時間：2023-07-03 16:08:03
導語：在法治行政的核心含義的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
在全區深入貫徹學習黨的十七屆五中全會之際，在全區今年各項工作即將收關、明年工作正在謀劃的重要時刻，今天舉辦全區行政執法人員綜合法律知識培訓班，目的就是通過這個培訓班，進一步提高行政執法人員法律素質，提升我區行政執法水平，為保障我區經濟社會又好又快發展營造一個良好的法制環境。為辦好這次培訓班，區政府法制辦特地邀請了市政府法制辦有關領導和財經大學法學院法學教授前來授課。大家一定要珍惜這次培訓機會，認真抓好學習。
近年來，我區推進依法行政工作在區委、區政府的正確領導下，在省市法制部門的幫助指導下，在全區各行政執法部門及所有行政執法人員的共同努力下，取得了較好成績。2011年被評為全省推進依法行政先進單位，2012年被評為全省行政執法監督先進單位。在此，我謹代表區政府，向多年來辛勤工作在全區各條戰線上的全體行政執法人員及在座的各位表示衷心的感謝，并致以親切的問候！
為了確保此次培訓工作取得實效，我再強調三點意見，與大家共勉：
一、統一思想，深化認識，充分理解開展行政執法培訓的重要意義
根據《省行政執法證件管理辦法》的規定，我省行政執法證件包括《省行政執法證》和《省行政執法監督證》，每五年換發一次，即給現持有執法證件的人員換新證,給新申領行政執法證件的人員核發新證。我省2010年換發使用的“兩證”到今年年底就要滿五年，需要重新核發新式證件，新證自明年1月1日起開始使用。在換發新證前，所有新申領行政執法證的人員都必須經過綜合法律知識培訓并經考試合格。因此，舉辦此次行政執法培訓班，很有必要，也很重要，至少有以下三個方面的重要意義：
一是建設法治政府的需要。簡而言之，法治政府就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。我國憲法明文規定：實行依法治國，建設社會主義法治國家。全面推進依法行政，建設法治政府，是落實依法治國基本方略的必然要求。為此，國務院2009年出臺了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了我國用十年左右時間基本實現建設法治政府的目標。依法行政是建設法治政府的本質要求和途徑，是指國家各級行政機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效管理活動。依法行政的核心又是行政執法，因為行政執法，是國家行政機關及其工作人員行使國家公共權力，按照法律、法規賦予的職權，對管理相對人采取直接影響其權利義務的行為，或者對管理相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查并作出處理結果的行為。行政執法行為可謂直接關系到黨和政府的對外形象，關系到法律、法規的正確施行，關系到依法行政的全面推行，關系到公民、法人和其他組織的合法權益。因此，國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》都明確要求要健全行政執法人員資格制度，對擬上崗行政執法人員進行相關法律知識培訓和考試，經考試合格的才能授予其行政執法資格。所以說，加強行政執法培訓，是建設法治政府的需要。各行政執法人員要充分認識到這層意義，明白自身執法行為所代表的含義，自覺地參加好這次培訓，在加強法律知識學習、提升執法水平上下功夫，使行政執法工作始終服務于法治政府建設的大局。
二是構建和諧的需要。構建和諧具備很多要素，具有很多內涵，依法行政、行政執法都是構建和諧的應有之義和必然需要。當前，隨著“老城改造、新城開發”的步伐不斷加快，我區正處在大改造、大拆遷、大建設、大發展的進程中，各行政執法部門要妥善處理好改革、發展與穩定的關系，以和諧為根本點，始終堅持“以人為本”、“法治”的思想，把行政服務貫穿于行政執法的全過程，處處體現“平和執法”、“文明執法”的理念，善于執法，規范執法，依法執法，切實維護社會和諧穩定，不斷推進“雙城共繁榮”建設。
三是加強隊伍建設的需要。區域經濟發展需要一個良好的投資發展環境做支撐，需要一支政治合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的行政執法隊伍來保駕護航。而要建設一支法律素養水平與行政執法能力相匹配的高素質執法隊伍，必須加強學習與培訓。從這次培訓對象來看，全區21個部門551人需要換發新證，其中114人是新申領行政執法證的人員，都是這次培訓的主體，可以說都是新手，還沒有走上執法的一線，對國家的和本部門的法律法規還不太熟悉，還沒有達到勝任執法崗位的要求，更需要通過學習來提高法律素質。各行政執法部門要在隊伍建設上下大力氣，加強日常管理，加強業務培訓。區政府法制辦要加強監管，堅決將不勝任執法崗位的人員清理出執法隊伍。
二、端正態度，嚴守紀律，努力確保綜合法律知識培訓班取得實效
一是認真學習出成效。此次培訓，區政府法制辦非常重視，前期做了大量準備工作，不僅請來了資深的專家教授講業務知識，還請來了富有實踐經驗的政府官員說案例、說體驗、說經驗，理論新穎，內容翔實。在座的各位都是分管和即將從事行政執法工作的同志，其中絕大部分都是今年新申領行政執法證，即將真正承擔行政執法職能的同志，更要珍惜這次難得的學習機會，按照培訓班的要求，靜下心來認真學。在學習的過程中，要結合工作實踐，帶著問題來學，帶著思考來學，這樣才能學所收獲，學以致用，指導工作。
二是嚴守紀律保實效。根據培訓安排，此次培訓就一天，星期六下午還要舉辦全區綜合法律知識考試，這是核發行政執法證的兩個前提條件，特別是對于新申領行政執法證的同志來講，更是個必要的環節。不經過綜合法律知識培訓和考試，就領不了證，執不了法。對此，大家要有清醒的認識，認真對待這次培訓，嚴守培訓紀律，確保培訓取得實效。
三是堅持學習求長效。如今，隨著經濟社會加速發展，城市變化日新月異，新知識、新理念層出不窮，特別是人民群眾的法治觀念，以及依法維護自身權益的意識進一步提高，對各行政執法人員的自身素質、業務水平提出了更高的要求。如果不善于長期堅持學習，就會被社會淘汰。今天的培訓只是一個起點，重在強化大家學習法律知識意識。會后大家還要加強日常學習和工作過程中的學習，持之以恒，孜孜以求，使自身學習常態化、長效化，努力做一名政治堅定、業務精通的優秀執法人員。各執法部門也要以這次培訓為契機，不斷建立健全培訓長效機制，積極組織開展部門專業法律知識培訓，著力提升部門依法行政水平，著力推動全區法治政府創建。
三、加強領導，精心組織，全力保障全區“兩證”換發工作順利推進
“兩證”的重新核發，是對行政執法人員和行政執法監督人員資格的清理、審查和確認，是加強行政執法人員管理，規范行政執法行為的重要舉措。區政府法制辦和各行政執法部門要高度重視，加強領導，精心組織，把這項工作作為當前依法行政工作一項全局性、基礎性的工作來抓，統一行動，共同配合，齊心協力推進我區“兩證”換發工作。
一是區政府法制辦要精心組織。“兩證”的重新核發，時間緊，任務重，工作量大，涉及面廣，區政府法制辦要精心組織，周密部署，扎實推進，從審核主體資格、舉辦培訓班、組織考試到辦理證件各個環節都要認真審查、嚴格把關、精心安排，確保我區換發兩證工作有序推進，確保全區所有換發新證人員都能持證上崗、合格站崗。
二是行政執法部門要積極配合。區各行政執法部門要轉變觀念，正確認識加強法律知識培訓是充分履行部門職能的本質要求，自覺把法律知識培訓工作作為本部門的重要工作來抓，主要領導和分管領導都要親自過問，積極配合區政府法制辦搞好此次培訓和考試工作。特別是明天下午的考試，有近500人參加考試，各有關部門更要組織好，嚴肅紀律，明確要求，確保考試一個不漏。
本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內容是從幾個基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現實的改革路徑和目標模式。在觀點上，本文在深入分析的基礎上明確提出不適應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。
一、當前我國行政管理體制存在的主要問題
我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求。但是，面對經濟社會不斷發展的新形勢和新要求，現行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。
(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監管手段不強等。主要體現在這樣幾個具體問題上。
第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，國有資產監管有待進一步加強，市場監管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節、監督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執法、執法擾民現象比較普遍。
同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。
(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。
1.關于行政許可問題
行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環節多、周期長、手續煩瑣，缺少必要的程序規范。(4)重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。
2.關于行政處罰問題
行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執法活動中，行政處罰是其主要的執法活動。據統計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。
實施行政處罰，不僅應當根據實體方面的規定，而且也應當有嚴格的程序規定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統一的法律規定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規范；行政處罰偏離處罰目的和
教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。
3.關于行政收費問題
行政收費和行政處罰一樣，也是企業和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據統計，現在的收費種類很多，行政主體依據行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續費、登記費，如中國國籍申請手續費、社團登記費、收養登記費、企業注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規范。三是收費量大，許多企業不堪重負。
4.關于行政強制問題
在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。
二、行政管理體制改革的路徑
我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求相適應。
(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？
在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？
筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。
可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環衛等部門的職能轉化為社
會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。
(二)路徑探討：自上而下的改革
行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發展的要求。
(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑
隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執法體制改革，行政執法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。
1.以行政執法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化
(1)從行政管理的基本性質看，行政執法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執法體制、改革和完善行政執法體制。
(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執法體制改革。《國務院全面推進依法行政綱要》明確規定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。行政執法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。
(3)從行政體制、行政管理體制、行政執法體制三者的關系看，改革行政執法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執法體制改革。
(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。
2.以政府職能轉變為核心，使行政管理體制真正適應經濟社會發展的要求
簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。
關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：
(1)強調政府職能要依法界定和規范。
(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。
(3)明確提出了轉變政府職能的三優先原則，即自主解決、市場競爭機制調節、社會組織自律解決的事項，除法律另有規定以外，行政機關不要通過行政管理解決。
(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發展問題的重要方面。
(5)政府職能分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。
(6)政府職能轉變既要適應經濟發展要求，也要適應社會發展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。
那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優先原則，來規定公民法人的義務，設置公民法人的行為規范。不符合三優先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現行法律、法規和規章的清理，修改或者廢止相關規定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據民意和經濟社會發展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執法的角度來貫徹職能轉變的規定，也是必不可少的環節。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現以點帶面、牽一發而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環節，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。
3.大力推進相對集中行政處罰權工作
相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，明顯地提高了行政執法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監督權、處罰權適當分離的探索，為改革現行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執法機制，樹立了良好的行政執法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。
4.強化立法、執法、法制監督
在立法上，應科學合理地規定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執法上，通過規范執法、嚴格執法、文明執法，提高行政管理的質量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監督上，加強法規規章和規范性文件的備案監督，不僅規范行政管理的依據，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規定符合憲法和法律的規定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執法責任制，通過梳理執法依據、確定執法職權、明確執法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發展的需要，是很有意義的。
三、行政管理體制改革的目標模式
(一)行政管理體制改革目標模式的含義
如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態；而目標模式針對的則是現行的行政管理體制的發展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態的未來展望。
行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協調、可持續發展的強大動力。
(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張
關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。
1.公共服務和社會管理型政府論
中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監督，透明公開。
2.“適度有限權力和有限責任政府”論
提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③
3.“社會回應型改革”論
中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規則沒有確立；傳統的通過控制官員來實現對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統的指導原則是以市場經濟規律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規律為導向的改革；傳統路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變為法律推進式改革。④
4.公共行政模式論
我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤
公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當的，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥
(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇
社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發展方向，既需要適應市場經濟的發展，也需要適應社會發展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。
筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。
第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室
主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業。”⑦
第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。
第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現、規范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發展方向或者改革的目標模式，應當是符合現代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現形式，符合現代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。
第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。
第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。
第六，市場經濟是法治經濟，現代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。現代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現這種價值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規明確具體、科學規范、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。
由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發展的總體趨勢相契合。總之，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。
綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。
注釋：
①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網，登陸時間：20__年6月7日。
②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。
③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》20__年第2期。
④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社20__年版，第99～109頁。
⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換”，《長白學刊》20__年第5期。
法治行政收思考論文
摘要：行政收費是行政主體對特定的管理性對人強制收取費用的行政行為，由于行政部門自身利益的驅動，常常導致收費的混亂，引發社會問題。本文從法學的視角觀之，行政收費的相關立法滯后是問題的主要原因，無論是在程序上還是實體上都不符合現代法治的要求，而建設法治政府的是我們追求的目標，也是WTO規則的內在要求，因此必須規范行政行為，把行政收費納入法治的軌道。
關鍵詞：法治行政收費依法行政
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”④2.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監督制約方面，至少還存在這么兩個問題，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一。現有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩。”⑤筆者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法。“通則”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國大百科全書出版社，1997.
