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關鍵詞：大氣污染；綜合治理；對策研究
伴隨著現代化技術的快速發展，環境的改變正嚴重的損害著人類的健康，越來越多的人們開始意識到保護環境的迫切性和重要性。環境的污染包括大氣污染、水污染和噪音污染等等，其中大氣污染是和人類聯系最緊密的。近些年來衡水市的大氣污染愈加嚴重，污染嚴重的影響了衡水市的環境，同時威脅了人們的身體健康。大氣污染不僅是我國各個城市環境中要面臨的重要問題，對衡水市而言，更是重中之重。
1 大氣污染的特征
大氣污染不僅是影響衡水市城市環境的重要因素，也是需要環境治理的重點內容。由于治理大氣污染工作的不完善和治理過程中的困難，沒有得到顯著的治理效果，衡水市的大氣污染主要具有以下幾個方面的特征：
1.1 污染物較多
隨著衡水市工業新區和其他一些工廠的發展，大氣污染源在逐漸增加，工廠生產和居民生活產生的廢氣，以及私家車產生的尾氣都在一定程度上增加了污染源，PM2.5是近期各個城市中霧霾天氣中的主要顆粒，霧霾天氣更加劇了大氣污染的速度。
1.2 污染范圍較大
由于空氣的擴散使污染物漂浮，同時受到風向和氣候的嚴重影響，增大了大氣污染的影響范圍，并在一定程度上增加了大氣污染治理的難度。
1.3 污染治理困難
大氣污染的治理工作是十分復雜和繁瑣的，需要完善的治理措施和有效的預防措施，但很難準確的控制污染源，并且沒有完善的治理措施和監管制度，使整個大氣污染治理的工作存在很多困難。
2 衡水市大氣污染的原因
大氣污染的來源可以分為固定污染源和移動污染源兩類。由于衡水市工業新區的發展，工農業生產活動中燃料燃燒產生的污染物和居民產生的生活垃圾屬于固定污染源；由于衡水市機動車的發展，私家車大量使用產生的汽車尾氣屬于移動污染源，兩種污染源造成了嚴重的大氣污染，并嚴重的威脅了城市的發展和人們的健康，但是大氣污染治理工作十分困難，大氣污染的影響因素主要有以下幾個方面：
2.1 衡水市經濟發展方式的影響
衡水市的發展主要依靠工業生產，而傳統的工業生產會產生大量的廢氣和污染物，產生的廢氣和污染物是導致大氣污染的重要因素之一。
2.2 居民環保意識的薄弱
當前衡水市居民的環保意識還很淡薄，多數居民認為只有工業廢氣才導致大氣污染，沒有意識到自身的生活中產生的廢氣也污染了大氣，比如汽車產生的尾氣、煙花爆竹產生的氣體和生活垃圾等等，都污染了大氣。
2.3 治理措施的不完善
由于大氣污染的治理過程緩慢，且環保部門的治理措施不完善，使現有的治理難以發揮有效的作用。環保部門沒有實時的對污染進行監測，對大氣污染物的監測力度不夠，監測范圍不合理，導致一些容易控制的污染物釋放到大氣中，對大氣治理造成了不利的影響。
3 綜合治理大氣污染的建議
改善環境對于城市發展和人們的健康很重要，但治理大氣污染是改善環境重中之重的舉措，為了盡快改善衡水市的環境，能更好的綜合治理大氣污染問題，提出如下建議：
3.1 提高居民的環保意識
造成衡水市大氣污染的因素是多方面的，其中居民對環保意識的認識薄弱是重要的因素，應通過加強環保的宣傳教育，普及環保知識，使居民提高對環保的認識，明確知道造成大氣污染的污染源和重要原因，進而正確的改善自己的生活方式，減少生活廢物，自覺保護環境。
3.2 完善衡水市大氣污染的治理措施
為了進一步完善治理措施，衡水市的環保部門可以通過相關的法律手段對造成污染的工廠企業進行限期整理，并通過限制發放生產許可證的方法要求工廠企業進行整改；市政府應該加快餐飲行業的油煙凈化裝置的安裝進度，減少油煙的排放，加大力度取締或者整改露天燒烤；在完善治理措施的同時，市政府應積極開展大氣環境治理考核活動，將日常大氣的督查情況應用于考核結果，并定時定期的公布衡水市大氣環境的質量和排名。
3.3 采用科學技術減少污染物
在綜合治理大氣污染的過程中應合理的采用現代的科學技術，在大氣污染的源頭做好凈化防治工作，減少工業生產過程中產生的廢氣和煙塵的排放量，使污染物扼殺在污染源的搖籃中。采用先進的科學技術做好排污大戶工廠的整理建設工作，并大力推行潔凈且無污染的技術，盡可能的減少污染物排放。
3.4 調整工業布局，搞好城市綠化
為減少污染物排放到大氣中，應將排污量大的工廠企業設置在城市的郊區，在郊區和城市之間建造防護林，并在城市中種植能吸收一些有害氣體和粉塵的有針對性的植物，以起到凈化空氣和保護大氣環境的作用，降低大氣污染對人們造成的危害。
3.5 提高政府部門的監管力度
衡水市政府部門應加強對環境的監管力度，針對環境問題應出臺相應的監管方案，提高所有工作人員的環境保護意識，降低工廠企業所排放的污染物數量，努力使污染物數量符合國家檢測標準，并嚴肅處理污染物排放超標的工廠，從政治和經濟等多方面遏制工廠的違規行為，確保衡水市相關部門的執法質量，有效的控制大氣污染物的排放。
4 結束語
我們對大氣污染的特征和形成大氣污染的原因進行了詳細的敘述，治理大氣污染是衡水市改善環境面臨的重要問題，而治理大氣污染又是一項復雜的系統工作，要想真正的治理大氣污染問題，應需要衡水市各個部門和居民的密切配合，認真分析大氣污染的形成原因，并制定出有效的綜合治理對策，對大氣環境進行實時的監測和科學的管理，從而提高衡水市的空氣質量，保證人們的身體健康。
參考文獻
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[2]陳智.淺談城市大氣污染極其綜合防治[J].科學時代，2013（4）.
[3]袁麗欣.大氣污染的原因及治理措施探析[J].科技資訊，2012（35）.
大氣污染因其污染因子易受氣候變化等影響，可進行長距離跨界傳輸，是典型的跨行政邊界問題。 我國地域遼闊，行政區域眾多且與多個國家接壤或比鄰,跨界污染問題研究十分必要。近年來，我國區域性大氣污染問題明顯，管理手段落后，缺乏相應管理體制和機制。美國在跨界大氣環境管理方面取得了顯著的成果，積累了豐富的經驗，這對我國大氣環境管理，尤其是跨界大氣環境管理工作具有重要的借鑒意義。本文首先以美國大氣跨界污染治理為例，結合具體實例，主要從機構設置、職能職責、運作方式三個方面詳細分析了州內、州與州與之間以及跨國界三個層次跨界大氣環境監管體系；其次，從上述幾方面對我國與美國跨區域大氣環境監管機制進行逐項比較分析；再次，對我國跨區域大氣環境監管體系障礙分析認為，統分結合的環境管理體制和尚未建立區域聯防聯控機制是借鑒發達國家跨界大氣環境監管經驗的主要障礙；在此基礎上，針對我國的跨區域大氣環境管理工作提出5個方面的建議，即成立跨區域的權力機構；加強政府區域間協調合作；強化依法治理；多種管理手段綜合應用；加強信息公開和公眾參與。
關鍵詞 跨界污染；大氣污染；環境監管；啟示
中圖分類號 X3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
環境問題的整體和差異性導致環境問題跨越了原有的行政區限，呈現區域整體性特征。解決跨區域環境問題是許多國家和地區的環境治理難題之一。一些國家和地區在跨區域環境管理方面進行了很多有益的探索和實踐，制定了一些關于跨區域環境管理政策和制度［1］。在水環境方面，跨區域（流域）方面已經制定的政策和制度取得了較好的實施效果［2、3］。與水環境污染有所不同，大氣環境污染因子受氣候、風向等自然條件影響可進行長距離傳輸，是一種典型跨界環境污染問題，但世界范圍內有效治理經驗還很少［4］。
我國經濟的高速增長伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年來大氣環境質量雖有所好轉，但SO2、粉塵等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、長三角、珠三角等經濟發達的城市群地區，已經出現了嚴重的區域性復合性大氣污染問題［5］。隨著城市化進程的加快，區域性大氣復合污染環境問題將愈來愈突出。本文詳細分析了美國跨區域大氣環境管理的制度框架，在對我國跨區域大氣環境監管以及存在問題的基礎上，提出值得我國學習和借鑒的經驗，以期對我國大氣環境管理和即將修訂的《大氣污染防治法》提供參考建議。
1 美國跨區域大氣環境監管
本文所指的區域指行政區域。本文將從州內、州與州之間、美國與其他國家之間三個行政尺度范圍分析美國跨區域大氣環境監管。州內以美國西部工業區加利福尼亞州（California）為例，這里工業發達，大氣污染嚴重且持續時間長；州與州之間以美國東北部工業區各州和大西洋中部各州之間為例；第三個層次將以美國、加拿大和墨西哥三國間跨國界大氣污染為例。
11 州內跨界大氣環境管理
第二次世界大戰給加州經濟發展帶來了良好的契機，隨著入遷人口的急增和工業化進程的加快，加之洛杉磯盆地特殊的地形，使得加州地區煙霧彌漫，大氣污染問題逐漸顯現，引起州政府和當地居民的高度重視。為了控制跨界大氣環境污染，加州政府將全區設13個質量管理區實行區域管理，但各個區域獨立的管理已經不能解決整個區域環境問題，通過區域間的非正式合作與協商解決區域環境問題也被證明是無效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質量管理區（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD領導和技術成員的努力下，南加州地區的空氣質量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區跨界大氣環境管理問題，并一直沿用至今，是解決區域內跨界大氣環境問題的典范。
111 機構設置
SCAQMD主體由加州構成，由國家立法機關和政府授權成立［7］。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣（Orange）、河邊縣（Riverside）和圣伯那迪諾（San Bernardino）四個大縣和幾十個城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴重的地區。管理區設有一個管理委員會，下設12個委員，其中州政府代表3個，其他9個委員由各縣和部分規模較大城市代表組成，有的城市市長親自參加。管理委員會一般在每個月的第三個星期日上午召開例會，討論通過預算、立法、人事等重大決策。
112 職能職責
作為一個區域性管理機構，SCAMQD管理對象是固定大氣污染源和部分流動污染源，汽車等流動污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責是加強跨界合作，與地方政府和其他社會團體共同制定和實施跨界合作計劃。通過區域規劃，與制定并與參與規劃實施的政府及相關部門協作，并將研究的跨區域管理政策向美國國家環保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整個國家受益的大氣環境政策。這些年來，SCAMQD向國家和EPA提出了不少大氣環境管理方面的建議，被采納的不計其數。
113 運作方式
管理區內設立法、執法和監測3個主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質量管理計劃，確定改善大氣質量的目標和措施。根據這一計劃，還要對各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經過管理委員會審議通過后即可實施。管理區執法部門主要是負責審查頒發許可證及對各企事業單位的環保計劃和措施執行情況進行監察，對違規者給予處罰。企事業單位領取許可證時需要交費，另需每年交納一定的年費,對污染企業也會收取排污費。目前，管理區近90%的日常運轉費用由各類收費解決。監測部門的職責是負責對大氣質量的監測分析。此外，管理區也做一些環保新技術的推廣工作。管理區機構更多的采用非管制手段，例如基于市場的激勵手段，許可證制度、商業援助和技術支持等。
12 州與州之間跨界大氣環境管理
科學家經由模式和研究證明，臭氧前趨物質會有長距離傳輸現象，因此臭氧與光化學煙霧問題須跨州合作才能解決［8］。于是美國東岸成立臭氧傳輸委員會，負責規劃推動氮氧化物抵換交易制度。本文選取臭氧傳輸委員會（the Ozone Transport Commission，OTC）為例說明美國州與州之間的大氣環境監管。盡管我國目前沒有成立關于某一類污染物的專門機構，但是OTC作為一個跨行政區劃的機構，它的大氣環境監管機制具有代表性，其成功經驗值得我國的跨區域大氣環境監管借鑒。
121 機構設置
OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準設立，主要關注美國的東北部區域，負責美國東北部11個州和華盛頓特區的臭氧運輸工作和規劃推動氮氧化物抵換交易制度。OTC對組成成員有一定的限制，參加會議的成員必須是政府環境委員，EPA是其中必須參與的成員之一，這樣可以迫使聯邦政府和州政府能在一起討論問題。當地方政府需要通過OTC向EPA提供建議時，EPA可以贊成也可以駁回它的提議。但是一旦駁回了OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達到相同目的的供選擇的其他方案。
122 職能職責
OTC最初的職責是幫助地方政府采取必要措施對對流層臭氧濃度進行控制，以達到聯邦政府的要求，后來進一步研究發現氮氧化物的遷移對大氣環境的影響，開始關注氮氧化物的擴散。它的工作分為3個主要方面：
①風險評估和模型研究。重點關注大氣污染易造成哪些潛在的健康威脅或安全風險，以及目前急需解決的科學問題。
