戶儲存額和統籌賬戶部分可轉化成各類型群體養老保險模式中相應的繳費年限而隨之轉移；對于鄉鎮企業職工則應該依靠縣政府、鎮政府共同制定專門法規政策強制實行參保，具體要依據全鎮企業和農民工的經濟承受能力來確定繳費比例，遵循政府，企業和個人三方共擔原則，繳費滿一定年限后，可按鄉鎮企業職工上年度平均工資一定比例取得養老金待遇。
（2）失地農民——其參加養老保險條件并不是以就業后的勞動關系為基礎，繳費基數也非以工資收入為依據，對其實施保障更重要是強調政府的責任。因為土地經營收入是農民進行養老儲蓄的主要來源，沒有了土地，其最基本生活水平就失去了可靠保證。失地農民的籌資形式可由“縣政府從土地出讓金收入中列支、鎮政府從土地補償費中列支及農民個人繳費三個部分按合理比例（比例應適當體現補償性質，以激勵農民的參保積極性）構成，建立以個人賬戶為主體，集體統籌后備金賬戶為輔的籌資模式，給付標準實行“個人賬戶/120+政府補貼”的模式，其中政府補貼實行維持被保險人基本生活待遇與當地經濟發展水平相適應的補足差額制度，補貼資金大部分來源于集體統籌后備金的投資收益，輔之以公共財政列支。
（3）種養農民——堅持農民自愿和個人賬戶相結合，政府通過實行繳費補貼、基金貼息、待遇調整、老人直補等多種參保補貼方式，建立個人繳費、政府補貼的籌資機制，引導農民參保。其中政府繳費補貼的資金投入以公共財政支出的方式劃入“個人賬戶”，并對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼。同時，由于種養農民生產的周期性和收入的不穩定性等特征，允許農民按月、按季度、按年度等多種靈活繳費方式進行繳費，并適當根據全鎮種養農民的家庭收入的一定比例，設定一個定期變動的繳費基數（如：南平延平區繳費標準按上年農民人均收入的100%~300%為基數，按基數的18%進行繳費），制定較為科學的繳費比例籌集資金。其給付待遇上考慮完全取決于個人賬戶積累額及其投資收益，超過法定領取年限的養老金給付由縣、鎮兩級政府承擔。
3.基金的管理運營
鑒于商業保險與農村社會養老保險在發揮社會“安全網”和“減震器”的功能上存在一致性，在現階段青口鎮保險資源幾乎缺失，開發潛力相當大的前提下，應該鼓勵農村社會養老保險基金管理由政府和商業保險公司相合作，以求充分發揮政府集中管理和私營競爭管理的優越性，推進基金管理的公共化與私營化緊密結合，并建立有效的激勵機制和監督制衡，可以很好地克服“所有者缺位”問題，也能夠通過消除政府壟斷，強化市場競爭，提高養老保險基金的收益率。
在政府與商業保險公司合作的管理模式下，青口鎮政府主要負責相關政策的制定，保險費用的籌集以及資金投資營運方面的監督；而商業保險公司負責經辦養老保險業務和管理養老保險基金（這樣就實現了行政管理與基金運營相分離，推動了待遇支付的社會化，有效減少拖欠現象，一定程度上提高農民參保積極性。）當基金發生盈余時商業保險公司可在一定限額內按一定比例提取；若發生虧損，由政府與保險公司共同分擔。
參考文獻：
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［3］冼青華.論建立失地農民養老保險制度［J］.經濟與社會發展,2006，（5）.
［4］李迎生.社會保障與社會結構轉型［M］.北京:中國人民大學出版社,2001.
關鍵詞:社會養老保險;農民;個人帳戶;給付標準
目前,我國農村社會養老保險制度還沒有真正建立起來。農村社會養老保險制度建設滯后,不僅對農民有失公正公平,而且嚴重制約農村經濟和社會發展。而農村社會養老保險制度能否真正建立起來,關鍵在于能否建立農村社會養老保險個人帳戶。只有建立農村社會養老保險個人帳戶,農民的社會保障才能落到實處,農民才能和城鎮職工一樣享受社會養老保險待遇。
一、多渠道籌集農村社會養老保險基金是建立農村社會養老保險個人帳戶的基本前提
農村社會養老保險基金是農村社會養老保險制度賴以建立、發展和完善的物質基礎,它對整個社會勞動產品的分配過程和分配結構有直接影響,其規模決定著農村社會養老保險制度建立的進程和保障水平的高低。
1．國家財政預算中用于社會保障的支出是農村社會養老保險基金的主要來源。目前,我國各級政府只對城鎮職工的社會保障承擔經濟上的責任,基本上沒有考慮農民這方面的問題,這顯然是不公平的。因此,為維護農民應享有的社會保障權利,必須打破傳統的城鄉二元社會保障體系,將國家財政用于社會保障的支出,按照一定比例在城鄉居民之間進行合理分配。以2005年為例,當年我國財政收入31628億元,假定財政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財政支出的20%(發達國家平均為35%)用于社會保障支出,可籌集社會保障基金6326億元。再按城鄉人口比例進行分配,即使按2010年我國城鄉人口各占50%的比例計算,也能籌集到3163億元農村社會保障基金。考慮到農村社會養老保險是農村社會保障的主體部分,從3163億元農村社會保障基金中拿出80%用于農村社會養老保險,可籌集到2530億元農村社會養老保險基金。這是從靜態上分析。如果進行動態分析,以2005年我國財政收入為基數,只要平均增長速度保持現有的20%左右的水平。到2010年,我國財政收入將達68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財政支出用于社會保障的比重提高到25%,屆時可籌集社會保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農村社會保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農村社會養老保險基金便是6870億元,即使按那時6·5億農村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數,只要我國財政收入每年增加10000億元,到2020年,我國財政收入將達168702億元。按上述方法計算籌集到的農村社會養老保險基金可達16870億元,以那時5億左右的農村人口計算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農村社會養老保險基金的主要組成部分,是支撐農村社會養老保險制度的經濟基礎。
2．實施“工業反哺農業”戰略,直接從各類工商企業積累中提取農村社會養老保險基金。我國的工業化是建立在農業支持工業、農村支持城市基礎上的,是農民作出了巨大貢獻,是農業支撐了整個國民經濟的發展。現在,農業發展水平仍比較低,農民生活還不富裕,應該說與農業“失血”太多有很大關系。因此,在對待農民的社會保障問題上,政府應充分考慮到這一點,不失時機地實施發達國家早已實施并被實踐證明卓有成效的“工業反哺農業”戰略,從工商企業積累中拿出一部分資金,彌補農村社會養老保險資金的不足。可考慮按一定比例每年從各類工商企業利潤總額中提取農村社會養老保險基金。以2005年為例,當年第二、三產業國內生產總值為159603億元,假定利潤率為10%,全年各類工商企業實現利潤是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農村社會養老保險基金。因提取比例較低,不會給企業發展構成太大的影響,但對于農村社會養老保險基金來說,能產生涓涓細流匯成大海的籌資效應。
3．通過降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國庫來籌集農村社會養老保險基金。(1)降低行政成本,減少國家財政支出。降低行政成本,減少國家財政支出,除進一步推進政風建設、降低各種會議經費和出國考察等行政事業經費外,還應精簡機構,裁減行政人員。我國現有4000多萬行政人員,機構臃腫、人浮于事的現象仍比較嚴重。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和辦公自動化的迅速發展,實行政府機構撤并、減員節支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財政收入。據統計,我國每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費旅游費用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實現稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國家財政收入的穩定增長。其次,要狠剎公款吃喝玩樂歪風。長期以來,公款吃喝玩樂之風屢禁不止,與幾千萬農民和城鎮下崗職工沒有解決溫飽問題形成強烈的反差,必須堅決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應增加的財政收入的一部分作為農村社會養老保險基金,將進一步緩解農村社會養老保險資金不足的壓力。