韋德認為，行政法是“關于控制政府權力的法”，是“管理公共當局行使權力、履行義務的一系列普遍原則”。P5、P6可見，控權，無論如何，都是行政法的核心，這一點與戴雪等人的看法是一脈相承的，也可見戴雪的“偏見”全然不是謬誤。不過韋德并不因此認為應當取消行政自由裁量權，對行政機關的積極行為大亮紅燈，相反，人們必須正視“行政國”之到來這一事實。所以，一方面，任何權力都有可能被濫用，政府權力必須受到控制，沒有絕對的、不受制約的行政權力，政府要受到議會的政治控制和法院的法律控制；另一方面，這種控制又不能使政府落到“只有責任、沒有權力”的境地P42，行政法要保持“國家和公民權力之間的平衡”P7，“對自由裁量權所加的限制則有程度上的差別”，“法院必須努力在需公正有效的行政與需要保護的公民免受行政專斷之間作出平衡”P26。
緣于英國的傳統及法律特性，英國行政法直接法治下的憲法原理、議會和司法獨立，因此英國行政法學可以視為憲法學的一個分支。在法治、議會和獨立的司法權等一些基本的憲法原則之上，英國行政法派生出了對行政進行司法控制的總原則——越權原則，“幾乎所有法庭敢于都建立在這一原則上”P9。
韋德分析了法院權力的憲法基矗
首先是法治原則，這是英國憲法的基矗它有幾層含義：一是“任何事情都必須依法而行”，即合法性原則。政府行使權力的所有行為，即所有影響到公民權利、義務和自由的行為，都必須說明它的嚴格的法律依據，如果不能證實有法律授權，則當事人克訴諸法院，請求撤銷該行為。而是“政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事”，即防止濫用自由裁量權。現代政府不能不具備許多自由裁量權，但如若無限制的行使這種權力，則必不符合公平行政、保障民權的要求，因此，行政除了要符合合法性原則外，還必須依據公認的合理性原則進行。三是“法律必須平等對待政府和公民”，不能給予政府在普通法律上不必要的特權和豁免權。四是“對政府行為是否合法的爭議應當完全有獨立與行政之外的法官裁決，既要保證司法對政府的高度獨立。
其次是議會原則，這是英國憲法的一個支柱。議會作為立法機關是至高無上的、超越一切法律控制的，所有的公共權力均要從屬于議會的法律，因為立法是不受限制的，它因自身和有效，不屈從于任何更高的權力，所以政府只能依議會的授權而行事，對議會負責、受議會監督，不得質疑議會的立法。英國從來就沒有實行過人們一般認為的那種嚴格的三權分立，也沒有一部統一的成文憲法。英國法官不具有美國法官那樣的憲法地位，無權進行違憲審查。但是，由于法院適用法律，而且有權解釋法律，議會也從來未反對過法院的解釋，所以實際上“法律的一切問題最終總是法院說了算”，“他們的憲法服從地位并不影響他們創造性地發展行政法原則”。
再者是政府服從法律。這也是法治原則和議會原則的必有之義，它包括三方面內容：一是普通法的適用。法院在處理涉及政府和公共當局的爭議時，通常是將公共當局視為與一般私人一樣的當事人，適用普通法。公共當局超出其權力范圍行事，就要向私人當事人一樣對其行為負責。二是公法救濟。對政府實施的一般私人不可能從事的行為，依普通法不能管轄時，法院應當對行政相對人體公共法救濟，讓公共當局承擔公法上的責任。三是司法審查與上訴制度，這是保障征服服從法律的兩種重要手段。
在這些憲法性原則基礎上，就引出了英國行政法的核心原則，即越權原則。它幾乎是法院對行政權進行司法控制的唯一和全部的法律根據，因為按照議會原則，法院服從于議會，無權審查議會的法律，也無權過問議會對行政機關的授權，只有行政機關超越授權行事時，法院才可以干預。這樣，除了案卷表面錯誤著一例外之外，越權原則就成了法院進行司法控制的“僅有一種武器”，甚至新的發展似乎已經把這一里外也納入了越權原則之中了。
在審查行政機關的行為是否越權時，須要確立合法的、有說服力的標準。如果議會的授權法明確規定了行政機關對某一事項的權限，則法院只須對法律進行進行文意解釋，進而適用于時時，即可斷定。但是，在授權沒有明確界限的情形，如果行政機關有“惡意行事、不合情理或毫無正當根據辦事”等等行為，從表面上難以找到其越權得根據，而實際上卻違反了法治原則，法院當然不能袖手旁觀、無動于衷。因為法院有權解釋法律，其超然地位可以得到穩定的保障，加以判例制度“遵循獻禮”原則等資源可供利用，所以對于這些情形，法院可以充分利用解釋法律的藝術實現其目標，審查行政行為是否違反了議會授權失所暗含的保障，即議會從來沒有授予行政機關濫用權力的保障。無需每一部法律都明確寫明這一原則，它是“每個法律都應該遵守的模式條件，違反之則法院可宣布其越權無效。越權可能是明顯違反法律的某一規定，也可能是違反法律的目的、原則、精神及其暗含的應有之一。盡管有憲法上議會原則的限制，英國法官們卻藝術性地運用越權原則，把各種應當期望的含義”拉上普羅克拉提斯之床“希臘神話，普羅克拉提斯是個凱黑店的強盜，他捉到人后，是身高者睡短床，截去其身體的伸出部分；使身矮者睡長床，把其拉到與床一樣長。法院通過擴大和提煉越權原則發展出許多分支，使這一原則應用到廣泛的領域，有效地實現行政法的使命。這些分支原則包括：
違反明確的法定程序。在自然正義原則之外，行政機關必須嚴格遵守一些制定法明確規定的行使職權的程序，否則即構成程序越權。
不
正常授權不適當委托。行政機關自行轉授或委托權力的行為，如果不符合議會授權時明示或暗示的不得再轉授或委托權力的規定，即構成越權。
違反管轄條件。行政機關如果在法定條件不具備或條件不符合時行使職權，就構成實體越權。
不合理。不合理相對于不合法而言，行政機關實施某種行為，如不符合議會授權時所暗含的對行政機關合理行為的要求，則也構成一種實體越權。
不相關的考慮。行政機關實施行為時，考慮了與相應行為無關的事實，并以之作為行為的根據，則違反了議會授權時明示或暗示的條件，構成越權。
不當動機。行政機關實施行為不是為了實現議會授權的目的，則動機不當，構成越權。
違反自然正義。自然正義是英國法治的基本原則，即不做自己的法官、不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的決定，違反這一原則也構成程序越權。
可以說，對行政權的司法控制是英國行政法的核心，而越權原則則使這種司法控制的核心原則。英國法上對權力濫用的高度警惕和對公民權利與自由保障的深厚關懷這些優秀傳統在行政法的發展歷程中得以深刻體現。盡管其間因一些“極端的偏向”而走了一些“彎路”，然而最終卻形成了以越權原則為特色的制度。這一制度在“守夜國”已成歷史、行政權不斷膨脹的背景下顯得尤為重要。
韋德特別注意到，盡管議會至上、內閣責任制在英國憲法上具有持久、強大的影響力，然而理論與現實之間的巨大差距是不容忽視的。政黨制度帶來了政府的中心地位，導致的一個持續的危險是，傳統的議會對行政的控制被削弱，而政府對議會的控制則加強。議案由政府部門擬訂，由黨魁操縱議會通過的立法方式可能危害到法律的公正性；執政黨控制的議會對政府的監督也顯得軟弱無力，民主可能受到損害。因此，1910年一位著名法官指出：“如果內閣責任制名副其實的話，問題就不那么重要了。但事實是，法院是防止行政侵犯個人自由的唯一武器”P34。盡管后來的議會行政專員制度彌補某些缺陷，但顯然法院的司法審查是不可替代的。
這種英國特色制度是同英國獨特的法律傳統和特定的社會歷史背景相聯系的，移植到其他土壤上難說一定能“健康成長起來”，然而其間必有一些普適的可資借鑒的東西。比如在戴雪們“可愛的偏執”強烈影響下的法治原則，比如英國法官們運用高度智慧對越權原則的“藝術化”的發揮。在中國的特殊背景下，我們的行政法是否也需要一點“必要的偏執”呢？處境尷尬的中國法官們是否也應該充分發揮智慧和勇氣來點“藝術化的創造”呢？當然，這已經不是要深發下去的問題了。本文出自:
閱讀文獻：
《行政法》第
一、二章，威廉。韋德著，楚建譯，中國大百科全書出版社，1997年版
參考文獻：
《法與憲法》，W.I.詹寧斯著，龔祥瑞、侯健譯，三聯書店，1997年版；
【關鍵詞】行政法學；行政行為；行政過程
【正文】
行政機關為了實現特定行政目的（公共利益）往往針對相對人實施各種活動，例如命令、征收、征用、許可、處罰、強制執行等，這些行為從形式上來看呈現為各種樣態。為了對這些形式各異的行為進行法律上的規范和法學上的研究，傳統大陸法系的行政法學以民法學中的“法律行為”概念為模板，結合行政法作為公法的特點，創造了行政法學中所特有的“行政行為”概念，并以該概念為核心，圍繞著行政行為的概念、類型、內容、成立、生效、消滅、附款、效力、瑕疵、裁量等構建了較為完整的理論體系，即行政行為理論，進而形成整個行政法學的理論體系。中國的行政法學大體移植了大陸法系的行政行為概念及其理論體系，并以此為基礎構建了中國的行政法律體系，例如，制定《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律就是以行政行為的類型、內容等理論為基礎的，而《行政訴訟法》則是以行政行為的效力、瑕疵、裁量等理論為基礎而制定的。可見，行政行為概念在我國的行政法學中具有重要意義。但從現實行政來看，隨著行政機關運用的行政手段的多樣化，傳統的行政行為概念并不能完全涵蓋現實的行政活動，于是出現了對于行政行為之外的行為如何進行法律規范和控制的問題；同時，在現實行政中各個行為之間存在著直接或間接的關聯，而傳統行政法學將其割裂為各個單獨的行政行為分別進行考察的方法卻忽視了這些行為之間的關聯。針對行政行為概念存在的上述缺陷以及現實行政的過程性特點，本文立足于行政過程論的視角，提倡將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，并賦予其行政法學上的意義，以此來彌補行政行為概念的不足。
一、傳統“行政行為”概念不能應對行政的過程性特征的要求
在現實的行政中，行政機關為實現某一特定行政目的往往需要連續作出一系列的行為，從而形成作為整體的動態過程，即行政具有過程性的特點。但傳統行政法學中一般使用“行政行為”的概念，從行政過程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對單個行政行為的合法性分別進行考察，而將作為整體的“行政過程”作為事實概念排除于行政法學研究范圍之外。但現實行政過程具有整體性、動態性等特征，對此，行政行為的概念并不能完成應對行政過程的這些特性對行政法以及行政法學提出的要求。
（一）傳統行政法學以“行政行為”作為核心概念
行政行為的概念在19世紀后期形成于法、德等歐洲大陸國家的行政法學中，當時的行政法學者以民法學中的法律行為概念為模式，將屬于公法領域的行政機關的各種行為以一個統一的概念進行把握，在此基礎上進行體系性的考察，這個概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學得以成立的理論基礎。傳統行政法學在此基礎上，以該概念為中心，形成了有關行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統的行政行為理論，構成了行政法學理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學的角度考察現實行政過程并加以法律的規范和控制提供了可能性，行政法學以法律的形式事先規定行政行為的主體、內容、程序、形式等法律要件，并要求行政機關在現實行政過程中必須按照法律所規定的這些要件作出行政行為，對于違反其中某一法律要件的行為則可以通過行政復議、行政訴訟等途徑確認其違法性，進而予以撤銷或宣布無效。可見，行政行為是傳統行政法學的核心概念，在傳統行政法學理論中具有重要意義。
具體而言，在方法論上來看，行政行為的概念在行政法學中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨立于私法，是行政法和行政法學作為獨立的法律部門和法學學科得以成立的關鍵。行政行為是行政機關針對相對人行使公權力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規范行政行為的法律也必須不同于調整私法行為的法律，這是行政法及行政法學之所以獨立于私法而成立的理論依據。其次，行政行為概念具有作為行政法學考察工具的意義。行政行為的概念具有“對行政活動的橫向認識與有關行政活動的總則性規律的探討的功能”。[1]現實行政中的行政活動復雜多樣，在行政法學對于現實行政活動進行研究或者法律對于行政活動進行規范時，必須借助分類的方法，從現實的行政活動中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎上分別考察各類行政活動的特性、內容、要件、效力等，分別進行法律的規范和控制。可見，行政行為概念是行政法學考察現實行政活動的必要工具。再次，行政行為概念具有構建行政法學體系的作用。傳統行政法學以作為行政過程結果的行政行為作為主要研究對象，并以此來構建整個行政法學體系。圍繞著行政行為將行政法學體系劃分為行政組織法（行政行為的主體）、行政行為法（行政行80為的行使）、行政程序法（行政行為的程序）、行政監督及救濟法（對行政行為的監督及對被行政行為侵害者的救濟）四部分，其中具有權力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個行政法學體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無效確認訴訟的理論基礎的意義。例如，從公定力理論來看，存在瑕疵的行政行為通常可以區分為無效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來看，對于無效行政行為可以提起確認訴訟，而對于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎。此外，在一國的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來概括行政訴訟的受案范圍，例如我國《行政訴訟法》第11條規定行政相對人對于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關于行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款也規定相對人對于“行政行為”不服可以提起行政訴訟。可見，行政行為是行政訴訟的對象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關。
（二）行政具有過程性的特征
“過程”是指事物發展所經過的階段，是指物質運動在時間上的持續性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發展的形式。“行政的過程性”是指行政具有作為過程的性質，行政在客觀上表現為一個過程，具體由該過程中的各個發展階段通過在時間上的持續性和空間上的廣延性構成。行政不僅可以分解為各種行為進行考察，而且同時也是一種具有時空上連續性的過程，可以將行政作為過程在整體上動態地考察其運行軌跡。例如，從行政學的角度來看，“行政管理過程”是一個涉及行政決策、行政執行、行政監督等行動的過程，具體表現為確定行政目標、進行調查研究和預測、進行決策、擬定方案、進行可行性分析、具體執行、監督檢查、調整方案、反饋等一系列連續行為構成的動態運行過程，可見行政學注重從整體上動態地考察行政的運行過程。而在行政法學上，現實行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制執行、行政監督等單個獨立的行為，但各行為之間并非毫無關聯，正是基于這種行為之間的關聯性，即使從行政法學的視角來看，也可以發現行政的過程性特征。