②制定控制移動大氣污染源相關政策，主要是對汽車尾氣的移動污染源控制。
③制定控制固定大氣污染源相關政策，主要是能源的有效利用。
123 運作方式
OTC主要通過以下三個方面來實現：
（1）聯合科研、企業等各種機構進行科學研究和綜合評估，同時也參與其中的科學研究，通過對大氣污染物的傳輸研究，為EPA制定控制臭氧長距離傳輸相關決策提供可靠依據；
（2）OTC成員州之間的約定。在OTC成員共同簽署的理解備忘錄指導下，各成員通過合作協議，相互合作、共同協商合作區域內流動污染源的控制；
（3）聯合機制。通過這個機制OTC成員州可以在某個事件上一致對外（其他州、產業、聯邦政府等）。
13 美國―加拿大―墨西哥之間跨界大氣環境管理（北美自由貿易區環境合作）
20世紀70年代起美國、加拿大和墨西哥三個北美主要國家已經對嚴重的跨界環境污染十分關注，主要焦點問題集中在酸雨上［9］。1993年三國簽訂了《北美環境合作協定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通過規定環境保護的條約義務、建立專門的環境工作機構和尋求環境爭端的妥善解決等各種方式來實現區域內環境保護。NAFTA為協調區域環境保護問題構建了一個全新的模式。
131 機構設置
為了保證環境保護目標得以實現，北美自由貿易區區內建立了北美環境合作委員會（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三個部分組成：部長級理事會、秘書處和聯合公眾咨詢委員會（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事會由三國部長級官員組成，每年至少召開一次例會；秘書處處理日常事務及為理事會執行協議提供具體技術服務；聯合公眾咨詢委員會由來自成員國的15名環境和工商界代表組成的聯合咨詢委員會，負責向理事會就環境事務提供咨詢，包括年度工作計劃和CEC預算。
132 職能職責
CEC主要致力于提高環境保護水平，提高公眾的環保意識。主要工作包括協調環境、經濟和貿易的關系、生物多樣性維護、防治污染、保護公眾健康和環境法律政策管理。通過聯系政府官員、專家顧問、學術界人士及關心環境的公眾來共同推動地區性的環境改善。在跨界大氣污染治理方面主要通過協議合作來解決跨界大氣爭端。主要有三個方面工作：促進三國空氣質量管理合作；開發提高北美空氣質量的技術和戰略工具；制定三國空氣質量改善計劃。
133 運作方式
NAAEC運作方式最顯著特點就是信息公開和公眾參與機制。部長級理事會每年至少開一次會，其中至少有一次必須向公眾開放，至少在一次會議中組織三國環境部長與公眾對話回答與環境保護有關的問題，接受與環境保護有關的投訴和建議。所有的理事會決定都必須向公眾宣布。聯合公眾咨詢委員會則是直接促進公眾參與環境保護的機構，每年就各種環境論題開展公眾咨詢。
其次是爭端解決機制。NAAEC爭端解決的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在當成員國持續的不實施其環境法規時才使用制裁手段。CEC有權召集技術顧問調解和向各方提出建議來尋求圓滿的解決方案。允許成員國的公民或團體向CEC秘書處提出申訴，控告某一國未能有效地執行其環境法規。這種公眾直接提出申訴在國際組織中是罕見的［10］。
2 中美跨區域大氣環境監管機制比較分析
21 組織方式比較
美國與我國都實行環保局統一管理、其他相應部門分別管理的統分管理模式。但在美國政治文化傳統中，強調的是地方自治，對于涉及區域事務的問題，多數情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國家環境政策法》及《清潔空氣法》為依據，美國聯邦環保局與其他具有部分環境管理職能的政府部門職權劃分明確，工作協調有效。地方政府之間經常會從各自的經濟利益出發，找到利益共同點，從而聯手合作。而我國經常出現部門之間或互相“扯皮”或爭奪管轄權的情況，最根本的原因在于各部門的職權沒有通過立法加以明確和細化。
22 法律和制度建設比較
1970年美國制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規，通過立法來控制大氣污染，并取得了明顯的效果。1990年頒布的新的清潔空氣法，對原清潔空氣法進行了重大修訂和補充，修正案進一步加強了聯邦和州兩級政府環保主管部門的權限，提出了一系列新的法規，要求在工業生產過程、交通系統，甚至社會生活方式方面都要做出改進，以減少空氣污染物的排放。
中國的大氣環境保護立法，在法律的層次上，主要包括《環境保護法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規和規章的層次上，主要包括《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》、《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》等。此外，我國還制定了《環境空氣質量標準》、《大氣污染物綜合排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等大氣環境標準。
23 機構建設比較
美國在區域大氣環境監管中設立了許多由立法機關和政府授權，以州為單位的組織，如加州南海岸空氣質量管理區。州級環保機構不受聯邦環保機構的領導和管理，各州環保局各自保持獨立，依照本州法律履行職責，只依據聯邦法律在部分事項上與聯邦環保局合作，完成任務。
我國在全國范圍內成立了6大區域環境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環境督查中心，但是在跨區域管理上機構職能不全，例如華東環境保護督查中心“承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作”，只有事故發生后的協調功能，明顯力度不夠。一些地方政府干預環保部門執法，批準建設短期經濟效益好但能源資源消耗大、大氣污染嚴重的工業項目；不執行國家環境影響評價制度的規定，盲目建設了一些布局不合理和污染超標的建設項目。
24 監管手段比較
美國《清潔空氣法》所規定的環境標準主要是國家環境空氣質量標準、排放限制、新源執行標準和危險空氣污染物排放標準等。具有以下特點：①遵循技術強制原則，根據污染物類型的不同，新源和現源的不同，依據不同的生產工藝和污染控制技術規定了寬嚴程度不同的排放標準；②強調對新源和有害污染物的控制，由聯邦環保局劃分制定措施全國統一適用；③在全國范圍內劃分控制單元，將其分為達標區和未達標區兩類，對未達標區規定達標期限，制定地方排放標準或總量控制；對達標區實施反惡化和防止降級的計劃；④排放標準的實施得到聯邦和州的雙重監督，許可證的全面有效推行也為標準的實施提供了保障。
我國的污染物排放標準以環境質量為主要依據。其特點是:①雖然法律規定在制定排放標準時要考慮技術條件，但實際上排放標準與相應的環保技術政策和污染控制技術之間的依托關系不明確，區別于美國的“技術強制”原則；②排放標準因污染源和污染物的分類不如美國的更具針對性和合理性；③對未達標規定了總量控制，但對達標區卻沒有防止空氣質量惡化和降級的相關計劃；④環境標準的實施與“三同時”、環評以及限期治理等制度有關，但沒有規定許可證為直接實施環境標準的載體。
25 主要成效的比較
美國早在1976年就開始試行可交易的排污許可證制度。聯邦環保局重視康涅狄格州的污染許可貿易的經驗，于1982年頒布、1986年修改了排污交易政策，并注意不斷推行在創立監測和減少污染的市場機制方面的一系列經驗。1990年通過的美國《清潔空氣法（修正案）》擴展了排污權交易作為空氣質量政策一個組成部分的適用范圍。通過排污權交易，可以保證每年1000萬t的SO2排放量發生在那些能夠以最低廉的代價控制排放的污染源。
我國排污權交易制度的應用相當廣泛。2001年7月，山西省政府確定將亞洲開發銀行提供技術援助的“山西省二氧化硫排污權交易管理辦法”項目在太原市進行試點。太原市采取“有上限的交易計劃”，在總量控制下進行SO2配額交易。
2002年，江蘇省了全國首部排污權交易辦法，近年來長三角兩省一市的排污交易愈發受到重視。2003年，江蘇省太倉市太倉港環保發電有限公司與南京市下關發電廠簽訂協議，以每年170萬元的價格，跨市向下關發電廠購買1 700 t的SO2排污權。這是中國首例異地SO2排污交易，為長三角環境平臺的區域內SO2排污交易提供了良好的合作基礎。
3 創新我國跨區域大氣環境監管體系的障礙分析
綜合以上分析，我國跨區域大氣環境監管在組織方式、法律法規、機構建設、監管手段等方面都存在很大不同，監管成效差異明顯。借鑒發達國家跨界大氣環境監管經驗，在我國不僅僅是對策不到位的問題，更有更高層次的體制、機制障礙。
當前，“黨委領導、政府負責、環保部門綜合管理、有關部門協調配合”的環境保護管理體制尚不完善，全社會共同參與環保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環保事業發展的體制問題，主要體現為：一是職能分散交叉現象依然存在，環境保護統籌協調、統一監督仍需進一步加強；二是缺乏有效的監督制約機制，國家環境保護的政策法規在少數地方得不到堅決有效執行，一些地方保護主義尚未得到有效根治；三是環保監管力量與日益繁重的環保任務不適應；四是農村基層環保監管力量薄弱［11］。
目前，我國大氣環境管理實行的是統一監督管理和分部門監督管理相結合的管理體制。關于跨區域大氣環境監管的內容幾乎沒有明確涉及。現行的大氣污染防治法規定環境空氣質量由當地人民政府負責，將大氣污染控制條塊化，缺乏區域控制的內容，既沒有區域空氣質量管理主體，也沒有具體的控制措施。由于大氣污染具有長距離、跨界污染的典型特征，而我國區域聯防聯控機制尚未形成。在這一管理體制模式下，我國現階段還無法成立跨區域大氣環境管理機構，只能通過地方政府間形成區域合作，在京冀、長三角、珠三角等重點區域開展大氣污染聯防聯控工作［12］。由于資金、管理水平等條件所限，現階段大氣污染聯防聯控還集中在火電、鋼鐵等重點行業，無法覆蓋全范圍。在體制“橫向”和“縱向”還沒有完全理順的情況下，缺乏程序性立法、廣泛的公眾參與和專家技術支持等都是創新我國跨區域大氣環境監管體系的重要障礙。同時，技術上如空氣質量監測能力、評價指標體系等與發達國家相比還存在一定的差距。經濟手段的應用也存在一定的障礙，如公眾對市場運行機制不熟悉，市場發育不健全，以市場機制為基礎的經濟刺激功能不強等等。
4 美國跨區域大氣環境監管對我國的借鑒
41 成立跨區域的權力機構
空氣的跨界污染性質決定了有效環境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環境監管不難看出，其出發點都是設立一個跨行政區域的、獨立的、專門的公共機構負責跨界范圍內政府、企業和公眾的全面協調，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規劃、產業布局等方面的規劃。跨區域管理機構要在相關法律或區域行政許可范圍內依法行使各項權利和義務，依法、科學設立其相應的組織機構和對應的職能職責和運作方式，充分發揮其在跨行政區大氣環境監管中的主導地位和統一的監督管理權限。雖然目前尚未形成有序、系統、全面、透明的制度框架，但成立跨國家的權力機構針對跨界大氣污染等行使職能則是區域集團的環境政策的共同點。雖然在機構成立初期賦予該機構的職能權限較為有限，但其所致力于的目標則較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協調各方合作，都可以為將來多邊經濟體系中的機構安排開辟可行性思路:即成立超國家的環境權力核心機構，在初期僅提供技術，同時可以輔之以針對特定問題進行檢查與監督的權利［13］。成立一個區域性大氣污染管理部門，通過統一目標、統一區劃、統一規劃、統一標準、統一監測、統一行動和統一監控實現區域大氣污染的有效控制［14］。
42 加強政府區域間協調合作
政府在環境監管中起著絕對的主導作用，我國環境保護相關法律法規都是對企業行為的管制，而法律又明確規定地方政府是環境保護的主體。因此，跨界環境問題的協調和解決要靠政府層次的制約和合作，加強對政府以及政府決策的規范管理以及人大、公眾等對政府行政行為社會監督和司法監督等非常有必要。同時，通過聯席會議、論壇和信息通報等途徑，加強各行政單元之間的聯系和區域間協調合作，積極開發交叉培訓研討會、示范項目等。
43 強化依法治理
30年來，我國已經構建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染治方面依然缺乏相應的法律、法規和規定。我國的科研和實踐已經證明劃定新區域范圍的必要性，如京津唐地區、長三角和珠三角地區等，實施區域大氣污染控制。因此，有必要加強跨界大氣環境監管立法，對重點區域制定區域性空氣質量標準，可由國家制定相關標準，各省、市、自治區負責規劃并達到相關要求。對于達標和未達標區域分別采用不同的治理策略，特別要對未達標地區制定具體的控制要求，努力促使區域空氣質量達標并進一步提高。其他跨界糾紛可由區域間共同協商制定具有法律標準的法規，共同依法執行。
44 多種管理手段綜合應用