4．集體負擔和農民個人繳納。農村社會養老保險基金的集體負擔部分,可在鄉村所辦企業的利潤、公益金和管理費用中提取。雖然因地域的差別,農村經濟狀況差別較大,但凡有集體經濟的鄉村,必須承擔為農民繳納養老保險費的責任。沒有集體經濟的鄉村,要根據統分結合、雙層經營的原則發展和壯大集體經濟,以不斷提高經濟效益來解決農民繳納一部分養老保險費的問題。特別困難的農村地區,農村社會養老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。為便于操作,集體繳費數額要有一個起碼的標準,而且要求全國統一。農民個人也要承擔一部分農村社會養老保險基金的責任。受保個人繳納一定的保險費,這是各國社會保障制度通行的做法和原則。繳費比例應根據農民的收入水平確定。2005年,我國農民人均純收入為3255元,并且在未來幾年內將至少以5%的速度遞增。因此,以農民人均純收入4000元作為農民個人繳納養老保險費的繳費基數比較合理。考慮到農民收入低于城鎮居民,按農民人均純收入確定的繳費比例不能太高,以3%為宜。這樣,農民每年應繳納的養老保險費是120元,這是絕大多數農民都能承受的。
二、建立農村社會養老保險個人帳戶是解決農民養老問題的根本保障
為解決農民養老問題,必須建立農村社會養老保險基金的社會統籌和個人賬戶。農村社會養老保險基金的社會統籌,主要解決目前已達60歲年齡農民的養老問題,而個人帳戶的建立,則是為解決農民未來的養老問題。從操作簡便、易行的原則出發,可將基金中國家財政的補貼部分作為社會統籌,集體和個人繳納的部分作為個人賬戶儲存額。
1．農村社會養老保險的覆蓋范圍。建立農村社會養老保險個人賬戶首先必須確定哪些人應參加農村社會養老保險。(1)年滿25周歲,在農村有固定場所,并在一個自然年度內累計居住達6個月以上的農村居民,必須參加當年的農村社會養老保險。確定投保的初始年齡為25周歲,因為達到這個年齡的農村人口的流動性相對要小一些,有利于農村社會養老保險個人帳戶的建立。(2)農村居民外出務工達6個月以上者,原則上應由雇主為其辦理社會養老保險;雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關書面證明,亦應納入農村社會養老保險范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國防建設等國家大型基礎設施建設的農村居民,施工單位不能為其辦理社會養老保險的,應參加農村社會養老保險。
2．建立全國統一的農村社會養老保險個人賬戶。(1)農村社會養老保險賬戶應為實賬戶。實賬就是賬戶實記,由農村養老保險經辦機構對個人賬戶持有者的繳費及國家、集體按一定比例給予個人賬戶持有人的補貼情況,必須如實記錄。(2)農村社會養老保險個人賬戶的規模。一是繳費年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農村居民,必須參加農村社會養老保險,投保時間為40年,按年度一次性繳納個人養老保險費。二是個人賬戶基金水平的確定。個人繳費部分,可考慮以上年度公布的全國農民人均純收入作為基數,按3%的比例確定。集體繳費部分,可考慮確定為個人繳費的50%。集體繳費確有困難的,可申請由地方財政解決。國家補貼部分,其數額可按個人繳費的50%確定,由中央財政轉移支付。三是農村社會養老保險個人賬戶儲存額應以5%的實際年利率遞增。我國目前利率水平低,利率市場化將提升我國的利率水平,甚至不排除若干年后利率會提高。(3)個人賬戶繳費額隨經濟的發展而相應增加。隨著國民經濟的發展,個人賬戶的繳費額也應增加,這是提高農民養老金待遇的根本保障。為操作簡便易行,農村社會養老保險個人賬戶繳費不實行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時間增加一定數額的做法。初步考慮可按每隔5年個人繳費部分增加10元,集體補貼和國家補貼部分也各增加10元的辦法來操作。上述農村社會養老保險個人賬戶都是每年以農民人均純收入4000元的3%為基數設計的,這只是一個參考數據。在實際操作中,如果每年以上一年農民人均純收入的3%作為個人繳費的計算依據,養老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農村社會養老保險金的給付標準是保障老年農民切身利益的重要措施
合理確定農村社會養老保險金的給付標準,關系到老年農民的切身利益。養老保險金給付標準,取決于繳費年限和領取養老金的年齡兩個因素。在一般情況下,凡從25歲開始繳納養老保險費的農民,繳費滿40年,到65歲后,所領取的養老金為同一標準;在特殊情況下,繳費年限未滿40年的,領取養老金的年齡愈低,給付的標準也就愈低。將農民領取養老金的年齡規定為65歲,是從以下兩個方面考慮的:一是目前世界上一些國家為擴大養老基金的籌資規模和緩解養老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國、英國和德國等。這些國家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國最高,為67歲。二是領取養老金的年齡應根據人口預期壽命的延長而提高。城鎮職工現行退休年齡是在建國初期確定的,那時我國人口的平均壽命只有42歲,而現在延長到72歲以上,我國人口平均壽命延長,城鎮職工和農民領取養老金的年齡也應提高。
1．投保時間滿40年,且按時繳足了養老保險費,達到65歲的農民所領取的養老金標準。從25歲開始投保,繳費滿40年,達到65歲的農民,個人賬戶累計余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風險(風險由政府承擔,仍以5%的實際年利率遞增),又假定養老金的平均支付年限為10年即120個月,按平均支付10年養老金計算,年資本回收額為3268．66元,個人賬戶持有人在達到65歲以后的10年內,每月可領取養老金272元,這與2005年全國農民人均純收入水平相差無幾,即使是全國農民人均純收入達到5000元時,養老金替代率也高達64．80%。投保人領取養老金超過10年保險期后仍健在的,可繼續按以上標準領取養老金直至身故;投保人未滿65歲或領取養老金后不足10年身故的,個人賬戶中屬于本人和集體繳費積累部分的余額,可由繼承人繼承,國家財政補貼積累部分的余額,歸入農村社會養老保險統籌基金;無繼承人或指定受益人的,由社會保險機構支付喪葬費,沖抵喪葬費后仍有余額的,一律作為農村社會養老保險基金統籌收入。
2．農村社會養老保險制度實施前已滿65歲人員的養老金給付標準。考慮到農村社會養老保險制度實施前己達65歲的農村居民沒有承擔繳費義務并且社會對他們以前的個人收入分配作了必要的扣除這一點,已滿65歲的農村居民,可直接從農村社會養老保險基金的社會統籌部分中領取相當于個人賬戶養老金標準的60%。這樣規定基于以下兩點理由:一是雖然社會對這部分人以前的個人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒有承擔繳費義務,養老金給付標準應有所區別。二是為與越來越接近65歲的農村居民未來領取的養老金標準相銜接。
3．農村社會養老保險制度實施前未滿65歲人員達到領取養老金年齡后的給付標準。在農村社會養老保險制度實施前未滿65歲而參加了農村社會養老保險的農村居民,達到65歲領取養老金時,以個人賬戶養老金標準的60%為基數,再按繳費年限的長短確定養老金領取標準。繳費年限每增加一年,所領取的養老金在162元的基礎上,按個人賬戶養老金標準增加一個百分點。這樣,就恰到好處地解決了農村社會養老保險新老人員的銜接問題。
4．投保人因患嚴重疾病要求提前領取養老金的給付標準。在一般情況下,農村社會養老保險個人賬戶養老金不得提前支取。投保人因患嚴重疾病,完全喪失勞動能力,要求提前領取養老金的,必須有縣級以上醫院證明,并由農村社會養老保險機構做出鑒定并同意后,方可提前領取。領取標準應根據投保年限的長短,參照未滿65歲人員達到領取養老金年齡后的給付標準來確定:一是投保時間未滿15年的,不能提前領取養老金。二是投保時間滿15年以上因病要求提前領取養老金的,以162元為基數,投保時間每增加一年,按個人賬戶領取標準增加一個百分點的養老金。
總之,按上述思路設計的農村社會養老保險個人帳戶規模偏小,保障水平偏低,但維持農民起碼的生存需要還是可以的。建立農村社會養老保險個人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實現了農村社會養老保險從無到有的歷史性突破。
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關鍵詞：養老保險；稽核工作；問題；對策
前言
中央黨校社會主義和諧社會研究課題組近期進行的問卷調查顯示，“社會保障問題”被51%的被調查者認為是當前和今后一段時期構建社會主義和諧社會要重點解決的社會問題，居第一位。其次是“腐敗問題”、“城鄉差距問題”和“貧困問題”。而社保基金是是社會保障制度的生命線，基金問題始終是社會保障的首要問題，它不僅直接影響到社會保障制度的健康發展，也直接影響改革的成敗和社會的穩定。由于我國社會保險事業起步較晚，發展迅速，因而客觀上存在著相關的立法滯后、制度不完善、操作不規范、監管不到位等問題，一些單位和個人在利益的驅動下把社保基金當成“唐僧肉”利用擠占、挪用、瞞報、冒領、欺詐等手段，侵吞、蠶食社保基金，造成基金流失。社會保險稽核就是通過對繳費單位履行社會保險繳費申報，繳費義務的情況進行調查和檢查，防止和杜絕繳費單位瞞報、漏報和拖欠社會保險費；通過對享受社會保險待遇者的資格、待遇水平進行核查，防止冒領、騙取社會保險費；通過對社保經辦業務各關鍵環節進行監督、控制，防止單位和個人擠占、挪用、貪污社會保險費的社會保險監督檢查工作。簡單的說社會保險稽核就是在社會保險領域進行反欺詐行為。
