時間：2023-10-09 16:14:54
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近幾年來,在我國高校中,因學術權力的行使而引發的糾紛時有發生,這些糾紛的發生,一方面說明了廣大師生法律意識的增強,另一方面也折射出我國現行法律的缺陷與不足。此類糾紛如得不到妥善解決,必定會影響到我國高等教育的健康發展。
一、學術權力及其糾紛的界定
學術權力是高等教育研究領域中的一個重要概念,然而學者們對其涵義卻有不同的理解。如有學者認為學術權力是大學對學術事務和活動的管理與統治權力[1],也有學者認為學術權力是某些學術權威因為自身的學術地位和學術成就影響并自發形成的一種學術魅力[2],還有學者從邏輯層面和制度層面對/學術權力0一詞提出質疑,認為應是/學術(自由)權利0。[3]上述關于學術權力的解釋都有一定的合理性,但不夠準確、完整。要科學地界定學術權力的涵義,須從探究權力的含義入手,通過分析學術權力的結構來闡釋其內涵。何為權力,我國5現代漢語辭典6的解釋是/職責范圍內的支配力量0[4];我國著名法理學者卓澤淵教授進一步認為,權力是特定的主體(包括個人、組織和國家)在其職責范圍內擁有的對社會和他人的強制力量和支配力量。[5]據此可以認為,權力實際上是一種控制力和支配力。在學術事務中,學術機構及其成員行使的學術權力本質上是一種公共權力,其理由是:(1)學術權力的行使具有公共性特點,它是社會基于利益沖突或價值沖突而設置的一種強行性調控權力。在當代,學歷、學位、職稱等與人的利益密切相關,為了對這些利益關系和資源進行分配和調控,國家設置相關的學術機構,行使相應的學術權力,使學術利益和資源得到合理的配置。(2)學術權力的行使具有單方性特點。學術機構在做出決定時,僅憑自己的單方意志和按照議事規則便可做出決定,而不受相對人意志的左右。(3)學術權力具有公共權力的確定性特征。學術權力行使的后果是對他人的行為和學術命運產生權威性的確定效力和約束效果,相對人自身不可改變這種結果。因此,作為一種職責范圍內的控制力和支配力,權力在有關學術活動中是客觀存在的。在此基礎上,我們還應區分學術權力和學術管理權力兩個概念,學術管理權力即高校組成機構及其人員對學術事務進行管理的權力,它包括以學術權能為基礎的學術權力和以行政權能為背景的行政權力;學術權力只是學術管理權力的一部分,把兩者等同起來的觀點是不當的。至于有學者認為學術權力是某些學術權威自發形成的學術魅力的觀點也是不可取的,學術機構的評審結果決定著他人的學術命運和前途,且這種評審結果還有一種制度作為保障,使得學術權力成為一種制度性權力。另一方面,就學術權力的內在結構而言,它包括學術權力主體、權力客體和權力載體。學術權力主體即學術權力的掌握者,主要是指代表高校行使學術權力的學術機構及其成員;學術權力的客體即學術權力的作用對象,主要是學術事務和學術活動;學術權力的載體即學術權力的存在形式,包括學術事務、活動的體制和模式。因此綜上所述,所謂學術權力就是學術人員基于其專業背景和學術能力,對相關學術事務和學術活動施加影響和進行控制、支配的力量。
二、運用法律手段解決學術權力糾紛的必要性
自20世紀90年代中期以來,高等院校中的學術權力糾紛不斷發生,對于這類糾紛是否需要法律或法院來加以解決(當然法律解決不等于法院解決),理論界、實務界的觀點并不一致,如劉燕文一案,有學者認為法院處理學術權力糾紛案件妨礙了高校的自,也有學者認為司法審查與學術自由二者并不沖突。[6]依筆者之見,學術權力糾紛可以通過法律途徑解決,其理由是:(1)這是由學術權力糾紛的性質所決定的。學術權力本質上是一種公共權力,而公共權力只有接受法律的監督才能防止其濫用;同時按照/無救濟則無權利0的法治原則,法律賦予了廣大公民的受教育權、學術自由權,而這些權利只有在完善的法律救濟機制下才能得到實現。因此,將學術權力糾紛納入法制化軌道,允許相對人在認為自己的合法權益受到學術權力的不當侵害之時,訴諸于法律,這既有利于加強對學術權力行使的監督,也有利于維護公民的正當權益。(2)學術權力行使的結果直接或間接地影響到相對人的重大權益。在當代社會中,職稱、學歷、文憑與個人的職務晉升、收入分配、社會評價等方面有著直接的關系,在職稱評定、畢業論文等級評定與畢業證書或學位證書頒發等方面的學術權力行使狀況,將對個人的生存和發展有著重大的影響。現實中,公民可以因為被罰款幾十元錢甚至幾元錢而能求助于法律救濟手段,而對一個人有重大影響的學位論文評價等學術權力糾紛如不能求助于法律解決,這顯然是違背常理和法治精神的。(3)學術權力糾紛的法律調整與維護高校的自和學術自由并不矛盾。現實中,學術權力糾紛的發生情形多種多樣,既可能是相對人認為學術機構的組成不合理、違反規則侵害自身正當權益而引發的糾紛,也可能是相對人認為學術機構的活動違反法定原則、違反正當程序損害自己的合法權益而引發的糾紛,還有可能是因為相對人認為學術機構成員對相關學術問題評價不當或錯誤而引發的糾紛等。誠然法律專家只熟悉法律,對于專業技術問題,他們可能是門外漢,但是將學術權力糾紛訴諸于法律、提交給法律專家處理,他們至少可以從學術權力的行使原則、程序、形式等方面進行專業性審查,以監督學術權力的行使,至于專業的學術問題則可以交給依法設立的學術仲裁機構進行仲裁。這樣,法律救濟機制既為學術的公正、學術權力糾紛的處理提供了一種程序上的制度保障,同時又保證了高校的自和學術自由。當然,由于學術權力糾紛的特殊性,其法律解決途徑會與其他糾紛的解決途徑有所差別。
三、我國法律對學術權力糾紛調整現狀
在學術權力行使過程中,學術機構及其成員是根據法律的授權或委托代表有關院校行使公共權力,其處于管理和支配的地位;而相對人則處于被管理和被支配的地位,雙方當事人所處的法律地位不平等;因此,學術權力糾紛應屬于行政糾紛。我國現行法律關于行政糾紛的解決方式包括提起申訴、行政復議和行政訴訟;然而綜觀這些相關法律規定,其在對學術權力糾紛進行調整時,存在以下不足:(1)規定的內容不明確。盡管5教育法6第四十二條第(四)項、5教師法6第三十九條、5普通高等學校學生管理規定6第五條第(五)項都規定學生或教師對有關處分、處理決定不服的,可以向學校、有關行政部門提出申訴或依法提訟;但是學術機構對學術論文的等級評定、科研課題和職稱的評審是否屬于對教師、學生的處分、處理,以及它們能否適用上述條文,法律規定并不明確;而且法律也只是規定,只有當學生的人身權、財產權益受到非法侵害時才能提訟,至于因學術權力引發的糾紛能否提訟以及能提起哪種類型的訴訟,法律沒有明確規定。(2)規定的內容不具體。如上文所述,現行相關法律規定了教師和學生的申訴權,但這些規定是相當粗糙的,如沒有具體規定申訴程序、申訴的受理機構、申訴時效、管轄范圍和相應的法律責任,再加上學校與教育行政部門的特殊關系,使得教師和學生的申訴往往是石沉大海、杳無音信,使申訴制度流于形式。(3)規定的糾紛解決方式不完善。現行法律只是規定了申訴和訴訟兩種糾紛解決方法,對于行政糾紛法律規定還可以通過行政復議方法解決;當然,由于學術權力糾紛的特殊性,它不適宜于用行政復議的方式來解決,但是我們完全可以借鑒國外的成功經驗,采用學術仲裁的方法來解決比較復雜的學術權力糾紛問題。(4)幾種糾紛解決方式之間缺乏有機銜接。法律雖然規定了教師和學生享有申訴權和訴訟權,但是申訴與訴訟是一種什么關系,申訴是訴訟的必經程序還是選擇程序,提起申訴之后還能不能再提訟,現行規定并不明確,這就使得這兩種救濟方式在實踐中難以有效銜接。我國現行立法的這種狀況,使得現實中的學術權力糾紛得不到妥善的解決,這既影響了學校的穩定和發展,又影響了教師和學生的合法權益,因此需要構建一套完善的學術權力糾紛法律解決機制。
近年來，法律各界對審判監督工作中的問題及改革展開了廣泛而深入的理論探討，在改革實踐上也取得了一定的成果。這些探討和實踐使我們認識到，審判監督改革既是一種工作層面上的改革，某種意義上更是一種自上而下的制度改革。不管是工作改革還是制度改革，須以具體的司法實踐為基礎，而現今的改革研究往往囿于單純的理論思考或制度借鑒，如何從操作層面上探尋對審判監督工作及制度的改革路徑，依然是擺在我們面前需要進一步思考及行動的目標。基于此，本文試圖立足于審判監督工作實際，從制度運行的實證考察出發，對現有制度框架下的工作改革以及審判監督制度改革作一些探討。
一、審判監督制度運行中的問題
由于法律對審監程序的規范比較少，審判監督庭成立時間比較短，與審監制度相關的各種關系尚未理順，審監制度本身及改革的定位也未明確，加之審判監督工作承載的法律、社會及政治責任又比較重，其在整個法院審判工作中成為矛盾最為突出的部門。
（一）申訴和申請再審無序化
1、向法院申訴及申請再審的途徑不通暢。
我國訴訟法規定，當事人對生效裁判不服，可直接向法院申請再審，但這一渠道在現實中并不通暢。如：2002年至2004年9月，浙江省全省法院決定立案復查的案件，僅占各類申訴（申請再審）案件總數的9.8％；同期全省提起再審的案件，僅占各類復查案件總數的23.1％，占申訴案件總數的2%.與此相比較，通過檢察院抗訴取得再審要容易得多。如浙江省全省檢察院同期的抗訴率（決定抗訴案件數／檢察院當年復查案件結案數×100%）高達56.2％，比上述法院23.1%的復查再審率高出一倍多。由于直接向法院申請再審（申訴）的請求不能得到很好救濟，而申訴要獲得成功又必須得到法院的最終支持，故而很大一部分申訴人走上了"曲線申訴"和"關系申訴"之路，向檢察院、各級人大、政協、黨委以及有關領導申訴，通過檢察院提起抗訴、人大個案監督、黨委政協轉申訴材料、有關領導及各種關系打招呼等方式，要求法院對案件進行復查或再審。
2、外部監督程序不規范。
