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【關(guān)鍵詞】創(chuàng)業(yè)板;監(jiān)管;信息披露;保薦;機(jī)構(gòu)投資者
2009年3月31日,中國證監(jiān)會了《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理暫行辦法》,自5月1日起正式實施。《辦法》共分為6章58條,對擬到創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)的發(fā)行、信息披露、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。4月又了修改后的《發(fā)審委辦法》和《保薦辦法》公開征求意見。我國創(chuàng)業(yè)板市場的推出要求有關(guān)部門進(jìn)一步協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)板上市公司和投資者之間的關(guān)系,發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用,完善適應(yīng)創(chuàng)業(yè)板市場監(jiān)管的法律制度,從而在新興經(jīng)濟(jì)格局下對創(chuàng)業(yè)板進(jìn)行有效的監(jiān)管,發(fā)揮創(chuàng)業(yè)板的實效。
從海外的實踐經(jīng)驗來看,創(chuàng)業(yè)板的監(jiān)管模式主要分為三種:
(一)自律型監(jiān)管模式
自律型監(jiān)管模式指創(chuàng)業(yè)板市場的監(jiān)管任務(wù)主要由證券交易所、證券業(yè)協(xié)會等自律性組織來承擔(dān),政府僅制定必要的相關(guān)法規(guī),不設(shè)立專門的證券管理機(jī)關(guān)進(jìn)行干預(yù),強(qiáng)調(diào)市場主體自我約束、自我發(fā)展的一種管理模式。英國和新加坡等地的自律監(jiān)管體系比較完善,創(chuàng)業(yè)板市場采用自律型監(jiān)管模式適應(yīng)其市場發(fā)展。
自律型監(jiān)管模式下,信息反饋時間快,監(jiān)管效率高;有利于發(fā)揮市場參與主體的主動性,防止監(jiān)管過嚴(yán)或者監(jiān)管不當(dāng)對創(chuàng)業(yè)板市場發(fā)展造成的阻礙;交易所等市場參與者直接作為一線監(jiān)管機(jī)構(gòu),可在一定程度上減少信息的不對稱問題,將違規(guī)操作、過度投機(jī)、損害中小投資者利益等事件也置于廣泛的監(jiān)管之下。
(二)集中型監(jiān)管模式
集中型監(jiān)管模式指政府作為監(jiān)管證券市場的主導(dǎo)者,通過制定專門的證券監(jiān)管法律規(guī)范,成立統(tǒng)一的證監(jiān)管機(jī)構(gòu)對創(chuàng)業(yè)板市場進(jìn)行集中監(jiān)管,其他自律型組織起輔助作用的模式。美國的NASDAQ市場由全美證券交易商協(xié)會負(fù)責(zé)管理,但是受美國證券交易委員會的監(jiān)管,是集中型監(jiān)管模式的代表。
集中型監(jiān)管模式中創(chuàng)業(yè)板市場監(jiān)管具有較高的權(quán)威性和超脫性。集中立法為市場主體的可為與不可為提供了明確的法律依椐,由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)不參與市場運作,能夠更好地維護(hù)市場“三公”原則和投資者的利益,但是政府對證券市場干預(yù)較多,不利于發(fā)揮市場參與者的能動性,難以對市場變化作出及時反應(yīng)。
(三)分級監(jiān)管模式
分級監(jiān)管模式將對創(chuàng)業(yè)板市場的監(jiān)管分為一線監(jiān)管和二線監(jiān)管,由證券交易所、證券業(yè)協(xié)會等自律組織負(fù)責(zé)一線監(jiān)管,根據(jù)法律授權(quán)監(jiān)管上市公司和上市程序;由政府專設(shè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)二線監(jiān)管,作為法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)執(zhí)行法律的職責(zé)。德國是最早實施分級監(jiān)管的國家,目前香港等大部分亞洲地區(qū)的創(chuàng)業(yè)板市場采用這種監(jiān)管模式。
分級監(jiān)管模式采用“監(jiān)管、自律雙重監(jiān)管”架構(gòu),結(jié)合以上兩種監(jiān)管模式的優(yōu)點,以監(jiān)管促進(jìn)自律機(jī)構(gòu)的自我管理,能夠形成涵蓋應(yīng)予納入監(jiān)管的一切行為的較完善的監(jiān)管法律體系,因此成為世界上創(chuàng)業(yè)板市場監(jiān)管模式的發(fā)展方向,我國的創(chuàng)業(yè)板監(jiān)管也應(yīng)采用此種模式。
借鑒國外的經(jīng)驗,結(jié)合我國的實際情況,依據(jù)公開、公平、公正原則,依法監(jiān)管原則,信息披露原則,“買者自負(fù)”原則從以下方面完善我國的創(chuàng)業(yè)板市場監(jiān)管法律制度:
(一)增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)板的透明度,建立完善的信息披露制度。
信息披露制度源于英國,作為法律制度被確認(rèn)始于美國,現(xiàn)在各國的理念都認(rèn)可信息披露是創(chuàng)業(yè)板存在和發(fā)展的基石,我國創(chuàng)業(yè)板監(jiān)管規(guī)則征求意見的過程中,也多方認(rèn)為,增強(qiáng)透明度是我國創(chuàng)業(yè)板監(jiān)管的重心所在。
我國最新頒布的創(chuàng)業(yè)板監(jiān)管規(guī)則中對信息披露除了沿襲主板市場的相關(guān)規(guī)定外,要求“發(fā)行人的控股股東、實際控制人應(yīng)當(dāng)對招股說明書出具確認(rèn)意見,并簽名、蓋章”,擴(kuò)大了投資者的信息接觸面,也將創(chuàng)業(yè)板市場易發(fā)生的操縱上市公司等潛在犯罪的責(zé)任主體拓寬;并針對公眾傳媒出現(xiàn)對股票價格有重大影響的誤導(dǎo)性消息等事件,規(guī)定限制發(fā)行人及與本發(fā)行有關(guān)的當(dāng)事人以廣告、說明會等方式為公開發(fā)行股票進(jìn)行宣傳。
我國創(chuàng)業(yè)板是在金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下推出的,為了充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)板的作用,其信息披露的具體規(guī)則應(yīng)該適應(yīng)其特點制定:
(1)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險披露和提示。風(fēng)險是創(chuàng)業(yè)板公司信息披露的焦點。創(chuàng)業(yè)板市場信息披露規(guī)則應(yīng)明確風(fēng)險披露的范圍,例如有關(guān)市場營銷、技術(shù)、財務(wù)、法律、公司核心人員的更換等可能影響投資者判斷的重大不確定性因素,并要求發(fā)行人對這些風(fēng)險因素進(jìn)行定量分析或定性描述。
(2)強(qiáng)調(diào)成長性信息的披露。高成長性是創(chuàng)業(yè)板上市公司的特點。創(chuàng)業(yè)板市場信息披露應(yīng)該要求發(fā)行人披露反映企業(yè)短期發(fā)展歷程的活躍業(yè)務(wù)記錄和展現(xiàn)企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ臉I(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo),更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)上市公司及其所屬行業(yè)在科技含量、成長性和穩(wěn)定性、市場競爭狀況和盈利能力方面的信息。
(3)強(qiáng)調(diào)信息披露的時效性。信息披露的時效性影響投資者對風(fēng)險的判斷。多數(shù)創(chuàng)業(yè)板市場如香港創(chuàng)業(yè)板市場、德國新市場、東京證券交易所,不僅要求上市公司披露年報、中期報告,還要求披露季度報告。而且年報和中報的披露時間較主板市場也將相應(yīng)縮短。
(4)強(qiáng)調(diào)對信息披露的事先監(jiān)督。主板市場對于信息披露的監(jiān)管多停留在事后查處上,事前的有效預(yù)防和主動檢查不足,創(chuàng)業(yè)板市場應(yīng)加強(qiáng)對信息披露的事先監(jiān)督,促使市場主體按法定要求行為,從而減輕虛假信息帶給市場的巨幅波動,有利于證券市場的穩(wěn)定,又可保障投資者的合法權(quán)益。
(二)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)責(zé)任,完善保薦人制度。
創(chuàng)業(yè)板市場的中介機(jī)構(gòu)參與企業(yè)上市的全過程,有進(jìn)行信息披露及監(jiān)管的便利條件。強(qiáng)化保薦人、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所在創(chuàng)業(yè)板監(jiān)管上的責(zé)任,能夠減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),降低信息使用者獲取信息的成本,減少不必要信息披露和違規(guī)操作導(dǎo)致的資源浪費,提高創(chuàng)業(yè)板監(jiān)管的整體效率。
根據(jù)證監(jiān)會發(fā)言人表示,按創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)總體安排,考慮到創(chuàng)業(yè)板保薦機(jī)構(gòu)和保薦代表人的資格管理、業(yè)務(wù)組織和協(xié)調(diào)等方面與主板總體一致,保薦的原則、理念和內(nèi)容也與主板沒有明顯差異,創(chuàng)業(yè)板執(zhí)行現(xiàn)行的保薦制度,并結(jié)合創(chuàng)業(yè)板的特點對《保薦辦法》進(jìn)行適當(dāng)修改,以切實發(fā)揮保薦人在創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)中的作用。
我國修改后的《保薦辦法》印證了之前證監(jiān)會發(fā)言人提出的“允許創(chuàng)業(yè)板在保薦代表人簽字權(quán)問題上突破‘一次一家’的限制”,并減輕了保薦人對于上市公司業(yè)績變臉的責(zé)任。例如規(guī)定“發(fā)行人上市當(dāng)年營業(yè)利潤比上年下滑50%以上的,將對相關(guān)保薦代表人采取相應(yīng)監(jiān)管措施”的條款不適用于創(chuàng)業(yè)板。
根據(jù)皮海洲的觀點,創(chuàng)業(yè)板的風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主板,保薦機(jī)構(gòu)與保薦人理應(yīng)承擔(dān)比主板市場更大的責(zé)任。根據(jù)創(chuàng)業(yè)板的門檻設(shè)置,那些符合上市條件的企業(yè),基本上也是發(fā)展相對成熟的企業(yè)。這樣的企業(yè),雖然也會出現(xiàn)業(yè)績波動現(xiàn)象,但在企業(yè)正常發(fā)展的情況下,出現(xiàn)業(yè)績下滑50%以上的可能性甚小。《保薦辦法》缺乏的就是對保薦機(jī)構(gòu)及保薦人的懲處措施,使保薦機(jī)構(gòu)與保薦人基本上處于無責(zé)或責(zé)任很小狀態(tài),修改后的《保薦辦法》連發(fā)行人上市當(dāng)年業(yè)績大幅變臉這樣的事情也不追究保薦代表人的責(zé)任,令人質(zhì)疑保薦制度的進(jìn)步。
筆者同意上述觀點,認(rèn)為我國創(chuàng)業(yè)板的監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)化保薦人的責(zé)任,正是因為創(chuàng)業(yè)板企業(yè)業(yè)績具有不穩(wěn)定性,加上新頒布的管理辦法對上市公司準(zhǔn)入條件進(jìn)行的調(diào)整,更需要保薦機(jī)構(gòu)嚴(yán)格挑選的符合上市條件的企業(yè)。可以采取分級監(jiān)管的模式,將保薦人和保薦機(jī)構(gòu)納入到我國的一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)中來,賦予其一定的監(jiān)管權(quán)限令其輔助自律機(jī)構(gòu)對上市公司進(jìn)行監(jiān)管,并要求對其自身的監(jiān)管以及自律機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),從而防止保薦人將業(yè)績不佳的中小企業(yè)包裝上市后脫逃責(zé)任。
但《保薦辦法》也沒有為中小企業(yè)上市提供方便就一味減輕保薦人責(zé)任,考慮到創(chuàng)業(yè)板公司規(guī)模小、風(fēng)險高的因素,將創(chuàng)業(yè)板上市公司的持續(xù)督導(dǎo)期較主板延長了1年,以提高創(chuàng)業(yè)板公司規(guī)范運作的水平,規(guī)定“首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市的,持續(xù)督導(dǎo)的期間為證券上市當(dāng)年剩余時間及其后3個完整會計年度;創(chuàng)業(yè)板上市公司發(fā)行新股、可轉(zhuǎn)換公司債券的,持續(xù)督導(dǎo)的期間為證券上市當(dāng)年剩余時間及其后2個完整會計年度”,并將實行保薦機(jī)構(gòu)對發(fā)行人信息披露跟蹤報告制度等,從而深化信息披露,充分發(fā)揮保薦機(jī)構(gòu)持續(xù)督導(dǎo)的作用。
(三)培養(yǎng)成熟的投資人隊伍,發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者。
我國證監(jiān)會擬設(shè)立投資人準(zhǔn)入制度,目前還沒有確定散戶是否可以投資創(chuàng)業(yè)板,但出臺投資者準(zhǔn)入制度后,暫時不符合準(zhǔn)入規(guī)定的投資者仍然可以通過基金或者其他的方式間接進(jìn)入創(chuàng)業(yè)板。
創(chuàng)業(yè)板上市條件低于主板上市條件,因而風(fēng)險性加大,加之企業(yè)多在高科技領(lǐng)域活動,信息披露的監(jiān)管還不完善,對上市公司的價值更加難以判斷。在成熟的證券市場中,機(jī)構(gòu)投資者才是真正的需求主體,設(shè)立投資者準(zhǔn)入門檻,發(fā)展壯大機(jī)構(gòu)投資者的實力是實現(xiàn)證券市場穩(wěn)定發(fā)展的重要保證,需要加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)投資者的培育與發(fā)展,引導(dǎo)投資行為趨向理性化。
(1)繼續(xù)發(fā)展風(fēng)險投資基金和高科技發(fā)展基金等風(fēng)險投資機(jī)構(gòu),擴(kuò)大基金規(guī)模,使這些熟悉投資技巧,善于控制投資風(fēng)險的機(jī)構(gòu)投資者成為創(chuàng)業(yè)版市場的主要投資者從而達(dá)到穩(wěn)定市場、使創(chuàng)業(yè)板市場投資行為更趨向理性化的目的。