行政的過程性具體表現為現實行政的運行過程，其中又包含有動態性和整體性的特性。首先，行政的過程性表明行政具有動態性[2]的特征。動態性是行政作為一個過程的基本特征。在行政學上注重考察行政的運行過程，一般將行政運行過程劃分為以下幾個步驟進行考察：“①行政目標的確立；②就目標的有關情況進行調查研究；③擬定方案，進行決策；④進行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執行計劃、方案；⑥監督執行情況；⑦通過反饋信息來調整決策或實施方案；⑧實施調整后的方案，并再次進行反饋。”[3]而從行政法學的視角來看，也可以將行政過程劃分為行政立法、行政決定、強制執行、行政救濟等階段性行為。這些同一過程中的不同步驟或行為被連續地作出，由此表現為行政的動態性。其次，行政具有整體性的特征。現實行政復雜多樣，為實現同一行政目的，不同的行政機關往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關聯性構成作為整體的行政過程。這種行政過程具有統一性，是一個獨立的整體。
（三）傳統“行政行為”概念的局限性
如上所述，行政行為是傳統行政法學的核心概念，傳統行政法學通過建立這種行政行為的邏輯體系，認識和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對社會現實中所發生的某一特定行政行為進行推理、歸類和定位，從而準確地適用法律。[4]具體而言，傳統行政行為理論運用概念分析法學方法，在行政主體為達成一定行政目的所實施的各種行政活動中，選定某一特定時點的行為作為控制整個行政活動合法性的對象，從現實復雜的行政活動中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎上事先運用法律為各種行政行為分別設定法律要件以及主要是事后的監督程序，通過依法行政的要求實現對行政活動的監督與控制。[5]行政行為論從法律技術上為行政法對行政活動的規范提供了可能性，使得依法行政原則具有現實的可行性。因此，從法律技術來看，應當承認行政行為理論在行政法學中的重要性。
然而，由于行政行為概念在行政法學中具有特定的含義，[6]面對現代行政中行為形式的多樣化以及現實行政的過程性特征，這種傳統的行政行為概念并不能完全應對，主要表現為以下兩個方面。第一，傳統行政法學僅僅注重于對行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現實行政過程中的其他行為形式不能被納入到行政法學的視野之中。特別是隨著現代公共行政的發展，行政領域的不斷擴大，行政機關在行政過程中運用的手段或行為方式也呈現多樣化的趨勢，主要表現為行政行為功能的變化（如交涉內在化行政行為、復合型行政行為的出現等）以及合意形成型行政手段（如行政指導、行政契約、行政計劃等）的出現。[7]例如，國務院在2004年制定并公布了《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級行政機關“改革行政管理方式”，“充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用”，同時“創新管理方式，方便人民群眾”。可見，隨著依法行政的實施以及行政管理方式的改革，現實中行政指導、行政合同等非強制性行政活動方式以及其他新創設的行政管理方式將越來越多地得到運用，在這種現實背景之下，傳統的行政行為理論已經不能適應現實行政發展的要求，例如，在現代行政法學中對于行政指導能否被提起行政訴訟就曾引起爭議。[8]第二，行政行為概念包含了對單個行為進行靜態、定點地考察的含義。傳統的行政法學著眼于行政過程的最終結果即行政行為，切斷了各個行為形式之間的聯系，靜態、定點地考察單個行政行為的合法性。在現實的行政中往往以將各種行為形式結合起來共同構成作為整體的行政過程，此時僅僅靜態、定點地考察單個行政行為并不充分，而應當全面、動態地分析整個行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關系。
二、以擴大行政行為范圍或導入其他概念的方式重構傳統行政行為概念
對于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現實行政中所有的活動形式的問題，行政法學者們已經意識到了該問題的存在，并從各自的視角出發積極探討解決的辦法。[9]這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念。
（一）擴大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷
行政行為概念是行政法學中最基本的概念，但由于行政行為的復雜性以及現實中行政行為的不斷發展，行政行為的含義也在不斷發展。在學界對于行政行為概念的具體含義存在著爭議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關聯的概念，因此“各國行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國對行政行為的理解不同”。[10]在德國，行政行為是指行政機關為了調整公法領域的具體事件而采取的，對外直接產生法律效果的命令、決定或其他主權措施。[11]日本的學者在明治初期從德國引進“verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對于該概念的含義存在著爭議，以私法行為、事實行為、統治行為、立法行為、行政上的管理行為、準法律上的行政行為、法律上的行政行為為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。[12]現在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機關對于具體事實以公權力行使的方式宣告何為法律的行為”，[13]或者“行政機關根據法律的規定，基于單方性的判斷具體決定國民權利義務及其法律地位的行為”。[14]可見，從德國、日本的主流觀點來看，行政行為概念具有外部性（針對外部的行政相對人）、權力性（具有強制性）、法律效果性（變動或影響相對人權利義務）、具體性（針對特定相對人）、單方性（由行政機關單方決定）等性質，由此排除了行政處分等行政內部性行為、行政指導等非權力性行為、不具有法律效果的事實行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。