各種外部監督促使再審的案件占了相當大的比重。如：2002年至2004年9月，浙江省高級法院辦結檢察院抗訴、人大、政協、黨委及其他途徑要求法院復查而進入再審程序的案件，占全年再審案件總數的55.6％。檢察機關的抗訴監督是訴訟法規定的審判監督方式，而人大、政協、黨委等對法院的個案監督，雖然也可歸結于廣泛意義上的監督，但這些監督途徑一方面不加區分地利用了憲法意義上的"申訴"，無法在訴訟法律中找到相應的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監督推進到個案監督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當事人造成了認識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權"無限化"的傾向，與訴訟法上申請再審權的有限性特征相違背[01]，同時也破壞了國家機關之間權力的基本配置，損害了司法機關乃至整個國家機關體系的權威形象，最終不利于司法公正。
3、復查程序不透明。
我國訴訟法律規定了當事人申請再審的權利，但對法院如何審查當事人的再審申請沒有具體規定。如今審監實務中的復查程序，在訴訟法律中沒有涉及，申訴復查案件的審理長期處于一種沒有具體程序規范約束的狀態。當事人既未能規范化地參與到復查程序中去，也很難通過正當途徑了解復查的過程，故而受到了諸多質疑[02].為了更好地保障申請再審人及對方當事人的訴辯權利，并盡可能地使復查程序透明化，近年來許多法院試行"聽證"程序，取得了一定的效果。但是由于該程序本身并無法律規范約束，法院的職權及當事人的訴訟權利義務均無明確界定，故其對復查程序公正的作用仍然是有限的。
4、提起再審的標準不明確。
調查發現，對于提起再審的標準，普遍反映在實務中難以掌握。形成這一狀況，首先是因為法律標準本身不明確。我國法律對再審事由的規定[03]相當概括而不確定，法律規定的"確有錯誤"概念模糊不清，而且對"新證據"、"違反法定程序"等等均未予以具體界定。最高人民法院于2002年9月10日頒發的《關于規范人民法院再審立案的若干意見（試行）》雖對應當再審的情形作了一些規定，但仍不夠具體和明確，執行情況并不理想。其次，社會標準和政治標準的摻入也成為司法實務中無法忽視的方面。由于法律標準本身并不明確，就為其他標準的介入提供了可能性。一方面社會公眾對裁判"確有錯誤"的理解，往往僅依據自己的親身經歷及其對事物的個性化判斷，不考慮司法的特殊性和規律性，為了達到其申訴目的，經常借助新聞媒體等輿論力量以及種種非正常手段對法院施壓。[04]另一方面，法院對提起再審實務的把握，也未能為社會提供確定的標準和界限。而且審判監督作為司法制度之一，它是存在于司法制度乃至政治制度的大背景之內的，法律規定本身以及實際運行均能夠說明，審判監督在某種程度上是服務于政治需要的，因而政治標準必然緊密地融入了審判監督司法實務。
5、"人人都可申訴卻又申訴難"的局面。
由于法律對再審事由的規定過于寬泛和原則，申訴的途徑并不局限于法院和檢察院，在實務中也很難對申請再審時限按照法律規定的兩年予以嚴格貫徹，因而申訴權在法律上和實踐上都被泛化和無限化了。申訴人基于其對終審判決的不信任感，為了獲得其內心認為的"公正"，可以相當隨意地提出申訴。如浙江省全省法院2002～2003年審結一審案件603537件，審結二審案件40065件，而全省法院收到申訴來信也有57811件次，接待申訴來訪13396人次。由于法院對申請再審（申訴）的復查極為嚴格，申訴人獲得再審的比例極低。而提起再審標準的不明確，又可能使法院對提起再審的權力行使存在任意性和隨機性，未必嚴格依據對原審裁判的評價決定是否提起再審，再審資源分配不公就不可避免地在一定范圍內存在。諸種原因導致了"申訴難"的局面。
（二）審判監督程序操作困難
1、缺乏獨立的再審訴訟程序規范。
審判監督庭的業務涵括了民事、刑事、行政等各個訴訟領域，相對于一、二審程序，再審的啟動和審理程序亦有其獨特性。審判監督工作所涉及的工作內容的廣泛性與特殊性，足以要求國家法律對審判監督程序構建一個獨立而完備的體系。然而我國三大訴訟法對審判監督程序的規定卻相當簡略，如我國民事訴訟法設置一審程序條文為39條，而規定審判監督程序的條文僅為12條，尤其在程序操作上，缺乏獨立的再審程序規范，大部分是參照一、二審來處理的。我國現行法律對審判監督程序規定得過于簡單化，致使司法實踐在很多方面無規可循。比如：再審當事人如何列明、再審（尤其是抗訴）庭審程序如何操作、抗訴案件的審理范圍如何、再審中的主體變化如何處理、再審審理的結果有哪些，這些重大程序問題法律均未予以明確。
2、程序運行先天不足。主要表現在以下幾個方面：
（1）"確有錯誤"造成的混亂。現行訴訟法規定的再審事由，其落腳點在于"確有錯誤"[05]，因而對經復查提起再審的案件，其前提是已經認定原生效判決"確有錯誤".為適應上述法律規定，體現出對裁判是否正確判斷的慎重性，司法實務中的復查程序實際上是一個實體審查程序，因此復查程序所得出"確有錯誤"的結論，是一種實體性判斷。而復查程序得出的結論很容易與再審的結果產生矛盾。如果復查程序認為"確有錯誤"的案件，經再審審理卻認為原判是正確的，并予以維持，那么就會導致當事人認知上的混亂，這樣既不利于服判息訴，也削弱了法院裁判的權威性。
（2）民事、行政抗訴制度矛盾重重。主要表現在：一是檢察機關介入民事、行政訴訟，打破了民行訴訟中原告、被告、法院平衡穩定的三角關系，檢察院的地位難以擺正，給整個程序的運行帶來諸多困難[06]；二是檢察機關在抗訴中強化其作為與法院同等評價力的司法機關地位，對個案的事實認定和法律適用均強調其獨立性，造成了當事人認識上的混亂，增加了法院息訴服判工作的難度；三是這一監督方式在近年來有逐步加強之勢，抗訴再審的增加致使訴訟成本的攀升。然而抗訴再審案件的改判率并不高。如2002年至2004年9月份，浙江省全省法院民事抗訴再審案件的改判率平均僅為21.5％。可見，頻繁啟動這一監督程序并不符合訴訟以及監督上的經濟原則。
3、復查和再審管轄不科學。
我國法律沒有對申訴人應當向哪一級法院申訴，申訴復查案件以及再審案件應當由哪一級法院管轄作出明確規定。司法實踐中一般要求申訴人首先向原審法院（作出生效判決的法院）提出再審申請，只有原審法院作出復查或再審決定后，上級法院才對申請再審案件予以受理。如《最高人民法院關于規范人民法院再審立案的若干意見（試行）》第六條規定："申請再審或申訴一般由終審人民法院審查處理"，《最高人民法院關于正確適用〈關于人民法院對民事案件發回重審和指令再審有關問題的規定〉的通知》第3條規定"人民檢察院按照審判監督程序提起抗訴的民事案件，一般應當由作出生效裁判的人民法院再審".上述程序設置要求法院對自己作出的生效裁判予以重新審查，一方面，審理中較難擺脫原判的框架，另一方面，基于裁判的慎重性及法院形象的考慮，對本院案件改判程序要求較高，即使確有錯誤的案件，改判也很難。這種程序設置難以保障監督的效果和再審的客觀公正，不盡科學。
4、程序煩瑣低效。
在現行審監程序下，一個申訴案件要經過審查、復查、再審層層"把關"，又由于案件管轄上的不確定性，處理方式的多樣化，有時法院在選擇上，更多考慮的是處理上的方便，而忽視了訴訟的成本和當事人的訟累。于是經常發生當事人為一個案件在幾級法院之間頻繁來回奔波的"案件旅行"現象。比如：當事人不服判決，向原審法院提出申訴，原審法院立案審查后駁回了申訴；當事人又向上一級法院申訴，法院立案受理后，經審查認為有一定道理，函轉原審法院復查；原審法院復查后再次駁回申訴；當事人不服，向檢察院申訴，檢察院向上一級法院提出抗訴；法院審查后，函轉下級法院再審。下級法院再審后認為原判正確，又維持了原判；當事人再次向上級法院提出申訴，上級法院進行了提審，經審理認為原判漏列了當事人或認定事實不清，裁定撤銷一、二審判決，發回一審法院審理……。上述"案件旅行"現象也反映了當前審監實務中"無限申訴、無限再審"的現狀。
（三）審監工作體制不成熟
1、審監職責、分工混亂。
審監庭的基本工作職責是辦理再審案件，但實踐上各級法院審監庭還承擔了其他龐雜事務。調查發現，各級法院審監庭的工作職責相當多樣化，除了辦理再審案件、辦理申訴復查案件、案件質量評查、國家賠償確認之外，還存在旁聽庭審等審判督查、發回重審案件的審理、辦理減刑假釋案件、接待日、上訴案件登記移送、改判案件審核及責任確認等十幾種工作職能。關于審理再審案件上的分工，有的法院是"立案庭形式審查，審監庭發再審裁定并再審"，有的法院是"立案庭進行一定程度的實體審查并發再審裁定，審監庭再審"，也有的法院是"立案庭負責登記立案，復查與再審均由審監庭負責"，還有個別法院是"立案庭、審監庭對案件聯合審查決定是否提起再審，由審監庭再審".審監庭職能及部門分工的混亂，使上下級法院間的統一協調和工作指導產生了困難。
2、職能與力量不相適應。
審判監督庭的基本職能是審查已生效的裁判，這一工作本身要求審監工作人員應當具有更高的法律素養和實務經驗，而實踐中審監工作人員實際配備難以適應其職能需要。據調查，浙江省有54%的法院反映審監工作人員太少，其中包括大部分中級法院。工作人員少的問題，在基層法院更加突出，浙江全省有35個基層法院甚至無法組成一個合議庭，占基層法院總數的39％。審監工作力量還存在配備不強的問題，審監工作人員中整體學歷不高，全省大專及以下學歷的占42％；年齡總體偏大，51歲以上的占39%；審監庭庭長擔任院審委會委員的僅占37.3％，比例太低。審監力量上的欠缺，為"精審監"原則的貫徹造成了一定程度的障礙。還有63％的法院反映領導對審監庭的工作不夠重視與支持。
3、工作體制改革矛盾重重。
在以"公正與效率"為指導的審判監督改革中，如何貫徹落實"立審分立"原則，多年以來一直存在爭議。主流觀點（包括最高法院）認為：立案庭與審監庭分立，審判監督職能由兩個業務庭分工行使，再審立案由立案庭負責，再審審理由審監庭負責，通過兩個部門兩道把關，能夠保證審判監督工作更加公正。事實上，最高法院的上述設計在現實操作中弊端頗多：由于復查階段事實上是一種實體審查，如果復查階段的實體審查及再審案件的立案均由同一個審判庭作出，那么實際上又造成了新的立審不分；對于一個立案庭作出再審決定的案件，其在再審裁定中即已經認定"確有錯誤"，如果審監庭作出實體改判，那么實際上僅僅是對立案庭"確有錯誤"結論的確認，出個判決書而已，審監庭開庭審理的意義就值得檢討了；如果審監庭不予改判，那么同一法院對一個審監案件有兩個截然不同的結論，一方面對法院自身而言是很不嚴肅的，也會引起法院內部的矛盾，另一方面當事人會無所適從，可能引發新的申訴，不利于糾紛的解決和服判息訴。另外，立案庭和審監庭分立后，由于基層法院的再審案件數量很少，法院不可能配備很強的審判力量，于是產生了上文提到的很多基層法院審監庭尚無法組成一個合議庭的狀況。這樣，基層法院的審監庭職能定位改革又成了一個新的問題。