(2)引導(dǎo)國際資本流向我國的創(chuàng)業(yè)板市場。在金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,以美國為首的發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退,證券市場縮水嚴(yán)重,國際資本向中國等新興市場流動。我國應(yīng)借此擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)板市場的資金來源,有效地支撐上市企業(yè)的融資活動,并借此學(xué)習(xí)、借鑒外國投資機(jī)構(gòu)的投資理念等提高我國機(jī)構(gòu)投資者的從業(yè)水平。
參考文獻(xiàn)
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[關(guān)鍵詞]依法治國；市場監(jiān)管；回應(yīng)性監(jiān)管；食品安全
[中圖分類號]D035
[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
[文章編號]1006-0863（2015）05-0044-05
2014年的福喜事件、轉(zhuǎn)基因食品安全、微生物污染、臺灣餿水油事件、食品摻假事件等食品安全事件頻頻曝光，中國食品安全堪憂。這使我們聯(lián)想到2013年8月特大病死豬肉案，所涉豬肉售往蘇皖豫魯4省9個市縣。荒唐的是在這起案件偵破之前，地方食品安全監(jiān)管部門無一察覺。根據(jù)我國現(xiàn)行的食品安全管理體制，從養(yǎng)殖到屠宰、加工、流通、銷售、消費等環(huán)節(jié)是在包括檢疫、商務(wù)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、城管等不同部門。這起案件中監(jiān)管部門集體失靈。相關(guān)部門以“不知道”“不清楚”等模糊的回答面對各種質(zhì)疑。
據(jù)統(tǒng)計，2014年中國全面小康進(jìn)程中“最受關(guān)注的十大焦點問題”，即食品安全（55.1%）、腐敗問題（48%）、物價（43.4%）、房價（41.2%）、醫(yī)療改革（40.5%）、貧富差距（36.90/0）、環(huán)境保護(hù)（36.5%）、就業(yè)問題（33.2%）、社會保障（31.50/0）、社會道德風(fēng)氣（31.1%）。
其中，食品安全居首位。食品安全是關(guān)系國計民生的重要方面，是國家大安全視角中重要的國家安全治理領(lǐng)域，也是市場監(jiān)管的一個重要方面。正如亞當(dāng)?斯密所述，“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠夫、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出自他們自利的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利。”市場主體為了追逐自身私利最大化，不可避免的會出現(xiàn)損人利己，甚至鋌而走險做出傷天害理的違法亂紀(jì)行為。2014年發(fā)生的各類食品安全案例都證明了市場主體在追求自身利益最大化時真的會選擇鋌而走險。為了有效遏制這類事件的發(fā)生，我們必須進(jìn)行有效的市場監(jiān)管。市場監(jiān)管法律制度是有效市場監(jiān)管的重要前提與基礎(chǔ)。要真正建立以高效為核心的市場監(jiān)管法律制度，真正實現(xiàn)市場的公平、公正和有序。
目前，我國市場監(jiān)管改革正在各地進(jìn)行，出現(xiàn)了“三合一模式”、“三輪驅(qū)動”等地方特色的市場監(jiān)管改革并在各地發(fā)揮一定的作用。但這些改革探索更多地局限在狹義的市場概念以及監(jiān)管執(zhí)法層面，廣義的市場監(jiān)管革新不管在實踐層面，還是在理論層面都需要進(jìn)一步明確相關(guān)維度。十八屆四中全會后，國家全面推進(jìn)依法治國。為實現(xiàn)合理高效的市場監(jiān)管，我們必須在依法治國背景下，分析當(dāng)前我國的市場監(jiān)管，譬如監(jiān)管理念是否契合市場經(jīng)濟(jì)的需求，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否得當(dāng)，監(jiān)管體制是否合理，監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)的配置是否科學(xué)、多元化的監(jiān)管體系是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，并在此基礎(chǔ)上明確市場監(jiān)管的維度。楊炳霖曾指出，監(jiān)管是典型的跨學(xué)科研究領(lǐng)域。目前加強(qiáng)監(jiān)管治理體系的需要還存在不足，即：（l）占主導(dǎo)地位的管制經(jīng)濟(jì)學(xué)監(jiān)管更適用于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，而當(dāng)前我國社會性監(jiān)管領(lǐng)域問題更突出，譬如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品安全等；（2）目前普遍秉持狹義的“政府監(jiān)管”范式。即理論研究大多局限在政府監(jiān)管層面。此外，從發(fā)達(dá)國家的市場監(jiān)管發(fā)展歷程來看，他們大多經(jīng)歷“經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管――放松監(jiān)管――縮小經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，擴(kuò)大社會性監(jiān)管”的發(fā)展路線，雖然發(fā)展日趨成熟，但仍處在不斷的改革與發(fā)展的進(jìn)程中。我國不斷出現(xiàn)的食品安全事件，加之上述兩個不足正說明在依法治國的背景下，進(jìn)一步明確我國市場監(jiān)管維度是十分必要的。
一、監(jiān)管模式：打破傳統(tǒng)政府監(jiān)管，構(gòu)建社會多元監(jiān)管
傳統(tǒng)的監(jiān)管理念認(rèn)為，監(jiān)管是政府或公共機(jī)構(gòu)通過制定法律或頒布行政命令來規(guī)定、限制或調(diào)整可能造成各種社會負(fù)面影響的各種因素或行為，這是一種片面理解監(jiān)管的理念。目前我國的監(jiān)管法律及相關(guān)制度必須在法治基礎(chǔ)上正確引導(dǎo)社會對市場監(jiān)管的認(rèn)識，進(jìn)一步引領(lǐng)監(jiān)管模式的變革。
兩方成熟市場經(jīng)濟(jì)最初為了克服市場失靈，呼吁把國家與政府找回來，全面加強(qiáng)監(jiān)管法治架構(gòu)和宏觀管理。譬如美國早在l998年就建立了食品安全委員會，專門監(jiān)管食品安全并構(gòu)建了全面的食品安全監(jiān)管體系。其委員會包括農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、管理與預(yù)算辦公室等，將食品監(jiān)管納入管理與預(yù)算中，進(jìn)行全方位的管理。而中國屬于后發(fā)外生型國家，在進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管角色的同時必須把市場和社會找回來。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了克服市場失靈，政府對市場進(jìn)行監(jiān)管，但卻出現(xiàn)以政府為主體的單一監(jiān)管模式不能有效克服市場失靈，存在過度監(jiān)管或“政府失靈”的風(fēng)險。對此，郭躍進(jìn)提出：市場監(jiān)管產(chǎn)生的原因不是理論界常說的市場失靈，而是由于市場主體之間的有關(guān)信息不對稱，討價還價的實力不對等和產(chǎn)權(quán)界定不足，致使市場主體在趨利動機(jī)的作用下對市場公平交易規(guī)則的有意破壞行為存在。這樣的問題市場機(jī)制本身無法解決，必須依靠其地位和身份超越市場主體的第三方介入，保證公平交易規(guī)則得到貫徹。這兩者都表明傳統(tǒng)單一政府監(jiān)管不能夠?qū)崿F(xiàn)高效市場監(jiān)管。以政府對發(fā)牛的一系列食品安全事件的監(jiān)管為例，我們發(fā)現(xiàn)市場監(jiān)管都會受到執(zhí)法資源等諸多因素的限制，這些執(zhí)法資源包括執(zhí)法人員、執(zhí)法能力、檢測技術(shù)與沒備等。美國證監(jiān)會有3100名監(jiān)管人員，還聘用了1200名全職律師，組建了全球最大、最專業(yè)的監(jiān)管隊伍，就是為了突破影響市場監(jiān)管因素的限制，確保監(jiān)管的專業(yè)與有效。因為某些執(zhí)法資源的缺乏會引起無效率監(jiān)管。
無效率監(jiān)管的出現(xiàn)是政府市場監(jiān)管權(quán)力配置始終在“主體――客體”的傳統(tǒng)監(jiān)管理念的影響下進(jìn)行。實質(zhì)上，市場主體自身具備的權(quán)利以及主觀能動性與傳統(tǒng)政府管制合力能夠形成多元化的市場監(jiān)管模式，即社會多元監(jiān)管。構(gòu)建社會多元監(jiān)管的一個典型的例證即為回應(yīng)性監(jiān)管理論的出現(xiàn)。2012年我國學(xué)者楊炳霖出版《回應(yīng)性管制：以安全生產(chǎn)為例的管制法和社會學(xué)研究》對該理論進(jìn)行了全面介紹。他認(rèn)為，回應(yīng)性監(jiān)管理論是構(gòu)建政府與非政府合作型監(jiān)管模式為宗旨，更加重視政府之外的其他主體的監(jiān)管作用，以及政府和其他非政府監(jiān)管之間互相建構(gòu)的關(guān)系。社會多元監(jiān)管的實質(zhì)即是回應(yīng)性管制理論中提及的政府與非政府主體的合作，它們在市場監(jiān)管中的互動、合作、博弈，達(dá)到各方利益平衡，進(jìn)而實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置的監(jiān)管模式。傳統(tǒng)的全面型、保姆式的監(jiān)管使我國市場監(jiān)管系統(tǒng)工作繁重，監(jiān)管力量分散，在依法治國的背景下，我國市場監(jiān)管必須在提高市場監(jiān)管效率的基礎(chǔ)上合理確定監(jiān)管主體，合理劃分監(jiān)管職能，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)的活力。譬如食品標(biāo)準(zhǔn)制定，我們可以通過市場行業(yè)協(xié)會或企業(yè)自身為標(biāo)準(zhǔn)制定主體，相關(guān)監(jiān)管部門通過法律等相關(guān)程序認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并確定此標(biāo)準(zhǔn)是否為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。由此可以縮減政府相關(guān)職能部門的規(guī)模，實現(xiàn)有限監(jiān)管模式，逐步走向多元監(jiān)管模式。
社會多元監(jiān)管是多元主體互動的過程，各個主體在市場中的權(quán)利都通過一定的渠道或機(jī)制得到了應(yīng)有的尊重，而政府的公權(quán)力卻在社會性規(guī)制中得到應(yīng)有的限制，規(guī)避了政府單一主體監(jiān)管帶來的監(jiān)管失效的可能。這種監(jiān)管模式是監(jiān)管多元主體相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，實現(xiàn)有效市場監(jiān)管的途徑，是依法治國背景下市場監(jiān)督的有效模式，明確監(jiān)督模式對實現(xiàn)有效市場監(jiān)管具有重要意義。更為具體的說，監(jiān)管權(quán)的分配是監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵內(nèi)容。政府在監(jiān)管權(quán)的分配上起重要作用，在依法治國的背景下，基于“回應(yīng)性監(jiān)管”理論的不斷成熟以及政府權(quán)力清單改革的不斷深入，政府應(yīng)該提供其他主體監(jiān)管平臺，構(gòu)建社會多元監(jiān)管模式，形成共同監(jiān)管合力，不至于出現(xiàn)監(jiān)管不力或失效的情況。美國等發(fā)達(dá)國家擁有獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完備的職能、清晰的權(quán)責(zé)等，都是確保市場監(jiān)管體系有效運作的重要保證。他們不僅充分利用市場主體力量、社會自治組織，還充分發(fā)揮決策咨詢機(jī)構(gòu)的作用，共同構(gòu)建龐大的市場監(jiān)管體系。我國在構(gòu)建中國市場監(jiān)管模式時，必須結(jié)合本國國情，吸收國際相關(guān)經(jīng)驗，創(chuàng)新構(gòu)建適合中國發(fā)展的市場監(jiān)管模式。
二、監(jiān)管主體：明確監(jiān)管主體，發(fā)揮市場自律功能
市場監(jiān)管的最初目標(biāo)是解決市場失靈，實現(xiàn)市場資源的有效配置。明確監(jiān)管主體是市場監(jiān)管的基礎(chǔ)保證，明確監(jiān)管主體有利于提倡發(fā)揮多元監(jiān)管主體的作用。多元監(jiān)管主體的提出是建立在第三方主體已經(jīng)從“經(jīng)濟(jì)人”向“社會人”轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，即除政府以外的第三方市場主體能夠維護(hù)社會的整體利益和良性競爭的社會秩序。越來越多的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會（聯(lián)盟）等市場主體開始意識到過度追求自利并不能帶來長久的發(fā)展，很多企業(yè)在內(nèi)的市場主體在發(fā)展的同時意識到企業(yè)的社會責(zé)任。正是市場主體的“社會人”定位，使得市場監(jiān)管主體的多元化成為必然。此外，我國的市場監(jiān)管雖與發(fā)達(dá)國家市場監(jiān)管的總體目標(biāo)一致，但我們面臨著與西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家完全不同的制度約束和任務(wù)挑戰(zhàn)，亟待從國家管控、政府主導(dǎo)型體制向社會多元共治體制演進(jìn)。所以我們應(yīng)將多元主體納入市場監(jiān)管體系，明確監(jiān)管主體，發(fā)揮市場自律功能。
首先，強(qiáng)化市場主體自我監(jiān)管意識。監(jiān)管作為一種管理活動，其主體不應(yīng)只有政府。當(dāng)今社會法定的市場監(jiān)管的法定主體主要包括：司法部門、政府的行政執(zhí)法部門、行業(yè)協(xié)會（商會、聯(lián)盟）、消費者維權(quán)組織以及新聞媒體。這些部門既包括廣義上的政府部門、也包括社會組織、甚至企業(yè)等市場參與主體。就行業(yè)協(xié)會（聯(lián)盟）及企業(yè)而言，自我監(jiān)管意識與行為是明確監(jiān)管主體的充分必要條件。實現(xiàn)有效的自我監(jiān)管不僅需要行業(yè)協(xié)會（聯(lián)盟）或企業(yè)的自律意識，還需要行業(yè)協(xié)會（聯(lián)盟）或企業(yè)的自律機(jī)構(gòu)，這一自律的原動力來自于完備的市場監(jiān)管法律體系。依法治國的實質(zhì)即視法律為治國之重器。為實現(xiàn)有效的市場監(jiān)管，必須確立市場監(jiān)管法治信仰，依法設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法體系，并進(jìn)一步確立強(qiáng)制自我監(jiān)管制度。利用外部制度推動企業(yè)發(fā)展自我監(jiān)管意識。只有市場主體如行業(yè)協(xié)會（聯(lián)盟）或企業(yè)能夠在制度下依法實現(xiàn)自我監(jiān)管，才能從根本上有效補(bǔ)充傳統(tǒng)政府單一主體進(jìn)行監(jiān)管的弊端。可以說常規(guī)性監(jiān)管力量主體的構(gòu)成以及相互的關(guān)系狀態(tài)構(gòu)成一個國家市場監(jiān)管體制。這說明，明確的監(jiān)管主體與市場監(jiān)管的體制構(gòu)成有著緊密的聯(lián)系。不管是行政管制型、行業(yè)自律型，還是兩者兼顧型的市場監(jiān)管體制，都必須明確監(jiān)管主體并賦予主體相應(yīng)的權(quán)力與職責(zé)。主體意識是發(fā)揮市場監(jiān)管主體作用的基礎(chǔ)，在依法治國背景下，不斷強(qiáng)化監(jiān)管主體意識將有助于動員、發(fā)揮市場監(jiān)管各主體作用。