政府是環境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強制性手段。但行政型強制手段成本較高，未必能科學合理地進行整體利益分配。隨著城市化進程的加快和經濟持續繁榮擴張，意味著將產生更多的空氣污染物，尤其是來自移動污染源的污染物。有必要從信任政府運用命令主導控制手段到利用激勵手段和市場手段完成許多政策目標（包括空氣污染控制）的變革。
技術手段是美國解決跨界大氣污染的一種強有力手段，無論是SCAMQD還是OTC或是NAFF，都有一支強大的技術力量，SCAMQD的戰略是通過開發、引進、要求和激勵等手段，鼓勵既運用現有技術,又利用“有待證實”的技術擴大行政管理范圍；OTC通過技術研究，掌握空氣主要污染物的長距離跨界運輸并依此作為制定相關政策法規的依據；NAFF也有專門的研究機構參與公共政策的制定，并提供評估和建議。因此，加強技術手段的應用，加強對固定污染源和流動污染源排放控制技術和企業的技術進步是一種行之有效的方法。
經濟手段也是目前解決跨區域污染問題的有效手段之一，我國雖然在20世紀90年代初就在太原、包頭、開遠、柳州、平頂山等10多個城市開展了排污交易試點工作，但目前除太原市制定了相應的規章外，兩控區其它地區還沒有具體的行動。我國應嘗試在省級范圍內進行多種污染物的排放權交易，努力建立全面排污權交易制度。
45 加強信息公開和公眾參與
由于空氣污染控制技術性強,涉及利益方較多,要求參與政策制定和管理的人要理解被管制活動和過程的細節,才能制定出科學的環境政策。這就需要在這方面占居信息優勢的被管制方的參與和合作。而公眾參與環境管理是法律賦予的權利。從美國跨界大氣污染治理經驗可以看出，無論是國會制定法律還是USEPA及州環境管理機構制定政策,都需要來自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無疑有助于提高政策制定的有效性,并為政策的執行提供便利。在不影響經濟增長與發展的前提下采取切實的措施控制空氣污染,要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領導力,還要求有來自國家政府或國際社會的外部壓力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
收稿日期：2011-11-01
浙江省機動車排氣污染防治是今年省人大常委會的立法計劃一類項目。環資委提前介入了解情況，先后赴杭州、寧波等8個市開展立法調研和機動車排氣污染檢測站實地考察，聽取省級有關部門的意見建議。收到省政府提請省人大常委會審議的《浙江省機動車排氣污染防治條例（草案）》（以下簡稱條例草案）后，于9月9日召開全體會議對條例草案進行了審議，現將審議意見報告如下：
機動車排氣是大氣環境中氮氧化物、顆粒物的主要來源，是引起城市灰霾現象的主要因素之一。近年來，我省各地機動車保有量迅速增加，至2013年6月底已達1338萬輛，全省單位路面機動車保有量居全國各省之首。機動車排氣已成為污染大氣環境、影響城市形象、危害居民身體健康的主要環境問題。《中華人民共和國大氣污染防治法》和《浙江省大氣污染防治條例》對機動車排氣污染只作了原則規定，難以滿足我省機動車排氣污染防治工作的需要。有必要結合浙江實際，制定地方性法規。
環資委認為，條例草案根據國家有關法律、行政法規的規定，結合我省實際，對機動車排氣污染檢測、實行環保分類標志管理等作了一些具體的規定，主要內容可行，建議將條例草案提請省十二屆人大常委會第五次會議審議。同時，環資委對條例草案提出以下意見和建議。
一、關于職能部門的職責問題。機動車排氣污染防治涉及政府多個部門，需要建立有效的統籌協調機制，形成綜合治理的合力。建議條例草案進一步明確環保、公安、交通、質檢、工商等部門的義務和責任。增加商務部門在組織合格油品、機動車強制報廢行業管理中的職責。另外，我省不少市、縣（市）成立了機動車排氣污染防治監督機構，承擔了機動車排氣污染監管的具體工作。為了明確這些機構的法律地位，建議條例草案第四條中，增加縣級以上人民政府環境保護行政主管部門可以委托其所屬的機動車排氣污染防治監督機構負責具體監管工作的規定。
二、關于機動車環保分類標志管理問題。環保分類標志管理是機動車排氣污染防治工作的重點，直接關系到監管工作的有效開展。建議條例草案第十三條增加環保標志管理的核心內容或總體原則，提出機動車環保標志管理的指導性意見，明確環保和公安交通管理部門的主要職責分工，細化部門之間的資源共享、信息互通要求。
三、關于執行排放標準問題。據預測到2015年，全省機動車保有量將達1800萬輛，與此相關的空氣污染和交通擁堵問題將對我省可持續發展構成嚴峻挑戰，有必要實行更嚴格的措施，加快淘汰高排放機動車。建議條例草案增加對在用機動車制定分階段、逐步加嚴的排放標準和黃標車的認定標準等內容。
四、關于對社會公眾進行宣傳教育問題。群眾出行方式的選擇和機動車使用者的駕駛習慣對機動車排氣污染有重大影響。建議條例草案增加對社會公眾進行宣傳教育的內容。即通過多種形式的媒體宣傳和綠色環保活動，對社會公眾開展機動車排氣污染防治的法律、法規和有關知識的宣傳，倡導綠色出行，并鼓勵對機動車違規排放行為進行監督和舉報。
五、關于對外省牌照車輛的管理問題。條例草案第六條規定“在本省使用的機動車應當符合國家、省規定的機動車污染排放標準。”而目前實際情況是，有大量外省牌照的機動車在我省境內長期使用卻缺少有效監管，特別是一些外地載貨汽車、掛車、專業作業車，是排氣污染的重點對象。建議條例草案增加對在我省營運的外地車輛實行排氣污染監管的內容。
六、關于優化城市交通問題。城市的交通狀況與機動車排放污染物有著密切聯系，交通堵塞會增加機動車污染物排放，加劇城市的空氣污染。公交車、輕軌等交通出行方式，運輸效率高，總污染排放量小。建議條例草案增加優化城市交通的規劃、建設、管理，改善道路交通狀況，優先發展公共交通，緩解城市交通壓力等內容。
關鍵詞：二氧化硫;氮氧化物;煙（粉）塵;變化趨勢;對策
中圖分類號：X51
文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2015）04-0193-03
1引言
近年來，隨著我國經濟快速發展，煤炭、石油以及天然氣等大量的消耗，導致了大量有毒有害物質排放到大氣中，造成嚴重的大氣污染。由于大氣環境問題頻發以及公眾環境意識的提高，大氣污染受到了越來越多地關注和重視，尤其是2013年上半年，全國各地的霧霾天氣的發生、灰霾等大氣環境問題也引起廣泛關注[1]。很多學者對大氣污染物變化特征進行了研究[2～4]。
目前，我國城市空氣質量變化的研究主要集中在京津翼、長三角和珠三角、大中型城市如西安等[3～7]，而對二線和三線城市空氣污染研究還較少。重慶是我國西南地區的工業重鎮，也是我國重要的老工業基地之一。大氣污染比較嚴重，素有“霧都”之稱。目前，關于重慶大氣污染狀況已有一些報道。比如劉永琪等統計分析，發現重慶市大氣污染程度呈現出明顯減輕的趨勢，夏季大氣質量最好，而冬季大氣污染狀況最嚴重。
江津區地處四川盆地邊緣屬丘陵低山地貌，靜風和逆溫頻率高，年均風速低，位于長江上游，三峽庫區尾端。江津區大氣環境總體質量良好。2013年，空氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均濃度值分別為0.044mg/m3、0.043mg/m3和0.086mg/m3，達到國家二級標準。全年環境空氣質量優良率為90.2%。
2江津區大氣環境污染物現狀
近年來，江津區以城區大氣污染防治為重點，先后實施了推廣清潔燃料、創建煙塵控制區、創建無煤區、創建重慶市環保模范城區等環保舉措，主要控制城市揚塵污染、燃煤及粉塵污染、機動車尾氣污染等，促進江津城區空氣質量持續改善。
2.1二氧化硫排放趨勢分析
2011～2013年江津區二氧化硫排放量年際變化如圖1所示，2011年二氧化硫區域總排放量達到106546t，2012年排放量明顯下降。二氧化硫主要來源為工業源占78.1%，交通源占15.5%，民用源占6.4%;其中，工業源以火電、工業爐窯及燃煤鍋爐排放為主。近年來，江津區完成了近100臺燃煤鍋爐、150臺燃煤大灶煤改清任務，污染企業實現達標排放，空氣質量得到顯著改善。從圖1可以看出，二氧化硫城鎮生活源排放比例較小，“十二五”期間基本保持穩定。區域總排放量與工業源的排放趨勢一致，工業源是影響江津區二氧化硫排放的主要因素。
2.2氮氧化物排放趨勢分析
2011～2013年江津區氮氧化物排放量年際變化如圖2所示。總體來看，2011～2013年氮氧化物排放呈下降趨勢，區域總排放量從2011年的90096t，下降到58980t，下降非常明顯。氮氧化物城鎮生活源排放比例較小，“十二五”期間基本保持穩定。區域總排放量與工業源的排放趨勢一致。二氧化氮主要來源為交通源占63.6%，工業源占34.9%，民用源占1.5%;其中工業源以電力和建材排放為主，交通源以機動車船尾氣、船舶排放為主。氨主要來源為農業源占46.4%，工業源占28.2%，民用源占22.1%，其他占3.3%。其中農業源中農藥化肥施用、畜禽養殖排量大，工業源主要來自化肥生產過程排放。氮氧化物下降明顯與淘汰落后產能和部分污染嚴重企業的關停有十分密切的關系。同時，江津區建成1座機動車簡易工況法檢測站，檢測汽車8.2萬輛/次，全區機動車環保定期檢驗率突破87%，鼓勵淘汰黃標車和老舊公交車，推廣天然氣汽車、出租車和城區公交車全部使用天然氣，逐步發展純電動車。這些措施有助于減少氮氧化物的排放量。
2.3煙（粉）塵排放趨勢分析
2011～2013年江津區煙（粉）塵排放量年際變化如圖3所示。2012年，煙（粉）塵工業源排放量和區域總排放量明顯增加。強制淘汰了重鋼鐵業、夏強水泥等大批不符合產業政策的企業，關閉地維水泥等不符合產業政策的機立窯生產線，共淘汰落后煉鐵20萬t、水泥433萬t、造紙0.5萬t。同時，印發了大氣污染聯防聯控方案，堅持開展日常巡查制度，按照城市揚塵控制工作方案定期開展聯合執法行動，累計查處冒裝、撒漏、帶泥上路車輛1200余臺次，實施人工增雨作業20余次。2013年煙（粉）塵排放明顯下降。
3大氣污染防治存在的問題
3.1地理氣象條件不利
江津區整體地處四川盆地邊緣的丘陵低山地貌，靜風和逆溫頻率高，年均風速低，地理氣象條件不利于大氣污染物的擴散。研究表明，霧對大氣污染也有影響，霧會使地面污染物濃度增加，造成嚴重污染[8]。江津工業發展相對集中，增加了局部地區大氣污染物的負荷，對生態環境極為不利。集中治理的難度加大，要取得好的空氣質量，需付出多倍的努力。
3.2區域性、復合型污染變化導致控制難度增加
管理對象由以工業企業為主向全社會污染源轉變。對排放源清單、污染物排放控制策略、環境綜合政策等提出了更加嚴格的要求。目前，城市揚塵污染、煤煙型污染、機動車排氣污染問題正在解決中，而由細顆粒物（PM2.5）、臭氧污染造成的霧霾問題又亟需加以解決，在控制傳統的一次污染物的同時，需要向一次污染物和二次污染物協同控制轉變。PM2.5、PM10、NO2的濃度現狀表明大氣污染區域性、復合型特征增強，開展綜合控制難度加大，工作任務艱巨。
3.3經濟增長快，主要污染物削減壓力大
重慶市整體尚處于欠發達地區，經濟總量和人均可支配收入在全國排名靠后。“十二五”期間，全重慶市仍將處于經濟增長快速期，江津區作為重慶市區域中心城市，工業化、城鎮化面臨快速推進的壓力，圍繞“一江兩岸”，“雙百大城市”的城市建設還在加快，全區施工工地和拆遷工地不斷增多。機動車保有量每年以20%以上的比例快速上升，實現千億工業強區的進程將使全區資源、能源消耗量及污染物排放總量大幅增加。工業氮氧化物治理尚未全面開展，加上受到燃煤重點企業華能珞璜電廠等發展的影響，未來2年二氧化氮濃度將呈上升趨勢。地面高濃度污染的發生與霧有相關關系，受霧霾影響，本區大氣污染控制難度進一步加大。
4建議與措施
4.1控制燃煤及工業廢氣污染
嚴格環境準入，推進污染搬遷。重點控制新建項目主要采用天然氣、電、液化氣等清潔能源，禁止新建、擴建、改建使用燃煤、重油、渣油等高污染燃料設施的建設項目，禁止新建、擴建、改建水泥工業、鋼鐵企業、燒結磚瓦窯企業。提高準入門檻，重點引進工藝先進的大型企業。鼓勵工業企業進入工業園區，實行集中供熱，集中供氣，集中治污。江津區參照執行城區環境污染安全隱患企業優惠政策，對水泥、化工、制藥、食品等企業分批實行環保搬遷。
禁止經營性燃煤，控制民用燃煤。該區要制定城市建成區分年度的燃煤控制方案，以社區、街道、場鎮為單位創建無煤區域，已建成無煤區的要定期聯合執法，鞏固創建成果。餐飲業、機關和企事業單位和工地食堂禁止使用燃煤，一律使用天然氣、液化氣、電等清潔能源。居民禁止使用散燒原煤，逐步減少固硫型煤，制定優惠政策鼓勵使用清潔能源。
深度治理工業廢氣。大力推進實施并確保完成二氧化硫、氮氧化物減排項目，對影響群眾健康的大氣污染企業實施深度治理直至達標或關停。對重點控制區特別是人口集中居住區的煤場、礦場、渣場，料堆、灰堆、沙堆等易揚塵場所要采取規范化隔離或覆蓋等防塵措施，有效控制粉塵污染。
4.2控制城市揚塵污染
控制工業堆場塵污染。對重點控制區特別是人口集中居住區的煤場、礦場、渣場，料堆、灰堆、沙堆等易揚塵場所要采取規范化隔離或覆蓋等防塵措施，有效控制粉塵污染。
有效控制施工揚塵污染。建設、市政園林、環保等部門要制定揚塵控制執法方案，督促企業全面執行施工工地揚塵控制規范，落實施工圍擋、硬地坪施工、車輛沖洗設施、渣土密閉運輸、工地食堂禁止使用燃煤等五項強制規定。