二、在現有制度框架下改革的對策和建議
審判監督程序及審判監督工作中存在各種問題，均可究及根本的制度因素，審監制度改革勢在必行。然而，制度改革需要以理論與實踐的長期積累為基礎，并不是能夠一蹴而就的。因此，探尋制度內的應對措施以及改革舉措，是當前之當務之急。筆者在總結各地經驗的基礎上，提出以下幾點對策和建議。
（一）規范復查和再審程序，引導審判監督有序化。
1、拓寬當事人申請再審的渠道，規范其他再審途徑。
除現行法律規定的啟動再審途徑外，在司法實務中還存在人大查報、政協來函、黨政領導交辦等其他的再審案件來源。為彌補這些再審途徑中存在的種種制度性缺陷，筆者認為，應當建立以當事人申請再審為主要途徑，法院啟動再審、檢察院抗訴為補充救濟的再審啟動程序制度。
首先，合理規范啟動再審的途徑，拓寬并使當事人申請再審的途徑得以通暢，是關鍵所在。應當建立當事人申請再審的審查制度，對復查案件的立案標準、審查方式、審查程序、審查期限及結案方式予以明文規定。其中應明確以下幾方面：一是應規定不管當事人申請再審還是法院、檢察院啟動再審，均統一受兩年再審時限的約束。二是應在審判監督工作中不斷積累經驗，對確有錯誤、新證據、主要證據不足、適用法律不當、枉法裁判等事由分別予以具體細化規定，統一適用于三種啟動再審的途徑中。三是應規定當事人向同一法院只能提出一次申訴或申請再審，一個法院對一個案件只能復查一次。四是規范并推廣目前行之有效的申訴聽證制度。這樣，使當事人申請再審及對申請再審的審查均有規可循，擺脫"暗箱操作"的嫌疑，增加當事人對法院內部監督的信任，從而使法院內部監督的再審渠道得以通暢。
其次，規范其他監督途徑。一是盡量縮小法院主動再審和檢察院抗訴啟動再審的范圍，因司法裁判統一性的需要、發現原裁判損害國家利益或社會公共利益以及有利害關系案外人申訴等，應作為法院、檢察院啟動再審的主要情形。二是應將人大查報、政協來函、黨政領導交辦等案件，統一歸口到申請再審案件進行復查審理。凡通過有關機關轉過來的申訴材料，如果當事人事先沒有向法院申訴或申請再審，應當都必須到立案部門補辦申訴手續，只有經審查符合復查立案條件的，才予立案。三是應與檢察機關、人大、政協的機關加強聯系與溝通，在審判監督工作方面達成制度性共識，使這些監督形式更好地納入到審監程序意義上的規范化監督中來。
2、規范再審程序。
規范再審程序，首先需要規范的是抗訴案件的再審：一是應擺正抗訴機關的地位，在因當事人申訴而抗訴的案件中，除了證明其提起抗訴符合抗訴條件外，檢察院僅是監督者的身份，不應過多地參與到再審訴訟過程，再審過程中不應允許檢察院如訴訟一方那樣與對方當事人進行訴辯活動；二是為了保障民事、行政訴訟結構的穩定性及雙方當事人訴辯權利的平等性，檢察院不應動用調查取證權為一方當事人調取證據，民事、行政訴訟舉證權利與義務均應歸于當事人，如查明證據屬檢察院為一方當事人所取的，再審中應不予采納；三是由于抗訴再審案件系因檢察院的抗訴而引起，故法審理抗訴案件的范圍，原則上應以抗訴范圍為限。只有在極個別情況下，如當事人超出抗訴范圍的理由確能認定原判錯誤時，才能采納當事人的申訴理由予以改判。
為了進一步規范再審程序，使其易于操作，可以制定"審判監督工作細則"，對再審階段的立案標準、管轄、審理方式、審理范圍、審理程序、審理期限、改判標準等具體操作規程予以細化規定。其中應明確：第一，為了改變當前無限再審的現狀，應當嚴格執行一個法院對一個民事、行政案件只能再審一次的規定；第二，再審案件的審理，應針對申請再審請求，在原審訴訟（公訴）請求范圍內進行，不能超出原審訴訟（公訴）請求作出判決；第三，對于改判的標準，應嚴格予以把握。對于確實有錯的案件，堅決要改；沒有錯的案件，堅決不能改；可改可不改，處于法官自由裁量范圍內的，一般也不能改。筆者認為，對于下列案件，一般應予維持：⑴原裁判在事實認定、適用法律方面存在瑕疵或疏漏，但原裁判結果正確或者基本正確的；⑵原裁判結果誤差在法官自由裁量幅度范圍內的；⑶原裁判定性有部分錯誤，但即使定性問題糾正后，原判結果仍在可以維持范圍內的；⑷雖因有新證據提供足以原生效裁判，但該新證據是當事人在一、二審期間應當知道的或已掌握而未舉證或有意不舉證的；⑸不違背法律基本原則，因法律規定不明確而存在對證據判斷及適用法律的不同理解導致裁判結果有差異的；⑹原裁判應一并審理，但未審理部分可以另案解決的；⑺原裁判有錯引、漏引法條情況，但原裁判結果仍在可以維持范圍內的；⑻原裁判有錯誤，但可以用其他方法補救或已無糾正必要的。
（二）科學調整審監工作分工，明確審監庭職能范圍。
1、因地制宜，合理確定審監工作分工。
從工作量的角度看，基層法院與中級法院的立案工作任務繁重，申訴復查及再審案件數量相對較少；而對于高級法院與最高法院而言，立案數量相對較少，申訴復查及再審案件的辦案工作較為繁重。如果對于職能分工全國上下一而統之，很有可能造成全國四級法院審監辦案和立案工作的同級失衡。因此，對于審判監督工作的部門分工問題，不宜搞一刀切，應當根據不同級別、不同地域法院立案及審判監督工作的不同實際情況，因地制宜、各有側重地確定分工狀況。
從制度設計的科學性角度而言，對于審判監督工作分工，建議實行復查與再審的連續制。即立案庭負責形式審查，凡申訴（申請再審）符合形式要件的（類似于民事案件的審查），均予以立案，由審監庭負責復查和再審。這種復查與再審有效對接的連續制，既符合"立審分立"的內在精神，也能有效地避免前述種種問題的產生，既能節省訴訟成本、提高審判效率，又能更大程度上保障司法公正與司法效益，是符合審監改革方向的。
2、明確審判監督庭的職能范圍。
作為審判業務庭，辦理再審案件應是審監庭的第一要職，以糾錯的形式維護司法公正是審監工作的核心，也是審監庭存在的價值所在。同時，在法院審判改革引向深入、內部監督機制尚未完善的當前，可以適當拓寬監督的渠道，探索具有中國特色的審判監督模式，即除法定再審監督職能外，審監庭其它職能的延伸，可定位在院長授權對其他審判業務庭進行管理監督。如有的法院為了強化監督及管理參謀作用，重新定位監督職能，把審監庭定位為案件再審、案件質量管理、業務指導三位一體的監督部門，并采取案件質量評查、庭審旁聽、定期審監工作通報、案例分析等多種監督方式，監督的重點轉向立案、收費、開庭審理、調解到裁決、執行等各個程序環節，使監督從辦案結果監督向辦案全過程的監督轉變。這種從大審判監督的角度，對審判監督工作的探索和定位，取得了一定的成效。
三、制度改革——再審之訴的構建與規范
審判監督工作實踐中所反映的種種問題，在現有的制度體系下無法得到根本性的解決。在法律制度上徹底予以修正，建立新的再審制度，已經成為理論界與司法界的共識。審監改革走向制度改革之所以成為必然，是因為在現有制度框架下無法解決以下三方面根本性的問題：一是現有審監制度的制度理念是建立在"有錯必糾"及強職權主義的基礎之上，與現代訴訟的規律及法院的被動地位難以契合；二是現行以國家干預為基礎的審監制度設計與對生效裁判異議權的當事人處分性存在強烈矛盾；三是現行審監制度未能很好地理清公民申訴權與訴訟上申請再審權的關系，也未能理清分權意義上權力監督與對具體案件司法監督之間的關系。
法院作為一個審判機關，不管在何種審判程序之下，均是作為一個被動者而存在的，也就是說，法院只能是被動地行使審判權。現代訴訟理論認為，任何的訴訟權利主張及處分均應歸屬于訴訟權利所有者，而不能由其它主體如行政機關或司法機關來行使。建立在強職權主義基礎上的現行審監制度，使法院、檢察院以及其它權力機關、行政機關等，不當地介入了訴訟權利行使及處分范疇，導致審判監督程序的訴訟和審判程序性質被歪曲。故擺正相關國家機關的地位，恰當規范審判權、檢察權、行政權等的行使范圍，正確定位再審訴權，從而恢復審判監督程序的訴訟程序性質，是審判監督改革的關鍵。因此，我國的審判監督改革應使再審制度建立在訴的制度基礎之上，也即以當事人積極的再審訴權和再審法院消極的裁判權為基本架構，構建再審之訴制度。再審之訴制度是依據訴訟規律而建立的規范的制度，其能夠有效地運用訴的各種要素來規范"訴"和"審"兩方面，從而能從根本上改變當前審監工作中訴和審的無序、無限狀況。
更為具體的設想是，我國應當修改民事、刑事、行政三大訴訟法，在其中分別以再審之訴為基礎設定再審程序；或者制定《再審程序法》，由于民事、刑事、行政再審之訴有其不同之處，應分成三部分分別規定。再審之訴和、上訴一樣，均屬于當事人的訴訟權利，只要符合法定條件，就可以引起再審程序的發生。因再審之訴針對的是已生效的判決，其條件應比、上訴更加嚴格。提起再審之訴的條件主要包括提起的主體、客體、事由、形式、期限、管轄、訴訟費等，其中，具體而明確地規定提起再審之訴的主體和事由，應是再審之訴條件的核心。再審之訴的審判通常分為兩個階段依次進行。法院受理再審之訴后，首先應審查再審之訴是否合法、再審之訴有無再審事由（即再審之訴的形式審查或再審立案審查）。形式審查認為合法且具有再審事由的，裁定提起再審。然后是再審案件的審理程序。再審案件的審理與原一、二審均有所不同，應根據再審程序的自身特點設計再審審理程序。經過再審審理，如原裁判不當，可在不服的限度內撤銷并作出取代原裁判的裁判；如原裁判雖然存在再審事由，但仍認為裁判正當的，則應判決駁回再審之訴的訴訟請求，維持原裁判。
注釋：
[01]參見章武生：《論民事再審程序的改革》，載《法律科學》2002年第1期，P108；《再論申請再審制度》，載《法商研究》1998年第5期，P68-74.
[02]參見鄭泰安、周偉蓉：《論民事案件申請再審及申訴復查聽證制度》，載《社會科學研究》2002年第6期，P81；張衛平：《論民事再審事由審查程序的法定化》，載《法學》2000年第2期，P18.