一、養老保險稽核工作中常見的問題及難點
(一)在養老保險征繳稽核方面
1．繳費基數核定標準不規范、不統一。多年來，一些企業把“少報”，“漏報”社會保險費作為企業降低成本，追求利益最大化的一個重要手段而且屢禁不止。就其原因是：除一些單位和個人法制意識淡薄，逃避應當承擔的社會責任外，繳費基數核定標準不規范、不統一、政策缺乏可操作性也是原因之一。
國家對繳費工資基數較明確的解釋是，國發（1995）6號文《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，這個文件有兩個附件，對繳費工資的解釋略有區別。附件一：職工本人上年度月平均工資為個人繳費工資基數，企業按職工工資總額的一定比例交納基本養老保險費。附件二：職工本人上一年度月平均工資為個人交納基本養老保險費的基數，企業以全部職工繳費工資基數之和為企業繳費工資基數。附件一允許企業繳費工資和個人繳費工資總額不一致。因此一些師（局）為了眼前的經濟效益和政績，用養老統籌金來平衡利潤，在制定統籌方案時，只考慮當期發放，人為降低企業繳費工資總額，出現個人繳費工資總額遠遠大于企業繳費工資總額。這也是養老統籌比例居高不下和養老基金沒有積累的原因之一。如果均按附件二核定企業繳費工資基數時，在這種情況下，如何確定各企業的繳費工資基數呢？最準確的辦法，就是對每個職工上年各月實發工資進行統計，累計計算全年平均工資，再與上年社會平均工資的60%～300%相對比，以繳費工資大于等于上年平均工資的60%，小于等于300%的范圍進行調整，確定某職工的繳費工資。這種辦法，對于數千人的企業，耗用的人力是相當大的。在現有稽核人員不足的情況下，缺乏可操作性。
兵團對職工個人繳費工資基數較明確的解釋是，新兵社薪險發[2001]10號《關于規范職工個人繳納社會保險費基數工作的通知》，文件對企業職工繳納社會保險費基數的確定原則、審核程序、農牧一線職工實際承包收入的計算辦法等問題都作了原則性的規定。但是，隨著兵團經濟體制改革的不斷深化，職工身分出現了“協保”、“內退”、“自養”、“團場內部打工”等多種變化，生產經營形式有“兩費部分自理”、“兩費全自理”、“租賃承包”等。產品售銷方式多樣化：有的產品由團場統一收購（如棉花），但承包戶用現金支付的短工費、拾花費、部分生資費沒有進入承包戶的生產成本賬目中。有的產品直接由承包戶自己售銷（如果產品、畜產品、棉花）。因團場基礎管理工作跟不上，很難計算出職工的實得收入，所以在確定職工繳費基數時，有的單位采取職工自報繳費基數的做法，造成接近退休的職工虛報高基數，年輕職工少報繳費基數，從而導致年輕的少繳社會保險費，年齡大的以后多套取養老金的違規行為。僅憑社保經辦機構想把全師幾萬承包職工的繳費基數核查清楚幾乎是不可能的。
2．繳費稽核偏重欠費收繳，輕視基數核定。目前，各師社會保險經辦機構的稽核體系已基本建立，稽核業務已逐步開展起來。但對基本養老保險繳費的稽核常常偏重欠費稽核，沒有將各繳費單位申報的繳費基數納入日常稽核業務。由于部分企業沒有及時建立健全各種統計、財務制度，工資發放隨意化、多樣化現象比較普遍。這些企業很難統計出一個準確的職工工資總額，給核定繳費基數帶來了較多的困難。目前又沒有專門的法律來規范社會保險事務，僅憑條例、文件等政策缺乏強有力的約束力。甚至個別繳費單位主觀上希望有關業務管理混亂，為繳費基數核查制造人為障礙，為瞞報、少報繳費基數和參保人數創造條件。
3．非公企業參保滯后，部分靈活就業人員游離在養老保險范疇之外。多年的養老保險改革的制度構建，并沒有完全走出傳統的思維定式和傳統體制范圍的圈子。在市場經濟迅速發展的今天，企業所有制形式多元化已基本實現。因此，一切形式的企業都是養老保險的覆蓋目標。參加養老保險是所有企業與勞動者應盡的義務，繳納養老保險費是所有用人單位和勞動者共同的必須履行的義務。法律不允許有任何超出其范疇之外的特區，非公企業也不例外。近幾年，各師社會保險機構將非公企業列為擴大覆蓋面的重點。但由于種種原因，收效甚微，擴面進度緩慢，部分非公企業從業人員和靈活就業人員仍游離
于養老保險的覆蓋范圍之外，這就使部分繳費基數流失。同時又使部分從業人員的切身利益受到很大損害，并造成不同所有制企業間負擔的不平等，在一定程度上加劇了不公平競爭的態勢。雖然兵團統籌區內城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加養老保險人數從2001年的1048人上升到2005年的12.87萬人。但與國有企業相比，非公企業和靈活就業人員參加基本養老保險的現狀不容樂觀，在總體上處于滯后狀態。
(二)在養老保險支付稽核方面
1．社區建設滯后，對離退休人員的服務管理跟不上形勢的發展。雖然兵團各企業社區都設有勞動保障站，但由于沒有人員編制，沒有經費。因此，大多數社區勞動保障站只是掛了牌沒有專職工作人員。養老保險實行統籌和社會化發放后，部分單位放松了對離退休人員管理，對長期異地居住離退休人員的人數、居住地的詳細地址、生存狀況等情況不了解不掌握。給離退休人員生存認證工作造成困難。
2．異地離退休人員生存認證工作質量不高且費用較高。由于社保經辦機構是全額拔款的事業單位，經費是上級按人員編制下拔，沒有其它來源，因而辦公經費緊張。實行養老保險兵團級統籌后，異地離退休人員生存認證責任全部落在了社保機構身上，加之養老保險還沒有實現全國統籌，社保經辦機構條塊分割，各自為政，對居住在兵團轄區以外的離退休人員生存認證工作只能由發放養老金的社保經辦機構獨自完成。按照兵團和勞動保障局〈關于轉發勞動和社會保障部《關于進一步規范基本養老金社會化發放工作的通知》的通知〉要求，凡異地離退休人員年齡在70歲以上人員每年比對指紋3次；年齡在60～69歲之間的，每年比對指紋2次；年齡在59歲以下的，每年比對指紋1次。據統計2006年未農二師異地安置或異地居住的離退休人員達1.1萬人。如果采用指紋比對的方法進行生存認證，每人次費用在2元左右，全年費用需5.5萬元。由于使用的指紋識別系統落后，離退休人員按捺指紋不規范，比對的成功率低，費用高。因此，大多數師每年對異地離退休人員指紋只比對一次，有的師甚至2～3年才比對一次指紋。造成異地離退休人員生存認證工作質量不高。
3．違規辦理提前退休，增加養老保險負擔。一些單位為了減輕負擔，擅自更改有關記錄，為一些要求提前退休的人員提供方便。一些單位檔案管理混亂，給退休年齡的認定工作造成很大困難。還有一些單位將臨近50歲的女性個體參保人員掛靠在單位，成為單位的在職職工而提前退休。因此類問題沒有相關的政策規定，處理難度較大。
（三）在養老保險稽核能力方面
1．稽核人員少，稽核隊伍不夠健全。按稽核辦法，實施稽核必須有兩名以上的稽核人員共同進行，由于目前各社會保險經辦機構大多只配備了一名專職稽核人員其他為兼職，很難抽出人員對統籌區進行全面實地稽核。
2．稽核人員業務不熟練，稽核程序不夠規范。社保稽核是一項新的、具有挑戰性的工作，不僅需要稽核人員有敢想敢干、實事求是的精神，堅持原則、作風正派、公正廉潔的品德，還要掌握財會、審計專業知識，熟悉有關社會保險的法律、法規和政策。由于現有的稽核人員大多沒有經過專業培訓，稽核業務不熟練，在稽核工作中不易發現問題，有些問題因稽核程序不規范，增加了處理的難度。
二、解決存在問題的方法和途徑
（一）加快社會保險法律建設步伐
我國正在進入法制社會，法律觀念已日益深入人心，依法辦事逐漸成為準則。因此，國家應盡快出臺《社會保險法》，以法律的形式，建立起完善的繳費基數管理、稽核程序，堵塞漏洞，以強化繳費單位據實申報和社會保險經辦機構對此項業務核定的約束力和嚴肅性。
（二）將實施稽核與政策宣傳結合起來，清理參保真空，促進企業平等競爭，維護社會公平
非公企業員工普遍年輕，企業和員工對養老保險認識不足或有偏差。目前，非公企業和企業從業人員游離于養老保險統籌范圍之外的主要原因有以下幾點：一是企業繳費比例比較高，負擔重；二是企業和員工對參加養老保險的重要性認識有偏差；三是企業用工不規范。企業與員工沒有簽訂勞動合同；四是員工流動比較大等等。要制定相應的措施，加強對非公企業參保的管理。一方面要做好宣傳發動工作，另一方面要按照有關規定，對拒不參保的單位和個人，相關部門要采取吊銷其營業執照，取消納稅人資格等強制手段。促使這部分非公企業及其從業人員盡快納入養老保險的統籌范圍。
（三）建立社會保險信用等級和信息披露制度