其次，強(qiáng)調(diào)市場主體監(jiān)管功能。前文提到的司法部門不可能作為常規(guī)運行的市場監(jiān)管部門，只能作為非常規(guī)市場監(jiān)管主體。消費者維權(quán)組織以及新聞媒體組織是社會監(jiān)督的重要方面，其往往作為市場監(jiān)管的補(bǔ)充力量。當(dāng)然，他們與政府以及行業(yè)自律組織一起構(gòu)成了市場外部約束力量。然而，市場秩序的維護(hù)不能夠只靠政府，更多需要來自市場主體的自律行為的自我監(jiān)管。市場主體主要包括公司、合伙、獨資企業(yè)、個體工商戶等專門從事經(jīng)營活動的法律主體。 2008年以來，全國的市場主體平均發(fā)展速度保持在8%以上，可見我國市場主體出現(xiàn)多樣化對市場監(jiān)管提出了新時代的要求。強(qiáng)調(diào)市場主體監(jiān)管功能是對市場主體的規(guī)范化的要求，是對市場主體治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任形態(tài)等方面的規(guī)范。市場主體發(fā)展與市場監(jiān)管的改革、發(fā)展有著內(nèi)在的聯(lián)系。明確市場主體監(jiān)管必須建立在完善的制度建立基礎(chǔ)之上，這些制度包括監(jiān)管聽證制度、監(jiān)管回避制度、監(jiān)管職能分離制度、監(jiān)管告知制度和監(jiān)管行為說明理由制度等。在依法治國的背景下，通過完備的法律制度強(qiáng)調(diào)、規(guī)定市場主體，確保市場主體制度統(tǒng)一性，利用外部因素促進(jìn)市場主體自身監(jiān)管行為的產(chǎn)生，并在實踐中日趨成熟。
三、監(jiān)管問責(zé)：明晰市場監(jiān)管權(quán)責(zé)，實現(xiàn)問責(zé)合理合法
總理在2014年的中國質(zhì)量（北京）大會上講話指出，質(zhì)量安全的主體責(zé)任在企業(yè)。要加強(qiáng)監(jiān)理企業(yè)質(zhì)量首負(fù)責(zé)任、缺陷產(chǎn)品強(qiáng)制召回、工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)以及服務(wù)質(zhì)量保障等制度。很多發(fā)達(dá)國家在社會性監(jiān)管方面亦強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)第一責(zé)任人的角色，通過法律規(guī)定企業(yè)必須作為第一責(zé)任人處理各種責(zé)任事故和事件，事后再根據(jù)全面調(diào)查進(jìn)行責(zé)任追加認(rèn)定。明確責(zé)任主體是有效問責(zé)的基礎(chǔ)。落實企業(yè)主體責(zé)任需要企業(yè)自身的內(nèi)在意識與動力，即企業(yè)責(zé)任主體自發(fā)性。這種自發(fā)性必須依賴以法律形式規(guī)定并固定市場監(jiān)管權(quán)責(zé)分配與問責(zé)。因為以法律形式明確監(jiān)管主體是明確各主體監(jiān)管權(quán)責(zé)，實現(xiàn)問責(zé)合理合法的保證。我們看到歐洲國家大多采用“法典――法律――行動指南”的形式完善法治架構(gòu)。歐盟作為大陸法系國家，主要通過出臺法典并輔之以單行法規(guī)，構(gòu)成較為完整的社會性監(jiān)管法治體系。在完備的法治體系下進(jìn)行有效地市場監(jiān)管。對我國而言，通過法律形式規(guī)定監(jiān)管問責(zé)是十分必要的。目前監(jiān)管責(zé)任主體模糊、問責(zé)非法治化是導(dǎo)致問責(zé)不科學(xué)或隨意性的重要原因。我們必須通過法律形式明晰市場監(jiān)管主體權(quán)責(zé)，實現(xiàn)合理合法的有效問責(zé)。
近年各地查出的多起食品安全事件中暴露出各種形式的執(zhí)法亂象，其中不乏執(zhí)法腐敗的現(xiàn)象。如媒體曾披露倒賣檢疫出境證明等亂象。這些亂象說明我們必須改變相關(guān)監(jiān)管部門的職能重心，避免“重審批、輕監(jiān)管”的情況，在法治背景下，明確市場監(jiān)管主體，強(qiáng)化監(jiān)管主體問責(zé)，對各種違法行為予以懲處，切實落實市場監(jiān)管職責(zé)。
市場監(jiān)管有效問責(zé)需要具備以下基本因素：
（一）明確的市場監(jiān)管責(zé)任主體
首先，明晰市場監(jiān)管主體權(quán)責(zé)。目前，市場監(jiān)管尤其是食品安全事件或安全生產(chǎn)等社會性監(jiān)管責(zé)任認(rèn)定模糊。在出現(xiàn)的食品安全事件中問責(zé)結(jié)果不一致的現(xiàn)象顯而易見。早前發(fā)生的阜陽奶粉事件以及三鹿奶粉事件都存在監(jiān)管部門存在失職責(zé)任過錯，但處理結(jié)果卻不同。前者追究了地方政府及相關(guān)部門的責(zé)任，證明地方政府主要承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任。后者則追究了中央職能部門的責(zé)任，證明中央承擔(dān)食品安全責(zé)任。這種不一致的情況勢必會加重市場監(jiān)管問責(zé)不清的狀況。當(dāng)然，造成市場監(jiān)管問責(zé)不清的原因也與我們龐雜的問責(zé)群體有關(guān)。我國在食品安全監(jiān)管問責(zé)主體認(rèn)定上就經(jīng)歷多次改革，從最初的縣級食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)到現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)部、工商部門、食品藥品監(jiān)管等部門。所以，我們必須用法律法規(guī)等制度形式確定市場監(jiān)管問責(zé)主體。
其次，確保市場監(jiān)管問責(zé)有法律依據(jù)。市場監(jiān)管需要明晰有效的責(zé)任制度對市場運行以及各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系加以規(guī)定，以相關(guān)法律規(guī)則來確保制度的有效實施。目前我國市場監(jiān)管問責(zé)依據(jù)普遍存在法律依據(jù)不足、規(guī)范籠統(tǒng)等問題。可以說市場監(jiān)管問責(zé)法律法規(guī)的缺失是造成我國日前市場監(jiān)管問責(zé)存在問題的主要原因。目前，我國“約談”問責(zé)屢見不鮮。約談具有濃郁的行政于預(yù)色彩，雖在相關(guān)事件發(fā)生后能夠從某種程度上疏導(dǎo)民意，企業(yè)往往也會遵循約談中勸說性的建議執(zhí)行。但這更具有隨意性，不能夠保證問責(zé)的合法規(guī)范性。
（二）明確市場監(jiān)管問責(zé)程序
目前市場監(jiān)管沒有明確的問責(zé)啟動程序，問責(zé)機(jī)制的啟動往往來自于社會輿論或主管行政部門及主管領(lǐng)導(dǎo)。沒有專門的市場監(jiān)管問責(zé)規(guī)范可供遵守。在市場監(jiān)管問責(zé)程序啟動之后，法律上仍然缺乏可操作的程序。在問責(zé)中涉及的質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷、問責(zé)人申訴、復(fù)議程序等環(huán)節(jié)都沒有可操作的程序規(guī)范確保市場問責(zé)程序在合理合法的規(guī)范下實施。所以造成個別管理人員成了問責(zé)的“替罪羊”。雖然現(xiàn)在已經(jīng)意識到市場監(jiān)管問責(zé)的程序，但問責(zé)程序還需在不斷的實踐中予以完善并用法律的形式加以固定。當(dāng)然市場監(jiān)管問責(zé)程序仍需要其他制度的配合，譬如監(jiān)管績效評估制度、監(jiān)督制度等。經(jīng)合組織（OECD）要求成員國采用監(jiān)管影響分析，提高各國監(jiān)管效率，并將監(jiān)管納入預(yù)算機(jī)制，與監(jiān)管績效評估構(gòu)成全面的問責(zé)機(jī)制。這些我國市場監(jiān)管改革發(fā)展的同時可以吸收西方社會的有效的經(jīng)驗。
四、監(jiān)管流程：再造市場監(jiān)管流程，實現(xiàn)監(jiān)管流程法治
流程再造足一種全新的管理思想，這一理論以業(yè)務(wù)流程為核心，設(shè)計企業(yè)管理過程，從整體上構(gòu)建暢通的流程，追求令顧客滿意的管理最優(yōu)目標(biāo)。這涉及幾個關(guān)鍵的點：（1）以業(yè)務(wù)流程為核心。（2）構(gòu)建暢通流程。（3）令顧客滿意的管理最優(yōu)目標(biāo)。那么再造市場監(jiān)管流程時，必須改革以機(jī)構(gòu)為中心的監(jiān)管模式，實現(xiàn)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程化、專業(yè)化的監(jiān)管，從而降低監(jiān)管成本，實現(xiàn)低成本、高效率的監(jiān)管。市場監(jiān)管流程的合理正當(dāng)是實現(xiàn)令公眾滿意、合法監(jiān)管的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)有效市場監(jiān)管的重要保證，從而實現(xiàn)監(jiān)管效果的最優(yōu)化。
市場監(jiān)管的法制化趨勢實質(zhì)是市場監(jiān)管流程阿造的重要驅(qū)動因素。市場監(jiān)管的流程必須建立在法定流程的基礎(chǔ)上，對市場進(jìn)行有效監(jiān)管二目前我同產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理大多采取“一環(huán)節(jié)，一監(jiān)管”的原則，“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”被看似為明確分工的流程化監(jiān)管模式。但從特大豬肉食品安全事件中足以看出，目前市場監(jiān)管職能渙散，監(jiān)管無效的情況依舊存在。針對某些具體的食品安全這一事件，各地工商、食品藥品監(jiān)督等管理部門進(jìn)行了改革嘗試，各種模式的聯(lián)合執(zhí)法在各地嘗試且成果不錯。但在市場監(jiān)管法治化進(jìn)程中進(jìn)行市場監(jiān)管流程化改革，需要注意以下幾個方面。
（一）樹立市場監(jiān)管流程管理理念
市場監(jiān)管流程管理理念是市場監(jiān)管思想的變革在市場監(jiān)管領(lǐng)域推行流程管理理念必須建立在充分認(rèn)識流程管理與市場監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步樹立以業(yè)務(wù)為中心、顧客滿意為核心的市場監(jiān)管理念，從而推進(jìn)市場監(jiān)管改革，實現(xiàn)高效市場監(jiān)管。
首先，市場監(jiān)管流程管理其實質(zhì)是將市場監(jiān)管的若干業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)化、專業(yè)化分類，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)為核心進(jìn)行合理職能分工，并在市場監(jiān)管法制流程框架下進(jìn)行合理市場監(jiān)管，這是市場監(jiān)管的理念革新這一理念存在于監(jiān)管模式創(chuàng)新、監(jiān)管主體明確、監(jiān)管問責(zé)法治的監(jiān)管維度之中。其次，樹立市場監(jiān)管的服務(wù)意識是顧客滿意的重要保證。市場監(jiān)管服務(wù)意識必須從對市場監(jiān)管的認(rèn)識著手。我們要意識到市場監(jiān)管不僅是審批準(zhǔn)入，也是市場良性運作的重要保證一H前我國政府正在進(jìn)行行政審批制度的改革，取消下放行政審批事項穩(wěn)步進(jìn)行。2014年全年，國務(wù)院部門分3批取消下放行政審批事項247項，到2014年底，國務(wù)院共取消下放部門審批事項538項。”這些行政審批事項的取消正是政府進(jìn)一步還權(quán)于市場的重要舉措，也是提高行政效率的保證，進(jìn)一步走向服務(wù)型的重要步驟。這也正是市場監(jiān)管從“重審批”走向“重監(jiān)管”的重要保證，是實現(xiàn)顧客滿意監(jiān)管的起點。
（二）以業(yè)務(wù)為核心明確劃分監(jiān)管職能范圍
目前市場監(jiān)管仍然處于以行政職能單位為核心的模式，“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象普遍存在。在市場監(jiān)管方面進(jìn)行流程再造需要政府行政部門職能的轉(zhuǎn)變，以及相關(guān)制度的配合。這其中以業(yè)務(wù)為核心明確劃分監(jiān)管職能范圍具有重要意義。市場監(jiān)管以業(yè)務(wù)為核心，構(gòu)建管理流程，進(jìn)行市場監(jiān)管流程再造不是單純的簡單分工，而是圍繞監(jiān)管業(yè)務(wù)核心，打破僵化的行政機(jī)構(gòu)沒置，以監(jiān)管資源最優(yōu)配置目標(biāo)的監(jiān)管改革。發(fā)達(dá)國家在市場監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面是值得我們借鑒的：他們一般分級設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如設(shè)立高級別獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建多元化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；在此基礎(chǔ)上通過各種方式調(diào)整中央與地方監(jiān)管關(guān)系。在合理機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各主體的監(jiān)管作用，以業(yè)務(wù)為核心實現(xiàn)有效地市場監(jiān)管。
論文摘要：證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但由于證券市場監(jiān)督管理法律制度的滯后等原因，導(dǎo)致證券市場監(jiān)管不力，在證券市場上出現(xiàn)了諸多混亂現(xiàn)象，使證券市場的健康發(fā)展備受困擾。因此，完善我國證券市場的監(jiān)督管理法律制度、加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)督管理，是證券市場走向規(guī)范和健康發(fā)展的根本所在。