[03]見《中華人民共和國刑事訴訟法》第204、205條，《中華人民共和國民事訴訟法》177條、179條、180條、185條，《中華人民共和國行政訴訟法》第62條、63條、64條。
[04]2003年度在浙江省就有兩個典型案例：一個是申訴人在省政府門口喝農藥自殺，要求法院依其意見改判；另一個是在法院多次根據其申訴請求改判的情況下，仍提出更高的超出法律范圍的要求，長期在法院門口擺地攤，嚴重擾然法院正常的工作秩序。
關鍵詞：刑事再審程序的啟動 利益沖突 存在問題 改革構思
一、 我國現行再審制度啟動存在的問題
（一）提起再審的理由規定過于原則
在我國提起刑事再審的比例并不高，似乎理論上的可能并沒與轉化為現實存在，原因就是我國刑訴法對再審理由的規定較原則，隨意性較大，不具有現實的可操作性，一般情況下再審程序很難啟動，特別是當事人認為案件判決有錯誤的情況下。
（二）關于當事人申訴的規定不合理
刑事訴訟法第 203 條規定,當事人及其法定人、近親屬,對已經發生法律效力的判決、裁定,可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴。筆者認為，首先，在國家刑事追訴權剝奪公民個人權利的刑事訴訟程序中，使用“申訴”這個詞是很不嚴肅的，因為在社會其他領域中我們也經常聽到申訴這個詞，這會造成一般人認識上的錯誤；其次，刑訴法并沒有對申訴的次數和申訴主體的申訴順序有明確的規定，這必然會造成申訴多，纏訴纏訪，反復申訴，導致訴訟秩序的混亂；最后，刑事申訴僅僅是提起再審程序的一個材料來源，并不必然引起再審程序的啟動，筆者認為，這對于刑事案件的當事人，特別是被告人是不公平的。
（三）提起再審的方式規定不嚴密
我國啟動再審的方式有以下四種：決定再審；提審；指令再審；抗訴。由于法律規定的比較概括，在實踐中引發了許多爭論，具體如下:(1)關于法院決定再審。有些學者認為,根據“無利益即無訴訟”的原則,法院顯然不應成為訴訟的發起者, 未經檢察機關或者原審被告人雙方提出再審申請,法院絕對不能主動或者自行啟動再審程序。①
二、完善我國再審程序的啟動之構思
（一）區分有利于被判決人的再審和不利于被判決人的再審, 并分別設計相對應的再審理由。
我國大部分學者都主張將再審分為有利于被判決人的再審和不利于被判決人的再審，筆者也贊成該觀點。我國現行法律并不區分有利于被告人的再審和不利于被告人的再審, 只要發現已生效的判決、裁定確有錯誤，均應提起再審，但是由于法律沒有規定具體的再審理由，所以在實踐中，對于刑事案件終結后一般都不會提起再審，很有可能造成一些錯案得不到糾正， 因此，我們一定要在區分有利于被判決人的再審和不利于被判決人的再審的基礎上, 進一步明確相對應的再審理由。
（二）賦予被告人再審申請權，構建申請再審程序和申請抗訴程序
根據我國刑事訴訟法的規定，作為與刑事案件結果有利害關系的當事人在認為裁判的結果有錯誤，卻沒有權利啟動再審程序，維護自己的權利，這是嚴重違反訴訟程序理念的。所以我們一定要賦予當事人，特別是被告人的申請再審權。
具體做法是：（1）建立申請再審程序和申請抗訴程序。申請再審程序，這種程序應當類似于當事人的起訴,只是在是否立案的條件規定上,要明確而又非常嚴格,人民法院對再審申請審查以后,決定是否開始重新審理案件。②（2）確定申請再審權行使的順序和期限。我國刑訴法對于申請主體的先后主次沒有區分，一般認為，當事人及其法定人優先，近親屬次之（一般限于配偶、直系親屬）。關于申請期限，對于有利于被告人的再審，申請期限應當不做限制，而對于不利于被告人的申請期限，應但限于被告人所犯罪行之訴訟期限之內。（3）由于被告人在刑事訴訟中處于相對弱勢地位，為更好的保障被告人的權利，在啟動再審的理由上應設計出最大限度范圍內的有利被告人的啟動再審理由。這種觀念是一個社會走向法治文明的標志。
（三）提起再審方式之完善
1.保留法院對審判錯誤且有利于被告人的案件啟動再審的權力
筆者承認由人民法院任意提起審判監督程序,在某種意義上背離了控審分離原則 ,而且,不可否認,這種作法也確實給實踐帶來了許多問題。但是,筆者反對完全取消法院提起再審的權力的主張，即主張保留法院對審判錯誤且有利于被告人的案件啟動再審的權力。
2.明確提審和指令再審的決定主體以及適用情形
我國刑訴法并沒有明文規定決定提審或者指令再審的主體, 有些學者認為，應當由合議庭審查,經審判委員會討論決定才能提起。③筆者也支持該觀點，理由是上級人民法院對下級人民法院生效裁判的審查,是行使審判監督權,關系到是否變更生效判決、裁定的一項嚴肅性工作,應該和審理一樣,組成合議庭進行,并必須經過審判委員會討論決定,才能提審或指令再審。
對于指令再審和提審的具體情形法律也沒有做出具體規定，筆者認為，當原審法院的上級人民法院決定對原審法院已經生效的刑事裁判提起再審程序時,是提審還是指令原審法院再審,哪些案件應當提審,哪些案件應指令再審,應該考慮以下幾個方面的因素。（1）原審判決或裁定的審理程序。（2）原審裁判的錯誤形式。（3）案件的重大程度和影響范圍的大小。此外，上級人民法院指令下級人民法院再審應當使用決定書來告知，并且署名為上級人民法院的名稱。
注釋：
①陳瑞華.刑事訴訟的前沿問題.北京：中國人民大學出版社.1999年版.第503 頁.
[關鍵詞]金融申訴專員；角色定位；啟示
[中圖分類號] [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2728(2012)01－0064－04
世界范圍內，根據法律規定設立的，將調解、仲裁等糾紛解決方式融為統一整體，便于金融消費者獲得，能夠獨立、高效、公平合理處理金融消費者與金融機構之間金融糾紛的機構，在很多國家都已經建立。這種機構在不同國家有不同的稱謂，其中以英國的金融申訴專員制度最為典型，影響也最為廣泛。由于我國未建立相關的機構，筆者借鑒英國的金融申訴專員服務公司(Financial OmbudsmanService Limited，FOS)，將此種金融領域內，具有該種特殊程序設計的替代性解決糾紛機構稱為金融申訴專員機構。筆者認為，金融申訴專員機構能夠在許多國家設立的驅動力，一方面來自金融消費者對于快捷、易進入、低成本、公平合理解決糾紛方式的需求；另一方面來源于金融機構本身需要一種機構能夠獨立、高效、專業、公平合理解決糾紛的方式，來處理自身與金融消費者之間的金融糾紛，從而提高金融消費者對自身的滿意度，維護自身聲譽，提高在金融市場中的競爭力。
一、金融申訴專員機構的法律角色定位
金融申訴專員機構將獨立性(independence)、易獲得性(accessibihty)、高效性(efficiency)、公平合理性(fair and reasonable)作為其機構設立以及程序設計的指導原則，整個機構的程序設計和實際運行都是為了實現這些指導原則，以期使金融消費糾紛能夠以替代性金融糾紛解決機制得到圓滿解決。
1 獨立性。金融申訴專員機構本身不是政府部門，不是金融消費者保護部門，也不是金融機構的自律組織。在法律地位上，區別于金融監管機構和消費者保護機構；在處理金融糾紛的程序上，不受金融監管機構和消費者保護機構的干擾。由于金融監管機構“監管俘獲”等問題的存在，金融申訴專員機構與金融監管者相獨立有利于樹立其中立、公正的形象，從而吸引金融消費者將金融糾紛交由該機構解決。對于金融機構來說，由于金融申訴專員機構與金融監管機構相獨立，既不制定監管標準，也不監管金融機構的行為是否符合監管要求，即使金融機構有違反監管要求的行為，金融申訴專員機構也沒有進行處罰的權力，也不會將金融機構違反法律法規的行為報告給金融監管機構，僅僅是對金融糾紛進行處理。從而減少金融機構對因金融糾紛的解決引起金融監管行為的顧慮，有利于促進金融機構進行合作的意愿。
金融申訴專員機構獨立性意味著其中立性。為了保證獨立于政府部門，金融申訴專員機構的法律形式一般是受保證的有限責任公司(Companylimited by guarantee)，如英國的FOS，新加坡以及澳大利亞等國的金融申訴專員機構都采取類似的法人形式；在經費來源上，出于機構是公司而非政府部門、公司的工作人員亦非政府雇員的考慮，政府并不對金融申訴專員服務公司撥款資助，而是來自所管轄的金融機構所上繳的年費以及機構在審理案件時金融機構繳納的個案審理費。同時，金融申訴專員機構中受理、調解以及裁決金融糾紛的工作人員具有自身的獨立性，從而保證整個金融糾紛的處理在獨立、不受其他因素干擾的環境中進行。
雖然金融申訴專員機構與金融監管機構相獨立，但是兩者之間還存在聯系與互動。金融申訴專員機構能夠提供金融監管機構進行監管措施的數據，以便金融監管機構進行分析與調整，并更加有效地監管金融市場。當金融監管機構接受的案件既涉及監管問題又有金錢糾紛時，其只對有關監管方面的問題進行調查與處罰，同時告知當事人將金錢方面的糾紛提交金融申訴專員機構。如果上述案件先提交金融申訴專員機構，其只處理金錢糾紛。除非案件表明金融機構的行為可能產生重大影響，金融申訴專員才會告知金融監管機構。金融監管機構會著手進行相關調查，當其認為會產生系統性問題時，金融申訴專員機構應將相關糾紛的資料交由監管者，同時暫停對糾紛的處理，待金融監管機構作進一步的調查與處理。比如英國的“廣泛影響”(Wider Implications，WI)程序，就是為了解決金融監管者與金融申訴專員機構之間對重大影響問題上的配合問題。在2009年5月雷曼兄弟結構性產品問題上，金融監管局與FOS就根據WI程序，由金融監管局先行調查相關監管問題。
2 易獲得性。易獲得性要求金融申訴專員機構對金融消費者是開放的、友好的，金融申訴專員機構需要對自身信息通過通俗、適當的方式向廣大金融消費者進行宣傳，使金融消費者了解機構的職責、處理案件程序等內容。
首先，使金融消費者可以對范圍廣泛的糾紛通過多樣化的渠道進行咨詢和投訴。一般受金融監管機構監管的金融機構，根據法律規定強制性地受到金融申訴專員機構的管轄，金融消費者向金融申訴專員機構投訴，不需要事先的協議，只需要被投訴機構事先在金融申訴專員機構管轄之下即可。投訴、咨詢方式的多樣化，如電話、信件、網絡等其他貼近金融消費者日常生活的方式都可以進行咨詢或者投訴，大大提高了將金融糾紛提交金融申訴專員機構的可能性。其次，由于金融申訴專員機構提供的金融糾紛處理服務對金融消費者是免費或者收取很少一部分費用，同時在處理糾紛的程序上根據案情采取簡便靈活的程序，使得金融消費者以低成本獲得糾紛公平合理的解決。
易獲得性表現在金融申訴專員的裁決對金融機構有單方面的約束性。由于法律要求金融機構需為金融申訴專員的會員，而金融申訴專員的章程規定其裁決對于金融機構有單方面的約束性，可以認為金融機構成為會員時已經自愿遵守單方面約束性的規定。如果裁決對金融機構不具有單方面約束性，就意味著裁決對金融消費者的不確定性，這會影響金融申訴專員機構解決糾紛的效果，影響金融消費者對金融申訴專員機構的信心。