各師勞動保障部門社會保險經辦機構應對本統籌區參加社會保險兩年以上的所有用人單位、個體工商戶進行信用等級評選。單位信用分ABC三等級經過稽核確認，連續兩年符合評定標準的為社會保險A級信用單位；基本符合評定標準要求并能及時足額繳納社會保險費，或確因生產經營狀況不佳已停產或半停產造成暫時未能及時足額繳納社會保險費，但已制訂還款計劃并能自覺執行的，為社會保險B級信用單位；基本不符合評定標準要求，或生產經營狀況正常卻拒不履行及時足額繳納社會保險費義務，或拒絕、阻撓社會保險稽核的，為社會保險C級信用單位。兩年內未經社會保險稽核的，視為B級管理。C級信用單位每年重點稽核。
在無被舉報及相關部門提請稽核的前提下，社會保險A級信用單位連續兩年免予社保稽核、優先辦理社保結算業務。社會保險B級信用單位每兩年社保稽核次數不超過兩次。社會保險C級信用單位將每年實行一次以上社保稽核，并可根據情況重點稽核、對其上報的資料進行逐項嚴格審核、提請勞動保障監察部門對其遵守勞動保障法律法規情況進行全面檢查。同時，可將其違反社保法律、法規的情況進行公告。
（四）加強繳費工資基數的公示制度，接受參保職工的監督，提高繳費工資的準確性
（五）加快社區建設，將實施稽核與加快社會化服務結合起來。緊緊抓住社區社保工作平臺，把稽核工作向社區延伸，實施全方位核查、立體化聯防。
【摘要】目前，我國社會養老形勢日趨嚴峻，養老保險制度面臨問題較多，養老基金缺口較大，企業負擔沉重，相關法律缺失，已經影響到社會的安全與穩定。本文剖析了我國養老保險改革問題的現狀、面臨的困境，并進而提出若干相關政策建議。
【關鍵詞】養老保險現狀困境選擇
一、現狀：
（一）、制度“盲區”：保險對象游離于制度之外
在學術界，中國城市養老保險體系的涵蓋對象被分為兩部分：非正規和正規就業人群。那么，什么樣的人才屬于城市非正規就業人群？北京大學人口研究所劉貴平的定義是：非正規就業人群不僅包括近年來的下崗職工，還包括在城市的農民工、個體戶、私營企業主以及自由職業者。在非正規就業人群中，有一半以上游離于養老保險制度之外。也就是說，中國整個養老保險體系在其覆蓋面上十分有限。①是什么原因造成城市養老保險體系在這一環節出現“盲區”？“這些人要么是老板沒有為他們繳納部分養老保險金，要么是沒有老板為他們辦理養老保險事宜，這就使得他們不僅失去了雇主繳納所帶來的那一部分經濟利益，而且還必須自行承擔制度風險，因此導致這部分人群在可能的情況下寧可選擇個人儲蓄和人壽保險，也不愿選擇社會養老保險。”造成這一結果的制度原因是中國的養老保險體系成本昂貴并造成了勞動力市場的扭曲。企業應繳的養老保險繳費率高達薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%。再加上醫療保險、失業保險等其他繳費，企業和員工的全部繳費高達薪金的40%多，在有些地區，實際繳費率甚至更高。這一繳費水平高于很多發展中國家和瑞典、美國等發達國家。如此高昂的勞動成本不利于鼓勵雇主為員工利益買單。為進城農民工辦理社會養老保險確實體現了政策的人文關懷，但一波又一波農民工退保潮讓決策者感到尷尬。率先在全國推廣農民工保險的廣東省頻現退保高峰，退保率竟高達95%以上。僅深圳市每年退保的人數就高達12萬以上，該市甚至還出現過一天600多名農民工排隊退保的“熱鬧”場面。是農民工不領政府的情，還是和政府開玩笑？按照現行養老保險制度，城市農民工每月上繳的養老金占到工資的8%，而且需要連續繳納15年才能受益。每個城市的工資標準不一樣，但養老保險繳費的標準整齊劃一：8%，很大程度上超出了他們的承受能力。由于繳費期限固定不變且難轉移和農民工的流動性。所以，對這些人來說，把錢拿在手里更妥當。
（二）、制度有效性缺失：已入保群體“懸”在問題中
對于城市正規就業人群來說，基本上不存在“8%”的繳付壓力和15年年限的制約，但是，他們的養老保險問題也很“懸”。養老保險制度提供給投保者的養老待遇過低。國有企業老職工退休后所能拿到的養老金平均只有三四百元，有些甚至不能保證基本的生活。而一般職工也只能拿到退休前工資的60%，對于機關、事業單位的退休人員來說，差距則更大。這種狀況已經成為一個全國性的問題。目前實行的養老保險是省級統籌，但一些地方連省級統籌也沒有做到，造成不同地區保障水平差異很大，富裕地區不愿意為從窮地區轉移來的人負責，再加上各個地區因管理機制不統一，不能做到很好地銜接。同時，制度體現在，由于國家公務員的養老保險與企業社會養老保障分屬不同體系，前者的待遇水平要遠遠高于后者，造成流動困難。另外，事業單位的養老保險雖然由勞動保障部門負責，但保險體系沒有改革，沒有與企業保險統一起來，也表現為前者的保障水平大大高于后者，使得許多人因此不敢輕易跳槽。另一個關于養老金風險的問題卻讓入保者不得不憂心。已入保的職工每個月都在為自己的養老保險帳戶“充錢”，但自己的帳戶卻是空的。因為這筆從在崗“年輕人”手中收來的錢被用來支付給當年已退休的“老年人”了。這種名義上的個人帳戶，僅僅只能作為一種記帳單位，沒有任何基金積累，究其實質，仍屬于現收現付的籌資模式，體現為政府強制力主導下的代際間的收入再分配。并非真正意義上的個人自我積累、自我保障，仍是政府主導下的代際贍養。體現了養老成本在代際間的分擔，因此這種制度設計在實踐中會遇到較大阻力，逃避繳費的企業和個人會增多。為什么要設立個人帳戶？其吸引人之處是由個人帳戶中的錢形成的儲蓄基金可以通過投資來保值增值，在投保人退休后，他可以以年金的形式領取其本人投入的本金再加上可觀的利息來安度晚年，如果社保基金不能保值增值，個人帳戶也就毫無意義了。當下養老保險制度的尷尬就在于：一方面堅持搞個人帳戶；一方面卻對基金的保值增值苦無良策。隨著計劃生育政策的實行，人口結構的改變，這種“空帳”運行狀況難以得到緩解。因為現行的籌資模式是建立在人口結構相對穩定的基礎上。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠稱：“中國養老體系面臨嚴峻考驗，未來養老金缺口高達9.15萬億。”對于這一巨額赤字，如果僅靠提高繳費來彌補，個人繳費率將不得不提高到繳費工資的37%，是現在個人繳費的4倍多。③按現行的養老保險體制，處于中國人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均處于或接近于退休年齡，當這些人都面臨退休的時候，他們的下一代由于中國的計劃生育政策的實行，即1：4的家庭結構的出現，又如何能負擔得起這樣龐大的養老金支出？而且目前，人口老齡化趨勢已日趨明顯。這筆錢會不會由后來的投保者來出？我們明天會不會無錢養老？即便最終由國家買單，投保者也要擔負貨幣貶值的風險。對于養老基金保值、增值問題，目前國家還沒有相關的保障措施。（就目前情況看，所繳的養老基金）明的是增加了，但因為物價、宏觀經濟及金融環境等因素影響，實際是貶值的。即便最終由國家來填補養老金缺口，付出的改革成本是不是過于巨大？
二、困境：
1、法律介入缺失或微弱。當下立法層面主要表現為一些法規、規章或通知、地方條例等形式。養老保險基本法尚未出臺，而且由于這些立法形式政策性較強，經常變動，且存在明顯的地方差異，缺乏法律規范應有的嚴肅性、規范性及權威性，且不利于中央宏觀調控及全國統一勞動力市場的形成。征收工作缺乏法律依據，僅靠行政手段，對單位或個人缺乏約束力。
2、繳費主體疲軟。對于繳費主體企業來說，由于虧損等原因，一方面使越來越多的企業無力繳納正常的保險費，欠、逃費現象嚴重；另一方面，為了維持制度的運行，退休基金供款率需要不斷上升，有些地方的供款率已達到工資總額的30%左右。這樣，高費率，高逃費率，再提高費率已在一些地方形成惡性循環。
3、政府責任缺位。由于退休金保障制度的法制和資本市場不成熟，基金被挪用、濫用現象時有發生，基金安全問題凸顯政府監管缺位。一個負責任、有決心的政府不可能因為財力的限制而承擔不起人民基本生存費用，尤其是在成就了二十多年高速增長的中國，更沒有理由拒絕通過充分參與和全民社保來徹底解決民生問題，造成財政缺口的不是經濟落后，而是政策、管理滯后，貪污瀆職等等。誰都算不清巨額的資產流失和浪費的黑洞有多大。不是沒錢，是錢被花在了不應該花的地方或被少數人掠奪。而且，由于現有的制度是以城市為單位，由政府社會保障部門來管理基金，管理的手段被嚴格限制于銀行存款、國債投資等，保值增值困難，致使廣大應保未保人員處于制度的邊緣地位。滯納金制度形同虛設，而且提供了“尋租”的可能。
4、相關制度供給的缺陷。面對日趨嚴重的結構性失業、科技的發展和產業的升級，以及國企改制的推進，失業率逐年飆升。由于失業保障和救濟制度滯后，轉換機制困難，深化改革受到約束，已成為國企改革的制度“瓶頸”。現行的統籌政策分為城市和行業，起不到對新舊城市、不同行業、壟斷行業和競爭性行業等之間的收入再分配作用，而且經濟效益好的行業從各地社會保險制度中游離出去，影響了再分配的功能，弱化了社會保險的安全作用。由于企、事業單位的差距較大，且難以消彌，一些人便想方設法往行政事業單位擠，在這樣的制度慣性下，企業領導在退休的時候要求個行政級別、復員軍人不愿到企業，也在客觀上造成了行政事業單位機構膨脹。而所有這些目前仍沒有一部相關的統一的法律來規范，各地都是從現有經濟條件出發，制定相應條例并按各自的條例執行，有差別也就不足為奇了，正是這種各自為政的狀況限制了地區和人員之間的正常流動和養老保險的轉移，從而共濟難以實現。當前，在企業改制中，對40、50人員實行退養，并對退休及這部分退養人員的養老金實行預留10年的政策。但大部分國企在改制過程中面臨成本高、缺口大的問題。致使改制難以進行，很多地方政府為了甩包袱，使改制進行得下去，對這部分養老金實行只計不提的辦法，這樣，當一部分在改制時尚未來得及退休的40、50人員在真正面臨退休時由于重組或改制后企業未繳足該部分錢而無法按正常程序辦理養老保險手續。從而積發了新的社會矛盾。