著力控制道路揚塵污染。加強道路沖洗、灑水和清掃保潔力度，逐年提高道路機械化清掃作業率的比例。開展密閉運輸的聯合執法監管力度，健全揚塵控制的考核機制，每月檢查冒裝撒漏、帶泥上路、無證運輸和不按規定線路行駛的運渣車。推廣改性瀝青路面，硬化城鄉結合區域道路。規范建筑渣場設置和管理。嚴格落實定車輛、定線路、定渣場管理，從嚴管理建筑渣土準運證，關閉非法或設置不合理的建筑渣土消納場。
4.3控制機動車尾氣污染
大力推進機動車環保定期檢測和環保標志管理。完成本區儲油庫、加油站和油罐車油氣污染治理工作。鼓勵機動車改造壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）汽車，加大出租車、公交車使用清潔能源的力度，新增出租車、公交車原則上應使用天然氣、電力等清潔能源;加大力度查處柴油車冒黑煙上路行駛，鼓勵并積極推進黃標車淘汰，加快老舊車輛淘汰更新。
4.4控制餐飲業及其他廢氣擾民
在機械、電子、印刷、家具、涂裝、汽車修理等行業逐步開展廢氣擾民的污染治理，減少揮發性有機物排放。推廣使用水性涂料、油漆及粘結劑產品，建筑內外墻涂料應逐步使用水性涂料。
禁止在居民樓和無公共煙道的綜合樓從事產生油煙等污染擾民的活動，新建、擴建、改建餐飲項目必須通過環評審查，油煙治理設施必須經驗收合格后方可投入使用。強力推進擾民嚴重的餐飲業油煙污染整治，確保油煙污染物達標排放。
4.5保護和建設城市生態
大力減少城市地面。實施城市地綠化和植樹種草，建設都市生態林、社區公園，減少城鄉結合部裸地、荒山、荒坡。控制大區面積地，控制區內的土地整治項目、土石方施工工地、房屋拆遷項目現場在3個月內未建設的要采取覆蓋或簡易綠化措施。
逐步關閉城區范圍內的采（碎）石場，防止已關閉小采石場死灰復燃，落實土地復墾責任，修復植被生態環境。優化資源配置，突出特色發展，合理劃定城鎮開發邊界，并統籌協調生態紅線與永久基本農田的劃定，科學把控開發強度，推進城鎮與農村、城鎮與自然和諧共處，集中力量抓好生態建設。通過開展坡耕地治理、封山育林、逐步綠化和小型水利水保工程建設，逐步改善生態環境質量。
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回到家，我先將一張白紙平鋪在桌子上，然后把黃油像抹面包一樣抹在白紙上，再將其放在陽臺上，最后，大功告成！我就可以靜候兩天，坐觀其變嘍！
兩天后，我把白紙取了進來，用放大鏡來觀察，發現了一些白色的微小顆粒，我想，應該是空氣里的那些污染物吧！我認為造成空氣污染的原因是：
1、交通運輸近幾十年來，由于交通運輸事業的發展，城市行駛的汽車日益增多，火車、輪船、飛機等客貨運輸頻繁，這些又給城市增加了新的大氣污染源。其中具有重要意義的是汽車排出的廢氣。汽車污染大氣的特點是排出的污染物距人們的呼吸帶很近，能直接被人吸入。汽車內燃機排出的廢氣中主要含有一氧化碳、氮氧化物、烴類（碳氫化合物）、鉛化合物等。
2、工業企業工業企業是大氣污染的主要來源，也是大氣衛生防護工作的重點之一。隨著工業的迅速發展，大氣污染物的種類和數量日益增多。由于工業企業的性質、規模、工藝過程、原料和產品種類等不同，其對大氣污染的程度也不同。
3、在農村，有許多人大量焚燒秸稈，致使空氣遭破壞。
4、生活爐灶與采暖鍋爐在居住區里，隨著人口的集中，大量的民用生活爐灶和采暖鍋爐也需要耗用大量的煤炭，特別在冬季采暖時間，往往使受污染地區煙霧彌漫，這也是一種不容忽視的大氣污染源。
5、森林火災產生的煙霧。
……
我在網上還找到了空氣污染的類型：
（1）還原型污染：常發生在以使用煤炭和石油為主的地區，主要污染物有二氧化硫、一氧化碳和顆粒物。
（2）氧化型污染：汽車尾氣污染及其產生的光化學污染。
（3）石油型污染：主要來自于汽車排放、石油冶煉及石油化工廠的排放，包括二氧化氮、烯烴、鏈烷、醇等。
（4）其他特殊污染：主要是從各類工業企業排出的各種化學物質。
空氣污染對人體的傷害是極大的，同時也是多方面的，主要表現是呼吸道疾病與生理機能障礙，以及眼鼻等粘膜組織受到刺激而患病。
大氣中污染物的濃度很高時，會造成急性污染中毒，或使病狀惡化，甚至在幾天內奪去幾千人的生命。其實，即使大氣中污染物濃度不高，但人體成年累月呼吸這種污染了的空氣，也會引起慢性支氣管炎、支氣管哮喘、肺氣腫及肺癌等疾病。
既然大氣污染對我們有如此大的危害，本人總結出了以下幾個措施：
1、茂密的林叢能降低風速，使空氣中攜帶的大粒灰塵下降。樹葉表面粗糙不平，有的有絨毛，有的能分泌粘液和油脂，因此能吸附大量飄塵。蒙塵的葉子經雨水沖洗后，能繼續吸附飄塵。如此往復攔阻和吸附塵埃，能使空氣得到凈化，所以應該多建些綠化帶，多種點樹。種樹也要有所選擇，比如泡桐、海棠、紫荊花和草坪就可以吸收較多的二氧化碳，城市里可以多種點。
2、改良城市公交車輛和出租汽車。關于這個，我想如果大家能少開私家車或不開車，就會多來選擇乘公交車和出租車。那我們的公交車和出租車就應該好好改進一下。現在的公交車排出的廢氣很黑、很多、很濃，應該改成和世博會上的世博專線車一樣，不用汽油改用電，既清潔又環保。
3、建議買小排量的汽車。現在提倡低碳，小排量的汽車油省、污染小，國家為了鼓勵大家買小排量的汽車，聽媽媽講還專門有退稅補貼政策，可居然還有那么多人選擇購買大排量汽車，真弄不明白，為什么會有那么多人買大排量汽車？
4、從自我做起，不要亂扔廢棄物；出行盡量乘坐公交車、地鐵，減少私家車使用；多參加植樹等綠化活動；私家車安裝尾氣處理裝置，使用油使燃油充分燃燒，減少有害氣體排放。
關鍵詞：成都；田園城市；經濟；環境；協調發展
中圖分類號：F291.1 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0119-04
引言
成都市是成渝經濟圈中重要的中心城市，擁有良好的經濟基礎，具備了實現經濟跨越式發展的條件。且成都市位于的四川盆地，自古以來便是中國交通的樞紐，而且從整個亞洲的角度看又正好位于亞洲中部，無論在亞洲中還是在國際中都具有重要的交通及政治地位。為了規劃成都市未來的經濟發展藍圖和宜居的人文環境。2009年底，成都市委、市政府總結城鄉統籌實踐，從貫徹落實科學發展觀、謀劃好“十二五”以及更長時期發展的高度，確立了建設“世界現代田園城市”的歷史定位和長遠目標。
“田園城市”的概念，最早由19世紀末英國社會學家霍華德在《明日的田園城市》中提出，在該書中霍華德提出建立一種包含傳統意義上城市和鄉村的優點的理想城市即田園城市。現在，成都市將建設一座著力于展現“自然之美、社會公正、城鄉一體”的現代化大城市。成都市的田園城市具有“世界級、現代化、超大型、田園城市”四大基本要素。
然而，在現代超大型城市發展中，經濟發展和環境問題已經成為了一對不可回避的矛盾問題。如何有效地處理這對矛盾問題，關系到成都市的未來“世界現代田園城市”建設的成敗。因此，需要討論成都市田園城市建設中經濟發展與大氣環境治理問題的協調關系。
一、成都市經濟發展形勢分析
從2005―2010年，成都市的經濟持續快速發展、經濟總量明顯增長（見圖1）。2010年規模以上工業增加值實現23%以上的增長。實施億元以上重大工業項目425個，完成投資680億元。成都高新綜合保稅區獲批設立，成都經開區列入國家新型工業化產業示范基地。其中，民營工業增加值1 150億元，增長25%。
在過去幾年中，成都市的工農業發展取得新跨越。成都市堅持了走新型工業化道路，加快工業集中發展和提速增效。產業結構進一步優化。第一、二、三產業結構由2005年的7.7∶42.5∶49.8調整優化為2009年的5.9∶44.5∶49.6。
成都市的城鄉建設成就顯著。五年來，城鄉面貌發生巨大變化，城鄉一體化進程加快推進，城鄉同發展共繁榮的格局基本形成，城鎮化步伐明顯加快，城鎮聚集和輻射能力進一步增強。
根據成都市的社會經濟發展規劃預測，成都市在“十二五”期間的經濟發展速度大約保持在12%年增長，能源消耗年增長率大約為8%。
二、成都市經濟發展中的環境問題
一個城市的大氣環境的清潔程度與城市的經濟發展中的產業結構和能源消耗類型有密切的關系。因此，在經濟發展中要注重經濟的發展和大氣環境治理之間的協調發展關系。
（一）成都市主要的大氣環境問題
經過對成都市的大氣污染物的污染特征分析，確定成都市的主要大氣污染因子為大氣顆粒物、二氧化硫和氮氧化物。在過去幾年中，成都市城區環境空氣質量呈穩中轉好的趨勢。成都市的全年空氣質量以良為主，優良率為80.3％～86.3%。空氣污染特征表現為揚塵、機動車排氣、煤煙混合型污染。
成都市城區環境空氣首要污染物為可吸入顆粒物；二氧化氮濃度近幾年呈緩慢上升趨勢，成為次要污染物。二氧化硫是成都市環境空氣中的重要污染物，近幾年隨著大氣排放治理，二氧化硫的污染形勢得到了有效的改善。
（二）城市發展中機動車排放可能造成的大氣污染物問題
隨著成都市社會經濟的快速發展，機動車保有量的快速增長。至2007年，成都市的輕型車達724 654輛，中型車達94 790輛，重型車達22 353輛，摩托車達937 659輛。機動車氮氧化物排放量迅速上升，其總排放量已接近工業源氮氧化物排放量，并將持續增加。
根據環境監測數據，2009年成都市的二氧化氮首次超過二氧化硫成為次要污染物，這與成都市機動車保有量快速增長，機動車尾氣污染日益加重密切相關。
機動車排氣及道路揚塵污染成為環境空氣中二氧化氮、可吸入顆粒物濃度增加的主要原因之一。
（三）能源消耗可能造成的大氣污染問題
成都市在近十年來能源消耗總量基本呈現上升趨勢（見圖2），尤其是從2005―2009年間，能量消費總量更是呈現出直線上升的趨勢。從2001―2009年，成都市能源消耗年平均增長率達8.15%。
根據統計數據，2009年成都市消耗電力305.28億千瓦時，天然氣38.61億立方米，成品油358.25萬噸，煤炭1 325.78萬噸，分別占能源消耗總量比重的46.26%、14.83%、11.31%、27.6%。成都市能源消耗構成中，電力所占的比重最大，煤炭所占比重次之，天然氣和成品油所占比重最小。
由于天然氣相對于其他能源價格偏低，導致天然氣市場需求過快增長，消耗總量年均增幅超過20%。雖然成都市近幾年始終把能源保障列為重點，使成都能源供需總量趨于平衡，基本能夠滿足市場消費需求。但是，成都市的能源供需結構性矛盾還是呈現加劇趨勢。
成都市在經濟快速發展中對一次能源的需求的快速增長，也帶來了能源消耗過程中的大氣污染物排放量的增加。如果在經濟發展中不能有效地解決能源消耗中的污染物排放，將加劇成都市大氣環境的惡化。
（四）大氣環境承載能力分析
1.大氣承載力分析原理。人類在開發活動中，要做到經濟發展與大氣保護環境相協調，就要保證污染物的排放不能超過大氣環境承載力。所謂環境承載力是指在某一時期，某種狀態或條件下，某地區的環境所能承受人類活動作用的閾值。
大氣承載力的量化方法主要利用承載率評價法。承載率是指某區域環境承載量與該區域環境承載量閾值的比值。
在大氣環境評價中用承載率分析地區大氣污染物的承載能力，大氣環境承載率的表達式：
CC=
式中，CC是大氣環境承載率，VT是大氣環境總量，VE是某一時期大氣污染物的排放量。（1）當大氣環境承載率在0～1之間，說明大氣環境承載力強。經濟發展導致的大氣污染物的排放量處于可控范圍內。（2）當大氣環境承載率小于1時，說明區域的大氣環境承載力超負荷嚴重。經濟發展排放的大氣污染物產生的累積效應明顯，需要加大污染物排放的控制措施。
2.大氣環境容量的計算。為了同時保證城市經濟增長和大氣環境質量能達到大氣環境質量目標，必須使區域大氣污染物排放量小于大氣環境容量。
若規劃區分為n個分區、m個環境功能區，各個分區、功能區面積為Sij，則各分區允許排放總量為：
Qi=A （Cij-Cb）
式中，Cij ――各分區、功能區所執行的環境質量標準，mg?m-3；Cb――各分區、功能區的大氣污染物的背景值，mg?m-3；Qi――各分區允許排放總量，104t/a；A――總量控制系數，是根據地區的地理和氣象條件變化的一個數值。
利用成都市的氣象條件，計算了成都市的大氣污染物的容量數為二氧化硫20.11萬噸，二氧化氮28.41萬噸，顆粒物為33.57萬噸。大氣環境容量是隨季節變化的量，成都市冬季的大氣環境容量最小（見圖3）；在不考慮降雨條件的情況下，成都春季的大氣環境容量最大。在考慮降水條件下，成都夏季的大氣環境容量最大。
圖3成都市大氣環境容量季節變化圖
3.成都市大氣環境承載力分析。隨著成都市經濟總量的增加，能源消耗和機動車都將快速增長，使得空氣污染物排放總量成倍增加。減少大氣污染物排放的手段主要是經濟發展中的能源結構的改變和大氣污染物治理水平的提高。2009年成都市的平均二氧化硫脫硫率達到70%。依據這個原理，設計了成都市經濟發展和污染物治理情景案例。
設計情景1：成都市經濟以其 “十二五”的12%增長和能源彈性系數0.67的情景，二氧化硫治理情景為脫硫率為85%、90%和95%；二氧化氮的治理情景為脫銷率為70%、80%和90%。這是根據成都市“十二五”的經濟和能源發展計劃設計的情景（見表1和表2）。
表1 情景1的脫硫情景分析
設計情景2：在經濟以7%增長和能源彈性系數0.5情況下的污染減排情景設計，二氧化硫和二氧化氮的治理情景與情景1一致。這是根據全國“十二五”的平均經濟發展速度和優化的能源發展速度設計的情景（見下頁表3和下頁表4）。
通過大氣承載力的計算分析。成都市的大氣環境承載力指數隨能耗的增長而急劇增大。尤其以成都市“十二五”的能源消耗增長率計算（情景1），到2050年，二氧化硫脫硫率達到85%的情況下，大氣承載力指標仍然達到-1.5。只有二氧化硫脫硫率達到95%的情況下，二氧化硫的大氣污染物排放才能小于大氣環境容量。二氧化氮在情景1的情況下是超出大氣環境容量。在情景2的經濟發展與大氣環境治理情況下，2050年，二氧化硫排放可以符合大氣承載力指數的要求。但是，二氧化氮必須滿足工業脫硝達到90%，汽車的新能源替換達到70%的條件下，二氧化氮排放量才能符合大氣承載力指數的要求。