3 金融糾紛能否高效地解決影響著金融消費者對金融糾紛處理結果的滿意程度。對金融機構來說，高效解決金融糾紛也同樣重要，因為存在于金融行業的時間成本、資金成本和機會成本要大大高于其他行業，一場懸而未決的糾紛有時候對金融機構的影響甚至比一場失利的糾紛還要大。高效性意味著糾紛的快速處理。金融申訴專員機構通過對人員進行常規性、專業性的培訓提高人員處理案件的效率，通過相對簡便靈活的案件受理及處理程序，以及非正式程序與正式程序相結合等方式
來提高案件處理的效率。
在程序上，保持金融申訴專員機構通過適當的結構設立與程序安排，將金融機構內部糾紛解決、協調、調解、仲裁等多種糾紛解決方式融合，使諸多糾紛解決方式相互聯系與影響，共同構成整體的系統性的結構體系，從而發揮各種糾紛解決方式的優勢，提高效率，降低成本。以英國FOS為例，其處理糾紛程序可以分為四個階段，分別為金融機構內部處理階段、糾紛受理階段、調解階段和裁決階段。各程序之間具有連續性，調解階段、糾紛受理階段、金融機構內部處理階段都受到裁決階段的影響，是FOS能夠有效、快捷解決糾紛原因所在，具體體現在：(1)95％的案件都是在調節之下雙方自愿解決。調解解決之所以有那么高的成功率，很大一部分是因為其與之后的裁決階段相聯系。首先，調解員作出的決定與申訴員作出的決定相似，因為調解員是由申訴員訓練、在個案上調解員會向申訴員征求意見、不時地向申訴員學習以及使用申訴員的決定來進行調解案件。對于金融機構和金融消費者來說，即使將案件提交到申訴員階段，其結果與調解員的調解意見也相似，而且會增加雙方的成本。其次，在調解階段的文件也會進入申訴階段，同時如果是金融機構不同意調解而要求將案件進入申訴階段時，要求其書面解釋原因，以便申訴員判斷其這樣做是因為合理的原因還是僅僅是程序上的考慮。如果是在大量相似案件中濫用程序的話，FOS會將信息提交給FSA。因此，對于金融機構來說，除非是因為合理的理由將案件提交到申訴階段，否則一般都會接受調解決定的。(2)在案件受理階段階段與調解、裁決階段階段的聯系。一旦案件由該階段進入下一階段，金融機構將支付案件費用。這種設計不僅給FOS提供經費，而且激勵金融機構在該階段解決糾紛。(3)在金融機構內部處理階段階段。FOS章程規定，在由FOS解決糾紛之前，金融消費者必須先將案件交由金融機構的內部糾紛解決機制進行解決。同時，金融機構內部糾紛解決機制解決案件的相關文件將會是FOS評價案件的根據，因此金融機構需要認真對待內部機制的糾紛解決。首先，不適當的內部糾紛解決將會在FOS解決案件時對金融機構產生不利影響。其次，如果金融機構在內部糾紛解決方面有長時間的不當行為，FOS會將相關信息轉告金融監管局，由金融監管對金融機構采取監管行為。其中，金融監管局將金融機構建立良好的內部糾紛解決機制作為一項監管要求。
4 公平合理處理糾紛是金融申訴專員機構公信力的支柱。為了保證其能夠公正合理處理案件，通過保證機構的獨立性，確保機構不受其他機構制約；通過保證裁決人員的獨立性，確保其在裁決糾紛時不受其他的干涉；給予機構充分的經費保障，維持機構良好運行，確保其與其他機構無利益牽連。同時，為了能夠高效處理案件，在效率與公平方面有一定的權衡，即其在調解或者裁定糾紛時適用的標準有一定的特殊性。法律上沒有要求金融申訴專員機構處理糾紛完全的一致性，也沒有遵循先例的要求。因此，在全盤考慮案情之后，根據處理案件當時的法律法規、政策、監管和市場狀況，以及糾紛的實際情況等因素作出其認為較為公平合理的裁定。但是其作出裁決需要考慮相關法律、監管規則、指引與標準、行業慣例的規定。同時如果裁決與現行法律規定相違背，需要對該問題進行解釋。
二、對我國建立金融申訴專員制度的啟示
2005年起，在上海、安徽、山東等地開始試點保險合同糾紛快速處理機制。2007年4月，中國保監會了《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》，在原來的基礎上將保險合同糾紛快速處理機制試點推廣到全國。可見，我國已經開始對新形式的金融糾紛解決方式特別是在保險合同方面進行了有益的探索。雖然保險合同糾紛快速處理機制，將其定位于為投保人、被保險人或者受益人提供便捷的糾紛解決渠道，及時有效地化解矛盾，既可維護被保險人的合法權益，又能降低其索賠或投訴成本；但是實際上，由于該處理機構是由保險協會設立，行業協會作為行業性的自治組織，必然對機構的中立性產生影響。保險公司自愿加入保險合同糾紛快速處理機制，即使加入該機制，由于缺乏強制性，保險公司也可以對糾紛的處理不予理睬。由于對該程序具體內容未有規范性的規定予以規范和引導，地區間相關機構缺乏交流，導致有些地區沒有規范的受理和處理程序嚴重影響高效、公平合理地解決糾紛。
我國《銀行業監督管理法》已將“維護公眾對銀行業的信心”寫入了銀行業監管的目標中。為了維護金融消費者的合法權益，維護金融消費者對金融業的信心，建立類似金融申訴專員機構也許是一種選擇。通過國外金融申訴專員機構角色定位問題的考察，對我國金融申訴專員機構的角色定位，以及整個制度的設立具有以下啟示：
1 金融服務法作為處理金融糾紛的基本法應加緊訂立。對金融服務中雙方的權利義務、金融機構的監管義務、金融機構的責任等在金融服務法中應予以詳細的規定。金融申訴專員機構作為處理金融糾紛的場所，其要具體適用、考慮相關法律法規的規定，因此金融服務法等相關法律法規是金融申訴專員機構處理金融糾紛的基礎與前提。
2 從宏觀角度上，應將金融申訴專員機構視為維護我國金融消費者對于金融業信心的法定機構之一。在相關法律法規中，如在金融服務法當中，明確規定金融申訴專員機構的法定地位，賦予管轄金融糾紛的權力，使其設立具有合法性；賦予金融申訴專員機構裁決的強制力，從而保證其有效解決金融糾紛。
[關鍵詞]立法現狀；制度；建議
中圖分類號：D92
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2013）08-152-01
當事人申請再審，是指當事人對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定和調解書，認為有錯誤，向原審人民法院或者上一級人民法院申請再行審理的行為。
一、當事人申請再審
申請再審的主體必須合法，根據民事訴訟法的有關規定，有權提出申請再審的，只能是原審中的當事人，即原審中的原告、被告、有獨立請求權的第三人和判決其承擔義務的無獨立請求權的第三人以及上訴人和被上訴人。申請再審的對象必須是已經發生法律效力的判決、裁定和調解書。當事人申請再審的范圍條件還包括不予受理，駁回的裁定。當事人申請再審必須具備法定事實和理由才可以提起。當事人申請再審，應當在判決、裁定和調解發生法律效力后六個月內提出。
二、我國關于民事訴訟當事人申請再審的立法現狀及不足
（一）立法現狀
1 2007年民事訴訟法修訂中關于當事人申請再審制度修訂的主要內容
我國從重實體輕程序到逐步開始體現實體、程序并重的理念。對再審事由的事實方面進行了補充和完善。
2 2012年民事訴訟法修訂中關于當事人申請再審制度修訂的主要內容
（1）完善了申請再審制度，區分“申訴”與“申請再審”。此條修訂，將“按照申訴處理”改為“申請再審”，這就徹底將“申訴”與“申請再審”給區分開了，將“申請再審程序”從雜亂無章的“申訴”中獨立出來，確立“申請再審制度”。
（2）增加了：“當事人一方人數眾多或雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請再審。”賦予特定當事人選擇權。這樣的修訂，有其一定的意義，方便了當事人申請再審，體現司法便民原則，給了當事人更多的選擇權。
（3）對申請再審事由作出重大修改。根據原民事訴訟法第一百七十九條第五項，只有是對案件審理需要的證據，法院沒有依法接受當事人的書面申請進行調查收集證據的，就構成應當再審的事由。如果是對案件審理結果不構成影響的細枝末節的證據遇到這種情況，按原來的規定也要再審，那樣就過于浪費司法資源。因此，此次修改限定這種再審事由僅針對案件審理需要的“主要證據”。
根據原民事訴訟法第一百七十九條第七項，如果原判決、裁定“違反法律規定，管轄錯誤”，法院就應當再審。修改后的民事訴訟法刪去了這一項再審事由。
（4）調整了當事人申請再審的期限。新民事訴訟法第二百零五條規定：“當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后六個月內提出；有本法第二百條第一項、第三項、第十二項、第十三項規定情形的，自知道或者應當知道之日起六個月內提出。”
（二）當事人申請再審制度的不足
1 啟動再審程序的方式具有濃厚的職權主義色彩，我國采用的啟動方式是有當事人的申請再審，又有法院依職權再審和人民檢察院抗訴提出再審。同時我國以“審判監督程序”來命名、規定再審程序的內容，主要強調的是審判監督，因此職權主義色彩較濃。
2 民事再審程序啟動主體的設置不合理
（1）關于法院提起民事再審程序。不符合法院的中立地位，在法律程序中，人民法院依照法律規定行使審判權，是中立的裁判者。既然法院處于中立地位，就應該規定法院在啟動審判時也是中立的。
（2）關于檢察院抗訴提起再審。違反當事人平等原則，檢察院不是訴訟中實體權利的承受者，卻可以依法定職權對當事人案件提起抗訴。顯然法律的規定不具有合理性。因為檢察院不是一方當事人，與民事案件沒有直接的利益關系，不享有訴權。
（3）關于當事人申請再審
我國民事訴訟法賦予當事人有申請再審的權利，但是當事人申請再審并不能直接引起再審程序。因為它只是法院發現錯誤裁判的線索之一，是否引起再審，還需要法院根據法律的規定，審查是否符合申請再審的條件，造成了當事人再審權利被架空。
3 當事人申請再審的次數未做限制，縱觀民事再審程序的具體法律條款，未對當事人申請再審程序的次數做出規定。
三、對當事人申請再審制度的完善建議
（一）立法指導思想的重新定位
以“當事人主義”作為再審訴權的基本原則，使得當事人在再審程序中的訴訟權得到重視，把當事人規定為再審程序的啟動主體，確保當事人的再審訴權不受侵犯，從而保障他們的合法訴訟權益。
（二）準確界定程序名稱
審判監督程序，是指享有審判監督權的法定組織、機關和人員行使監督權，對法院的生效裁判的錯誤進行法律監督的程序。而再審程序則是法院對已經發生法律效力的裁判再次進行審理的程序。再審程序除由監督機關發起外，最主要的是當事人申請再審而引起。因此審判監督程序只是再審程序的一個組成部分。我認為，應將我國民事訴訟法的再審內容更名為“再審程序”，這樣才更加準確體現程序的公正性。
（三）民事再審程序啟動主體重新設置
基于所述原因，建議取消法院依職權提起再審，限制檢察院的抗訴。在設置我國的民事再審制度時，要充分體現權利平等、意思自治理念。
（四）完善當事人申請再審次數的規定