5、改變現有模式困難改革養老保險實現社會安全穩定
5•2、在農村，我國養老保險體制實際上已處于停滯狀態，而在城市，有很大一部分應保對象游離于該體制之外，而占全國人口總數2/3的農村人口，這一制度的覆蓋范圍實際上已經小得可憐，據資料：目前，我國公共養老保障體系的覆蓋面只占人口總數的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準。就制度惠及主體的城鎮各類就業人員而言，現有的養老保障制度也僅僅覆蓋城鎮職工的55%。占中國絕大多數人口的農村人口基本上只能依靠土地和家庭養老，仍游離于社會化和共濟性的社會保障體系之外。在此意義上，社會保障作為一種公共服務表現為供給嚴重不足。這也正符合當下我國由生存型向發展型社會轉變過程中公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、公共產品嚴重短缺之間的矛盾。按照社會正義的需要原則，社會保障應重視由于其大量需要而離常態最遠的那些人。②即通過“社會統籌”的功能盡可能更大范圍地實現社會公平，以最大可能地化解社會風險。
5•3、盡管面臨當前的改革困局，現有養老模式將難以改變。除了制度的慣性外，還有一個巨大的轉換成本問題。10年前我國養老體系轉換為現在的部分積累模式后，國家付出了幾萬億甚至幾十萬億的改革成本，如果再次轉換模式，同樣要付出沉重的代價。“養老保險制度因在改革之初就存在著巨大的設計缺陷，導致現在的問題較多。
三、基于現有模式層面的政策選擇：
1、推遲退休年齡。老齡化是目前一個政策兩難的命題：推遲退休年齡會立即加劇已有的就業困難；不推遲又使養老金儲備不堪重負。但迫于就業壓力而放慢科學技術的發展和產業升級的速度，對迫切需要經濟獨立、安全的中國，實屬下策。何況，勞動密集型的生產衰落是大勢所趨。因此，政策選擇的一個方向是適當推遲退休年齡尤其是持推遲女性的退休年齡。退休年齡是影響贍養率的重要因素，由于生活質量的提高、醫療水平的發展等原因，人口的平均壽命得以增長，為推遲退休年齡提供了可能，退休年齡規定得較高，則在職職工人數增加，退休人數相應減少，贍養率就較低；反之，贍養率就較高；同時，可提高基金積累數額、減少養老金的支出年限，化解“空帳”風險。隨著女性受教育程度的提高，從防止資源浪費的角度，適當推遲女性退休年齡值得考慮。
2、強化政府責任。政府為什么要把教育和房地產做成產業，是因為內需不足，內需不足的根本原因是因為老百姓沒有保障不敢花錢，把錢都存銀行里了，如果社會保障到位了，老百姓是敢于消費的，老百姓敢于消費就會拉動投資的增長。所以加大財政投入，實行全民社保。對于不同行業、不同性質單位養老金差額實行補足的政策。給予一些特殊人群如復員軍人、企業領導等按貢獻給以不同程度的養老金補足，以縮小行業間、部門間、以及企業和事業單位之間差距過大現象。同時，克服各部門、各地區利益對社會保障體制所造成的分割局面，在全國范疇內協調養老金的公共帳戶，在地區之間、行業之間進行共濟。全國統一的社保體制不僅具有再分配個人收入的功能，而且具有縮小地區和產業差別的功能，而且可真正實現“東部支持西部”。
3、降低繳費比率。多渠道地適當降低繳費率以拓寬養老金制度覆蓋面，從公有制部門擴大到私營部門及城市流動人口、農民工等弱勢群體。通過覆蓋面的擴大和全社會的統籌來分散成本和社會風險、扶貧濟困并強化其共濟功能，化解隱性社會保障債務問題。并確保企業在改制后必須繳清所有預留保險費。同時，拓寬籌資渠道，可將個人所得稅及遺產稅作為籌資的主渠道之一。由于個人所得稅開征點已提高，而目前收入差距正日益拉大，開征遺產稅的條件已成熟。開征這兩種稅可以平抑企業的繳費率，又可以吸引更多的企業參與到養老體系中來，降低了經營成本。更強化了政府的再分配和資源配置功能，既提高了效率又實現了公平！另一方面，可發行社會保障福利彩票。在當前，財政供給不足的情況下，發行社會福利彩票籌資也是不錯的選擇。
4、讓基金保值增值。把個人帳戶實行企業化經營，與資本市場對接，由投資公司經營管理，可投資于國家長線重點工程項目如重大水利設施、高速公路等。政府加強監管。對于養老金等普惠性基金，可考慮在人大設立專門的監督機構，定期監管，可以控制政府消費傾向的擴張，完善資本市場和金融市場。
5、加快社會保障制度立法。政府應該用強力作為的形象去管理社保基金。形成一部全國統一的養老保險基本法。明確繳費的權利義務關系，把養老金作為一條高壓線，人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件要依法及時審理，對拒不繳納法定的社會保險費，不適當使用保險基金、貪污挪用、侵占保險基金的行為人，要從重從嚴依法追究其刑事責任、行政責任和民事責任。
6、征收社會保障稅。改按比例征收養老保險費為按比例征收社會保障稅，由于國企改制的推進，國退民進成為事實，而且現在很多縣、市已基本不存在國有企業。因此，改征社會保障稅具有現實意義。且有利于解決地區之間、企業之間、行業之間的保額差距問題，同時，有利于財稅部門介入，有利于加強基金的監管。
四、結語：
制度出生產力。其實任何制度的配套使用效用均會大于其單獨之效用。提高政策的配套功能，充分發揮其整體效應，是決策者的應有之義。同樣，單純依靠某一項制度顯然難以解決養老保險問題的困境。中國的改革——哪怕移動一張桌子，也會引起全身的反應。在現今各方都不甚完善尤其是相關法律缺失的條件下，多管齊下，或許是應對養老保險命題的理性選擇。
參考文獻：
①劉貴平養老保險的人口學研究中國人口出版社1999
論文摘要:進入21世紀以來，黨和政府對農村社會保障制度的推進力度不斷加大，尤其是2009年農村養老保險制度的試點工作即將開始啟動，理論界對此問題的研究也進入了新的階段，研究內容集中于:當前我國農村老齡化的現狀及發展趨勢、推行農村社會養老保險制度所面臨的主要問題及原因、農村社會養老保險制度實現模式的選擇、政府在農村養老保險制度的角色及職能定位等方面，其特點在于緊密結合黨和政府的方針政策，聯系農村社會保障的進程，尋找問題、分析原因、提出對策與建議。
進人21世紀以來，我國社會保障制度正由城鎮向農村穩步推進，以農村合作醫療、養老保障、最低生活保障三項制度為主要內容的農村社會保障制度的框架已經形成，但二元社會經濟結構使得農村養老保障制度建設遇到了城鎮不曾遇到的困難和問題，因而引起了理論界的關注，2000 - 2009年是國內關于農村社會保障理論研究取得豐碩成果的時期，僅就論文方面來看，根據中國期刊網收錄的相關論文，從2000年至2009年中，國內共發表社會保障相關論文共12195篇，其中涉及農村社會保障問題研究的論文數量為1240篇，約占社會保障論文總量的10. 2%;而涉及農村養老保障問題研究的論文數量有463篇，約占社會保障論文總量的3. 8%，農村社會保障相關論文數量的37.3 %。特別是2007 - 2009年，國內關于農村養老保障的理論研究更加深人，涉及的內容更加廣泛，所取得的成果更加豐碩。據統計，這一時期國內關于農村養老保障相關論文數量約有212篇，約占養老保障論文總量的45. 8%，反映了在黨的十七大提出的“科學發展、共建和諧”方針指引下，我國農村養老保障理論研究進人了新的階段。
一、關于當前我國農村老齡化的現狀及發展趨勢
在對我國農村老齡化趨勢以及養老保障的現狀進行了調研的基礎上，鄧大松等指出，農村地區有65歲及以上老年人的家庭戶占家庭戶數總數比例為22. 02%，分別比城市和鎮同比高出4. 69和5. 78個百分點;65歲以上老年人家庭中一人戶、二人戶的比重，農村地區均高于城鎮地區。其他學者基本上也持相同的看法，李瓊指出，2000年我國人口第五次普查結果顯示，中國農村人口為8. 33億人，其中65歲及以上的老年人口占7. 36%，民族地區農村占7. 56%，到2030年，6. 64億農村人口中，65歲及以上老齡人口將占17. 39%，民族地區將占18. 1%，可見民族地區農村人口老齡化程度不僅高于城鎮，而且高于其他農村地區。鄧大松等認為，農村高齡老人目前主要還是依靠家庭成員、親屬的照顧，而且越是在不發達的農村地區，人們的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究結果顯示，在城市，養老方式順序為社會養老、家庭養老和自我養老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社會養老為1);而農村的順序則是家庭養老、自我養老和社會養老，三者比例為14. 6: 6. 6: 1(以社會養老為1)。可見農村老年人主要還是依靠傳統養老模式度過自己的晚年。當前的問題是，這種非正式的農村養老制度正受到巨大的沖擊和嚴峻的挑戰，其保障功能在逐漸衰減，已經不能單獨承載農村居民的養老保障，并且，隨著人口老齡化進程加快，農村的養老壓力相對城鎮將更加突出，如不未雨綢繆，將會嚴重阻礙社會的發展，影響社會的穩定，因此，一部分學者們認為，建立農村社會養老保障制度已勢在必行。