在我國行政法學界，對于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國家行政機關實施行政管理活動的總稱”[15]、行政機關“為實現行政管理目標執行公務的方式方法的總稱”[16]，囊括了國家行政機關的所有管理活動。廣義的行政行為是指行政主體對公民、法人或其他組織所實施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，[17]包括制定具有普遍約束力的規范性文件的抽象行政行為和對特定對象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對特定的人或特定的事所實施的，只對特定人或特定的事產生行政法律效力的行為。[18]“在界定行政行為概念時，除了參考外國的有關理論外，還必須緊緊圍繞法律的規定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發”。[19]在我國，行政行為不僅是一個法學術語，而且還是一個法律用語。例如，我國《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念（例如第2條、第5條等），但沒有對該概念作出明確解釋，引起學界和實務界的激烈爭論。為了指導行政訴訟實踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，明確規定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”。該定義采用了學說上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項”的“單方行為”，對于當時確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現代行政中行政活動的多樣化，特別是非權力性行為形式的運用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對相對人的權利進行充分救濟。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》時放棄了對具體行政行為進行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒有明確規定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。
為了解決傳統的行政行為概念不能涵蓋行政過程中其他行為形式的問題，有學者提議以縮小行政行為概念內涵的方式來擴大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。[20]這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動的概念，可以涵蓋行政活動所有的形式。然而，根據邏輯學中概念外延與內涵的關系，外延越大內涵就越小，過于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內涵，例如外部性、權力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現代行的發展，行政活動的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩定性。可見，采用擴大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時，也使得該概念本身喪失了作為傳統行政法學核心概念的意義。而且，隨著對行政行為概念解釋的不斷擴大，必將導致行政法學理論和實踐中的混亂。
（二）在行政法學中導入其他概念的方法及其缺陷
為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時解決行政行為概念不能應對現實行政發展要求的問題，在行政法學界也有學者反對上述擴張解釋行政行為概念的做法，而主張在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念，例如，有學者使用“行政作用”、“行政處分”[21]、“行政決定”[22]、“行政處理”[23]、“行政執法”[24]、“行政活動”[25]等概念來取代行政行為的概念。此外，也有學者作為對行政行為概念的補充，在行政法學中引入“非權力行為”[26]、“未型式化行政行為”[27]、“非強制行政行為”[28]、“非正式行政行為”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活動”[31]、“非單方處理性行政行為”[32]等概念以概括傳統行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統的行政行為概念不能涵蓋非權力性行為的問題，但一方面，這些概念外延的擴大造成了其內涵過小的問題，即這些概念僅僅具有概括現實行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內涵卻很少，其作為行政法學核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒有與之相對應的理論體系的支撐，如果采用這些概念來構建行政法學理論，仍不能解決行政行為理論中靜態、定點考察的問題。為此，必須尋找并在行政法學中導入更為合適的概念，以彌補傳統行政行為概念及其理論體系的不足。
三、行政過程論的提倡與行政過程概念在行政法學中的導入
為了應對現代行政發展的需要，針對現實行政的過程性特征，本文從行政過程論的視角出發，認為應當在行政法學中導入“行政過程”概念。
（一）傳統行政法學基礎理論的重構與行政過程論的提倡
“行政過程”這一用語本身并非新生事物，在行政學研究中就普遍地被使用。而行政過程論的產生直接源于西德行政法學之靈感，作為德國最近行政法研究傾向之一，德國的部分行法學者重視認識“作為過程的行政”，例如有學者認為行政法學不僅只處理以往行政機關與國民間關系的最終決定（如行政行為），而且主張該決定過程本身的透明化及控制的可能，這被認為是對ottomayer以來過度的法學方法和妨礙確切地把握現代行政、行政法的動態的反省。[33]隨著現代行政的發展，傳統行政法學理論逐漸顯現出其弊端，因此，在現代行政法學中，如何對應于現代行政的發展，重構傳統行政法學理論體系是個重大而緊迫的課題。對此，各國的行政法學者在批判的同時，積極地提出變革傳統行政法學理論的行政法學新理論。其中的行政過程論就是日本的行政法學者在借鑒美國的公共行政理論及行政法理論、德國的二階段理論及動態考察方法的基礎上提出的行政法學新理論之一。
在現實行政中，為實現某一特定行政目的，行政主體往往連續作出復數的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關聯性，由此構成作為整體的動態過程。但傳統的行政法學過度偏重于作為行政過程最終結果的行政行為，忽略了同一行政過程中各個連續的行為形式之間的聯系，僅僅從靜態上定點地考察行政行為的合法性，試圖通過對單個行政行為的合法性的控制來實現整個行政的合法性的目標。但事實上，單個行政行為合法并不能必然地推導出整個行政過程合法的結果，而且由于行政過程中的各種行為之間具有關聯性，因此，在考察某一行為的合法性時，必須考慮其他行為的合法性對其的影響。此外，在行政過程中，除了要求行政行為必須合法之外，對于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統的行政行為理論對于上述問題并不能充分應對，隨著現代公共行政的發展，這種傳統的行政法學理論日益顯現出弊端。對此，行政過程論認為，現代行政法學必須在考察單個行政行為的合法性的同時，直接或間接地考察行政過程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎上注重同一行政過程中各行為以及同一行為內部的各環節之間的關聯性，對行政過程進行全面、動態的考察。
（二）行政過程概念在行政法學中的導入