2012年修改的《民事訴訟法》進一步明確了民事檢察監督的對象、拓展了監督范圍、增加了監督手段，對于民事檢察的角色定位更加理性和務實，對民事檢察制度的發展與完善具有重要的里程碑意義，同時也將給民行檢察工作帶來前所未有的挑戰。因此需要檢察機關及時采取措施積極應對。本文將結合修改內容，聯系具體工作，就新民事訴訟法的實施進行分析討論。
關鍵詞：新民事訴訟法；民行檢察；影響與挑戰
一、新民事訴訟法實施給基層民行檢察工作帶來的影響
新民事訴訟法的修改延展了法律監督的時間長度和空間范圍，將訴訟過程和訴訟結果、事和人、訴訟程序和非訴程序均納入其中。同時法律監督手段也更加豐富，強化了檢察機關法律監督職能。具體來說，主要有以下幾方面影響。
（一）擴大了法律監督范圍。新修改的民事訴訟法將法律監督的范圍由“民事審判活動”擴展為“民事訴訟”。按此規定，一直被法律排除在監督范圍之外的執行和調解程序被納入其中。同時修改后的民事訴訟法第208條第3款規定檢察機關對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為亦可進行監督。由此，檢察機關監督的時間維度將由修改前的主要進行事后監督擴展為事前對立案進行監督和事中對審判違法行為進行監督。監督范圍從對錯誤裁判的監督擴展為對造成錯誤裁判的原因進行監督，監督職能也從單純的救濟擴展到預防。
（二）增加了監督方式。修改前的民事訴訟法只規定了抗訴一種監督方式，對于檢察建議（包括再審檢察建議和一般檢察建議）均未予明確規定，導致實踐中檢察建議監督作用顯著卻沒有合法的身份和法律約束力。而修改后的民事訴訟法在第208條第2款規定了此種監督方式，賦予了檢察建議法律身份，有利于發揮檢察建議方便快捷的優勢。
（三）強化了監督手段。民行檢察部門由于履行法律監督職能的需要，需要對有關情況進行調查核實，而修改前的民事訴訟法未明確規定調查權。實踐中，民行檢察部門也主要依靠申訴人反映和審閱卷宗進行監督。此次修改后的民事訴訟法在第210條明確規定檢察機關因履行法律監督職責的需要可以向當事人或者案外人進行調查核實。
（四）限制了監督條件和標準。修改之前的民事訴訟法對受理申訴的時間條件和程序要求沒有明確規定，致使一些案件同時到法院和檢察院進行申訴，浪費了司法資源。修改后的民事訴訟法在第209條規定了申訴前置程序即向人民法院申請過再審。而且依據第205條的規定，申請再審應該在裁判發生效力后六個月內提出，這也變相規定了申訴的時間。在抗訴標準上，修改后的民事訴訟法第200條排除了違反法律規定，造成管轄錯誤和違反法律規定程序可能影響案件正確裁判可以進行抗訴的規定，限制了檢察機關的抗訴標準。
二、新民事訴訟法實施給基層民行檢察工作帶來的挑戰
（一）收案數量和抗訴案件數量減少且抗訴難度加大。因修改后的民事訴訟法把向法院申請過再審，且再審被駁回、不予受理、再審裁判有明顯錯誤作為申訴的前提條件，并將申請再審的期限由二年縮減至六個月，因此，預計民行檢察部門的收案數量可能會受到影響。此外，再審前置程序也將影響申訴案件的監督效果，使抗訴更加困難。依此規定，申訴案件首先要經過法院再審程序的審查，一部分存在錯誤的裁判將在法院再審程序中被發現和處理，經過再審篩查后，能夠符合抗訴條件的案件少之又少。加之修改后的民事訴訟法規定對違反法定程序可能影響裁判結果的程序違法案件不能進行抗訴。因此，在新法實施后，抗訴難度將加大，隨之抗訴案件數量也將會減少。
（二）辦案時限緊張。修改后的民事訴訟法第209條規定檢察機關對當事人的申訴應當在三個月進行審查，提出處理意見。實踐中，由于調閱審判卷宗、約見當事人、進行調解、息訴維穩等問題，特別是在法院卷宗遲遲不歸檔的情況下，上述期限很難保證，而法律卻并未規定檢察機關的調卷權。在二審協查案件中，經兩級檢察機關調卷、辦理、匯報審批、卷宗移送、申訴人接待答復等，上述時間更加緊張。
（三）機制修改和創新問題。隨著民事訴訟法的修改和變化，檢察機關制定和修改的辦案規則等規范性文件也急需重新制定。同時隨著監督范圍、手段、方式的變化，也需要進行新的工作安排部署，與相關單位、部門制定相應的合作機制等等。
（四）人員辦案能力提升問題。修改后的民事訴訟法正式實施后，需要辦案人員在短時間內適應變化，按照新法的要求進行監督。而到目前為止，新法的解釋和權威規定卻并未出臺，沒有細化、明確具體的標準可以參照，對辦案人員的法律儲備和實踐經驗要求較高。如關于調解案件中損害國家利益和社會公共利益的標準是什么，如何開展對自行發現案件的監督，監督標準是什么，進行調查核實時，相關人員不配合怎么辦，檢察機關能否提起公益訴訟等問題均需在辦案中加以解決。
三、應對措施
（一）整合辦案力量，提升辦案能力。1、加強人員培訓，強化對修改后民事訴訟法的理解和運用。通過聘請專家講解、處室組織討論、派員學習交流等形式繼續加大對新民事訴訟法的學習力度，提高辦案能力。2、優化辦案人員結構，強化辦案專業化。分案時根據處室人員特點和案件類別合理科學分案，充分發揮辦案人員的優勢，同時推進辦案專業化。3、制定機制規范，強化溝通協作。根據法律規定和上級規范性文件精神，及時歸納總結實踐中的問題、經驗，及時修改和制定機制規范，為辦理民行申訴案件提供依據。此外，不斷加強與系統內對口部門、法院、司法局等部門和單位的溝通合作，為民行檢察工作的開展創造良好的外部環境。
（二）嚴格審限，提高辦案效率。1、嚴格受理條件，與案管辦溝通協調，在符合規定的條件下，將收案和受理分開，待調卷后進行受理。2、與法院加強關于案卷歸檔和調取的溝通協作。督促法院及時進行卷宗歸檔。3、對于協查案件，實行基層院與分院辦案期限各自單獨計算的方式，同時細化審批時間，扣除案卷移送在途時間。
（三）準確定位，科學發展。在繼續構建和推進以抗訴和再審檢察建議為重心的多元化監督格局的基礎上，強化職能意識，加強對自行發現案件的監督，加大對調解案件的監督力度，審慎開展和推進對立案和執行活動的監督，合理運用調查權，同時高度重視維穩息訴工作，不斷提升民行檢察的監督能力和效果，增強民行檢察的影響力。
最高人民法院和最高人民檢察院雖然會簽了關于開展了執行監督工作的文件，但由于會簽文件的效力有限，對違反文件的情形沒有相應的規定，使得該項工作的開展存在很大的不確定性。目前檢察機關開展民事執行監督的最大障礙有兩處，一是我國的《民訴法》未明確檢察機關是否有權對法院的民事執行活動進行法律監督，使得檢察機關試圖對民事執行程序進行法律監督時的法律依據不足，實踐操作性差，這是檢察機關對民事執行實行法律監督的最大障礙。二是人民法院對民事執行檢察監督的排斥和抵觸，使得民事執行監督難以發揮作用。我國對于民事執行的監督方式只有法院自我監督一種，即上級人民法院對下級人民法院違法、錯誤裁判等行為的監督。近年來，法院系統內部試圖通過推行“審執分立”來實現執行監督的外部化，但實質上來說，這仍屬于法院系統的內部分權，無法徹底彌補民事執行監督的不足。
筆者認為，要從根本上加強檢察機關對民事執行活動的監督，必須在《民訴法》上明確確立檢察機關在民事執行監督中的地位、作用、監督方式等等。下面筆者從民事執行檢察監督的范圍、原則、程序、監督方式等方面進行探討。
一、民事執行檢察監督的范圍
民事執行檢察監督是指人民檢察院依照我國法律、法規的規定對人民法院民事執行活動實行監督，依法糾正違法、不當民事執行行為，維護生效民事判決權威的過程。民事執行檢察監督的范圍應當包括：
一是人民法院在執行過程中所作出的生效的裁定、決定是否違反法律規定。包括執行機關作出的涉及當事人實體權利和訴訟權利的裁定或決定違反相關法律規定。如法院作出的變更、第三人異議、中止執行的裁定錯誤等等。
二是民事執行活動是否違法，也即執行機關在民事執行過程中采取的執行措施有沒有違反有關法律規定。如法院是否立案之日去超過兩年未采取適當執行措施，且無正當理由的，是否具有立案不立案，不該立案而立案的。
三是對于執行人員違法行為該如何處理。執行人員在民事執行活動中是否存在嚴重不負責任或，不履行法定執行職責，致使當事人或其他人的利益遭受重大損失的行為。對這些執行人員該如何處理的問題。
二、民事執行檢察監督的原則
民事執行檢察監督除了要遵守民事訴訟原則外，還應遵循檢察制度自身所特有的原則。
1、效率原則。民事執行的實質在于實現法律文書所確定的權利，申請執行人當然的更加側重于效率。因此，檢察機關對執行活動的監督時刻要記得公正與效率的兼顧，既要保證人民法院執行活動的公正性，又要有利于推進法院的執行效率。
2、有限監督原則。檢察機關對民事執行的監督應當適當，不能深入到干涉法院的正常執行職能，也不能威脅到民事主體的自主處分的權利。檢察機關對民事執行的監督，應當被控制在必要的和合理的范圍內，既要保證法院執行權的正常運作，又要保障民事主體不被法院違法、不當行為損害權益。檢察機關對民事執行監督以達到維護公平正義為目的。
3、主要依靠當事人申訴原則。民事執行活動的檢察監督應當以當事人提出申請為主要前提，這是為了避免造成對當事人處分權的不當干預。檢察機關的監督應當視為對當事人的權利救濟，應遵循民事訴訟的意思自治原則。只有在特殊的情況下，如嚴重損害國家、集體利益的情況下，檢察機關才得以自己啟動執行監督程序。
4、同步監督原則。民事執行活動中，在任何一個環節都可能出現司法不公、損害當事人權益的情況，所以檢察機關對民事執行法律監督應該是全方位、全時間段的監督，即要達到同步監督。隨時對違法、不當執行行為說不，盡最大力量維護公平正義。
三、民事執行監督應有的程序
民事執行監督案件筆者認為可以參照民行其他案件的受理、立案等程序來辦理。但是也要依據民事執行案件特有的個性來設定程序。
民事執行案件申訴的受理：案件的來源主要有三個渠道：一是檢察院在檢察工作中自己發現，認為確需檢察機關介入糾正的、監督的；二是申訴人自己到檢察院民行部門進行申訴，要求檢察院機關介入監督的；三是上級檢察院轉入下級檢察院轉辦的。申訴人向檢察機關提出申訴，應當提交申訴書、人民法院的執行文書，以及證明其申訴主張的證據材料。
案件的審查：民行檢察部門應當及時審查受理的民事執行案件申訴。審查應先從程序上進行，包括申訴主體的適格、申訴的材料等。其次是從實體上審查執行行為是否錯誤有且屬于檢察機關監督范圍之內的，然后決定是否受理案件。民事執行監督案件審查終結后。應該區分情況及時作出處理決定。民事執行行為沒有違法的，只是當事人不服，糾訪、纏訪的，檢察機關應配合法院做好申訴人的息訴工作。法院的執行確有錯誤的，根據具體情況向法院提出抗訴、檢察建議、糾正違法通知書等。
在辦理民事執行監督的案件中，民行部門應該有必要的閱卷、調卷和必要的偵查權。檢察機關有權借閱法院的執行卷宗，通過審閱卷宗了解訴訟過程、審理情況及執行中裁決、決定等事項，法院應當配合和提供。在民事執行活動開展中，參與監督的檢察人員認為執行行為存在違法情形的，得以收集證據，進行必要的偵查，或向法院發檢察建議。
四、民事執行檢察監督的方式