二、關于推行農村社會養老保險制度所面臨的主要問題及原因
關于從1992年1月1日民政部公布實施《縣級農村社會養老保險基本方案》至1999年7月國務院暫停執行這一方案期間7年多的情況，學者們總體認為基本上是不成功的，彭希哲、宋韜綜合國內學者的各種分析后認為主要原因有二:一是制度設計本身的缺陷，表現在:(1)農村社會保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性;(2)農村社會養老保險存在著制度上的不穩定性;(3)是資金保值增值困難;(4)保障水平過低;二是執行過程當中出現了問題，表現在:(1)基金的管理不夠規范和完善;(2)機構管理費用人不敷出;(3)干部群眾在享受集體補貼方面差距過大;(4)多種形式的保險并存，形成各自為陣的混亂局面。
當前我國農村是否具備了建立養老保險制度的條件，學者們對此問題的看法迥異，劉衛國認為，我國具備了建立農村養老保險制度的條件，理由是:第一，我國整體經濟已進人快速發展時期，已具備進行國民收人再分配的能力與手段;第二，農村經濟日益發展，農民收人逐漸提高，城鄉差別正在縮小，農民權益保護意識不斷強化，農民參保意識也在不斷增強;第三，發達地區農村、城鎮近郊農村和不發達地區經濟發展水平比較高的部分鄉村，建立農村基本養老保險制度的條件基本具備;第四，建立農村養老保險制度是破解“三農”問題的戰略需要。而何文炯等人則認為，國外建立農民養老保險大都是在工業化發展的中期轉向成熟期的過渡階段，從經濟指標看大體有:(1)農業在國民生產總值中的份額在巧%以下，農業勞動力結構份額在20 %以下;(2)農業人口在總人口中所占比率降至50%以下，且處于老齡人口高峰期;(3)經濟發展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上。按照這些指標來衡量中國農村所處的階段，總體上差距是比較大的，在中西部地區特別是西部地區差距會更大，全面實施農村社會養老保險的社會經濟條件尚不具備。認為中國目前尚不具備普遍實施農村社會養老保險的觀點得到多數學者的認同。
三、關于農村社會養老保險制度實現模式的選擇
由于對建立農村社會養老保險的條件是否成熟存有分歧，因此在養老模式的選擇問題上學者們各抒己見，莫衷一是。
第一種意見是根據各地區經濟發展的不同水平實施分類處置，何文炯認為，就全國而言，農村養老保險應當有進有退，發達地區應積極推進，欠發達地區應暫緩推行。他提出，暫緩推行農村社會養老保險的欠發達地區宜在積極發展經濟、增加農民收人的同時重點考慮以下幾個方面:一是堅持家庭養老;二是建立健全農村最低生活保障制度;三是發揮土地的保障功能;四是發揮商業保險和儲蓄的養老保障功能。楊志玲在對云南麗江納西族聚居地區調查后發現，隨著少數民族地區社會經濟的發展，農村家庭養老模式不僅長期以來受到少數民族傳統文化及民族經濟發展狀況的影響，表現出與城鎮、漢族家庭養老模式不同的特點:一是少數民族農村家庭養老受少數民族傳統道德觀念影響較大，具有強烈的尊老、敬老的民族意識;二是農村家庭養老方式比較穩固;三是傳統的家庭養老模式在少數民族地區具有較強的延續性;四是少數民族農村家庭養老模式的發展受少數民族地區經濟發展水平的影響，由于家庭養老形式難以被其他形式所替代，因此，以家庭養老為主，發展農村社區養老，建立農村社會養老保險制度，將是少數民族農村養老形式發展的必然選擇。
第二種意見是建立“三結合”式的農村養老保障體系，楊翠迎認為，中國農村養老保障的出路在于根據不同地區的經濟水平建立不同的養老保障模式，而且重點在于解決養老資金來源的問題。在中國經濟社會轉型的特殊時期，需要發揮家庭養老、社會養老保險、社會養老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農村社會養老保障的需要。
第三種意見是“實物換保障”，盧海元指出，“實物換保障”是指根據不同的對象，以特定方式將其擁有的農產品、土地和股權等實物轉換為保險費，分別設計現實可行的社會養老保險制度方案，如年輕農民可實行“產品換保障”;老年農民和被征地農民則實行“土地換保障”，等等，他強調，與一般建立養老保險的方案不同的是，實物換保障是一個能同時解決養老和發展問題的方案，而這正是該方案的最大特點，也是世界銀行所倡導的新模式。
各位學者還分別就上述三種模式下的農村養老保險籌資方式提出了相關建議。
四、關于政府在農村養老保險制度的角色及職能定位
國內學者比較一致地認為，在農村養老保障制度建立和完善過程中，政府應發揮主導作用，如柴瑞娟、羅新銘認為，政府職能社會化已成為當代政府職能發揮的一個顯著的趨勢，這種從單一權力行政向公共服務行政的轉變決定了提供公共產品和有效的公共服務是當今政府的職責所在，而穩定健全的社會秩序和一套合理的制度框架無疑是最為核心的公共物品。社會保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必然參與其構建和管理。尤其是當今農村社會保障現狀巫需國家出面支撐，政府之責義不容辭。
石秀和等認為，政府在農村社會保障制度中的職責具體體現為:(1)政策設計:為農村社會保障的推行提供有效實施手段;(2)組織引導:推動農村社會保障制度構件的進程;(3)財政責任:為農村社會保障事業的發展提供資金支持;(4)管理監督:使農村社會保障納人規范化軌道。馬雁軍、孫亞忠則進一步指出，農村基本社會養老保險的公共產品特性決定了政府職責邊界。政府盡管在農村基本養老中居于主導地位，但政府履行責任并非在任何時間、任何地域都一成不變。政府責任具有三個重要特征，即動態性特征、區域性特征和層次性特征。這三個特征客觀上要求政府責任在不同時間和地域其側重點和功能有所區分并相機抉擇，從而保證政府主導原則在當前實踐中的有效貫徹。
如何進一步提高政府在農村養老保障方面的決策水平與施政能力，江治強等提出，優化政府在農村社會保障制度建設中的公共決策，首先應樹立公正決策的理念，要用全面建設小康社會，以人為本，執政為民，構建和諧社會，科學發展觀等理念，科學認識農村社會保障事業在促進城鄉協調發展、構建和諧共享的和諧社會中的基礎作用，指導中國農村的社會保障建設;其次應重新審視農村社會保障事業的發展形勢，包括分析農村經濟形勢的變化對社會保障形式的影響，客觀估計農村集體土地所有制的保障功能，農業的市場風險對政府社會保障的制度需求，對農村宗族及社區保障作用作深刻的研究，理順政府制度性保障與農村非制度性保障的關系，準確定位政府在社會保障事業中的職責、職能。再次應注重公共決策與農民認同的良性互動，充分利用中國特色的民主政治體制，政府現代運行機制以及培育農村社會非政府組織發揮其反映訴求的作用，把農民的呼聲和認同更好地融人政府公共決策當中。孫文基指出，在建立農村社會保障時，在處理其中最重要的社會保障資金來源這一問題上，政府才是投人的主體，而不是主要由農民承擔。在農村社會保障的投人以政府為主體與我國各地現階段的財政是否相符、是否會構成很大的財政壓力的問題上，他認為，只要合理調整財政支出結構，這個問題是不難解決的。
論文關鍵詞：農村；社會保障；養老保險；立法
我國憲法賦予了我國公民依法享受相應的保障待遇的權利。黨的十六大報告指出：“建立、健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。”所謂社會保障，是指政府和社會為確保勞動者和社會成員的基本生活和醫療等需要．通過國民收入分配和再分配提供的物質幫助和社會服務。
社會保險制度是社會保障制度的一個方面．是指勞動者在年老或者退休、患病、生育、傷殘、失業等喪失勞動能力或者中斷勞動．本人及其供養家屬因此失去生活來源時，能夠從社會獲得一定物質幫助的制度。社會養老保險制度是國家根據人民的體質和勞動力資源情況，當勞動者達到某個年齡界限時解除其勞動義務，由同家和社會提供物質幫助，保障其晚年基本生活的一種社會保障制度。我國農村的養老保險制度正逐步建立．目前還存在許多需要研究解決的問題。
一、農村養老保險的國內外立法觀察
長期一來，我國社會經濟的發展是以城鄉二元經濟結構為主導的，所以我國的社會養老保險制度也是從“城市一農村”這個二元結構為基本劃分的依據．即根據保險對象的不同。劃分為城市養老保險和農村養老保險。隨著我國社會經濟的高速發展，人們的生活水平日益提高，人們的預期壽命也越來越長．并出現了人口老齡化的趨勢。原有的家庭養老模式已經失去了同有的根基，農村養老也逐漸走向社會化。
隨著農村養老問題的社會化，一般的管理手段已經遠遠不能解決我國目前農村養老保險面臨的一系列問題。運用法律的手段，完善農村社會養老保險制度已是必然的選擇。
(一)國外關于農村養老保險的基本立法
為了了解我國農村養老保險立法的相關問題。有必要先對國外的一些典型的農村養老保險立法的經驗予以觀察。對于農民這一特殊群體的養老保險問題的立法，不同的國家根據各自國家不同的現實國情，有不同的規定。比如美國和英國等國家，將農民養老保險問題與工業勞動者養老問題實行一體化的立法。日本和德國等則針對農民這個特殊的群體．采用了單獨的立法。日本在1993年頒布了《農民年金基金法》，德國1957年頒布了《農民老年救濟法》。