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達(dá)23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場秩序，保障其合法運行。”從現(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)，到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機(jī)構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補(bǔ)充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo)，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強(qiáng)對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關(guān)，我國證券市場的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機(jī)構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡，過分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會的工作目標(biāo)中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權(quán)力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權(quán)威，增強(qiáng)其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機(jī)制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機(jī)制，來作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo)，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機(jī)制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負(fù)責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風(fēng)險教育戰(zhàn)略，向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險，投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟(jì)波動的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對未來經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對未來經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀(jì)的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細(xì)則，以便細(xì)化法律條款，增強(qiáng)法律的可操作性，并填補(bǔ)一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評價法》等等；進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補(bǔ)投資者所遭受的損害，保護(hù)投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預(yù)，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機(jī)制的關(guān)系，深化市場經(jīng)濟(jì)的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟(jì)手段、輿論手段等等。對于經(jīng)濟(jì)手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個主體都是經(jīng)濟(jì)人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段不可替代的潛能，如對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機(jī)制和監(jiān)管效率的考核獎勵機(jī)制等，促進(jìn)監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對新聞媒體進(jìn)行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實施細(xì)則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護(hù)，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
關(guān)鍵詞:政府證券監(jiān)管權(quán);證券市場;發(fā)達(dá)國家;新興市場國家
世界主要國家地區(qū)的證券市場發(fā)展模式大致可劃分為自然成長型和政府主導(dǎo)型兩類。自然成長型以美、英等發(fā)達(dá)國家為代表,在自由市場理念籠罩下的市場發(fā)展中,政府并未采取具體的發(fā)展規(guī)劃或加以過多的行政引導(dǎo)。政府主導(dǎo)型以新興證券市場國家為代表,政府通過明確的規(guī)劃和積極的政策設(shè)計來推動證券市場發(fā)展。兩種不同類型的國家中,政府證券監(jiān)管權(quán)的發(fā)展?fàn)顩r存在較大差異。
一、自然成長型證券市場發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管
(一)政府證券監(jiān)管權(quán)的缺失時期
證券市場的發(fā)展歷史表明,最早的證券市場是以場外市場的形式開始的。證券交易所是證券市場規(guī)模化、公開化和有序發(fā)展的產(chǎn)物,早期的證券市場監(jiān)管呈現(xiàn)出松散及以自律監(jiān)管占主導(dǎo)地位,政府監(jiān)管缺失的特征。政府奉行不干預(yù)政策,各國關(guān)于證券監(jiān)管的法規(guī)很不健全,缺乏統(tǒng)一、專門的證券立法。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前的美國、20世紀(jì)80年代之前的英國、1994年以前的德:國均處于這個時期。
(二)政府證券監(jiān)管權(quán)取得法律授權(quán)并逐步強(qiáng)化的時期
隨著證券市場規(guī)模的日益擴(kuò)大、交易量的增加和投資者數(shù)量的增多,政府逐漸意識到證券市場對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的至關(guān)重要的作用。伴隨著自律監(jiān)管弊端的暴露,自律監(jiān)管占主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀已經(jīng)無法滿足證券市場發(fā)展的要求,各國通過立法設(shè)立政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),授權(quán)其進(jìn)行證券監(jiān)管并不斷強(qiáng)化其監(jiān)管權(quán),形成了政府監(jiān)管與自律監(jiān)管并行的局面,政府監(jiān)管不僅需要與自律監(jiān)管分工協(xié)作,還涉及到與其他不同政府部門的配合。
為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)對投資者信心的打擊,美國證券交易委員會(SEC)根據(jù)1934年《證券交易法》設(shè)立,作為政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理美國證券市場,違法行為的查處是SEC的工作重心。自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括證券交易所和全美證券商協(xié)會(NASD)。SEC與自律組織之間的基本分工是:對上市公司、證券商和證券交易的日常監(jiān)管主要由自律性組織負(fù)責(zé),而SEC主要對自律性組織進(jìn)行監(jiān)管,但是,仍然保留有限的對證券公司、上市公司和證券交易直接監(jiān)管的權(quán)力。SEC不但扮演監(jiān)督證券自律機(jī)構(gòu)的角色,更扮演與自律組織合作的角色。SEC除了與自律組織分工外,還涉及與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),包括:財政部、美國聯(lián)邦儲備委員會、貨幣監(jiān)理署、保險業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、商品期貨交易委員會(CFTC)之間的協(xié)作與合作。
英國和德國設(shè)立政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),主要目的在于增強(qiáng)本國金融市場的國際競爭力。1986年,英國議會頒行了《金融服務(wù)法》,授權(quán)新設(shè)立的證券投資管理局(SIB)代表政府對從事證券與投資的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,自此,英國建立了政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),但SIB之下設(shè)立了3個自律機(jī)構(gòu),因此,英國仍然是以自律監(jiān)管為主。德國于1994年頒布了《第二部金融市場促進(jìn)法案》,根據(jù)該法授權(quán),聯(lián)邦證券交易監(jiān)管局(BAWe)為管理證券市場的聯(lián)邦政府機(jī)關(guān),自此,德國建立起了對證券市場的聯(lián)邦、州、自律機(jī)構(gòu)的三層監(jiān)管框架。1994年以后,德國又進(jìn)行了多項立法,采取一系列措施,對金融市場實施進(jìn)一步改革,市場管理由自律管理模式向政府監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。
(三)設(shè)立單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之?dāng)U權(quán)與監(jiān)督并重的時期
為了適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營下金融統(tǒng)一監(jiān)管的需要,各國逐漸放棄了以往的分業(yè)監(jiān)管模式,設(shè)立了對金融市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),為提高監(jiān)管效率,逐漸增加該機(jī)構(gòu)權(quán)力。與此同時,為了克服監(jiān)管權(quán)力過大帶來的弊端,通過明確權(quán)力行使程序,建立各種機(jī)制,強(qiáng)化對其監(jiān)督,為合法權(quán)益受損者提供多種救濟(jì)途徑。
美國沒有建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是,由于美國法律采取了功能監(jiān)管理念,而且SEC十分注重與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作,因此,分立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不影響對混業(yè)經(jīng)營主體的有效監(jiān)管。為了提高SEC的監(jiān)管效率,國會通過對證券法及相關(guān)法律的數(shù)次修改,擴(kuò)充了SEC的權(quán)力。權(quán)力擴(kuò)大對監(jiān)管效率的提高發(fā)揮了一定作用,但是也帶來了一些弊端,其中之一是侵犯了自律組織的原有空間,頻繁地行使原來保留的對證券公司進(jìn)行直接監(jiān)管的權(quán)力,結(jié)果導(dǎo)致了政府證券監(jiān)管權(quán)與自律監(jiān)管權(quán)的高度重疊,監(jiān)管成本提高、效率下降。為了防止類似情況出現(xiàn),自律機(jī)構(gòu)首先進(jìn)行了改革,NASD與紐約證券交易所將兩者之間的會員監(jiān)管、執(zhí)行和仲裁功能進(jìn)行整合,于2007年7月成立了美國金融業(yè)監(jiān)管局(FINRA)。目前該局為全美最大的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在美國經(jīng)營的證券公司。SEC下一步必須考慮的問題是如何實現(xiàn)與FINRA的配合。
權(quán)力擴(kuò)大的另外一個弊端是可能侵害投資者的合法權(quán)利。為防止這種情況出現(xiàn),美國通過多部法律嚴(yán)格規(guī)定SEC的權(quán)力行使程序。其中規(guī)則制定程序受1946年《聯(lián)邦行政程序法》(以下簡稱“程序法”)、1995年《文書精簡法》、2003年《監(jiān)管彈性法》。的調(diào)整,其他權(quán)力行使程序主要受到《程序法》的調(diào)整。不僅如此,SEC還根據(jù)上述法律的要求,制定了《SEC行為規(guī)范、公平基金規(guī)則和償還計劃》,適用于SEC所有的執(zhí)法程序。限于篇幅,這些法律規(guī)則無法展開,但上述法規(guī)對SEC程序規(guī)定共同的特點是:一是程序的規(guī)定極其詳細(xì),自始至終貫徹對當(dāng)事****利保護(hù)和尊重的原則,尤其強(qiáng)調(diào)給公眾及利害關(guān)系人參與并發(fā)表意見的機(jī)會,所有程序均體現(xiàn)了公開性和公眾參與性;二是程序規(guī)定的靈活性與嚴(yán)謹(jǐn)性并存,體現(xiàn)了監(jiān)管效率原則,突出體現(xiàn)在《程序法》規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)可以依據(jù)執(zhí)法的需要,依法定情況選擇不同的程序。為了保障SEC依法定程序行使權(quán)力,還對SEC進(jìn)行了議會監(jiān)督和司法審查。
在混業(yè)經(jīng)營趨勢的影響下,為了增強(qiáng)本國金融市場的制度競爭力,英國和德國都對本國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合,建立起了單一的綜合行使金融監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)。英國根據(jù)《2000年金融服務(wù)法》(FSMA)建立起了集銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)等金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管職能于一身的金融服務(wù)管理局(FSA)。自建立以來,其職權(quán)也在逐步擴(kuò)大。作為單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),FSA并非監(jiān)管所有的金融活動,還涉及與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào),如,貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)管理公司法方面的事務(wù),職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局負(fù)責(zé)職業(yè)養(yǎng)老金計劃的監(jiān)管等。為避免FSA權(quán)力過大,FSMA對FSA的權(quán)力行使程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,包括FSA的行政許可程序和處罰程序,這些規(guī)定均體現(xiàn)了公開、保護(hù)相對人利益的特點。同時,防止權(quán)力擴(kuò)大的另一措施是對FSA進(jìn)行了廣泛的外部監(jiān)督:一是財政部與議會的監(jiān)督;二是金融服務(wù)與市場法庭(以下簡稱“金融法庭”)的監(jiān)督與司法監(jiān)督。