大氣承載力指數說明，在現有的大氣環境治理水平下，隨著成都市經濟的發展，大氣環境狀況將趨于惡化。經濟發展必須重視能源結構的改變和大氣污染物排放水平的治理。
三、成都市田園城市建設中的經濟與大氣環境協調問題討論
1.成都市的田園城市發展要走綠色經濟的道路。成都市的“世界現代田園城市”的建設，要堅持走綠色發展的道路。把建設資源節約型、環境友好型社會作為可持續發展的根本舉措，始終堅持低碳、環保、生態的理念，強化全社會能源資源節約和生態環境保護意識，實現經濟效益與生態效益的良性互動。
2.實行清潔能源的推廣應用。未來經濟發展中的能源結構調整應以改善大氣環境質量為中心，通過引進和發展清潔能源，采取以天然氣、輕柴油、液化石油氣、電等各種優質能源并舉的措施，廣開渠道，實現優質能源替煤戰略。實施節能強企工程，提高能源利用效率，鼓勵企業開展節能技術改造和廢物利用能源替代，落實國家節能和資源綜合利用優惠政策。降低煤炭在能源結構中的比例。
3.實行基于大氣環境容量的城市空間優化和產業持續發展策略。受到大氣容量的限制，大氣污染企業過度集中，會造成大氣污染物的嚴重超標。在合理利用土地資源和大氣容量資源的基礎上，進行產業布局的調整，過度集中的污染企業要分散布局。建議在工業園區發展中，實行大氣污染排放企業布局要合理集中、適度分散的原則。
在城市空間優化和土地合理利用中，要注意大氣污染物的累積效應的影響，通過調整能源結構和提高能源利用效率，避免經濟發展產生的污染加重的現象。
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關鍵詞：霧霾 大氣污染 法律制度 防治
一.問題的引入
近年來，由于空氣質量惡化，武漢市霧霾現象頻頻發生，整座城市煙霧繚繞，灰蒙蒙一片，已經到了“不戴口罩不敢出門”的地步，人們調侃稱其為“人間的天堂”。這種霧霾主要是由二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物這三項組成，前兩者為氣態污染物，最后一項顆粒物才是加重霧霾天氣污染的罪魁禍首，它們與霧氣結合在一起，讓天空瞬間變得陰沉灰暗。顆粒物的英文縮寫為PM，人們常說的PM2.5監測指標是指，大氣中直徑小于或等于2.5微米的顆粒物，也稱為可吸入肺顆粒物，這種粒徑在2.5微米以下的細微顆粒物，直徑相當于人類頭發的十分之一大小，不易被阻擋，被吸入人體后會直接進入支氣管，干擾肺部的氣體交換，引發包括哮喘、支氣管炎和心血管病等方面的疾病[1]。氣象專家和醫學專家認為，由細顆粒物造成的陰霾天氣對人體健康的危害比沙塵暴更甚，PM2.5由于能夠直接通過支氣管進入肺部，因此嚴重威脅人類身心健康。由武漢市霧霾天氣可見，城市大氣污染已經日漸加劇，當前城市大氣問題已經成為一個不可逃避的問題，并成為各級政府社會管理的首要任務。因此保護大氣環境，防治大氣污染，是政府面臨的重中之重的任務。為了解決大氣污染問題人們必須采取合理有效的措施，而諸措施中法律規制則尤為重要，因為法律是規范人行為最強有力的保證。因此本文旨在探討如何從法律制度為防治大氣污染構建一個合理的框架，希望能為解決大氣污染提供一些幫助。
二.我國“霧霾天氣”的現實狀況分析
2013年年初，我國中東部的大部分地區被霧霾籠罩。截至14日零時，在全國74個監測城市中，有33個城市的部分監測站點，檢測數據都超過了300，這意味著這些城市的空氣質量，已經達到了嚴重污染。二氧化硫污染保持在較高水平；機動車尾氣污染物排放總量迅速增加；氮氧化物污染呈加重趨勢；全國形成華中、西南、華東、華南多個酸雨區，以華中酸雨區為重。現今我國的霧霾天似乎已經成了一種“常態”，2013年2月28日，北京出現霧霾沙塵天氣，并伴有大風，空氣質量下降，污染嚴重。北京市環保局官方微博：沙塵暴已全面影響北京，首要污染物為PM10。2013年11月6日，介于杭州市霧霾天氣持續不散，杭州市氣象局、杭州市環保局共同舉辦了媒體見面會，了兩組數據：今年1-10月，共有304天，但是霧霾天數占到了209天，霧霾天數數值超過了總天數的三分之二；根據新的空氣質量標準，1-10月，杭州空氣達到合格線的，只有198天，超過三分之一的天數不合格。2013年12月5日，上海黃浦江兩岸大霧彌漫，當日上海市氣象臺今年入冬以來首個大霧橙色預警。此時針對這場波及幾乎整個中東部地區，覆蓋了我國人口最密集地區的大霧霾，中央氣象臺已經連著7天了霧和霾的雙預警了。包括最近幾天武漢市出現的連續霧霾天氣，已經引發了各種咳喘類疾病。可見霧霾天在我國已經屢見不鮮并給人體帶來極大傷害，如今中國半壁江山罩霧霾，那么到底是什么原因造成霧霾天氣頻發呢？
三.“霧霾”的產生原因分析
首先，氣象原因。秋冬季的氣象條件是造成最近霧霾天氣頻發的主要原因。每到秋冬特別是入冬以后，我國中東部地區時常出現霧霾天氣，其形成原因主要有三點：一是這些地區近地面空氣相對濕度比較大；二是沒有明顯冷空氣活動，風力較小，大氣層比較穩定；三是天空晴朗少云，有利于夜間的輻射降溫，使得近地面原本濕度比較高的空氣飽和凝結形成霧[2]。其次，人為原因。環境空氣中總量相對穩定的大氣污染物，是形成霧霾天氣的重要決定性內在因素。環境空氣中的細顆粒物及其前體污染物主要來源于三個方面：
第一，工業企業能源的消耗和燃料燃燒的廢氣排放。比如煤和石油燃燒后，形成的最主要成分為水汽和二氧化碳，使得城市上空空氣不易擴散，導致空氣質量的下降，而燃燒不充分的煤和石油等將產生大量的二氧化硫、煙塵、粉塵等并排放到空氣中，導致空氣污染濃度加重，形成霧霾的主體[3]。霧霾天氣一旦形成，具有腐蝕性的重度污染氣體，重金屬等污染物將因得不到很好的擴散而長期滯留在大氣中，使得霧霾加重。
第二，城市交通汽車尾氣廢氣排放。一個城市的汽車密度越高，因汽車尾氣排放導致的空氣污染越嚴重，尤其是汽車尾氣含量構成中的一氧化碳、二氧化硫、碳氫化合物、氮氧化合物、煙塵微粒如某些重金屬化合物、鉛化合物、黑煙及油霧、甲醛等均是構成霧霾天氣的主體。據統計，每千輛汽車每天排出一氧化碳約3000kg，碳氫化合物200～400kg，氮氧化合物50～150kg。由此看來城市交通擁堵，汽車尾氣廢氣排放是造成霧霾天氣的重要因素之一。
第三，城市主要生活污染廢氣排放。大城市作為我國經濟發展的中堅力量，人口密集必然導致城市生活污染的加重。尤其是嚴寒的冬季，人們大多需要使用采暖鍋爐和生活鍋爐燃燒大量的煤炭來維持正常的生產生活。然而煤的燃燒必然導致二氧化硫和其他煙塵、粉塵等大量污染物的排放。因此城市主要生活污染廢氣排放，尤其是采暖期的冬季大量燃料燃燒更是加重霧霾天氣的重要因素。
四.大氣污染防治措施現狀分析
由此看來，不利的自然天氣條件和嚴重的大氣污染，導致霧霾天氣持續出現。然而人類對大氣造成的污染卻是“罪魁禍首”，它是霧霾天氣形成的推動力，為霧霾天氣的出現提供了根本條件和保證。因此大氣污染是人們要解決的首要問題。針對大氣污染，我國不僅采用經濟手段、技術手段對其進行防治，同時也重視采用法律手段來防治。2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》是我國現行專門針對大氣污染防治的法律，它同《環境保護法》中的相關條款共同構成大氣污染防治的法律體系。這些法律法規，分別從不同法律視角對防治大氣污染進行了相關規定：
（一）“大氣污染”環境保護法規定分析
首先，污染物排放總量控制制度。目前環境管理界對于污染物排放總量控制制度的通常定義為：將某一控制區域作為一個完整的系統，要求采取措施將排入這一區域內的污染物總量，在一定時間段，控制在一定的數量之內，以滿足區域內環境質量或環境管理要求的管理手段；這個一定的時間段，現在一般都是以一年為單位。《環境保護法》中，關于總量控制制度的規定如下：“國務院環境保護行政主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準。”、“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費，并負責治理。”、“未經環境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護行政主管部門責令重新安裝使用，并處罰款。”實踐中，這些規定對控制大氣污染排放總量取得了一定的成效，可見污染物排放總量控制制度稱得上是大氣污染防治法律制度中較為完善的制度。
其次，環境監督管理制度。環境監督管理體制是指有關環境監督管理機構的設置及其權責劃分。一國的環境監督管理體制的設置是否合理關系到該國環境保護工作的成敗與否。我國《環境保護法》第二章對我國的環境監督管理制度進行了規定，包括設置環境質量標準、公開透明的環境監測制度和建設項目的批準制度，這些規定對大氣污染的防范也起到了關鍵的作用。
最后，環境污染防治制度。環境保護法對產生環境污染的企業事業單位也做了相關規定，強調更新設備和技術，提高資源利用率，減少污染排放量，并對造成嚴重污染的企業事業單位，設置了相關措施和處罰。這項制度對減少工業造成的大氣污染不僅提供了方法指導，也保證了執行強制力。
（二）“大氣污染”大氣污染防治法規定分析
《大氣污染防治法》是我國防治大氣污染的主要法律，從1987年制定《大氣污染防治法》到之后連續的修改，說明了其在中國環境的保護和改善是具有重要意義的，人們越來越重視法律手段在防治大氣污染中的作用，也說明在現實中人們需要進一步強化對大氣環境污染的預防和治理。
一.大氣污染物排放總量控制和許可證制度
前面本文說到了污染物排放總量控制制度的定義，而大氣污染物排放總量控制，則是指對特定的某個區域內，某種氣體允許排放的總量控制。在《大氣污染防治法》中首先規定，國家采取措施，有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量；地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準；同時規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區。并且進一步明確，主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務院規定。
二.污染物排放超標違法制度
該法對大氣環境質量標準的制定、大氣污染物排放標準的制定作出了規定，同時該法率先于其他環境污染防治法律明確了“達標排放、超標違法”的法律地位，規定：向大氣排放污染物的濃度不得超過國家和地方規定的排放標準。超標排放的，應限期治理，并被處一萬元以上十萬元以下的罰款。
三.排污收費制度
《大氣污染防治法》中作出了如下一些規定：1.國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數量征收排污費的制度，這是從法律上確立了這項制度。2.根據加強大氣污染防治的要求和國家的經濟、技術條件合理制定排污費的征收標準。3.征收排污費必須遵守國家規定的標準，具體辦法和實施步驟由國務院規定。4.征收的排污費一律上繳財政，按照國務院的規定用于大氣污染防治，不得挪作他用，并由審計機關依法實施審計監督。
四.大氣污染防治的法律完善
如上所述，大氣污染防治法律制度已經在我國確立，更有部分制度已具有較高效力的法律確認和準確的法律依據，實踐中也取得一定成效，但因多方面原因，這些制度仍舊無法盡善盡美，從而導致實施效力不盡如人意，乃至現在霧霾天氣頻發。筆者就如上分析的基礎上，結合在實踐工作中所遇到的問題，概括我國法律規定中的主要不足之處：
首先，無論是環境保護法中的污染物總量控制制度，還是大氣污染防治法中的大氣污染物總量控制制度，都是僅僅設立了總量控制指標，卻沒有將該指標量化、細化、標準化。看似以控制指標的方式進行逐步地、有計劃地削減大氣污染物排放量，但實際上，這個計劃可操作性不強，從而導致法律責任不明缺乏法律保障。
其次，環境監督管理制度公眾參與不足。目前，有關部門的大氣污染監測活動多是對周邊大氣環境進行監測，并公眾。但實際上，公眾更為關注的是對那些影響大氣環境因素的監督，而這些信息，往往是排污企業、單位隱藏最深的，公眾有權了解并對這些嚴重影響大氣環境的活動進行監督。更有甚者，某些地方部門為了維護當地的形象，安撫公眾的情緒，經常對某些重大的環境事故做虛假公告誤導公眾，嚴重侵害了公眾的環境知情權，并威脅公眾的身體健康。
再次，大氣排污許可證制度的法律責任不明，處罰力度不夠。許可證的申請要求是“事前申報”，實踐中很多企業都是事后申請同意和確認。此外，在申報過程中，排污企業為避免更多責任，隱瞞排污信息的真實情況，沒有如實申報，而環保單位為避免投入相當力量進行數據審核，對企業申報的保護指標大多沒有進行實質性審查。一旦出現問題，雙方推諉責任，導致法律責任不明。
為了有效地預防并治理我國大氣污染問題，就一定要進一步修改并完善我國相應的環境保護法律法規，針對以上法律規定的不足，筆者提出以下建議：
一.完善污染物總量控制立法。
首先， 在《環境保護法》和《大氣污染防治法》中明確規定國家實行污染物排放總量控制制度和大氣污染物排放總量控制制度，并對控制指標量進行細化、標準化。其次，制定《總量控制計劃程序條例》，規范政府具體實施總量控制制度的行為。主要是完善政府計劃的確定程序、執行程序、變更程序、救濟措施等。
二.完善環境監督管理制度，加強公眾參與。