(二)我國關于農村養老保險的立法現狀
我國關于農村養老保險的立法還顯得很單一。我國到目前不僅沒有關于社會保障的基本法．而且也沒有關于農村社會養老保險的單獨立法。現在各地農村推行社會養老保險，主要是依據民政部于1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》以及以此為原則而制定的關于農村社會養老保險的地方性法規。
民政部根據《縣級農村社會養老保險基本方案》確定的原則，先后制定了《農村社會養老保險編號辦法》《農村社會養老保險會計制度》《農村社會養老保險養老金計發辦法》等一系列規范性文件，初步規范了農村社會養老保險的業務、財務、基金和檔案管理。各地在總結經驗的基礎上，也制定了適應實際工作需要的一些具體管理規定，如上海市的《農村社會養老保險工作辦法》、黑龍江省的《農村社會養老保險規定》、湖北省的《農村社會養老保險工作暫行辦法》等。這些地方性法規在一定程度上起到了暫時彌補我國農村養老保險法律空白的作用。
目前，制約我國農村養老保險制度發揮有效作用的問題主要有以下兩點：
第一，缺乏統一的社會保障基本法律，農民基本社會保障權利缺失。農村社會養老保險制度是整個社會保障制度中一個重要組成部分，它是針對農民這個特殊群體來制定的。在此意義上，農村養老保險制度的完善對于社會保障制度的構建有著重要的意義。農村養老保險制度以及立法的完善又是以整個社會保障制度的構建作為基礎的，兩者是整體和局部的關系。社會保障制度作為農村養老保險制度的上位概念。本身仍然存在著諸多不合時宜和不合“地宜”之處．急需一部關于社會保障的基本法律來予以規范但是，我國目前還沒有這樣一部專門的基本法律，一定程度上導致了我國居民(包括農民)基本社會保障權利的缺失。缺乏統一的基本法律，這對農村養老保險的立法產生了根源性的影響。
第二，農村養老保險立法層級不高．導致適用困難。從目前我國關于農村養老保險制度的管理現狀而言。雖然國家民政部和各地相繼制定了一系列關于農村養老保險的法律和規章。卻沒有一部專門調整社會保障關系的基本法律和農村社會保障關系的基本法律。更沒有一部關于農村養老問題的專門法律。我國目前關于農村養老保險立法的層級總體不高，只有一部民政部1992年頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案》在起著有限的作用。
筆者認為．我國農村養老保險立法之所以存在以上問題，主要是和我國經濟發展的城鄉二元結構有關。經濟基礎決定上層建筑。經過多年的改革開放和建設，我國的經濟已經有了跨越式的發展，但是發展中也拉大了東西部之間的差距以及城鄉之間的差距目前這些差距已經日益引起人們的重視，但如果不能科學地解決這些差距，將會對我國的經濟發展所取得的成就和國家的穩定產生重大的影響。
農村養老保險立法的不足還和我國幾千年來傳統的農耕文化有一定的關系。我國是一個農業大國，農民一直在國家人口中占絕對多數。農民擁有一定的生產資料如土地．所以一般都是以家庭保障為基礎，而很少涉及社會保障的問題。但是目前我國農村的社會化和城鎮化速度日益加快。傳統的家庭保障方式已經遠遠不能滿足現在農村發展的需要．必須在農村社會保障方面進行積極的變革。
二、解決農村養老保險法治困境的建議
論文摘要：本文針對當前我國農村社會養老保險檔案管理已不能適應現代社會發展的需要，并隊礙了其制度的實施這一困境，提出堅持以社會公平正義為導向，充分考慮我國農村的實際情況，構建公平正義的農村社會養老保險檔案管理體系。
社會制度是推動社會進步的重要因素，農村養老保險制度作為農村社會保障的重要組成部分，其建立對保障我國老年農民的利益，促進改革的深化與農村經濟的發展，保障社會的公平正義，維護國家的穩定和進步，都有著舉足輕重的意義。農村養老保險檔案是農村社會養老保險工作中具體業務活動所形成的有完整規范的原始依據，做好農村社會養老保險檔案管理工作，對維護參保人的根本利益，體現社會的公平正義，保持國家的和諧穩定，具有十分重要的作用。隨著農村參保人數的逐漸增多、農村社會養老保險的全面覆蓋及社會信息化進程的不斷加快，原有的農村社會養老保險檔案管理工作已經遠遠不能滿足當今社會發展的需求。所以，加快對農村社會養老保險檔案管理工作的改革，建立適應現代信息社會、體現社會公平正義的新型農村社會養老保險檔案管理工作體系，是一項巫待解決的課題。
一、農村社會養老保險制度與農村社會養老保險檔案管理
由于受“城鄉二元經濟結構”的影響，長期以來，我國的社會保障制度只以城鎮居民為核心，而忽視了農村社會保險制度的建立。我國是一個農業大國，有9億多人口生活在農村，近年來，隨著農村經濟體制改革的不斷深人，傳統的農村家庭養老模式逐漸弱化，農村養老問題日益突出，成為維護社會公平、實現國家和諧穩定的重大隱患。制度是指一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范，他實際上是個人與資本存量之間，資本存量、物品與勞務產出及收人分配之間的過濾器。制度是經濟增長和社會穩定的源泉，設計一個好的農村養老保險制度是體現現代社會文明、促進社會公平的契機。
農村社會養老保險制度作為農村經濟體改革進程中的一項新生事物，他的建立推動了農村社會養老保險檔案管理工作的誕生，在開展農村社會養老保險工作過程中，各縣區檔案行政管理部門、縣勞動和社會保障局及縣農村養老保險處統籌規劃、相互合作，認真完成了農村社會養老保險收集、整理、建檔、保管和利用等工作，讓投保農民真正感受到國家的惠民政策，體會到社會保障的分配是以公平正義為基礎的，并通過對社會不公正的矯正，使社會達到公平正義的程度。從公平正義的倫理角度來講，開展符合現代文明的農村社會養老保險檔案管理工作，對保障農村社會養老保險制度的有效實施，體現社會主義的公平正義具有長期而深遠的影響。
二、透視農村社會養老保險檔案管理面臨的困境
農村社會養老保險工作直接影響到農村的和諧穩定、人民的安居樂業與社會公平正義的實現，關系到我國經濟持續、健康、穩定的發展。做好農村社會養老保險檔案管理工作對農村社會養老保險制度的有效實施有著不可或缺的重要作用。然而，由于農村社會養老保險檔案管理工作起點的不公正、制度保障的缺失以及資金供給不足等方面存在的問題，使我國農村社會養老保險檔案管理工作面臨著諸多困境。
1.起點不公正致使農村社會養老保險檔案管理缺乏應有的規范性。建國以來，由于受當時國情的影響，我國形成了農村支持城市工業化的制度安排，城市人口的社會保障制度率先建立，同時，與之相配套的城鎮社會養老保險檔案管理工作也逐步得到完善，形成了相對規范的城鎮基本養老保險檔案管理制度。制度演化的路徑鎖定是指一個具有正反饋的體系，一旦在外部性偶然事件的影響下被系統所采納，便會沿著一定的路徑發展演進，而很難被其他潛在的甚至更優的制度體系所取代n。由于受二元經濟結構制度鎖定效應的影響，農村社會養老保險制度起步較晚，農村社會養老保險檔案管理工作也明顯滯后于城鎮，再加上縣區行政管理機關對農村社會養老保險檔案的重要性認識不夠，致使農村社會養老保險檔案管理缺乏應有的規范性，損害廣大農民的根本利益，引發人們的不公正感與階層之間的對立，影響和諧社會的構建。
2.資金供給不足是農村社會養老保險檔案管理工作的瓶頸。資金難題是農村社會養老保險檔案管理工作的瓶頸問題，雖然每年中央財政對農村社會保障支出的數額不斷增加，但與當前農村社會養老保險檔案管理的工作需要相比還遠遠不夠，再加上農村社會養老保險檔案管理工作的費用需要由縣級財政部門支付，從而造成一些欠發達縣區的社保機構出現資金供給不足。由于缺少相應的保障資金，導致農村社會養老保險檔案管理不論在硬件上還是在軟件上都無法與現代農村社會養老保險檔案工作信息化發展需要相適應，進而影響農村社會養老保險工作的有效落實。
3.制度的缺失導致農村社會養老保險檔案這一原始記錄失真。隨著農村參保人數的逐漸增多以及農村社會養老保險的基本覆蓋，迫切需要建立健全適合農村特點的養老保險檔案管理制度，從而一定程度上減除農民的后顧之憂。目前，農村社會養老保險檔案管理制度安排本身的缺失使農保檔案管理缺乏有效的法律法規依據。因缺乏具有權威效力的法律規范，各縣區政府往往自定紅頭文件行事，即使一些縣區制定了農村社會養老保險檔案管理制度，也沒有真正在實踐中落實，致使農村社會養老保險檔案管理政策環境較差。主要表現在:一是經辦人上繳的保費金額與檔案記錄金額不一致，甚至有的保費專用收據的收款金額與上繳保費金額、檔案記錄金額均不相符;二是檔案中有參保人的保費記錄，而經辦人未向參保人出具保費專用收據;三是參保人交納了保費，而檔案上沒有記錄。農村社會養老保險檔案管理制度的缺失或制度的失效效應導致農村社會養老保險檔案內容不能真實地反映整個過程，導致農村社會養老保險檔案內容失真，影響了農民投保的信心，也損害了政府的誠信。 三、以公平正義為視角完善農村社會養老保險檔案管理
公平正義是人們數千年來孜孜不倦所追求的理想目標，也是人類社會發展的終極目標，農村社會養老保險制度的建立同樣包含著人們對社會公平正義的向往，在建構農村社會養老保險制度的過程中，完善農村社會養老保險檔案管理是一項重要的任務，然而，我國農村社會養老保險檔案管理工作還面臨著諸多困境，必須采取積極有效的措施，從公平正義視角探索出行之有效的路徑。