2002年,德國根據(jù)《金融監(jiān)管一體化法案》和《聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局法》,將原銀行監(jiān)管局(BAKred)、保險監(jiān)管局(BAV)和證券交易監(jiān)管局(BAWe)合并組建成聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局(BaFin),對整個金融市場實施兼容性的統(tǒng)一監(jiān)管,獨立履行金融市場監(jiān)管、客戶保護(hù)和流動性監(jiān)管的全部職能,是德國證券行政執(zhí)法的核心機(jī)關(guān)。BaFin通過內(nèi)設(shè)金融監(jiān)管論壇的形式,與聯(lián)邦財政部和聯(lián)邦銀行進(jìn)行金融監(jiān)管方面的合作與協(xié)調(diào)。此外,因為Fafin內(nèi)部仍然由不同的機(jī)構(gòu)分別對證券、銀行和保險市場進(jìn)行監(jiān)管,涉及機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題,為此,FaFin內(nèi)設(shè)跨行業(yè)事務(wù)協(xié)調(diào)部,專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。對BaFin執(zhí)法程序規(guī)定的法律主要包括《行政程序法》和《違反秩序法》,其中分析、立案階段和調(diào)查階段適用第一個法律,處罰階段適用后一個法律。為了有效監(jiān)督BaFin的監(jiān)管行為,內(nèi)設(shè)有管理委員會,主席單位為聯(lián)邦財政部,負(fù)責(zé)監(jiān)督BaFin的監(jiān)管行為,并決定其預(yù)算;同時還設(shè)有專業(yè)顧問委員會,對BaFin的業(yè)務(wù)管理提出建議,并協(xié)助其完善監(jiān)管法規(guī)。
(四)小結(jié)
第一,政府證券監(jiān)管權(quán)取得合法授權(quán)的原因不盡相同,總體而言,可以歸納為彌補(bǔ)自律監(jiān)管的缺陷。但各國情況又不盡相同,如美國是為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)對投資者信心的打擊,英國和德國則是為了提高本國證券市場的國際競爭力,這些都只是表面原因。更為深層的原因是各國政治經(jīng)濟(jì)的差異導(dǎo)致對證券市場重要性的認(rèn)識不同,由此決定了政府職能定位從原有的不干預(yù)經(jīng)濟(jì),到后來的積極履行職權(quán),最終目標(biāo)是促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的繁榮。
第二,從政府證券監(jiān)管權(quán)未來發(fā)展的趨勢看,由一個部門集中統(tǒng)一行使是大勢所趨,目的是為了適應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的綜合監(jiān)管要求。英國和德國已經(jīng)實現(xiàn)了統(tǒng)一的金融監(jiān)管,但是由于德國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部仍然采取分部門監(jiān)管,因此仍然存在協(xié)調(diào)配合問題。美國之所以堅持原有分業(yè)監(jiān)管,主要原因在于該國法律對金融監(jiān)管采取功能監(jiān)管的理念,并且注重與其他機(jī)構(gòu)的配合,并不影響其應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的效率。因此,怎樣設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)本國國情,同時,也依賴于其他相關(guān)制度的發(fā)展水平。
第三,近年來,各國政府證券監(jiān)管權(quán)的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大,為防止權(quán)力的觸角漫無邊際地侵入私人領(lǐng)域,各國都通過法律詳細(xì)規(guī)定政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使程序,并強(qiáng)調(diào)程序的公開、公眾參與、靈活性,以及對當(dāng)事人和利害關(guān)系人的利益保護(hù)。不僅如此,各國也越來越重視對政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的監(jiān)督,在這些監(jiān)督機(jī)制中,來自行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督應(yīng)該是位于第一層級的,同時還有議會監(jiān)督,因為議會通過的法律是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源,因此,這種監(jiān)督是最根本也是最有效的。
第一條為促進(jìn)城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)，規(guī)范市場經(jīng)營管理，維護(hù)市場交易秩序，保護(hù)市場開辦單位、市場經(jīng)營者和消費者合法權(quán)益，根據(jù)《省城鄉(xiāng)集貿(mào)市場管理條例》、《市城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場管理辦法》等規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱農(nóng)貿(mào)市場，是指由市場開辦單位提供固定場所、設(shè)施，經(jīng)營者進(jìn)場集中和公開交易農(nóng)產(chǎn)品（包含農(nóng)副產(chǎn)品，下同）的交易市場。
本辦法所稱市場開辦單位，是指依法設(shè)立，通過提供場地、設(shè)施和服務(wù)，從事農(nóng)貿(mào)市場開發(fā)建設(shè)或經(jīng)營管理的企業(yè)或其他組織。
本辦法所稱市場服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，是指由市場開辦單位依法設(shè)立或由其委托具有法人資格的市場服務(wù)管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行服務(wù)管理的單位。
第三條本市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的開辦、經(jīng)營和監(jiān)督管理，適用本辦法。
第四條市商務(wù)行政管理部門負(fù)責(zé)牽頭組織全市農(nóng)貿(mào)市場規(guī)劃建設(shè)、升級改造，以及對改造建設(shè)的農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行驗收等。
工商行政管理、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和信息化、城市管理行政執(zhí)法、食品藥品監(jiān)督管理、公安、畜牧獸醫(yī)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門根據(jù)各自職責(zé)，做好農(nóng)貿(mào)市場有關(guān)管理工作。
第五條農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)、管理實行屬地管轄原則。各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)組織實施本區(qū)域內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)督管理工作。
第二章市場開辦
第六條市商務(wù)行政管理部門會同市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、工商行政管理等部門按照科學(xué)選址、方便群眾的原則編制農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)規(guī)劃。
市商務(wù)行政管理部門會同相關(guān)部門制定市農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)，報經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實施。
第七條新建居住區(qū)或舊城改造中配套建設(shè)的農(nóng)貿(mào)市場項目應(yīng)當(dāng)與主體項目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。
城市規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)貿(mào)市場應(yīng)按照市人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)或改造，建設(shè)或改造完成后經(jīng)商務(wù)行政管理部門會同相關(guān)部門驗收合格，方可投入使用。城市規(guī)劃區(qū)外農(nóng)貿(mào)市場改造建設(shè)由農(nóng)貿(mào)市場所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處組織實施。
第八條開辦農(nóng)貿(mào)市場應(yīng)當(dāng)具備下列條件：
（一）有明確的市場開辦單位。
（二）選址符合農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)規(guī)劃。
（三）符合市農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)。
（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他條件。
第九條農(nóng)貿(mào)市場開辦單位應(yīng)當(dāng)經(jīng)市商務(wù)行政管理部門驗收合格后，方可經(jīng)營。
第十條任何單位和個人不得擅自改變農(nóng)貿(mào)市場使用性質(zhì)。
第十一條鼓勵公民、法人和其他組織按照誰投資、誰受益的原則，新建、改建、擴(kuò)建農(nóng)貿(mào)市場。
第三章市場經(jīng)營管理
第十二條市場開辦單位是農(nóng)貿(mào)市場管理的第一責(zé)任人。市場開辦單位或市場服務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場經(jīng)營管理，建立健全市場管理制度，配備與市場管理相適應(yīng)的管理人員及設(shè)施。
第十三條市場開辦單位應(yīng)按照下列規(guī)定做好農(nóng)貿(mào)市場的日常管理工作：
（一）與經(jīng)營者簽訂入場經(jīng)營協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任；審查入場經(jīng)營者的主體資格；建立經(jīng)營者檔案，記載經(jīng)營者基本情況、信用狀況等。
（二）設(shè)立消費者投訴服務(wù)站，設(shè)置意見箱、監(jiān)督電話和法定合格的計量器具，落實專人受理消費者投訴。
（三）在市場明顯位置設(shè)置公示欄，向消費者公示與交易有關(guān)的基本事項和重大事項，包括：市場管理制度、消費者投訴電話、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的抽檢結(jié)果、不合格商品退市情況以及市場經(jīng)營者違法、違章經(jīng)營記錄等。
（四）按照自愿原則統(tǒng)一配備或督促市場經(jīng)營者配備和使用經(jīng)計量檢定合格的計量器具。
（五）定期對市場經(jīng)營者進(jìn)行有關(guān)法律知識和政策的宣傳教育，在市場經(jīng)營者中開展文明誠信評比活動。
第十四條市場開辦單位應(yīng)按照下列規(guī)定做好農(nóng)貿(mào)市場環(huán)境衛(wèi)生管理工作：
（一）按照劃行歸市的要求，合理分布市場攤位、鋪面，設(shè)置規(guī)格統(tǒng)一、醒目的經(jīng)營區(qū)域標(biāo)志牌。
（二）無占道經(jīng)營、亂擺賣、亂搭建行為，保持市場通道暢通。
（三）負(fù)責(zé)農(nóng)貿(mào)市場公共區(qū)域的清掃保潔，配備專（兼）職保潔人員，及時清除場內(nèi)的污水、垃圾和其他廢棄物。
（四）活禽經(jīng)營區(qū)封閉或相對封閉，設(shè)有隔離的集中宰殺場。
市場經(jīng)營者應(yīng)按照與市場開辦單位簽訂的入場經(jīng)營協(xié)議書的約定，負(fù)責(zé)各自店鋪、攤點周邊區(qū)域的清掃保潔。
第十五條市場開辦單位應(yīng)按照下列規(guī)定做好農(nóng)產(chǎn)品和食品安全管理工作：
（一）簽訂質(zhì)量安全保證書。與市場經(jīng)營者簽訂農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全保證書，明確入場經(jīng)營者的產(chǎn)品安全管理責(zé)任，督促其落實索證索票制度，建立農(nóng)產(chǎn)品和食品經(jīng)營臺賬，記錄進(jìn)貨渠道。
（二）建立健全農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量查驗登記制度。定期不定期派專人檢查市場經(jīng)營者的農(nóng)產(chǎn)品和食品進(jìn)貨憑證，經(jīng)營環(huán)境、條件、內(nèi)部安全管理制度，查驗供應(yīng)商的經(jīng)營資質(zhì)；查驗畜、禽、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品檢疫檢驗合格證明或產(chǎn)地證明和其他依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢測合格方可銷售的農(nóng)產(chǎn)品檢測證明，對未取得檢疫檢驗合格證明或經(jīng)檢測不合格的，禁止入場銷售。
（三）建立健全不合格農(nóng)產(chǎn)品和食品退出制度。發(fā)現(xiàn)不合格農(nóng)產(chǎn)品和食品的，應(yīng)立即要求經(jīng)營者停止銷售，報告并配合相關(guān)職能部門進(jìn)行處理。
（四）抽查檢測農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留。在農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)建立農(nóng)藥殘留檢測室（點），對場內(nèi)銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行農(nóng)藥殘留抽查檢測。
第十六條市場開辦單位應(yīng)按照下列規(guī)定做好農(nóng)貿(mào)市場消防、建筑等安全工作：
（一）制定市場消防管理制度，配備專（兼）職消防人員，明確崗位責(zé)任，定期進(jìn)行消防檢查，及時消除消防安全隱患。
（二）配備齊全的消防設(shè)施、器材，并保持完好有效，嚴(yán)禁占用防火間距、堵塞消防通道或者損壞、挪用、擅自拆除、停用消防設(shè)施、器材。
（三）不得有商住混用、使用明火作業(yè)、存放易燃易爆物品、亂拉亂接電線等消防安全隱患的行為。
（四）定期檢查市場建筑物的安全使用狀況，對存在安全隱患的，采取措施及時消除建筑物安全隱患。
第十七條除本辦法第十三條、第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定以外，市場開辦單位還應(yīng)承擔(dān)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他管理職責(zé)。
第十八條除農(nóng)民銷售自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品外，市場經(jīng)營者必須向工商行政管理部門申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照后，方可從事經(jīng)營活動，并在其營業(yè)場所懸掛營業(yè)執(zhí)照；涉及其他須經(jīng)許可的，還應(yīng)當(dāng)懸掛其他許可證件。