我國《大氣污染防治法》在總則第5條對公眾參與作了明確規定：“任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。”客觀地評價，《大氣污染防治法》的這個規定是十分原則的，在實踐中根本無法操作。為此，一些地方性行政規章可以進行一些具體的有益的探索：第一，明確規定有關宣傳部門加大對大氣污染危害嚴重的宣傳，提高公眾對大氣污染危害嚴重性的認識，調動公眾參與的積極性。第二，明確規定對公眾自覺參與有益于大氣污染防治的行為予以鼓勵。第三，明確規定環境保護部門或者其他大氣監測部門如實公布各項環境數據，并對虛假公布信息的部門給予處罰。
三.制定排污許可證條例，完善配套的有關規定。
我國《大氣污染防治法》規定：由國務院規定排污許可的具體辦法和實施步驟、條件和程序，因此國務院有責任盡快制定排污許可證條例，就排污許可事項做出全面規定，以保證排污許可證的依法施行。排污許可證條例應對立法目的、立法原則和實施主體，排污許可證的申請條件、時間和受理方式，排污許可證的審批與頒發，排污許可證的監督檢查及法律責任等進行規定。
四.懲罰力度應更嚴格、更具特點。
首先，《大氣污染防治法》中的超標排污責任規定：“違反本法規定，向大氣排放污染物超過國家和地方規定排放標準的，應當限期治理……”這種限期治理制度應該進一步完善。應當將限期治理制度的范圍擴大至流域性、行業性、產業性的污染源，以排放標準為衡量依據，凡是超標的整個行業、產業皆在限期治理的范圍內，這樣就避免了行業面源污染源形成。其次，完善排污收費制度。一方面，提高排污收費的標準，進一步建立和健全行業收費辦法，擴大征收面。另一方面，在環境保護立法中強化追究環保部門違法排污收費行政責任的硬性規定，對擠占挪用者、不按標收費者、腐敗收費者、造成環保資金流失者依法追究行政責任、刑事責任。同時強化排污收費的程序性立法，制定明了的排污收費程序或圖解并將其公之于眾，使執法者依法行政，排污者依法繳費，程序公開，為民便民。
結語
通過對“霧霾現象”現狀和產生原因的介紹，得知嚴重的大氣污染為其“罪魁禍首”。經過不同法律視角對大氣污染的規定進行分析后，本文認為：我國現存大氣污染防治法律制度中，配套法律法規和制度存在不足是目前面臨的主要問題，因此應盡快完善大氣污染防治法律體系，使各項制度的實施更合法有據，提高執行力，從而真正得到落實。 （作者單位：中南財經政法大學）
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汽車尾氣 污染現狀 交通流
1引言霧霾頻發已經成為中國很多城市無法回避的問題，汽車尾氣是霧霾來源之一。隨著我國城市的改革開放發展，城市交通得到了迅速發展，路網里程與交通量不斷增加、城市交通建設與環境保護的矛盾也越來越突出。當前我國城市交通所造成的環境污染，不僅是機動車輛排放的一氧化碳、碳氫化合物、氧化氮和氧化硫以及鉛與煙微粒物質進入大氣而造成的大氣污染，而且，隨著市場經濟的發展，集體和個體出租車輛的無限膨脹，車質低劣和不規范行駛，使得本來就很繁忙的交通狀況，就更加惡劣
2汽車尾氣排放帶來的污染及其危害汽車尾氣污染主要由4種物質組成：一氧化碳、碳氫化合物、氧化氮和氧化硫以及鉛，它們是造成城市大氣污染的主要污染物。據統計，美國各種汽車每年排入大氣的污染物站各行各業排入大氣污染物總量的60%，西歐也普遍在50%左右。在我國以上海市為例，2010年上海市環境監測中心的檢測報告顯示，上海市主干道中87.3%CO，85.9%NO，37.2%HTC均來自汽車尾氣。汽車尾氣的危害城市機動車排放的尾氣一般集中在離地面1m左右，處于人們的呼吸帶附近，因此，對人體健康產生了很大的危害。CO是機動車排放的尾氣濃度最大的成分，它能夠經呼吸系統進入人體與血液中的血紅蛋白結合成穩定的碳氧血紅蛋白，此過程會阻礙氧合血紅蛋白的形成，且由于碳氧血紅蛋白的存在還會降低已有的氧合血紅蛋白正常的脫氧，所以最終會導致腦組織的缺氧，引起頭疼，頭暈等不適，大量地吸入還會使心臟過渡疲勞而導致死亡。高濃度的NO能引起中樞神經的閉塞，鉛化物作為汽車尾氣的一大組成部分，主要通過呼吸道、消化道和皮膚進入肌體，對為、腎、心都有很大危害。因此，通過交通流控制減少城市污染成為眾多城市減少污染的重要舉措之一。
3車速控制及車流量控制對汽車污染物排放的影響汽車在城市道路上行駛，頻繁的加、減速時間比例和較少的等速行駛時間比例，反映了城市中汽車行駛經常處于起步！加速！減速！怠速的運行狀態，這樣的運行工況使得汽車的耗油量增大，污染物排放也加劇。國內外研究表明，車速是影響汽車污染物排放的重要因素，當車速為10-20km/1時，HC的排放量是車速為30-40km/1時的1.55倍，CO的排放量是1.9倍，怠速時汽車污染物排放量更高。因此提高汽車行駛速度，避免頻繁的加、減速，減少汽車交叉口的排隊時間，縮小怠速時間比例可以大幅度地降低汽車污染物排放。另一方面的原因，在城市路網的規劃、布局上不盡合理。地區多中心組團間沒有形成合理的路網系統，使交通流量分布不均，表現為主次干道、支路的布局，長度比例失調以及路網空間布局的失衡（如缺少片區之間的環形快速干道和主干道，集散路網系統等），從而引起中心區主干道，車流密度逐年增大，交叉道路口車流量增大。帶來的后果就是中心區道路交通的擁擠和堵塞，特別是高峰期更加嚴重，伴隨的就是機動車排放污染物的增大。調查結果表明，城市中心區機動車排放污染物顯著高于城市周邊地區，上下班高峰期機動車排放污染物顯著高于其它時間段。其主要原因就是車流密度的增大、車速的緩慢。
4改善交通污染的建議和對策（1）提高燃油品質，發展代用燃料燃油品質在很大程度上限制了機動車降低排放污染物的水平。歐盟規定了2005年柴油、汽油最大含硫量和最大芳香烴含量的限值。例如規定柴油、汽油中硫的含量要低于0.005%。日本政府規定在道路上行駛時，機動車禁止使用含重油的燃油。（2）降低機動車排放污染物水平；對新增車輛必堅定不移的執行國家關于機動車排放的最新法規；嚴格執法，對不達標的在用車輛必須嚴格實行淘汰制，在規定的期限內，淘汰不達標的在用車輛，加快車輛的更新；建立健全機動車輛維修體系，加強監管力度，降低在用車的排放量。（3）合理設計城市居民的日常生活完全以步代車，汽車只用在城外，城內的風能、太陽能、循環水等的高效利用也能使人們在很大程度上擺脫污染和不可再生資源的浪費。（4）通過控制路段交通流量減少污染，比如采取單雙號，擁擠收費等措施。為控制私家車的數量也可以采取一些獎勵機制，比如在參加工作時，通過同意簽署自己不買私家車的協議，可以少交稅或者是國家可以幫你入保險，類似于這樣的獎勵措施等。
參考文獻：
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[2]張明，馬利民，劉佳佳.宜賓市區大氣污染與交通流量關系初探
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【關鍵詞】 政府環境履責審計； 蘭州政府環境審計； 環境重置成本法； 大氣污染治理
中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）14-0002-10
一、引言
2015年3月6日，中國環境保護部下發《關于開展政府環境審計試點工作的通知》，首次明確提出政府環境履責審計的概念。3月27日《中國會計報》在《政府環境審計亟需建立標準體系》中，提出我國政府履責審計體系尚在探索之中，呼吁建立其標準體系。
隨著中國經濟的快速發展，環境問題也日益凸顯，我國政府與社會對于環境保護的投入也不斷增加。自20世紀80年代起，我國各級政府審計機關開始對環境項目資金進行審計。但到目前為止，我國環境審計理論研究與實務操作尚未形成統一體系，阻礙了政府環境審計的全面實行。因此，建立科學嚴謹和具有可操作性的審計方法體系并確定政府環境履責審計的作用機制與實施路徑具有十分重要的意義。
二、文獻綜述
目前，我國學者已對政府環境審計問題進行了大量的研究和討論。本文從政府環境審計作用機制、技術方法與實施路徑的視角對相關文獻進行了梳理，以期為政府環境履責審計作用機制與實施路徑的研究提供思路。
隨著政府對環境保護的日益重視，我國學者在21世紀初即開始對環境治理資金審計進行研究。陳希暉（2004）在《論環境績效審計》一文中闡述了環境績效審計經濟性、效率性和效果性三個方面的作用，并將政府環境績效審計分為環境政策執行情況審計、環境項目效益審計和環保專項資金利用效益審計三種機制。耿建新（2006）則以城市水循環過程為研究基礎，提出水資金政府環境審計的作用機制是以城市水資金循環過程為主線，進行城市用水循環周期審計。王淡濃（2011）從環境審計的戰略定位入手，探討了環境審計在促進轉變經濟發展方式中的作用機制。向靚（2012）基于WGEA的《從環境視角進行審計活動的指南》，提出環境審計作用機制分為事前預警環保風險、事中監督環保過程、事后評價環保績效三個方面。唐洋（2013）基于湘江流域重金屬污染治理過程，提出在湘江治理過程中，政府環境審計的作用機制包括監督評價機制、調控協調機制以及監測預警機制。
王琳（2012）基于因子分析模型對全國主要城市的地方政府環境績效進行分析，得出各大城市的因子得分綜合表并對其進行闡述。王奇、李明全（2012）運用超效率DEA模型對我國各省份2004年至2009年大氣污染治理效率進行了排行。房巧玲（2013）采用最優化方法構建了環保資金績效審計的基準模型，并使用簡化實例對基準模型的具體運用進行了闡述。何勰、張卉（2012）從循環經濟視角出發，提出在法律法規實施情況、環境保護資金使用情況、企業環保措施執行情況三方面共同構建可行路徑。唐秋鳳、谷愛明（2014）將政府環境保護責任歸結為在市場經濟條件下解決負向外部性的受托經濟責任，從政府環境審計的重點與評價指標兩方面建立政府環境審計的實施路徑。陳希暉（2014）以生態文明建設的本質和要求為出發點，引入風險導向資源環境審計以構建政府資源環境審計實施路徑。
從上述內容可以看出，現有研究文獻從環境審計的目標、戰略定位、國際經驗與實際案例等角度闡述了政府環境審計的作用機制。但大部分研究僅從理論上論述政府環境審計的作用機制，未能結合實際環境問題進行探討，而基于實際案例進行分析的研究則往往只對政府環境審計在該案例中的作用機制進行探討，未能擴展到政府環境審計在某一類問題中的作用機制，缺乏可操作性。
在政府環境審計技術方法與實施路徑方面，我國學者已經從資源配置、可持續發展、循環經濟、生態文明建設等視角進行了政府環境審計技術方法與實施路徑的探索與構建。但多數是基于現行財務審計理論的結構與方法對政府環境審計實施路徑進行構建，未能根據環境問題的特征闡述應用的審計方法是否具有科學性與合理性，并且根據構建的技術方法與實施路徑對實際環境案例進行審計的研究也相對較少。
綜上所述，本文從政府對蘭州市大氣污染治理的實際情況出發，探討政府履責環境審計在大氣污染治理中的作用機制和實施路徑。
三、政府環境履責審計在大氣污染治理中的作用機制
政府環境履責審計的目的是對環保專項資金的使用情況、環境治理項目的實施情況進行監督和評價，降低風險、發現問題并完善環境治理措施與制度。其作用機制有：
（一）風險預警機制
風險預警機制是指審計方能夠及時發現大氣治理項目中存在的違法違規行為、政策執行和專項資金的使用效益等潛在風險。風險預警的工作主要包括：收集被審計單位環境保護方面的資料，特別應了解被審計方的大氣污染物排放種類、其危害性及其處置流程、排放達標情況，了解當地大氣污染主要來源與大氣污染物構成比重；對被審計方進行風險評估，確定其存在的潛在風險大小與類別，在項目正式建設之前對項目的合規性與審批過程進行監督管理，對項目的環境保護效果進行評估。
風險預警機制的實施需要審計人員熟悉會計、審計相關準則，熟悉《大氣污染防治法》與地方性大氣污染治理條例，并能夠結合大氣污染治理的相關特點發現潛在風險。為保證審計效果，審計機關應該建立科學的人才培訓和引進制度，提高審計人員會計、統計、審計、法律、環境科學方面的綜合業務能力，并在審計組中引入第三方專家智庫，提出會計審計與環保技術標準相結合的環境會計方法技術。
（二）過程監控機制
過程監控機制是指審計方在大氣污染的治理過程中對治理實施情況、治理資金使用情況進行監督控制，以降低大氣污染治理過程中的風險。過程監控主要包括：審查目前的治理行為是否符合大氣污染防治法以及地方污染防治規劃；審查大氣污染治理計劃的執行情況是否達到預定的治理進度；審查專項治理資金的使用情況是否符合前期預算。在此基礎上對前期的預定治理目標與資金預算進行調整或者對當前治理方法、力度、投資等進行調整。
在過程監控中，需要有不同級別的審計人員對不同的范圍進行監控，這樣才能保證所進行的治理項目有適當的監督。過程監控模式可以采用蘭州市推行的城市網格化管理的管理監控模式，建立市、區、街道、社區、樓院分級負責的扁平化網格審計監控體系，對大氣污染治理的過程進行全面的監督控制。
（三）安全抵御機制
安全抵御機制是指審計人員基于治理過程中發現的問題，對問題發生的原因進行分析并提出針對該問題的建議，完善大氣污染治理的機制與措施。安全抵御主要包括：提出審計建議和出具審計報告，即根據環境治理目標與治理資金預算，對被審計方環境治理的績效情況、治理資金使用狀況等發表審計報告，并提出切實可行的審計意見；對審計建議的實現進行驗證，以確保審計意見的合理科學，在對審計意見的合理性與可行性作出論證之后，需要實現審計意見。
采用合適的審計技術方法，針對審計結果中對于大氣污染治理成果的評價，結合確實的數據與法律的證據，提出相應的審計意見。只有采用合乎會計、審計理論且能夠結合環境治理實際的審計方法，才能提出切實可行的審計建議，才能及時改進大氣污染治理機制，進而對該類問題再度發生進行安全抵御。因此，在審計過程中采用科學合理的治理成本計量方法與具有普適性的環境績效評價指標具有十分重要的作用。