1.提高認識，注重公平正義思想與農村社會養老保險檔案管理的融合。由于受傳統二元經濟結構以及制度鎖定效應的影響，導致農村社會養老保險制度沒有有效落實，同時也致使有些單位領導干部和檔案管理人員對檔案的重要性認識不足，造成管理不善，失職行為也時常發生。認識是行動的先導，提高思想認識是搞好農村社會養老保險檔案管理的根本前提，要通過各種路徑提高各級領導和檔案管理人員的檔案意識，充分開發和有效利用檔案信息資源，滿足廣大農民參與農村社會養老保險的保障需求。正義的社會不可能是完全公平的社會，但我國政府在促進農村經濟發展，實現農村安定團結，農民安居樂業的今天，必須體現社會公平正義。農村社會養老保險檔案管理涉及的范圍廣、內容復雜，為確保農村養老保險檔案管理的真實性、完整性和規范性，必須在檔案管理中融合公平正義思想，以公平正義思想為基礎來推進農村養老保險檔案管理工作。
2.加大政府財政投人，在具體實踐中體現社會公平正義理念。農村社會養老保險檔案管理涉及參保農民信息從收集、分類、整理、歸檔、裝訂成冊，到檔案內容進行補充更正、保管、鑒定、利用的全過程，這就需要現代化信息技術運用和高素質的檔案人才管理隊伍。農村社會養老保險檔案管理最大的瓶頸是資金問題，政府要加大資金扶持力度，推動檔案信息化和網絡化建設，同時要培養具有專業素質的檔案管理人員，為農村社會養老保險檔案管理工作提高必要的資金保障。政府在農村社會養老保險檔案管理工作中努力盡到自己的責任，使欠發達縣區也能夠享受到國家的惠民政策，體現積弱扶貧的社會公平原則。加大政府財政投人，是社會公平正義理念在實踐中的具體體現。
論文關鍵詞：農村社會養老保險 制度實踐 新型農村社會養老保險
論文摘要：通過對山東省臨沂市羅莊區、蒼山縣、郯城縣三個區縣的農村社會養老保險運行情況的實地調查，結合臨沂市正在運行的農村養老保險制度．理論與實踐相結合；可以看出，現行的農村社會養老保險制度體現不出社會保險的根本屬性．社會經濟資源配置離帕累托最優狀態甚遠；市政府還需加大力度進行制度建設和財政投入，探索科學的養老保險城鄉銜接機制．建立新型的農村社會養老保險制度。
一、問題的提出
山東省臨沂市農村社會養老保險工作從1992年6月開始，按照1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》)開展此項工作，該項事業發展較快(見表1)。但從調查的總體情況看。如今的制度建設還存在諸多的困境和難題。問題的復雜性和艱巨性突出存在于新型農村社會養老保險制度的構建過程中。
二、臨沂農村社會養老保險制度實踐情況與存在問題分析
(一)臨沂農村社會養老保險制度實踐情況實地調查首先，臨沂市三個區縣的被調查者都表示“愿意參加農村社會養老保險”，而明確回答“不愿意”的僅占13．12％。此外，2／3以上的被調查者表示知道農村社會養老保險但不了解其具體內容。
其次．雖然大部分被調查農村居民表達了對其他養老方式的需求，但更為現實的想法仍是“靠自己”和“靠子女”來養老，選擇“靠社會養老保險”達到養老目的的僅占17．19％。
其三．有些被調查者只有參加社會養老保險的意愿，而由于種種原因，他們并沒有參加社會養老保險。受調查區的養老保險實際參加者占回答“愿意參加社會養老保險”者的比例為48．15％。
其四．調查點67．56％的農民對制度能否持續和能否保障養老尚存疑慮。顯然，農民渴望有新型養老方式來滿足未來養老的需求．而目前的農村社會養老保險辦法卻作用有限，并未得到農民的完全認同。
我們在調查中發現，雖然大多數村民了解并愿意參加社會養老保險，但是人們并不指望通過這種方式來達到養老目的。村民對“養老方式”的選擇方式及其所占比例如圖1所示。
可見，該地區傳統的養兒防老觀念已發生了一定變化，但同時對社會養老保險尚有很深的疑慮從表1得出，2004年，該區人均養老金月領取額不到50元。2008年人均養老金月領取額不到70元。就該區農村生活水平看，絕大部分投保者領取的養老金不能真正解決其老年基本生活問題。65％的參保農民認為“只當是補充”。正是由于該方案在繳費標準的設計上并沒有達到保證農村老人基本生活的目的。動搖了農民對這一制度的信心，抑制了他們參保的積極性。目前全市投保人數60．89萬，約占應參保人數的8％．距山東省擬定的“2010年農村社會養老保障體系初步建立，適齡農民養老保險參保率達到70％”的目標還有很大距離。
(二)臨沂農村社會養老保險制度運行中存在的問題及其分析
1．制度設計不完善，體現不出社會保險的根本屬性。(1)在制度設計上，由于缺少法律依據，實施制度僅作為一種行政行為，加之政策缺少連貫性，因此在具體實施中就帶有隨意性。(2)社會保險的基本特征是國家立法、政府強制組織實施，正在實施的《基本方案》規定政府組織、引導與農民自愿相結合，沒有體現社會保險的強制性特征，難以形成制度。而農村社會養老保險工作也沒有行政法規，影響了政策落實的效果和執法監督的力度。(3)現行制度缺乏公平性。主要表現在：第一，《基本方案》規定保險對象的參保年齡為1周歲一60周歲，對于超過60歲的老年人并沒有像城鎮職工養老保險那樣予以補償。他們成了制度的“真空”人群。第二，《基本方案》采取個人繳費為主、集體補助為輔和國家政策扶持三方相結合的原則，勞動者由于個人能力不同，收人有高有低：集體補助主要依靠當地鄉鎮企業，而鄉鎮企業經濟實力也有很大差別，因而參保農民的個人賬戶積累額相差較大。第三，參保的絕大多數村和鄉鎮只補助干部。不補助群眾；少數村即使補助所有參保者，也存在干部多補、群眾少補的情況。(4)現行制度缺乏社會保險應有的互濟性。《基本方案》采取個人賬戶積累制模式，由于大部分地區集體經濟逐漸弱化，農村集體補助資金缺乏保證，再加上政府沒有對投保者有最基本生活保障的承諾，現行農民養老保險類似于商業保險，實行的是個人自我平衡，養老金既不能實現代際調劑，也不能實現同代人之間不同收入者之間的調劑。
2．貧困群體未能從中分享經濟發展成果，社會經濟資源配置離帕累托最優狀態甚遠。我們在調查中發現．很多農民反映目前的生活僅夠維持家庭的日常開銷。并沒有富裕的錢拿來參保。農村養老問題的重心在“經濟收入問題”。低收入農戶和貧困戶是大多數農村地區的社會階層中的“弱勢群體”．農村老齡化問題在相當程度上正是這一群體的問題。窮困者不能從農村社會養老保險制度中受益，參保群體與未參保群體所占受調查總人口百分比和年家庭人均收入分別為11％、0．54萬元和85％、0．134萬元，這無疑違背了社會保險制度再分配的根本原則。參加社會養老保險的群體基本上是較為富裕的農民，而經濟狀況較差的農民則不能從社會保險制度中獲益。
3．沒有建立城鄉居民養老保險制度銜接機制社會養老保險制度在城鄉之間不能相互銜接，限制了農村社會養老保險工作的發展空間。在市場經濟體制下，農村居民、失地農民和農民工在農村和城市間流動，農村社會養老保險制度和城鎮居民養老保險制度如何轉移和銜接，《基本方案》沒有明確規定，這使得農村社會養老保險制度與城鎮居民養老保險制度相互隔離，給今后農村社會養老保險制度和城鎮居民養老保險制度合并造成制度障礙。
三、構建臨沂新型農村社會養老保險制度的思考
(一)構建新型農村社會養老保險制度需遵循的原則
1．強制性原則。農村社會養老保險的強制性包括兩個方面的內容：一是農村社會養老保險資金的籌集必須以法律的形式進行強制性規定．以保證農村社會養老保險制度有穩定的財政基礎；并且對農村社會養老保險資金的分擔比例、運用以及管理也要用法律進行規制：二是對農村社會保障各方主體的權利和義務必須由法律明確規定。
2．互濟性原則。互濟是社會保障制度思想和意識基礎。農民個人抵御風險的能力非常有限，社會養老保險基金在受保成員之間調劑使用，通過互濟將極大地提高農民整體的經濟福利水平．從而促使整個社會經濟效用最大化。
(二)構建臨沂新型農村社會養老保險制度的政策建議
1．增強政府財政支持力度。首先。加大政府對農村社會養老保險的直接財政投人力度。據資料反映，北京市大興區政府每年拿出1500萬元，對全區符合參加農村社會養老保險范圍的24．6萬人進行保費補貼和建立儲備金，使政府補貼真正落到農民身上。這一經驗顯示政府對制度建立的支持，可以為構建新型的臨沂農村社會養老保險制度的資金籌集提供有益的啟示。其次，取消提取管理費，農村社保機構經費由財政撥付。應盡快考慮修改現行制度中從農民繳納的社會養老保險基金中提取3％管理費的規定，由財政按機構正常運行需要撥款。這一方面可以增加農民的投保收益，有利于落實“政府積極扶持”的原則；另一方面也可降低經辦機構因經費不足、借支基金而造成的管理和基金運營風險。第三．建立農村社會養老保險風險基金。為了避免和應對這些風險的發生，市政府應每年從財政收人中提取一定比例的農村社會養老保險風險基金，并專戶儲存。提取比例建議按當年農村社會養老保險收入的1％～3％左右確定。
2．嘗試建立國民年金制度和農村養老保險與城鎮職工養老保險的銜接機制。農村居民和流動人口的養老保障制度是建立城鄉統籌養老保障制度的關鍵所在。對于農村居民，應當根據“反哺”的基本策略，建立非繳費型的國民年金制度；對于以農民工為主體的流動人口，在短期內可為其建立勞資雙方共同繳費的個人賬戶制度。在長期內可通過完善城鎮職工基本養老保險制度，使處于流動狀態的非農勞動者進入“統賬結合”的基本養老保險制度。