第十九條市場經(jīng)營者應(yīng)按照入場經(jīng)營協(xié)議書的約定，在指定地點經(jīng)營，服從管理，遵守農(nóng)貿(mào)市場管理制度。
第二十條市場經(jīng)營者應(yīng)按照下列規(guī)定履行農(nóng)產(chǎn)品和食品安全責(zé)任：
（一）審驗供貨商的經(jīng)營資格，驗明產(chǎn)品合格證明和產(chǎn)品標(biāo)識，向供貨商按照產(chǎn)品生產(chǎn)批次索要符合法定條件的檢驗機(jī)構(gòu)出具的檢驗報告或者由供貨商簽字蓋章的檢驗報告復(fù)印件。
（二）建立進(jìn)貨臺賬，記錄進(jìn)貨渠道，進(jìn)貨臺賬保存期限不得少于2年。
（三）食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行從業(yè)人員健康管理制度，從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)取得健康證明，每年進(jìn)行健康檢查。
（四）經(jīng)營散裝食品、熟食制品的，應(yīng)具備防塵、防蠅、防鼠設(shè)施和冷藏、消毒器具；熟食檔應(yīng)設(shè)置預(yù)進(jìn)間和售賣間，生、熟食品應(yīng)分開存放。
（五）從批準(zhǔn)設(shè)立的生豬定點屠宰廠（場）購進(jìn)生豬產(chǎn)品，并在明顯位置張掛檢疫檢驗合格證明。
第二十一條市場經(jīng)營者從事經(jīng)營活動應(yīng)遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守商業(yè)道德。嚴(yán)禁欺行霸市、哄抬物價、強(qiáng)買強(qiáng)賣。
第二十二條市場經(jīng)營者不得銷售下列商品：
（一）侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)、使用虛假產(chǎn)地、假冒其他企業(yè)名稱或代號的商品；偽造或冒用名優(yōu)標(biāo)志、認(rèn)證標(biāo)志、許可證標(biāo)志的商品。
（二）用非食品原料生產(chǎn)的食品或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品。
（三）未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或檢驗不合格的肉類制品。
（四）病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品。
（五）法律、法規(guī)規(guī)定禁止銷售的其他商品。
第四章市場監(jiān)督管理
第二十三條市商務(wù)行政管理部門組織編制和實施農(nóng)貿(mào)市場發(fā)展規(guī)劃，制定全市農(nóng)貿(mào)市場管理行業(yè)規(guī)范。
第二十四條各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處與各行政管理部門密切協(xié)作，加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)督管理，依法組織取締不符合農(nóng)貿(mào)市場發(fā)展規(guī)劃、違法經(jīng)營的農(nóng)貿(mào)市場。
第二十五條工商行政管理部門應(yīng)審查市場開辦單位和場內(nèi)經(jīng)營者的經(jīng)營資格；規(guī)范交易行為，依法查處不正當(dāng)競爭行為，打擊假冒偽劣行為；受理、處理消費者投訴，維護(hù)消費者合法權(quán)益。
第二十六條住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門應(yīng)按照職責(zé)對農(nóng)貿(mào)市場的建設(shè)規(guī)劃、建筑工程質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生實施監(jiān)督管理。
第二十七條城市管理行政執(zhí)法部門應(yīng)對在城區(qū)廣場、主次干道、小街巷或其他公共場所無照經(jīng)營、隨意設(shè)點經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。
第二十八條農(nóng)業(yè)行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，制定并組織實施農(nóng)貿(mào)市場農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，對銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督抽查；指導(dǎo)市場開辦單位對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行安全檢測。
第二十九條畜牧獸醫(yī)行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)對畜、禽及畜、禽產(chǎn)品的檢疫、獸藥殘留監(jiān)督管理；指導(dǎo)市場開辦單位查驗畜、禽及畜、禽產(chǎn)品檢疫檢驗合格證明。
第三十條質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)對農(nóng)貿(mào)市場食品生產(chǎn)加工活動、使用的計量器具進(jìn)行監(jiān)督管理。
第三十一條公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場的治安管理，指導(dǎo)農(nóng)貿(mào)市場開辦單位建立安全治安管理制度。
公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場消防安全監(jiān)督管理，按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，對農(nóng)貿(mào)市場新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程進(jìn)行消防設(shè)計審查、驗收、備案。
第三十二條行政執(zhí)法人員查處農(nóng)貿(mào)市場違法行為應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行，在執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)時，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件。對未出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕檢查。
第三十三條市場開辦單位、市場經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)接受有關(guān)行政管理部門的監(jiān)督管理，配合有關(guān)行政管理部門依法查處農(nóng)貿(mào)市場違法、違規(guī)行為，不得拒絕、阻礙行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)。
第五章法律責(zé)任
第三十四條市場開辦單位違反本辦法規(guī)定，未審查入場銷售者的經(jīng)營資格，未明確入場銷售者的產(chǎn)品安全管理責(zé)任，未定期對入場銷售者的經(jīng)營環(huán)境、條件、內(nèi)部安全管理制度和經(jīng)營產(chǎn)品是否符合法定要求進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)銷售不符合法定要求產(chǎn)品或其他違法行為，未及時制止并立即報告工商行政管理部門的，由工商行政管理部門按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，對配合檢查調(diào)查、主動改正違法行為、造成較小危害后果的，處一千元以上二萬元以下罰款；對不配合檢查、拒絕改正違法行為的，處二萬元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓；造成嚴(yán)重后果的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。
第三十五條市場開辦單位、市場經(jīng)營者違反本辦法規(guī)定，不履行衛(wèi)生責(zé)任區(qū)清掃義務(wù)的，由城市管理行政執(zhí)法部門按照國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定，除責(zé)令其糾正違法行為，采取補(bǔ)救措施外，可以并處警告、罰款。
第三十六條市場開辦單位、市場經(jīng)營者有下列行為之一的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，責(zé)令改正，對影響面積小于二百平方米的，處五千元以上八千元以下罰款；對影響面積大于二百平方米小于五百平方米的，處八千元以上二萬元以下罰款；對影響面積大于五百平方米小于一千平方米的，處二萬元以上三萬元以下罰款；對影響面積大于一千平方米的，處三萬元以上五萬元以下罰款：
（一）消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，或者未保持完好有效的。
（二）損壞、挪用或者擅自拆除、停用消防設(shè)施、器材的。
（三）占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口或者有其他妨礙安全疏散行為的。
（四）埋壓、圈占、遮擋消火栓或者占用防火間距的。
（五）占用、堵塞、封閉消防車通道，妨礙消防車通行的。
（六）對火災(zāi)隱患經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通知后不及時采取措施消除的。
個人有前款第二項、第三項、第四項、第五項行為之一的，處警告或者五百元以下罰款。
第三十七條市場開辦單位、市場經(jīng)營者違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，處警告或者五百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以下拘留。
第三十八條市場開辦單位、市場經(jīng)營者違反本辦法規(guī)定，無照經(jīng)營的，由工商行政管理部門按照國務(wù)院《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定，予以處罰。
第三十九條市場經(jīng)營者違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)主管部門按照《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額在一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證：
（一）用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品。
（二）經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營病死、毒死或死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類的制品。
（三）經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或檢驗不合格的肉類產(chǎn)品。
第四十條市場開辦單位和市場經(jīng)營者拒絕和阻礙行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)或者有其他違治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第四十一條當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，依法可申請行政復(fù)議或向人民法院提訟；逾期不申請行政復(fù)議，也不向人民法院提訟，又不履行行政處罰決定的，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)依法可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第四十二條有關(guān)管理部門工作人員、、的，由其所在單位或上級機(jī)關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第六章附則
關(guān)鍵詞：建筑施工；施工現(xiàn)場管理；問題；策略
施工現(xiàn)場管理對保證施工質(zhì)量、安全有重要作用，而且有效的施工管理也是確保工程建設(shè)順利實施的主要手段，應(yīng)得到施工單位的高度重視。然而，在內(nèi)外部因素影響下，施工現(xiàn)場管理容易出現(xiàn)一些問題，既限制了施工現(xiàn)場管理作用的發(fā)揮，還會對質(zhì)量等造成影響，因此有必要探討有效的施工現(xiàn)場管理策略。
1建筑工程概況
某市區(qū)對現(xiàn)有棚戶區(qū)進(jìn)行改造，三年間共改造108塊棚戶區(qū)，房屋改造總面積達(dá)712萬m2，未來兩年內(nèi)預(yù)計每年改造240萬m2。由此可見，本工程開工面積巨大，所需投資較多，且參建單位眾多，工期緊張，施工現(xiàn)場管理有很大的難度，容易產(chǎn)生很多實際問題。施工現(xiàn)場管理的主要內(nèi)容如圖1所示。
2工程施工現(xiàn)場管理問題與成因分析
2.1施工現(xiàn)場管理問題
2.1.1門衛(wèi)管理不完善施工現(xiàn)場管理要求在現(xiàn)場大門必須設(shè)置門衛(wèi)，門兩側(cè)的標(biāo)牌應(yīng)清晰美觀，周圍標(biāo)語明顯，圍墻規(guī)整；此外，在市區(qū)施工現(xiàn)場周圍還需設(shè)置至少1.8m的圍護(hù)；靠近街道的線纜與腳手架應(yīng)預(yù)留足夠安全距離，并搭設(shè)隔離棚。2.1.2管理標(biāo)牌不齊全施工現(xiàn)場門口應(yīng)配置“一圖五牌”，包括總平面圖、概況牌、安全記錄牌、防火安全牌、安全計時牌與文明和安全施工牌。2.1.3材料與機(jī)具的管理不嚴(yán)格施工所用機(jī)具、材料與各類構(gòu)配件必須按要求整齊碼放，不得在指定堆放位置以外的區(qū)域隨意擺放。針對施工產(chǎn)生的垃圾渣土可根據(jù)現(xiàn)場實際情況設(shè)置臨時性集中堆放點，但要組織定期運輸，不能長期堆放。施工現(xiàn)場中應(yīng)實行劃區(qū)管理，分片承包責(zé)任區(qū)，明確個人的崗位職責(zé)。及時對施工機(jī)具與材料進(jìn)行回收，并做好維護(hù)保養(yǎng)管理。2.1.4施工的臨時用電不合理應(yīng)針對施工的臨時用電進(jìn)行專項組織設(shè)計，并予以嚴(yán)格落實。場地中所有施工設(shè)備均需保持整潔，按照要求對電氣開關(guān)柜進(jìn)行制作與安裝，配置齊全的安全防護(hù)裝置；架高敷設(shè)所有電纜電線，安排人員專門負(fù)責(zé)臨時用水、用電管理。供電不得使用花線插板，用于照明的臨時用電應(yīng)選擇安全電壓36V，禁止使用碘鎢燈[1]。2.1.5施工現(xiàn)場缺少倉庫由于施工過程中無法避免進(jìn)入和使用可燃材料，為保證現(xiàn)場防火安全，首先要針對可燃材料實行限量入場，同時制定行之有效的防火措施。場地內(nèi)禁止工人吸煙，若有必要，可設(shè)置吸煙室。
2.2施工現(xiàn)場管理問題成因