對于檢察機關對民事執行活動進行監督的方式，學界的認識也不一致。筆者認為為了確保監督效果，可以以下列方式對民事執行展開檢察監督：
（一）抗訴。部分學者認為抗訴是民行檢察傳統的監督職能，民事執行檢察監督主要訴求是對執行的監督，不是要對原有的判決的否定，所以覺得抗訴的監督方式不適用于民事執行監督。但是，這種看法沒有考慮的執行中可能存在損害國家利益、公共利益的錯誤裁定，及涉及實體權利方面（執行變更等情形）的錯誤裁定，執行過程中存在貪污受賄、而作出的裁定，檢察院可就該錯誤裁定提起抗訴實施民事執行檢察監督，該監督方式也是最有力的監督方式。
（二）檢察建議。檢察建議具有靈活性、方便性等特性，這種方式能夠把檢察機關的外部監督形式轉化為法院內部監督，一定程度上更易于法院接受。但是這種監督的方式是沒有強制性，法院可以采納也可以不采納，要是檢察建議沒有得到法院的重視監督效果就不會很好，這是檢察建議的弱勢所在。因為它的柔和性，反而在在司法實踐中較為普遍被使用。檢察建議包含了暫緩執行建議。如：人民檢察院正在審查的民事申訴案件，執行標的涉及國家、集體或者第三人合法利益，繼續執行可能造成執行回轉困難或不能執行回轉的，人民檢察院可以向人民法院發出暫緩執行的檢察建議。
（三）發送糾正違法通知書。該民事執行檢察監督方式主要適用于據以執行的法律文書時正確的，但是執行人員在執行活動中，不依據文書或者有其他的違法執行行為，在這種情況下檢察機關可以發糾正違法通知書，要求法院糾正違法行為。該方式有便捷、快速的優點，對保障當事人的權益具有相當的及時性。
（四）現場監督。人民法院在民事執行的時候可以邀請人民檢察院參與案件的執行，檢察機關派遣人員到執行現場實施監督。該監督方式有利于及時糾正執行人員的不當行為，也能督促執行人員合法執行，執行效果較好，也可以很好的宣傳檢察機關的民行檢察職能。
作為一名民行檢察干警，在辦理民事、行政申訴案件過程中發現，抗訴方式無疑是一種重要而且有力的監督方式；而在某些情況下適用非抗訴方式對人民法院的民事、行政審判活動進行監督，會更加靈活有效并能產生更好的社會效益。筆者結合民行工作實踐，主要就民事案件非抗訴監督方式進行一些總結和探討。
人民檢察院適用非抗訴
監督方式的法律根據
人民檢察院對人民法院確有錯誤的民事判決提出抗訴，在《民事訴訟法》中有明確規定；而非抗訴監督方式卻沒有具體、明確的規定。但從大的原則和立法精神來看，人民檢察院適用非抗訴監督方式是可以找到法律根據的。我國《憲法》在大的原則方面規定了人民檢察院的法律監督職能；《民事訴訟法》也確立了檢察機關對法院的民事、行政審判的法律監督權。而非抗訴監督方式作為監督形式的一種，在法律、司法實踐中都應當是合法、有效的監督方式。因此，人民檢察院適用非抗訴監督方式是可以找到原則性的法律根據的。這里所說的非抗訴監督方式主要有提出檢察意見或檢察建議、做雙方當事人的和解工作。
l.提出檢察意見或檢察建議。檢察意見書是檢察機關在審查民事、行政審判活動中發現法院審判活動存在違法行為而向法院提出糾正意見或建議的文書。由于檢察意見書是一種比抗訴書更靈活、更直接的監督手段，也不必像抗訴那樣由下級檢察院向上級檢察院提請抗訴，而是由同級檢察院向同級法院發出。因此，近幾年來，檢察意見書在司法實踐中已經有較多的運用，并且也取得了不少效果。
2.做雙方當事人的和解工作。民事訴訟案件經過法院判決之后，進入判決的執行階段，如果雙方當事人都有和解的意愿，在法律上是允許不必執行法院判決改而執行和解協議的。《民事訴訟法》第十三條規定：當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。這體現了訴訟當事人意思自治的原則。如果雙方當事人有和解的共同意愿，則這種和解的共同意愿在法律允許的范圍內，其法律地位應當是至高無上的。先前已生效的判決或裁定在此種情況下便不再執行。《民事訴訟法》第二百一十一條也有關于執行階段當事人和解的具體規定：“在執行中，雙方當事人自行達成和解協議的，執行員應當將協議內容記入筆錄，由雙方當事人簽名或者蓋章。一方當事人不履行和解協議的，人民法院可以根據對方當事人的申請，恢復對原生效法律文書的執行。”從這些規定可看出，雙方當事人在執行階段和解也是有法律根據的，因此人民檢察院當然也就可以去做雙方當事人的和解工作。如果經人民檢察院調解，雙方當事人達成了和解協議，則其和解協議的效力應當是高于法院的判決或裁定的。
人民檢察院適用非抗訴
監督方式的幾種情況
l.人民檢察院采取向法院發出檢察意見書的情況有：當人民檢察院發現人民法院在訴訟審判過程中，有實體上或程序上的錯誤，存在明顯不合理或不合法，但根據“兩法”規定又還不符合抗訴條件的，可以采取向法院發出檢察意見書的形式進行監督。具體情形有：案件已由法院受理，正在或準備審結，發現其擬作的判決、裁定確有錯誤或不妥的；案件本應由法院受理而沒有受理或案件不屬法院管轄而受理，可能影響判決、裁定的；法院審理民事、經濟案件在適用實體法和程序法存在不妥且又不利法律正確執行的；申訴人在執行階段向檢察院申訴，檢察院審查后認為判決確有錯誤，如果法院執行完畢，將造成不可挽回的后果的。
2.人民檢察院適用調解雙方當事人的情形：主要是看該案件有無調解的基礎和可能，比如一些存在程序違法或不太合理的民事判決，或者是雙方當事人只是經濟利益的沖突而沒有太多積怨的民事糾紛，在雙方都有共同利益的基礎上，人民檢察院可對雙方當事人進行調解。
非抗訴監督方式在
民行檢察工作中的積極意義
人民檢察院采用抗訴方式對人民法院進行民事案件的監督，是一種直接、有效的監督方式，也會必然硬性地導致人民法院啟動再審程序對該案進行再審。但這種抗訴的方式也會帶來一些問題，比如：檢、法兩家對立，抗訴改判率不高或者抗訴再審后久拖不決等。畢竟抗訴是一種強硬的要求，這種強硬的方式對于法院來說是較難以接受的。基于此，人民檢察院若能在適合采取非抗訴方式的情況下，采取較溫和的、建議的方式諸如向法院發出檢察意見書、糾正違法通知書或做當事人的和解工作來進行民事案件監督，則更有利于讓法院接受檢察機關的意見，也有利于錯案得到及時糾正。
適用檢察意見書的作用：
1.有利于及時糾正審判機關的錯誤判決或裁定。對于人民法院審理民事、經濟案件，在其未作出判決、裁定前，發現可能有錯誤時，及時通過檢察意見書，把問題解決在判決、裁定前。這樣做能有效地防止錯誤判決、裁定的發生，減少負面影響，樹立司法機關良好的社會形象。
2.有利于提高檢、法兩家的辦案效率。檢察意見書不受抗訴審級的限制，與作出生效判決、裁定的法院同級或上級檢察院均可提出。將檢察機關的外部監督形式轉化為法院內部監督形式，簡化程序，縮短辦案時間，既有利于提高辦案效率，又有利于檢、法兩家工作協調，共同維護司法公正。
3.有利于維護社會穩定和經濟發展。在人民法院未作出判決、裁定前，發現可能有錯誤，提出檢察意見書，促其糾正，不僅有利于防止錯誤判決、裁定的發生，而且在這個階段提出，法院也容易接受，改正快，將矛盾解決在基層，有利于維護社會穩定和經濟發展。
對一些不太適合采取抗訴方式的案件，采取檢察機關出面做好當事人雙方和解工作的方式有可能更能收到社會實效。前面已對民事申訴案件適用調解方式處理的法律依據進行了論述，應當說適用調解方式處理民事申訴案件是有法律根據并且是行得通的。
人民檢察院采取調解方式處理民事申訴案件，有利于當事人雙方化干戈為玉帛，最終達到雙贏的局面。打官司對于雙方當事人來說都是在不得已的情況下才作出的決定。其實當事人雙方都知道，打官司是一件既費時間又費精力更費金錢的事情。這么一件累人、煩人的事情，不是萬不得已恐怕沒有人愿意去做。在檢察機關民行部門的調解下，如果當事人雙方都能重新認識自己的行為，采取公平合理、互諒互讓的態度來重新處理該糾紛，從而達成一個對雙方都有利的和解協議，這樣就對雙方都有好處，達到雙贏的效果。
人民檢察院采取調解方式處理民事申訴案件，有利于解決當事人一方或雙方對法院判決不服而到處申訴所留下的“后遺癥”。以雙方自愿和解的方式處理糾紛，則能讓當事人雙方都感到滿意，從而有利于圓滿地、永久地解決此民事糾紛。
人民檢察院適用調解方式
處理民事申訴案件的可行性
許多民事訴訟都不會有全勝的贏家的。如果按照法院判決執行，雙方當事人都有可能因打官司而受到或多或少的損失，而如果雙方當事人能坐下來共同協商解決，則有可能達成一個雙方都滿意的和解協議，從而也避免了因打官司帶來的損失。同時適用調解要求當事人雙方的積怨不深，矛盾尚不尖銳，雙方只是因為經濟利益而訴諸法律，并沒有因此太多的傷到感情和面子。或者是對于某些不太適合采取抗訴方式的案件，采取檢察機關出面做好當事人雙方和解工作的方式可能更能收到社會實效。如果民事申訴案件存在這些條件、情形，那么人民檢察院在受理一方當事人提出的申訴后，是有對雙方進行調解的基礎的。畢竟，許多官司都是一件兩敗俱傷沒有贏家的紛爭，僅僅是為了一時的意氣而斗得你死我活并沒有什么好處，若能化干戈為玉帛，促成雙方當事人本著平等互利原則進行協商和解，則能達到雙贏的結果。既然如此，當事人在雙方都有利的情況下自然會考慮這種和解的因素。因此，經過判決之后再做當事人雙方的和解工作并非沒有成功的可能。
此外，經過法院的終審判決，民事案件的申訴人對爭取更大自身利益的希望已經不大，不能再抱僥幸心理來希望實現其最初的訴訟請求。另一方面，對于贏得利益較多的一方也面臨著判決執行難的問題，若被執行人不配合法院的執行，其判決亦面臨執行難的局面。因此，若能形成一個對雙方都有利的和解協議，相信雙方當事人是會同意并接受的。比如我們所辦的曾某房產買賣申訴案。我院民行科認真審查了申訴材料，并到法院調閱案卷，發現該案的癥結在于該公司未及時辦理房產證而引起糾紛，后該公司也承諾能將房產證補辦下來。在這種情況下，我們認為有進行和解的基礎，于是便召集雙方當事人進行耐心細致的調解工作。雙方當事人也意識到和解能達到雙贏的效果，對雙方都有好處。雖然雙方后來由于積怨過深而未達成和解，但我們卻發現了民行工作中采取調解雙方當事人的非抗訴形式，更能達到社會實效，更能發揮民事行政檢察職能。并且，在其他基層檢察院已經有過多宗調解成功的案例，事實也說明了采取調解方式處理民事申訴案件可以收到良好的社會效果。通過這些案例，我們看到了采取對當事人調解的方式來解決民行申訴案件是大有可為的，也是很值得去研究和總結的一個新領域，因此今后將繼續進行這種非抗訴形式的深入探索。
非抗訴監督方式的立法完善
如前所述，人民檢察院采取抗訴方式對民事案件進行監督，在法律上有著明確的規定；而非抗訴監督方式在法律大的原則方面只是抽象的概括，卻沒有明確、具體的法律規定，只有司法實踐中得到運用。因此，完善非抗訴監督方式的立法在當前是非常有必要而且重要的。也只有進一步完善非抗訴監督方式的立法，人民檢察院才能對民事申訴案件進行更加靈活、有效、正確地進行法律監督，人民檢察院才能有章可循地在具體操作程序下進行非抗訴方式的監督。
l.在法律上明確規定人民檢察院運用檢察意見書對人民法院進行監督的職權及其程序。