“行政過程”，簡而言之，是指有關行政的過程。“行政過程”這一詞匯最早出現在行政學中，[34]行政學上的“行政過程”是指“行政主體及其他行政參與者（如立法機關、政黨、利益集團、大眾傳媒、公民等）行使各自的權力（或權利），相互影響，相互作用，設定并最終實現政府公共政策目標的活動過程”。[35]行政學上的“行政過程”概念重視對現實行政運行過程的描寫，而傳統行政法學中，一般采用與行政過程概念相類似的“行政程序”概念，[36]而將“行政過程”概念作為非法學概念，而認為是不具有法學意義的“事實概念”。[37]
行政法學者最初將行政學上的“行政過程”概念借鑒到行政法學中使用，有些并不具有行政法學上的特別的理論意義，而僅僅是在用語上使用“行政過程”來代替“行政活動”。隨著現代行政的發展，行政指導、行政合同等傳統行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學有必要將這些行為形式納入視野進行探討。為此，有些行政法學者使用“行政過程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過程”這個詞匯作為其中一個章節的標題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》（1966年）中的“在行政過程中個人的地位”。[38]而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》（1976年）中，設立了單獨的一章“法治主義與行政過程”。[39]而且，室井力、鹽野宏所著的《學習行政法ⅰ》（1978年）中追加說明了其意義，并將“行政過程”構成其中的一編。[40]但從其內容來看，上述對于在行政法學中導入“行政過程”概念的做法只不過是以“行政過程”這個用語來概括行政行為概念所不能包含的行政活動的形式而已。[41]在中國，也有學者以“行政過程”作為行政行為的部分內容的標題，但從其具體內容來看，并沒有涉及過程論的內容，而僅僅將“過程論”這一用語用以概括行政活動中的各種行為形式而已。[42]其實，“行政過程”用語具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過程”用語代替“行政活動”用語時，并不能說在某種意義之下強烈地意識到行政活動的動態性格。[43]即現代行政法學上的“行政過程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語來概括行政活動所有的行為形式。
因此，在行政行為概念的變革與重構意義上向行政法學中引進“行政過程”概念時，必須意識到行政過程概念本身所包含的理論意義，即以行政過程的全面、動態考察的觀點來彌補傳統行政行為概念的局限性、靜態性等缺陷，基于行政過程論的觀點提出行政過程的概念。在這種意義上，最早在行政法學中導入行政過程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）將行政過程作為程序的連鎖或行為的連環而有意識地闡述。[44]1969年，遠藤博也公開發表以“行政過程論的嘗試”為副標題的《復數當事人的行政行為》的論文。[45]此后，積極論及“行政過程”或“行政過程論”的文獻不斷出現。[46]此外，在中國支持行政過程論的學者們一般將行政過程與行政行為結合起來研究，認為行政過程是行政行為的過程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發表的《程序行政行為初論》[47]、1998年在《中國法學》發表的《行政行為過程性論綱》[48]，以及中國政法大學博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》[49]中都研究了行政行為的過程性，不可否認，行政行為本身也具有過程性，但除此之外，行政法學還應當研究由各行為構成的宏觀意義上的行政過程，而上述研究對于行政行為概念與行政過程概念的界定并不確。對此，本文從行政過程論的視角出發，基于現實行政的過程性特征，認為現代行政法學應當在維持原本狹義的行政行為概念的同時，引進“行政過程”概念，行政過程概念不僅包括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動中的各種行為，而且還包含有由各行為通過一定的關聯性而構成的整體過程的意思。
四、在行政法學中導入“行政過程”概念具有重要的理論和現實意義
基于行政過程論的觀點在行政法學中導入的行政過程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過程”是指為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。將該概念導入到行政法學之中，可以彌補行政行為概念的不足，對于構建適合于現代行政法學的理論體系和對現實行政過程進行法律規范具有重要的理論和現實意義。
（一）行政法學中“行政過程”概念的含義
行政過程是指一系列連續的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用構成的復合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過程。任何一個完整的行政活動都是復雜的連續過程，由若干環節或步驟組成并分段進行。[51]就如同人的一生是人的各種活動的連鎖而可以稱為“人生過程”一樣，以該過程的合理性為課題。[52]從行政的動態性、整體性來看，“行政過程”是指為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。具體而言，為實現特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計劃、行政許可、行政處罰、強制執行、行政復議等行為，這些行為在時間序列上構成了作為整體的“行政過程”。
從上述行政過程的定義來看，行政過程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關聯等要素構成。第一，行政過程的目的。行政過程以實現特定行政目的（公共利益）為目的，而公共利益是行政過程正當性的根據。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過程的目的表現為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過程中的具體目的構成。例如，行政的總體性目的是保障、增進國民的權利和利益，實現公共利益。具體到食品安全行政過程就是通過確保食品的安全性而實現保障國民生命健康的目的。在該目的之下，有關飲食行業的營業許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發生。與上述多層次、多階段的行政目的相對應，行政過程也可以劃分為多種階段。即為實現特定行政目的，行政機關必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過程是指與特定行政目的相適應的一系列行政活動的過程，是以實現公共利益為目的的手段的聯合體。第二，行政過程的主體，即使得行政過程得以運行的人的要素。[53]傳統行政法學認為行政意思的形成是由行政主體一方單獨判斷形成的，在該意思決定過程中并不承認相對人的參與。在這種觀點之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過程的主體。但根據國民主權原則，國民具有主體性，具有參與行政過程的權利。因此，從國民的視角來看，行政過程中存在著行政主體與相對人兩種主體。