2.2.1組織設(shè)計不到位組織設(shè)計的實行能確保項目順利實施，如果缺乏組織設(shè)計或組織設(shè)計不到位，將造成現(xiàn)場管理混亂等問題。在組織設(shè)計過程中，必須遵循“可行性、全面性、針對性、自主性、先進(jìn)性”五項基本原則，只有滿足這些要求的組織設(shè)計方案才稱得上合格的方案，相反，如果沒有按照以上原則進(jìn)行組織設(shè)計，而是一味采用生搬硬套等方式形成粗劣的組織設(shè)計方案，則不僅無法起到確保項目順利實施的作用，還會產(chǎn)生一系列實際問題[2]。2.2.2質(zhì)量通病問題在建筑工程施工中，質(zhì)量通病在所難免而且普遍存在，因本工程面廣量大，所以質(zhì)量通病會對質(zhì)量造成很大的危害，此外正因其普遍存在，所以在實際工作中很難引起足夠的重視。質(zhì)量通病的種類包含多個方面，如鋼筋混凝土、砌磚、地面、門窗等，不僅在施工企業(yè)中時常出現(xiàn)，而且難以防范。盡管許多質(zhì)量通病看起來十分簡單，但它們往往隱藏著極大的質(zhì)量隱患，甚至有些問題在使用時也無法得到消除。2.2.3管理人員因素對工程項目管理而言，其質(zhì)量控制主要包含組織管理與現(xiàn)場管理兩部分內(nèi)容，分別對應(yīng)的是產(chǎn)品的質(zhì)量控制與工藝方法的質(zhì)量控制。施工中，會對質(zhì)量控制造成一定影響的因素包含五大方面，即人員、機(jī)具、材料、環(huán)境與方法。其中，人員始終排在首位。
3施工現(xiàn)場管理策略
3.1采取合理有效的管理方法
3.1.1制定合理施工方案并予以嚴(yán)格的實施在施工組織設(shè)計中，施工方案是一個十分重要的組成部分，作為指導(dǎo)施工的核心技術(shù)文件，組織設(shè)計包含眾多內(nèi)容，如工程性質(zhì)、工程規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式、難易程度與工期要求等，良好的組織設(shè)計可以為項目部正確、充分利用各項資源提供指導(dǎo)，實現(xiàn)以最低投入獲得最佳效果的目標(biāo)。此外，組織設(shè)計是否可行還會對造價帶來直接影響，不同方案所需投資存在明顯差異，某些情況下還存在很大的差距[3]。正式開工前，應(yīng)調(diào)動所有人員共同商討，制定合理組織方案，并在施工期間將現(xiàn)場實際情況作為依據(jù)制定施工方案，方案一旦出臺，則必須在施工中嚴(yán)格實施，若發(fā)現(xiàn)方案和實際不相符，應(yīng)立即提出，由相關(guān)人員及時作出調(diào)整，確保方案正確性與有效性。3.1.2嚴(yán)格履行崗位責(zé)任目前，我國正式推行項目經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)制原有很長一段時間，其目的在于盡快使我國建筑施工管理實現(xiàn)與國際接軌。然而，從現(xiàn)實角度看，很多施工單位都沒有成熟完善的監(jiān)督機(jī)制，未能落實項目經(jīng)濟(jì)對應(yīng)的約束機(jī)制，而且項目經(jīng)理的綜合素質(zhì)也是參差不齊。基于此，為了更好的推進(jìn)與發(fā)展項目經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)制，應(yīng)嚴(yán)格履行各自的崗位責(zé)任，使項目的經(jīng)濟(jì)效益直接與項目經(jīng)理掛鉤，以此帶動全體人員積極參與施工管理。
3.2防止質(zhì)量通病的產(chǎn)生
3.2.1嚴(yán)把材料進(jìn)場大關(guān)根據(jù)國家提出的有關(guān)材料監(jiān)督管理方面的政策規(guī)定，對全部進(jìn)場的材料按照規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)要求實施檢查與復(fù)驗，現(xiàn)場監(jiān)理工程師應(yīng)從材料中提取樣品，交由資質(zhì)機(jī)構(gòu)檢驗，避免廠家進(jìn)行送檢時更換樣品，檢驗不合格的材料一律禁止入場使用。3.2.2積極改善材料性能借助科研的成果與力量對材料性能及功能進(jìn)行改善，以此在滿足基本物理性能要求的同時提高材料使用壽命；采取科研產(chǎn)手段，在施工技術(shù)與工藝方法中充分融入先進(jìn)設(shè)計理念。不難看出，科研方法與手段是解決質(zhì)量通病這一難題的重要方法。3.2.3提高設(shè)計質(zhì)量并加強(qiáng)管理建筑工程圖紙設(shè)計是預(yù)防質(zhì)量通病關(guān)鍵時期，應(yīng)引起相關(guān)設(shè)計人員高度重視。統(tǒng)計表明，很多質(zhì)量通病均于設(shè)計密切相關(guān)，就其根本主要是和設(shè)計人員自身工作經(jīng)驗與責(zé)任心有關(guān)。鑒于設(shè)計在防止質(zhì)量通病中起到的關(guān)鍵性作用，在實際情況中應(yīng)做好以下工作：（1）嚴(yán)格按照規(guī)范設(shè)計：規(guī)范是設(shè)計的根本也是設(shè)計工作的重要指導(dǎo)，如果設(shè)計偏離了規(guī)范，則必定會造成質(zhì)量問題。（2）重視特殊部位節(jié)點設(shè)計：特殊部位的節(jié)點是確保建筑質(zhì)量及使用功能的重點所在，一般小地方更容易發(fā)生質(zhì)量通病，所以設(shè)計必須重視細(xì)節(jié)[4]。（3）將有關(guān)構(gòu)造的分析與設(shè)計視作核心：雖然在通病發(fā)生以后可提出很多有效的整改方案，但最重要的是利用這些方案進(jìn)行預(yù)防。在眾多預(yù)防通病的方法中，構(gòu)造措施最直接、有效，大部分通病通過構(gòu)造措施都可以完全消除，施工單位需要和設(shè)計人員密切協(xié)作，設(shè)計好關(guān)鍵部位構(gòu)造，在發(fā)現(xiàn)問題后及時進(jìn)行反饋，并制定應(yīng)對措施，在類似工程建設(shè)中推廣應(yīng)用，防止相同的問題再次發(fā)生。
3.3提高全體現(xiàn)場人員的操作能力與監(jiān)管水平
3.3.1加強(qiáng)法制教育現(xiàn)場人員除了要遵行民法與刑法，還需深入了解建筑規(guī)范與建筑法，如果現(xiàn)場人員缺乏法制觀念，則將失去約束，后患無窮。因此，必須時刻繃緊法律法規(guī)這根弦，加強(qiáng)全體現(xiàn)場人員的法制教育，依法作業(yè)，確保建筑施工安全。3.3.2做好施工技術(shù)培訓(xùn)（1）有組織性和連續(xù)性的開展知識培訓(xùn)活動，提高現(xiàn)場施工人員操作水平，使他們能夠領(lǐng)會技術(shù)交底真實意圖，提高圖紙審閱和解讀能力。通過有效的知識培訓(xùn)，能實現(xiàn)在保證質(zhì)量的同時提高效率的目標(biāo)[5]。（2）技術(shù)人員應(yīng)在接受專項培訓(xùn)后持證上崗，并定期參加考核，考核不通過的安排學(xué)習(xí)、培訓(xùn)。（3）構(gòu)建完善的責(zé)任制并對制定獎罰機(jī)制。規(guī)矩是維持秩序的重要手段，處罰的本質(zhì)是一種方法，并不是最終的目的，約束人們嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行施工，明確工序包含哪些具體的步驟，杜絕偷工減料，遵循基本工藝，以此確保建筑質(zhì)量與施工現(xiàn)場管理效果。
4結(jié)束語
本工程施工現(xiàn)場管理主要存在門衛(wèi)管理不完善、管理標(biāo)牌不齊全等實際問題，究其根本主要由三方面因素造成，分別為組織設(shè)計不到位、質(zhì)量通病與人員因素。為保證施工現(xiàn)場管理效果，必須采取合理可行管理方法、嚴(yán)防質(zhì)量通病發(fā)生與提高人員綜合素質(zhì)等措施，以此提高工程的施工現(xiàn)場管理水平。
參考文獻(xiàn)
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[2]曲穎.試論建筑施工現(xiàn)場管理的優(yōu)化及質(zhì)量監(jiān)督[J].科技與企業(yè)，2013（08）：38.
[3]周誠.試論5s管理在建筑施工現(xiàn)場管理中的運用策略[J].科技展望，2015（06）：21.
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為規(guī)范我區(qū)建筑市場行為，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，避免建筑業(yè)的稅源流失，改善和營造良好的投資服務(wù)環(huán)境，根據(jù)《江蘇省建筑市場管理條例》和《*市建筑市場管理辦法》，結(jié)合我區(qū)建筑市場實際狀況，現(xiàn)就加強(qiáng)我區(qū)建筑市場管理提出如下意見：
一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識
1、積極培育建筑市場。建筑市場是指項目立項后，參與項目建設(shè)的各方進(jìn)行勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理的發(fā)包、承包以及中介服務(wù)等。隨著開發(fā)區(qū)規(guī)劃發(fā)展空間不斷拓展，建設(shè)規(guī)模不斷壯大，入?yún)^(qū)企業(yè)不斷增多，工程建設(shè)量不斷增加，開發(fā)區(qū)建筑業(yè)得到了快速發(fā)展。為此，全區(qū)要上下一心、統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、落實措施，進(jìn)一步培育開發(fā)區(qū)建筑市場，發(fā)展和壯大開發(fā)區(qū)建筑業(yè)，拓展稅源，增加區(qū)財政收入。
2、堅決維護(hù)市場秩序。在積極培育開發(fā)區(qū)建筑市場的同時，要遵循統(tǒng)一開放、有序競爭和公開、公平、公正的原則，加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管，不得違法限制或排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人公司參與競爭，不得以任何方式和理由干擾正常的競爭，切實維護(hù)好開發(fā)區(qū)建筑市場秩序。
3、確保市場繁榮穩(wěn)定。為了維護(hù)開發(fā)區(qū)建筑市場的秩序和繁榮，開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組負(fù)責(zé)建筑市場的管理，對轄區(qū)內(nèi)的建筑市場實施統(tǒng)一服務(wù)和相關(guān)管理，凡轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程（包括水利、交通、電力、郵政、電信等部門）都必須接受監(jiān)督管理，以確保開發(fā)區(qū)建筑市場的繁榮和穩(wěn)定。
二、統(tǒng)一管理，規(guī)范程序
1、嚴(yán)格審批制度。凡本區(qū)范圍之內(nèi)的建設(shè)工程開工前，必須堅持先勘探、后設(shè)計、再施工的原則，按照規(guī)定程序辦理立項批文、規(guī)劃許可證、工程招投標(biāo)、施工圖審查、質(zhì)量監(jiān)督、施工許可證和安全許可證等相關(guān)審批手續(xù)，經(jīng)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組定點放樣后方可施工，嚴(yán)禁未批先動工現(xiàn)象的發(fā)生。招商引資的工業(yè)項目由規(guī)劃建設(shè)組會同項目推進(jìn)組共同定點放樣。
2、嚴(yán)格施工標(biāo)準(zhǔn)。各建設(shè)單位必須嚴(yán)格按照審查合格后的圖紙施工建設(shè)，對主要路段沿線的建筑立面、格調(diào)布局、色彩裝飾等必須認(rèn)真審查把關(guān)，經(jīng)開發(fā)區(qū)分管負(fù)責(zé)人審核同意后動工建設(shè)。各施工單位必須按照國家有關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工，確保工程質(zhì)量。
3、嚴(yán)格依法辦事。凡進(jìn)區(qū)的建設(shè)工程必須手續(xù)齊備，經(jīng)開發(fā)區(qū)定點放樣后方可破土動工，否則視為違章建筑予以拆除。
三、統(tǒng)一把關(guān)，扎口管理
1、嚴(yán)把資質(zhì)準(zhǔn)入關(guān)。凡進(jìn)入開發(fā)區(qū)內(nèi)所有施工企業(yè)和項目經(jīng)理必須到規(guī)劃建設(shè)組進(jìn)行報名、登記、注冊，并且提供公司和項目經(jīng)理相應(yīng)的資質(zhì)復(fù)印件以及施工方案和按規(guī)定的特種作業(yè)工人持證上崗人員復(fù)印件等。嚴(yán)格把好資質(zhì)審查和準(zhǔn)入關(guān)口。對弄虛作假（含虛報工程變更量），虛掛資質(zhì)，野蠻施工，造成質(zhì)量低劣或安全事故的施工單位要列入黑名單，以后禁止其進(jìn)入開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)從事建設(shè)業(yè)務(wù)。
2、嚴(yán)把招投標(biāo)關(guān)。開發(fā)區(qū)招商引資的建設(shè)項目，根據(jù)業(yè)主意愿，由開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組、項目推進(jìn)組共同配合業(yè)主進(jìn)行招標(biāo)、議標(biāo)程序，確定施工單位。在開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)投入的市屬工程項目和開發(fā)區(qū)管委會投入的建設(shè)項目、配套項目，根據(jù)市招投標(biāo)管理辦法規(guī)定：50萬元以上由市招標(biāo)辦公開招投標(biāo)，50萬元以下由開發(fā)區(qū)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組采取公平、公正、公開的方法組織招投標(biāo)。
3、嚴(yán)把質(zhì)量安全關(guān)。進(jìn)入轄區(qū)內(nèi)的施工企業(yè)必須牢固樹立質(zhì)量意識、安全意識，工程項目中的質(zhì)量和安全責(zé)任由所建工程的施工企業(yè)和項目經(jīng)理直接負(fù)責(zé)。工程質(zhì)量實行項目經(jīng)理終身負(fù)責(zé)制。在施工過程中，項目的施工質(zhì)量由監(jiān)理單位會同市質(zhì)量監(jiān)督站和開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組明確專人進(jìn)行全程跟蹤和檢查。每個施工現(xiàn)場，項目部都必須配備一名專職安全員，項目經(jīng)理是施工現(xiàn)場的第一安全責(zé)任人。開發(fā)區(qū)村建站、安委辦要主動聯(lián)系并密切配合市建設(shè)局安全站對全區(qū)的施工現(xiàn)場進(jìn)行定期安全檢查。
4、嚴(yán)把開票收費關(guān)。為了避免開發(fā)區(qū)的稅源流失，轄區(qū)內(nèi)的所有建筑工程一律到開發(fā)區(qū)財政所開具建筑工程發(fā)票。較大規(guī)模的工程項目收取少量比例的管理服務(wù)費，中、小型項目一般不收取管理服務(wù)費。
四、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化責(zé)任
為規(guī)范我區(qū)建筑市場行為，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，避免建筑業(yè)的稅源流失，改善和營造良好的投資服務(wù)環(huán)境，根據(jù)《省建筑市場管理條例》和《市建筑市場管理辦法》，結(jié)合我區(qū)建筑市場實際狀況，現(xiàn)就加強(qiáng)我區(qū)建筑市場管理提出如下意見：
一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識