經過多年的民行檢察實踐，檢察意見書已經產生一定的監督效果，并有良好的社會基礎。作為監督方式的一種，檢察意見書同抗訴書一樣發揮著民事申訴案件的職能。只有積極行使檢察建議權，才能與抗訴權形成一套完整的民事檢察監督體系，以實現維護司法公正的目的。
2.在法律上明確規定人民檢察院有權可以對民事申訴案件的雙方當事人進行調解。
一、申請監督與依職權監督并行不悖
民事訴訟案件能夠進入檢察監督階段，不外乎兩種渠道：當事人向檢察機關提出監督申請、檢察機關依職權監督。其中，當事人申請監督是常態，占民事申訴案件的90%以上，而依職權監督則是例外情況，司法實踐中數量極小。
（一）當事人申請監督：權利入法
在民訴法修改以前，只規定了當事人就生效判決可以向人民法院申請再審的權利，而向檢察機關的申訴權卻處于“有實無份”的尷尬境地。1991年民訴法授予檢察機關民事抗訴權，規定檢察機關發現民事裁判錯誤即可提出抗訴，但是抗訴程序如何啟動卻沒有具體規定。2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》中，將“當事人或者其他利害關系人申訴”作為檢察機關受理民事案件的四種來源之一，盡管如此，在實踐中檢察機關辦理的民行案件仍然有90%以上來自當事人的申訴。2012年修改民訴法，在209條明確規定“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：人民法院駁回再審申請的；人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；再審判決、裁定有明顯錯誤的。人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或抗訴。”至此，當事人申請抗訴和上訴權、申請再審權一樣，作為一種具體的“獲得權利救濟的權利”，正式成為受到法律保護的程序性權利。這條規定，既給予當事人向檢察機關申請監督的權利，又對其權利的行使進行了限制。首先，應當確定當事人有權依據法律的規定向檢察機關提交監督申請，檢察機關對符合條件的監督申請必須及時受理并作出處理。其次，當事人申請檢察監督必須先窮盡審判救濟原則，當事人無正當理由不行使上訴權，或者在裁判生效后未向法院申請再審而直接向檢察院申請抗訴的，檢察機關將不予受理。第三，當事人向檢察機關申請監督以一次為準，只要檢察機關做出正式審查意見，當事人不得再向其他任何一級檢察院提出監督申請。為了更好地貫徹落實民訴法，增強司法實踐當中的可操作性，解決“案結事不了”的纏訪難題，最高人民檢察院即將出臺的《人民檢察院民事行政檢察監督規則》中，對當事人申訴的受理條件又做了進一步細化，繼續沿用以前的申訴期限，規定當事人應當在生效裁判做出的兩年以內向檢察機關提出監督申請。基于上述規定，可以看出申請抗訴行為在性質上屬于法律行為，應當符合一定的條件才能成立，有效成立的申請抗訴行為的法律后果是檢察機關啟動抗訴審查，而不是作出抗訴決定。
（二）依職權監督：審慎行使
檢察監督作為公權力，是否應當介入民事訴訟曾經飽受詬病，但隨著民事訴訟中司法不公現象的增多和檢察監督效果的顯現，檢察監督作為社會正義最后一道防線，其對現代法治正常運行的重要保障功能已得到社會各界的普遍肯定，并在修改后的民訴法中得到體現。2012年《民訴法》第208條規定，人民檢察院發現生效裁判有抗訴事由或者調解書損害國家利益、社會公共利益的均“應當”提出抗訴。這一條作為檢察機關依職權監督的主要依據，如何理解存在爭議。有觀點認為檢察機關依職權監督應當嚴格按照208條的規定，對符合《民訴法》第200條當事人申請再審條件的生效裁判和損害兩公利益的調解書才能依職權主動監督；還有觀點認為只要是“違法”，就是損害兩公利益，就應當納入檢察機關依職權監督的范圍。對此，筆者認為，以上兩種觀點在司法實踐中均難以實現，檢察機關依職權監督更應當從維護司法權威的角度出發，既不能隨意擴大監督范圍，也不能畏手畏腳，自我限制。對于符合民訴法第200條的案件，正常情況下，當事人會主動行使權利申請再審，在法院駁回再審申請后，要么向檢察機關申請監督，要么放棄權利，接受判決結果，這兩種情況下，檢察機關都沒必要依職權進行監督。但是如果生效判決裁定、調解書是惡意訴訟或者損害了兩公利益，一般當事人雙方都是受益者無人申訴，或者受損害方系國有而申訴主體缺位，檢察機關主動監督則是法律監督職責的當然體現。還有當審判人員在審理該民事案件中有、貪污受賄、枉法裁判等瀆職行為的，檢察機關也應當依職權監督。此外，實踐中生效判決裁定、調解書損害第三人利益的情況也并不鮮見，雖然新民訴法規定了第三人異議之訴，但卻缺乏具體的操作規范，法院一旦對第三人異議置之不理，檢察機關就可以依據208條的規定啟動監督程序，而不受209條當事人申請監督受理條件的限制。
因此，當事人申請監督與檢察機關依職權監督具有不同的條件和范圍，二者互為補充，并行不悖，從不同的層面維護司法公正。法律既保護當事人的申訴權，也賦予檢察機關依職權監督的權力，在法律無法涵蓋所有社會問題的情況下，兩種啟動檢察監督的方式同時存在，才符合構建現代法制體系和維護社會公平正義的現實需要。
二、居中審查保障表達意見權利的有效行使
檢察機關審查民事申訴案件過程中，以客觀中立的立場居中審查，就要求必須給予雙方當事人平等的表達意見的權利和機會，既是檢察監督的應有之義，也是讓社會各界監督檢察權行使的一個有效舉措。
（一）居中審查：檢察監督的應有之義
居中審查是指審查民事申訴案件時，檢察機關針對的是整個訴訟活動，而不是直接針對具體的民事爭議。
（二）表達意見：尊重當事人的正常參與
檢察監督的啟動，不論抗訴與否，都對當事人的民事權利義務影響重大，當事人必須積極參與其中，否則就有可能承擔不利的法律后果。當事人可以向檢察機關或者相關紀檢監察部門提出控告。
檢察機關在審查民事申訴案件時，從程序上必須保障雙方當事人表達意見的權利，既要聽取雙方當事人的意見，又不能單純以聽取意見的情況作為處理案件的事實基礎。同時，作為一種可以放棄的權利，當事人在檢察機關指定的合理期限內拒絕表達意見的，也不影響審查案件工作的正常進行。檢察機關在審查法院原審卷宗時發現的疑問，也可以主動要求當事人就該具體問題發表意見、說明情況或者提供證據材料。當事人表達意見是檢察機關審查民事申訴案件的必經程序，必須和調閱原審卷宗、審核新舊證據一并綜合考量，才能得出全面公正的審查意見。
三、抗訴監督尊重當事人的處分權
（一）抗訴監督：檢察權的有限介入
民事案件一旦進入訴訟程序，就意味著當事人對公力救濟的選擇。民事檢察監督相對于審判權和執行權而言，主要是一種程序控制權或程序救濟權，是保障審判權和執行權合法行使的有限性、輔權力，而不是無限性的、主導性權力。主要表現在兩個方面：一方面是其程序的啟動必須嚴格依據法律的規定，除必須在法律規定范圍內依當事人申訴和依職權啟動程序外，對法律沒有規定的則嚴格限制。如對一審生效裁判沒有正當的不上訴理由則檢察機關不能受理，以防止檢察監督對法定訴訟秩序造成負面影響；對抗訴后維持原判的再審判決，是否再行抗訴也是慎之又慎，除非確有必要一般不會啟動再次抗訴的程序，以遵循民事檢察監督程序性救濟權利的特性，維護再審判決的既判力。另一方面，民事檢察監督只是啟動再審程序，并不能對民事爭議的具體權利義務作出裁斷。檢察機關對民事訴訟中的違法情形有權提出監督意見，對確有錯誤的裁判可以抗訴以啟動再審程序，但卻不具有終局或實體處理的效力，對于民事糾紛中的實體權利義務，最終裁決權依舊在審判機關。所以說，民事檢察監督對訴訟活動是有限監督，對當事人權利是有限救濟。
（二）當事人處分權：“私權自治”的終級表現
“私權自治”體現在訴訟程序中的重要內涵是當事人的處分原則，主要指當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的實體權利及訴訟權利，既體現了訴訟領域私權自治的價值，也尊重了當事人作為程序主體的地位。對訴訟權利的處分包括程序進行的過程和程序的存續選擇，表現在民事檢察監督當中主要在兩個方面：一方面是認為法院的生效裁判有失公允拒絕接受，充分行使申訴權要求檢察監督的介入，尋求公權力對私權利的直接干預，希望通過檢察監督啟動再審程序，最終達到保護私益的目的。另一方面，在檢察監督的過程中，適用處分權，選擇無條件的或者有條件的結束訴訟程序，如撤回申訴、當事人雙方自行達成和解協議、由檢察機關促成和解等等。不論當事人做出什么樣的選擇，只要在法律允許的范圍內，不損害國家利益、社會公共利益及其他人的合法權益，法律都應當予以尊重和保護。
當事人處分原則是訴訟法規定的一項基本原則，《民事訴訟法》第13條明確規定，當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。在正常情況下，當事人自由處分本人權利，國家不予干預，然而一旦糾紛發生，私力救濟失效時，當事人提訟尋求國家公權力的強制裁決，也是行使處分權的一種表現。有觀點認為，從加強法律監督、維護司法公正、保證案件公正處理的角度考慮，只要法院生效裁判發生錯誤檢察機關就應當抗訴；而從民事訴訟的特點和當事人訴權的角度考慮，應當建立由當事人主導的再審之訴才更符合民事訴訟的規律和特性，二者似乎存在著矛盾。但是，正是由于民事檢察監督一般依當事人行使訴權而啟動，使申請監督者和監督者順理成章的進行銜接，從程序上達成巧妙的結合，相輔相成，在同一法律框架下協調運行，既維護了當事人的處分權，又發揮了檢察機關法律監督的職能作用，形成對審判權的監督和制約，從而保證司法公正的實現。
四、對公權力的監督保障實現正當私益
（一）對公權力監督：檢察監督的基本性質
1991年民訴法中規定，“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，將檢察監督直接指向民事審判活動，2012年修改后民訴法將“審判活動”改為“訴訟”，把民事執行活動納入到法律監督范圍。所以說，民事檢察監督在現代法治的運作體系中，作為重要的保障性環節，所承載的是對法律執行與適用進行全面監督的任務。2010年最高人民檢察院《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》明確指出，“民事行政檢察監督作為檢察機關法律監督的重要組成部分，在性質上是對公權力的監督”。值得一提的是，修改后民訴法將監督范圍擴展到調解程序和執行程序，是對民事檢察監督原則的進一步深化，使得檢察機關圍繞整個民事訴訟活動是否合法開展監督：因懷疑有違法行為而啟動訴訟違法調查，因生效裁判、調解存在錯誤而提起抗訴或檢察建議，因違法執行而發出糾正違法通知書等。由此可以看出，民事檢察監督的全部方法和程序都是針對審判機關的訴訟活動而設計的，其關注的內容只是民事訴訟活動的合法性，基本性質是對審判權這一公權力的監督。
（二）維護正當私益：檢察監督的自然延伸