四、環境重置成本法在政府履責審計實施路徑中的應用
在目前有關政府環境審計方法的研究中，多數研究采用現有財務審計方法或經濟學模型，未能根據環境問題的特征采用科學合理的審計方法，故缺乏科學性與可操作性。在政府環境履責審計的過程中，環境治理對環境價值的影響是評價環境治理績效的關鍵，而環境績效審計方法是否合理的標準即是否能可靠計量環境治理對環境價值的影響，從而判斷對環境治理績效的評價是否公允。
（一）環境重置成本法的概念與應用思路
周一虹2011年提出環境重置成本法的概念與定義，并闡述了采用環境重置成本法對環境價值進行計量的思路。
環境重置成本法是指當環境遭到破壞后，通過計算恢復環境到原狀所要支付的費用，即恢復原生態環境狀態與生態系統服務功能所要發生的成本，借以估算環境變化所影響的經濟價值或者治理環境問題需要付出的成本。其中，環境重置成本是指在現行市場公允價值條件下，重新構建該環境資產或重新達到該環境資產生態服務功能所要花費的所有貨幣價值總額。該方法的創新思路是把重置成本法在資產評估和環境治理評價的應用中進行了同構，將生態環境視為一種資產，當人類的社會生產、經營等活動對生態環境造成破壞時，該環境資產的價值就會被降低和破壞，這部分被破壞的價值，則可以通過重新構建的一項環境資產進行重置。
由于現行經濟環境下對環境資產并無購置、銷售、現金流入流出等相關交易事項，所以采用歷史成本、現值、可變現凈值與公允價值對其進行計量是沒有依據且不合理的。而采用環境重置成本法作為環境治理成本計量方法的依據在于：當成本計量范圍內的生態環境遇到破壞后，環境價值降低，那么治理所要發生的費用不能低于將生態環境恢復到原生態系統服務功能的成本。即采用的環境重置成本法對環境治理成本的計量結果是對被破壞的環境價值進行恢復所支付的必需成本費用，是最低的投入成本。因此采用環境重置成本法對環境治理成本進行計量具有科學性和可操作性。
政府環境履責審計實施路徑中應用環境重置成本法的思路是：采用環境重置成本法對環境治理總成本與環境治理目標指標進行計量，取得環境重置成本與重置目標，并以當前發生的實際治理成本與當前治理行為達到的環境狀況與重置成本進行比較評價。環境重置成本或價值為正值說明目前采用的環境治理措施有效，治理行為對環境的影響是積極的，能夠引起環境資產價值的上升。在達到同一治理目標的情況下，若重置成本大于或等于實際治理成本，則說明治理行為卓有成效；反之則說明治理行為有效但是效用不佳，需要進一步加大治理投入。而當計量的重置價值為負值時，則說明目前治理行為并未達到預想效果，環境污染情況繼續惡化，環境的變化是消極的并引起環境資產價值的下降。
（二）環境重置成本法三層成本計量模式
1.三層成本計量模式的基本思路
環境重置成本法將重置成本法原理應用于對生態環境治理成本的計量與評估，其理論依據是基于生態系統服務功能的價值進行評估計量。在使用環境重置成本法對環境治理成本進行計量時，由于對環境資產本身進行重置有一定的困難，所以通常是對原生態系統功能服務進行重置。重置環境資產的目標是重置其生態系統服務功能，即恢復其原本的生態系統服務功能則視同為對該環境資產進行了重置。
由于環境污染的治理與防護是一個持續性動態過程，在這一過程中發生的不同類型的費用與不同內容的成本需要按照環境治理過程的特點進行歸集、計算并匯總，這可以使環境成本計量的過程更加科學、客觀與完整。根據環境重置成本法的思想與方法，本文將由政府主導的對于成本計量范圍內的大氣污染治理與維護的成本、費用與投入分成三個層次，采用環境重置成本法對三個層次的成本分別進行計量并最后匯總。
2.三層成本計量模式的計算方法
（1）第一層環境重置成本為生態環境恢復層成本，該層次基于重污染天氣的恢復，即在重污染天氣發生時對污染物治理所花費的成本。目前我國地方政府制定的重污染天氣應急預案的主要成本支出是應急預案中的降塵噴灑設備投入費用與對道路的全面清洗耗費水費用。具體計算公式為：
P1=C設備+N重×W重×C0
其中，P1為生態環境恢復層成本，C設備為設備的投入費用，N重為重污染天數，W重為道路清洗用水量，C0為單位水價格。
（2）第二層環境重置成本為生態環境維護層成本，該層次主要從對大氣環境的長期維護過程考慮，基于大氣污染源解析將治理成本內容分為機動車污染存量維持成本、城市燃煤消耗量減少成本、道路沙土降塵成本、工業企業廢氣排放控制成本、生態增容減污工程成本與環境監管能力提升工程成本六個部分。其中，機動車污染存量維持成本主要考慮對老舊機動車的淘汰補助；城市燃煤消耗量減少成本主要考慮燃煤鍋爐的改造與報廢處理成本、環保型煤炭補貼成本；道路沙土降塵成本主要為日常道路揚塵清洗成本；工業企業廢氣排放控制成本主要包括對重點企業項目改造費用；生態增容減污工程成本主要包括山林建造與濕地防護成本；環境監管能力提升工程成本包括污染源企業在線監控平臺升級成本與空氣檢測子站的建設成本。具體計算公式為：
P2=P機+P煤+P企+P沙+P生+P監
其中，P2為生態環境維護層成本，P機為機動車污染存量維持成本，P煤為城市燃煤消耗量減少成本，P企為工業企業廢氣排放控制成本，P沙為道路沙土降塵成本，P生為生態增容減污工程成本，P監為環境監管能力提升工程成本。
P機=N機×AC機
其中，P機為機動車污染存量維持成本，N機為老舊機動車淘汰數量，AC機為淘汰車的平均單位補助。
P煤=P改清+P煤補
其中，P煤為城市燃煤消耗量減少成本，P改清為燃煤鍋爐改造補助成本，P煤補為環保型煤炭補貼成本。
P改清=N改清×C改清+C拆
其中，P改清為燃煤鍋爐改造補助成本，N改清為燃煤鍋爐改造蒸噸數，C改清為單位改造蒸噸數補貼，C拆為報廢鍋爐拆除處理成本。
P煤補=N戶×ACC×GCS0×A
其中，P煤補為環保型煤炭補貼成本，N戶為煤炭消費戶數，ACC為平均每戶每年燃煤消耗數量，GCS0為家庭燃煤補貼，A為總年數。
P企為工業企業廢氣排放控制成本，由于分別計量最后匯總難度較大，所以本文采用政府工作報告中的工業企業廢氣治理的投入資金作為工業企業廢氣排放控制成本。
P沙=W日×T×C0
其中，P沙為道路沙土降塵成本，W日為道路清洗日用水量，T為道路清洗日數，C0為單位水價格。
P生=N綠×AC綠
其中，P生為生態增容減污工程成本，N綠為綠化林建設面積，AC綠為平均每畝綠化林建設投資費用。
P監=P升+P空
其中，P監為環境監管能力提升工程成本，P升為在線監控平臺升級成本，P空為空氣檢測子站建設成本。
P升為在線監控平臺升級成本，由于是網絡技術與科技監測手段的研發升級，所以本文采用政府工作報告中升級在線監控平臺的投入資金作為成本。
P空=N空×AC空
其中，P空為空氣檢測子站建設成本，N空為空氣檢測子站建設數量，AC空為平均空氣檢測子站成本。
（3）第三層環境重置成本為生態保護戰略層成本，該層次主要基于為保證必要的大氣環境質量而放棄的經濟發展權部分進行考慮，即如果不考慮補償范圍內的大氣生態環境治理與維護而充分使用所有大氣環境容量發展經濟的情況下所能產生的額外效益，該機會成本應當納入環境重置成本之中。
為了保證大氣環境質量，就大氣環境進行治理對經濟發展產生的影響包括工業制造、能源消費、農業畜牧、餐飲服務等諸多行業，范圍涵蓋第一、二、三產業，所以本文采用宏觀經濟指標國民生產總值（GDP）進行模型構建。為了簡化計算，本文認為GDP的產生主要是由水環境容量與大氣環境容量兩方面貢獻的。具體計算公式為：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA
其中，P3為生態保護戰略層成本，GDPA為范圍內地區A年的國內生產總值，MAEC為大氣環境容量治理費用比例，UAECA為A年的大氣環境容量使用比例。
MAEC=P2÷（P水+P2）×100%
其中，MAEC為大氣環境容量治理費用比例，P2為大氣環境維護層成本，P水為與P2相對應年度的水環境維護層成本。
UAECA=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%
其中，UAECA為A年的大氣環境容量濃度使用比例，Wi為i物質大氣環境容量極限濃度，Q排i為i物質該年大氣污染物實際年均濃度，PHi%為i物質的大氣污染構成比例，i物質包括可吸入顆粒物（PM10或PM2.5）、二氧化硫（SO2）與氮氧化物（NOX）三類。
（4）以上三層模式計量結果總和為范圍內確定的大氣環境治理成本總額，即：P=P1+P2+P3
其中，P為大氣環境治理總成本即大氣環境重置成本，P1為生態環境恢復層成本，P2為生態環境維護層成本，P3為生態保護戰略層成本。
五、蘭州市大氣污染治理的環境重置成本
（一）蘭州市大氣環境概況
蘭州市地處我國西北部，位于蒙古高原、青藏高原和黃土高原的交匯處，地理特征呈現“兩山夾一河”，即市區為河谷盆地，南北兩山對峙，相對高差為660米，自東向西延伸約35公里，明顯的盆地地形造成污染物不易向外流動。蘭州市區氣流閉塞，年風靜率達到60%以上，冬季靜風率達80%以上，城區上空逆溫層常年存在，不利于大氣污染物的擴散、消散。蘭州市區常年干旱少雨，年均降雨量不足300毫米，但蒸發量卻達到1 800～2 200毫米，森林覆蓋率僅為12.21%，分別低于全國和全省平均水平8.15%和1.2%，沙塵暴和浮塵天氣容易波及與形成。蘭州市大氣污染屬于煤煙、汽車尾氣和自然揚塵混合型污染，其中以煤煙型污染為主。根據蘭州市環境保護局與國家環科院聯合的《蘭州大氣污染成因及防治對策研究》公布的數據，蘭州市大氣污染的來源與所占比重如圖1所示。
（二）蘭州市2013年至2015年大氣環境治理重置成本
1.生態環境恢復層成本
蘭州市目前對于重污染天氣的治理主要依據《甘肅省重污染天氣應急預案》與《蘭州市沙塵天氣防塵治污工作應急預案》兩項應急預案規定。依據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的規劃，蘭州市2013年至2015年預計發生的沙塵及重污染天氣情況如表1。
由表1可以得出，蘭州市2013年至2015年間發生沙塵及重污染天氣數總計82天。根據蘭州市城市管理綜合行政執法局公布的數據，目前蘭州市在沙塵及重污染天氣發生時，主城區平均每日額外出動載重量10噸級的灑水車與噴霧車50輛，每輛車往返作業7次，即平均每日額外出動灑水車與噴霧車350輛次。根據蘭州市水務局與蘭州市威立雅（集團）水務有限公司的用水價格，蘭州市環衛工作用水價格在2.5元每噸。根據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市財政支出3 100萬元用于道路清洗車輛的設備購置。由此計算生態環境恢復層成本為：
P1=C設備+N重×W重×C0=3 100+82×350×10×2.5
÷10 000=3 171.75（萬元）
2.生態環境維護層成本
該層次主要從對大氣環境的長期維護過程考慮，基于大氣污染源解析將治理成本內容分為六個部分。
（1）機動車污染存量維持成本
根據《甘肅省淘汰尾氣排放不達標黃標車和老舊報廢機動車工作實施辦法》，蘭州市計劃在2015年底完成淘汰2005年底前登記注冊營運的“黃標車”，即達不到國Ⅰ排放標準的汽油車和達不到國Ⅲ排放標準的柴油車。到2015年底，淘汰“黃標車”24 730輛，淘汰老舊汽車45 200輛，共計69 930輛。根據《蘭州市機動車污染防治暫行辦法》中對“黃標車”與老舊機動車的淘汰政府補償標準，對每輛淘汰車平均補償7 000元。由此計算機動車污染存量維持成本為：
P機=N機×AC機=69 930×0.7=48 951（萬元）
（2）城市燃煤消耗量減少成本
根據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市規劃對城區現存的475臺2噸以上燃煤鍋爐全部實施治理改造，共計3 852蒸噸，對鍋爐單位給予20萬元每蒸噸的財政補貼，并規劃投入8.3億元進行廢棄鍋爐處置。根據蘭州市工信委的《蘭州市遠郊煤炭管控區居民使用優質煤補貼辦法》，蘭州市在2013至2015年間均對遠郊控煤區內居民采購優質煤（灰分小于18%、硫分小于0.8%的優質煤炭）進行政府補貼，遠郊納入煤炭管控區的戶數如表2。
由表2可以得出，遠郊煤炭管控區內總人口戶數為23 571戶。根據《蘭州市遠郊煤炭管控區居民使用優質煤補貼辦法》規定，平均每戶按照1.5噸優質煤每年的標準進行補貼。由此計算城市燃煤消耗量減少成本為：
P改清=N改清×C改清+C拆=3 852×20+83 000
=160 040（萬元）
P煤補=N戶×ACC×GCS0×A=23 571×1.5×600÷
10 000×3=6 364.17（萬元）
P煤=P改清+P煤補=160 040+6 364.17
=166 404.17（萬元）
（3）道路沙土降塵成本
根據《蘭州市揚塵污染防治管理辦法》，蘭州市目前實行主干道路灑水每日3次、清洗每日至少1次，次干道路灑水每日2次、清洗每兩日至少1次的道路清潔降塵措施。蘭州市區平均每日出動灑水車100輛，日耗水量10 000噸。根據蘭州市水務局與蘭州市威立雅（集團）水務有限公司的供水價格，環衛工作用水價格在2.5元每噸。由此計算道路沙土降塵成本為：
P沙=W日×T×C0=3×365×10 000×2.5÷10 000
=2 737.5（萬元）
（4）工業企業廢氣排放控制成本
根據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》與《蘭州市“十二五”環境保護規劃》的規劃，蘭州市政府預算安排投資12.6億元，完成53項重點污染企業除塵、脫硫、脫硝設施升級改造和揮發性有機物治理及管控項目。由此計算工業企業廢氣排放控制成本為：