1、積極培育建筑市場。建筑市場是指項目立項后，參與項目建設(shè)的各方進(jìn)行勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理的發(fā)包、承包以及中介服務(wù)等。隨著開發(fā)區(qū)規(guī)劃發(fā)展空間不斷拓展，建設(shè)規(guī)模不斷壯大，入?yún)^(qū)企業(yè)不斷增多，工程建設(shè)量不斷增加，開發(fā)區(qū)建筑業(yè)得到了快速發(fā)展。為此，全區(qū)要上下一心、統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、落實措施，進(jìn)一步培育開發(fā)區(qū)建筑市場，發(fā)展和壯大開發(fā)區(qū)建筑業(yè)，拓展稅源，增加區(qū)財政收入。
2、堅決維護(hù)市場秩序。在積極培育開發(fā)區(qū)建筑市場的同時，要遵循統(tǒng)一開放、有序競爭和公開、公平、公正的原則，加強(qiáng)建筑市場監(jiān)管，不得違法限制或排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人公司參與競爭，不得以任何方式和理由干擾正常的競爭，切實維護(hù)好開發(fā)區(qū)建筑市場秩序。
3、確保市場繁榮穩(wěn)定。為了維護(hù)開發(fā)區(qū)建筑市場的秩序和繁榮，開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組負(fù)責(zé)建筑市場的管理，對轄區(qū)內(nèi)的建筑市場實施統(tǒng)一服務(wù)和相關(guān)管理，凡轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程（包括水利、交通、電力、郵政、電信等部門）都必須接受監(jiān)督管理，以確保開發(fā)區(qū)建筑市場的繁榮和穩(wěn)定。
二、統(tǒng)一管理，規(guī)范程序
1、嚴(yán)格審批制度。凡本區(qū)范圍之內(nèi)的建設(shè)工程開工前，必須堅持先勘探、后設(shè)計、再施工的原則，按照規(guī)定程序辦理立項批文、規(guī)劃許可證、工程招投標(biāo)、施工圖審查、質(zhì)量監(jiān)督、施工許可證和安全許可證等相關(guān)審批手續(xù)，經(jīng)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組定點放樣后方可施工，嚴(yán)禁未批先動工現(xiàn)象的發(fā)生。招商引資的工業(yè)項目由規(guī)劃建設(shè)組會同項目推進(jìn)組共同定點放樣。
2、嚴(yán)格施工標(biāo)準(zhǔn)。各建設(shè)單位必須嚴(yán)格按照審查合格后的圖紙施工建設(shè)，對主要路段沿線的建筑立面、格調(diào)布局、色彩裝飾等必須認(rèn)真審查把關(guān)，經(jīng)開發(fā)區(qū)分管負(fù)責(zé)人審核同意后動工建設(shè)。各施工單位必須按照國家有關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工，確保工程質(zhì)量。
3、嚴(yán)格依法辦事。凡進(jìn)區(qū)的建設(shè)工程必須手續(xù)齊備，經(jīng)開發(fā)區(qū)定點放樣后方可破土動工，否則視為違章建筑予以拆除。
三、統(tǒng)一把關(guān)，扎口管理
1、嚴(yán)把資質(zhì)準(zhǔn)入關(guān)。凡進(jìn)入開發(fā)區(qū)內(nèi)所有施工企業(yè)和項目經(jīng)理必須到規(guī)劃建設(shè)組進(jìn)行報名、登記、注冊，并且提供公司和項目經(jīng)理相應(yīng)的資質(zhì)復(fù)印件以及施工方案和按規(guī)定的特種作業(yè)工人持證上崗人員復(fù)印件等。嚴(yán)格把好資質(zhì)審查和準(zhǔn)入關(guān)口。對弄虛作假（含虛報工程變更量），虛掛資質(zhì)，野蠻施工，造成質(zhì)量低劣或安全事故的施工單位要列入黑名單，以后禁止其進(jìn)入開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)從事建設(shè)業(yè)務(wù)。
2、嚴(yán)把招投標(biāo)關(guān)。開發(fā)區(qū)招商引資的建設(shè)項目，根據(jù)業(yè)主意愿，由開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組、項目推進(jìn)組共同配合業(yè)主進(jìn)行招標(biāo)、議標(biāo)程序，確定施工單位。在開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)投入的市屬工程項目和開發(fā)區(qū)管委會投入的建設(shè)項目、配套項目，根據(jù)市招投標(biāo)管理辦法規(guī)定：50萬元以上由市招標(biāo)辦公開招投標(biāo)，50萬元以下由開發(fā)區(qū)招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組采取公平、公正、公開的方法組織招投標(biāo)。
3、嚴(yán)把質(zhì)量安全關(guān)。進(jìn)入轄區(qū)內(nèi)的施工企業(yè)必須牢固樹立質(zhì)量意識、安全意識，工程項目中的質(zhì)量和安全責(zé)任由所建工程的施工企業(yè)和項目經(jīng)理直接負(fù)責(zé)。工程質(zhì)量實行項目經(jīng)理終身負(fù)責(zé)制。在施工過程中，項目的施工質(zhì)量由監(jiān)理單位會同市質(zhì)量監(jiān)督站和開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)組明確專人進(jìn)行全程跟蹤和檢查。每個施工現(xiàn)場，項目部都必須配備一名專職安全員，項目經(jīng)理是施工現(xiàn)場的第一安全責(zé)任人。開發(fā)區(qū)村建站、安委辦要主動聯(lián)系并密切配合市建設(shè)局安全站對全區(qū)的施工現(xiàn)場進(jìn)行定期安全檢查。
4、嚴(yán)把開票收費關(guān)。為了避免開發(fā)區(qū)的稅源流失，轄區(qū)內(nèi)的所有建筑工程一律到開發(fā)區(qū)財政所開具建筑工程發(fā)票。較大規(guī)模的工程項目收取少量比例的管理服務(wù)費，中、小型項目一般不收取管理服務(wù)費。
四、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化責(zé)任
【關(guān)鍵詞】建筑工程；現(xiàn)場管理；質(zhì)量管理；安全管理
加強(qiáng)建筑工程現(xiàn)場管理對于建筑工程的順利進(jìn)行意義重大，重視工程現(xiàn)場管理不僅能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最大限度降低工程造價，縮短工時，而且能對整個工程進(jìn)程實現(xiàn)有序化管理，有效避免安全事故和質(zhì)量事故的發(fā)生，減少施工企業(yè)的損失。但是從目前建筑工程建設(shè)的過程中來說，工程現(xiàn)場管理的力度不夠，在管理方式等方面存在的問題較多。
一、建筑工程現(xiàn)場特點概述
在新時期，由于社會、科技、意識形態(tài)方面度發(fā)生了很大的變化，導(dǎo)致影響建筑工程現(xiàn)場的因素不斷增加，從而使得建筑工程現(xiàn)場有了以下特點：第一，建筑工程現(xiàn)場工作崗位的流動性較大，員工的工作環(huán)境變化較大。第二，工程現(xiàn)場的作業(yè)內(nèi)容較多，這不僅表現(xiàn)在不同工種作業(yè)環(huán)境不一樣，而且在同一工種也存在不同作業(yè)部位的現(xiàn)象。第三，經(jīng)常存在多工序同時作業(yè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致在材料配備，工序的配合以及人員的調(diào)配方面的復(fù)雜性提高，增加現(xiàn)場管理的難度。第四，露天作業(yè)較多，在工程進(jìn)行過程中受到外部環(huán)境影響較大，而且工程現(xiàn)場人員的流動比較頻繁，員工之間在文化、生活等方面的差異較大，容易發(fā)生摩擦，增加管理難度。
二、建筑工程現(xiàn)場管理中存在的不足之處
（一）安全問題頻發(fā)
安全問題不僅關(guān)系到工程進(jìn)度，更重要的是對現(xiàn)場作業(yè)人員的人身安全造成比較澳大的威脅。很多工程建設(shè)中施工現(xiàn)場的安全措施不到位，在高空作業(yè)的時候防護(hù)措施不到位，在現(xiàn)場危險地帶沒有設(shè)置安全較高標(biāo)識；在現(xiàn)場機(jī)械和工具的使用中不按照規(guī)定程序操作，由于操作失誤發(fā)生安全問題；在施工現(xiàn)場沒有設(shè)置專門的安全管理人員，對于一些隱蔽性的安全隱患不能及時發(fā)現(xiàn)。
（二）質(zhì)量問題屢禁不止
工程質(zhì)量關(guān)系到建筑后期的安全使用，在工程現(xiàn)場管理中質(zhì)量管理是一個非常重要的方面，但是在很多工程建設(shè)中，質(zhì)量問題還是普遍存在。一些施工單位在工程建設(shè)中為了加快工程進(jìn)度往往對一些細(xì)節(jié)沒有進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，從而引發(fā)質(zhì)量問題，例如，在工程建設(shè)中一些對材料質(zhì)量的把控不嚴(yán)，以次充好，材料質(zhì)量不符合建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，即使在工程建設(shè)中看不出質(zhì)量問題，但是在建筑后期的使用中這些質(zhì)量問題就會顯現(xiàn)。另外，在施工現(xiàn)場施工工序不嚴(yán)謹(jǐn)也是工程質(zhì)量存在問題的因素，由于對施工現(xiàn)場沒有嚴(yán)格管理，很多工作人員不按照正確的工序進(jìn)行施工，從而出現(xiàn)質(zhì)量問題。
（三）其他問題
工程現(xiàn)場管理除了安全和質(zhì)量之外，還應(yīng)該對現(xiàn)場的環(huán)境以及人員的素質(zhì)加強(qiáng)管理。就目前建筑工程現(xiàn)場管理實際情況來看，這兩方面的問題還是相對較多。從環(huán)境方面來看，很多施工現(xiàn)場的材料堆放較為混亂，沒有確定規(guī)定的堆放地點，一些材料占用施工通道，對正常的施工產(chǎn)生阻礙，而一些大型的機(jī)械設(shè)備在現(xiàn)場的管理也不到位，很多機(jī)械設(shè)備亂停亂放，嚴(yán)重影響施工。從人員方面來看，現(xiàn)場人員的安排經(jīng)常出現(xiàn)緊張現(xiàn)象，沒有進(jìn)行跨工種的合作，很多地方勞動力浪費嚴(yán)重。
三、優(yōu)化建筑工程現(xiàn)場管理的方法
（一）完善施工現(xiàn)場的管理制度
制度是進(jìn)行管理的保障和依據(jù)，要切實實現(xiàn)工程現(xiàn)場管理的有序性，必須在工程項目開工之前制定科學(xué)合理的工程現(xiàn)場管理制度。管理人員要以具體的施工實際情況為出發(fā)點，結(jié)合以往的管理經(jīng)驗，盡量做到制度體系的嚴(yán)密性，同時要對整個工程現(xiàn)場管理細(xì)分，務(wù)必每個程序都有相應(yīng)的制度可以依靠。例如，在現(xiàn)場管理制度中藥包括現(xiàn)場文明施工管理制度、安全生產(chǎn)管理制度、材料采購驗收制度、機(jī)械操作管理制度、現(xiàn)場檔案材料管理制度等等。只有做到制度的完善，才能在施工的過程中保證現(xiàn)場管理的科學(xué)性，降低各種干擾因素對工程項目的影響。
（二）工程現(xiàn)場安全管理方法
為了降低施工現(xiàn)場安全事故的發(fā)生必須切實加強(qiáng)現(xiàn)場安全管理。一般來說，工程現(xiàn)場安全管理可以從以下方面入手：第一，做好工程平面布置。在工程施工之前按照工程具體結(jié)構(gòu)和施工的需要，確定工程平面布置圖，其中要包括各個工種的安全操作標(biāo)準(zhǔn)和工程防護(hù)措施。第二，加強(qiáng)人員教育。對工程施工人員進(jìn)行前期的安全培訓(xùn)，了解相關(guān)的安全常識，對于高危工種的安全教育更要加強(qiáng)，在安全教育過程中幫助他們掌握一定的安全自救技能。第三，完善施工現(xiàn)場安全設(shè)施。在工程現(xiàn)場必須配置與建筑規(guī)模相匹配的安全網(wǎng)，在電梯井、消防通道等處要設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，對于施工人員要配備足夠的安全帽、安全帶等等，這樣即便發(fā)生安全事故也能有效減少傷害。
（三）質(zhì)量管理方法
加強(qiáng)施工現(xiàn)場的質(zhì)量管理可以從三方面入手：第一，要加強(qiáng)對施工人員素質(zhì)，在工程建設(shè)中選擇整體素質(zhì)高的施工隊伍，同時在施工進(jìn)行的過程中督促施工人員嚴(yán)格按照設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行施工，防止憑借經(jīng)驗施工。第二，重視施工材料的質(zhì)量管理。從材料的采購到使用都要進(jìn)行質(zhì)量檢測，不合格的材料不能在工程建設(shè)中使用，對于工程建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題的材料要立即停止使用。第三，重視質(zhì)量監(jiān)督。在建筑工程建設(shè)中質(zhì)量監(jiān)督效果是比較明顯的，在監(jiān)督中對沒有達(dá)標(biāo)的工序進(jìn)行返工，不僅避免了質(zhì)量問題擴(kuò)大化，而且減小了損失。
（四）進(jìn)度管理方法
工程進(jìn)度出現(xiàn)問題就會影響到工程的完工日期，所以工程進(jìn)度管理也是現(xiàn)場管理的一個重要內(nèi)容。在工程開工之前，在考慮工程量的基礎(chǔ)上合理編制工程施工計劃，尤其是要加強(qiáng)各個階段的工程施工計劃編制，在工程建設(shè)過程中嚴(yán)格按照這個施工計劃進(jìn)行。一旦工程進(jìn)度達(dá)不到相應(yīng)的計劃，那么相關(guān)單位就應(yīng)該采取調(diào)整措施，或者是增加工時，或者是縮短其他階段的施工時間，同時要進(jìn)行工程施工動態(tài)實時監(jiān)督，對工程進(jìn)度加強(qiáng)控制，對工程計劃延誤的情況必須找出原因，盡快解決。
（五）造價管理
造價管理的目的是降低工程建設(shè)成本，有效擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益。在工程現(xiàn)場管理中造價管理主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，材料的管理。建筑工程中使用的材料數(shù)量較多，要控制材料成本不僅在采購過程中合理控制價格，而且在現(xiàn)場施工中要按照工程進(jìn)度發(fā)放材料，對材料進(jìn)出庫進(jìn)行嚴(yán)格的登記，防止材料浪費。第二，在機(jī)械設(shè)備中要對工程建設(shè)中需要的機(jī)械設(shè)備型號、數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計，做好成本核算，在使用中制定出機(jī)械設(shè)備的使用安排表，提高其利用效率，另外，在機(jī)械設(shè)備管理中還需要加強(qiáng)日常的維護(hù)和管理，降低機(jī)械設(shè)備使用中的費用，從而降低成本。
結(jié)語：
由于科技的發(fā)展，在建筑工程建設(shè)中不僅適用的設(shè)備、工具等有了新的改變，同時施工工藝也有了很大的改進(jìn)，工程現(xiàn)場人員的素質(zhì)較以往有了大幅度的提升，這樣就導(dǎo)致了建筑工程現(xiàn)場管理的復(fù)雜性增強(qiáng)。在現(xiàn)場管理過程中不僅要繼承以往的成功管理經(jīng)驗，而且要進(jìn)行不斷創(chuàng)新積極采用細(xì)的管理理念和方式，從而保證建筑工程現(xiàn)場的協(xié)調(diào)性，提高建筑工程現(xiàn)場水平。
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