P企=12.6億元=126 000萬元
（5）生態增容減污工程成本
根據《蘭州市大氣污染綜合治理整體戰攻堅戰的實施意見》與《蘭州市大氣污染綜合治理林業生態增容減污實施方案》，蘭州市政府決定2012年5月至2014年底實施林業生態增容減污工程。共計完成營造林面積41.18萬畝，其中2012年10.66萬畝，2013年19.66萬畝，2014年10.86萬畝，平均每畝造林成本0.6萬元。由此計算2013至2015年間生態增容減污工程成本為：
P生= N綠× AC綠= （19.66 + 10.86）×10 000×0.6
=183 120（萬元）
（6）環境監管能力提升工程成本
根據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》，蘭州市2013至2015年間投資5 550萬元，對全市重點大氣污染源企業的在線監控平臺進行改造提升。規劃新建9個空氣監測子站，全面準確監測和預測空氣質量，實時環境空氣質量信息，平均每個空氣監測子站投資300萬元。由此計算環境監管能力提升工程成本為：
P監=P升+P空=P升+N空×AC空
=5 550+300×9=8 250（萬元）
綜上可得，生態環境維護層成本為：
P2 = P機+P煤+P企+P沙+P生+P監= 48 951 +
166 404.17 + 2 737.5 + 126 000 + 183 120 + 8 250
=535 462.67（萬元）
3.生態保護戰略層成本
根據蘭州市統計局的《2013年蘭州市國民經濟和社會發展情況及2014年展望》、《2014年蘭州市國民經濟和社會發展情況及2015年展望》與《2014年蘭州市政府工作報告》，蘭州市2013年、2014年創造GDP明細與2015年GDP規劃明細如表3所示。
根據2011年7月蘭州市政府的《蘭州市“十二五”規劃》第四部分“十二五”期間主要環境保護任務，“十二五”期間，蘭州市政府規劃投入48.0462億元在35項水污染防治重點項目進行水環境污染治理與維護，其中2013年至2015年期間發生成本36.03465億元。由此計算大氣環境容量治理費用比例為：
MAEC = P2÷（ P水+ P2）×100% = 535 462.67 ÷
（535 462.67+360 346.5）=59.77%
從2013年度起蘭州市環境保護局實行《環境空氣質量標準GB3095-2012》與《環境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》兩套標準同時計量分析的措施。由于蘭州市自然條件屬于溫帶半干旱區，污染天氣受沙塵影響較大，蘭州市發生的污染天氣主要以“灰霾”天氣為主，在該類天氣的污染源中，可吸入顆粒物通常直徑較大，因此以PM10為主要計量指標。另《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》與《蘭州市“十二五”規劃》分別于2012年與2011年編制，當時蘭州市環境標準尚采用《環境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》。綜上所述，本文采用《環境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》中的環境標準數據進行生態保護戰略層成本的分析計量。
根據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的大氣質量改善目標，2015年的規劃是二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度在2012年基礎上分別下降15%、10%和27%。另根據蘭州市環境保護局的《2012年甘肅省環境狀況公報》、《2014年甘肅省環境狀況公報》以及《甘肅省環境質量概要（2014年）》計算得出2013年至2015年三項主要污染物年均濃度如表4。
根據甘肅省環境保護廳近幾年的數據，蘭州市2013年之后的SO2、NO2濃度水平屬于國家二級質量，PM10濃度屬于國家三級空氣質量，根據《環境空氣質量標準GB3095-1996（2000年修正）》的濃度限值規定：二級空氣質量下，SO2年均限值濃度為0.06毫克/立方米，NO2年均限值濃度為0.08毫克/立方米；三級空氣質量下，PM10年均限值濃度為0.15毫克/立方米。
根據蘭州市環境保護局的《蘭州大氣污染成因及防治對策研究》，蘭州市可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物三項空氣污染物負荷與具體污染來源負荷如表5。
由此計算大氣環境容量濃度使用比例為：
UAEC2013 =■（Wi-Q排i）÷ Q排i PHi% = （0.06-
0.033）÷0.033×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.144）÷0.144×51%=51.29%
UAEC2014=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.029）÷0.029×29.6%+（0.08-0.048）÷0.048×19.4%+（0.15-0.125）÷0.125×51%=54.77%
UAEC2015=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.035）÷0.035×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.099）÷0.099×51%=72.36%
由此計算生態保護戰略層成本為：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA=1 776.28×59.77%×51.29%+1 913.5×59.77%×54.77%+2 077.82×59.77%×72.36%=2 069.59（億元）
4.蘭州市2013年至2015年大氣環境治理成本總額
以上三層模式計量結果總和即為范圍內確定的大氣環境治理成本總額，即重置成本為：
P = P1 + P2 + P3 = 3 171.75+535 462.67+2 069.59×
10 000=21 234 535.42萬元≈2 123.5億元
六、蘭州市政府大氣污染治理履責審計績效分析
（一）蘭州市政府大氣污染治理履責審計情況
根據甘肅省環境保護廳公布的《環保投資工作簡報》第1期至第4期，蘭州市2014年大氣污染治理專項資金如表6所示。
從表6得出2014年蘭州市大氣污染治理專項資金投資總額為58 934萬元。根據蘭州市環境保護局與新聞媒體的消息，蘭州市2014年為進行大氣污 染治理撬動社會資金投資15.7億元。由此可得出蘭 州市2014年大氣污染治理資金總投資額為21.59（5.89+15.7）億元。根據前述生態保護戰略層成本的計算方法，計算蘭州市2014年為保護與維持大氣環境損失的GDP為：P2014=
GDP2014× MAEC× UAEC2014 = 1 913.5×
59.77%×54.77%=626.4（億元）。
由此得出蘭州市2014年大氣污染治理實際發生成本647.99（21.59+626.4）億元。
根據《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013―2015年度）》的大氣質量改善目標，得出2013年、2014年年均濃度與2015年規劃年均濃度，即2013年至2015年大氣環境重置目標，具體結果如表7。
根據表7，2012年后，蘭州市規劃2013年至2015年完成二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入顆粒物（PM10）年均濃度在2012年基礎上分別下降6、4和37（微克/立方米）的目標。按照前述計量的蘭州市2013年至2015年大氣污染治理成本總額 2 123.5億元與蘭州市常年平均各項污染物分擔率（SO2為29.6%，NO2為19.4%，PM10為51%），三項主要污染物分別治理成本如表8。
根據表8的單位重置成本可以得出：
2014年SO2治理達到的成果對應的重置成本為（41-29）×104.76=1 257.12（億元），實際發生成本為647.99×29.6%=191.81（億元）；
2014年NO2治理達到的成果對應的重置成本為（39-48）×102.99=-926.91（億元），實際發生成本為647.99×19.4%=125.71（億元）；
2014年PM10治理達到的成果對應的重置成本為（136-125）×29.27
=321.97（億元），實際發生成本為647.99×51%=330.47（億元）；
2014年治理達到的成果對應的重置成本為1 257.12-926.91+321.97
=652.18（億元），實際發生治理成本為647.99億元。
上述計量結果歸結如表9。
（二）蘭州市政府大氣污染治理履責審計績效分析
綜合上述計算結果，對2014年蘭州市政府大氣污染治理履責情況進行分析。
SO2實際治理高于應有效果。實際發生治理成本小于重置成本，并且超額完成本年度治理任務，完全達到應有效果。說明蘭州市政府將治理工作重點放在減少燃煤消費量、鍋爐改造與工業企業能源結構改革等與SO2排放量密切相關的治理措施上是切實可行并卓有成效的。
NO2實際治理并未達到應有效果。2014年均濃度比2013年度上升，實際治理成本并未發揮其降低污染物濃度的效用。重置價值數值為負數，說明在計量期間采取的治理措施并未使得NO2污染情況好轉，NO2污染進一步惡化，環境資產的價值進一步降低。NO2年均濃度受機動車尾氣的影響較大，氮氧化物負荷中機動車尾氣占60.7%，因此，2014年NO2年均濃度的上升可能是受到機動車保有量急速增長的影響。根據蘭州市統計局2014年末的數據，全蘭州市民用汽車保有量61.48萬輛，比2013年末增長21.16%，這說明蘭州市政府目前對于機動車數量的控制力度不足。
PM10實際治理達到應有效果。實際治理成本與重置成本基本相當，考慮到可吸入顆粒物受到外來輸入性揚塵污染的影響較大，沙土揚塵的治理任務是基本完成的，說明蘭州市政府采用“五位一體”的道路清塵工作模式與生態增容綠化工程是行之有效的。
大氣污染治理總體實際治理成本與重置成本基本一致，大氣污染治理工作總體完成，這說明目前實行的各項大氣污染物治理方案是可行并有效的，但其中存在治理效果不均衡與治理成果不穩定的現象，需要保持對SO2的治理優勢，穩定對PM10的治理效果，加大對NO2的治理力度，革新對NO2的治理技術手段。
七、研究結論與審計建議
（一）研究結論
我國政府環境履責審計尚未形成統一、規范的體系，大部分研究停留于理論層面，結合實際環境治理問題、采用適當的環境審計方法對政府環境履責審計進行研究的成果較少。在目前會計、審計框架下，采用環境重置成本法對環境治理的價值進行計量，進而評價政府環境治理投入的績效，是具有科學性和可操作性的。根據環境重置成本法的計量模型和方法，得出蘭州市2013年至2015年規劃的大氣治理的環境價值為2 123.5億元。根據2014年蘭州市實際發生的大氣污染治理成本與環境價值比較，取得蘭州市2014年大氣三項主要污染物治理的審計績效分析：SO2實際治理效果高于應有效果，治理措施是切實可行并卓有成效的；NO2并未達到治理應有效果，可能是受到機動車保有量急速增長的影響；PM10治理達到應有效果，治理任務基本完成。
（二）蘭州市大氣污染治理的審計建議
1.繼續保持煤炭消費總量的削減與能源結構的調整
蘭州市政府建立煤炭消費總量預測預警機制，實行煤炭質量管控，制定《蘭州市煤炭監督管理辦法》，實行煤炭消費總量控制的措施行之有效，需要繼續維持。在冬季采暖期對城區三大燃煤電廠的工業用煤量進行削減，倒逼電廠使用優質煤炭，以達到削減污染物排放的目的。同時，需要加大對清潔能源的開發利用，繼續調整能源結構，擴大風能、核能與地熱能等清潔能源產能，逐漸取代煤炭、石油等傳統重污染能源。
2.加大機動車尾氣污染的治理力度
蘭州市受到地形限制與自然氣象條件的影響，道路運輸能力一直不強，道路比較狹窄，而2012年之后機動車保有量急速增長，與2011年相比，2014年蘭州市機動車保有量劇增50%，這是造成NO2濃度居高不下的首要原因。蘭州市政府需要克服自然地理條件的限制，提高燃油品質，對公交車和出租車實施“油改氣”，對私家車實施“雙燃料”改裝，對不達標準的燃油進行淘汰。要加快推進軌道交通、水上公交等城市基礎設施建設，做好城區主要交通節點改造，提高城市道路通行能力。在目前的基礎上加大投資力度，加快解決道路改造緩慢與機動車數量增長之間的矛盾。
3.在沙土揚塵治理方面尋求新方法
目前蘭州市實行的六個“100%”抑塵法、“五位一體”的作業模式與生態增容綠化工程確實行之有效，但沙土揚塵的治理源頭并沒有解決，屬于“先治標，后治本”的方法過程，在道路揚塵清掃作業與施工工地揚塵處理過程中也引發了許多爭議。蘭州市需要在目前“治標”的基礎上，對可吸入顆粒物的來源進行分析研究，克服氣象條件干燥少雨、地理處于黃土高原的自然條件，對沙土揚塵的外來輸入來源進行“根治”，對蘭州市自然環境進行改善。
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