行政過程的主體在概念的內涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過程主體的一部分。第三，行政過程中的行為形式。在現實行政過程中，為實現特定行政目的，往往運用復數的行政行為或其他行為形式，例如在區域開發行政過程中，行政機關往往會作出開發計劃、開發指導、開發許可、建筑許可等行為。可見，行政行為以及其他行為形式是構成行政過程的主要要素。事實上，由于現實行政過程的復雜性，在對行政過程進行法學考察時，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構造。第四，各行為以及各階段之間的關聯。行政過程由各種行政行為或其他行為形式構成，但這些復數的行為之間并非毫無關系，而是具有一定的關聯性。以這種關聯性為基礎，各種行為構成作為整體的行政過程。此外，就單一行為來看，該行為按照一定的步驟實施，其內部各階段存在著明顯的關聯性，由此構成該行為的整體過程。在這種意義上，可以認為行政過程的構成要素不僅僅是指作為結果的各種行為，而且也包括各行為之間的關聯以及單一行為中的各階段之間的關聯。
從上述行政過程的定義來看，行政過程具有目的性（公共性）、連續性（動態性）、統一性（整體性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政過程的要素之一。現代行政過程以“公共事務”為對象，為最終實現公共利益這一行政目的，實施一系列的行政活動，由此構成行政過程。因此，行政過程必須以公共利益為目的。“國家及其他公權力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應維護公共利益，始具有正當性及合法性。”[54]也就是說，維護公共利益是行政權力正當性及合法性的基礎，追求公共利益是行政主體進行行政活動的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不確定性概念，但從現實的行政過程來看，作為行政過程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內容，一般由單行法個別規定。對此，有學者提出“公共性分析論”，即通過對現實行政過程中的公共性目的的分析，對行政過程進行規范和控制。[55]第二，連續性（動態性）。行政過程是行政的運行、發展過程，呈現為不斷發展變化的運動狀態。在現實行政過程中，為實現特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續性，由此構成的行政過程則體現為動態性。第三，統一性（整體性）。行政以實現統一的政目的為目標，因此承擔行政任務的行政組織在整體上構成統一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動也具有統一性。在同一行政過程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨立性。但從特定的行政目的來看，各行為的實施都是為了特定的行政目的。也就是說，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關聯性，由此構成的行政過程在整體上來看具有統一性，即行政過程是指在特定行政目的之下實施的各種行為共同構成的整體。第四，法律性（合法性）。在傳統行政法學中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規定的法律要件，而將“行政過程”作為事實概念排除于行政法學的對象之外。[56]“行政過程”作為事實概念，并不具有法律上的意義。但現代行政法學除了行政行為之外，也重視行政過程的法律性。所謂行政過程的法律性主要表現在兩個方面。首先，行政是執行法律的活動，行政過程就是行政執行法律的過程。[57]其次，從行政過程與法律的關系來看，行政過程必須依法運行，要求行政過程的合法性。“法律性是行政過程的屬性”，“有了法律性，行政過程才有了法律意義”。[58]也正是基于行政過程的法律性，由此存在著在行政法學中考察行政過程以及對行政過程進行法律規范和控制的必要性。
（二）“行政過程”概念在行政法學中的理論和現實意義
狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點，是行政主體在行政過程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過程中的行為形式之一，是構成行政過程的要素之一。可見，行政行為概念與行政過程概念之間具有密切的關聯。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過程的構成部分，并不能等同于作為整體的行政過程，兩者的區別主要表現為以下幾個方面。第一，行政行為僅僅是行政過程中的行為之一，在行政過程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對人以及第三人等主體，相對人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過程的組成部分。第三，行政行為是一個單一行為，而行政過程在多數情況下是由復數行為的連續行使所構成的整體，具有整體性。作為整體的行政過程并非各單個行為的簡單相加，其本身具有獨立性。此外，行政過程還具有動態性，在同一行政過程中的各單一行為之間具有關聯性。因此，行政法學除了關注單一行政行為的合法性之外，還應當考察同一行政過程中的各行為之間的關系，追求作為整體的行政過程的合法性。從行政學的角度來看，作為事實概念的行政過程是行政法規范的對象，但在將行政過程概念通過行政學引入到行政法學后，行政過程不僅僅是原本行政學中的事實概念，還是處于行政法的規范和控制之下的法律概念。它既是實施“依法行政”原則的結果，也是以行政法對行政過程進行法律規范的結果。也正是在這種意義上，行政過程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根據“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據法律行使行政職權，實現行政的合法性。但傳統行政法學將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實上“依法行政”原則的真實含義是要求行政主體必須依據法律行使行政職權，實現行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規定的要件；過程的合法性是指除了要求行政過程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過程也必須符合法律的規定。因此，行政法除了對行政行為作出考察外，還必須對行政過程進行法律的規范和控制。
基于上述對行政過程概念與行政行為概念差異的認識，現代行政法學應當在維持傳統行政行為概念及其理論體系的基礎上，引進行政過程的概念以及與該概念相對應的理論體系。這在行政法學理論上可以彌補行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實踐中可以解決行政行為概念不能應對現實行政發展要求的問題。在這種意義上，現代行政法學應當從現代行政的過程性特點出發，將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，對現實的行政過程進行全面、動態的考察。在此基礎上，現代行政法學應當從實質行政法治主義出發，不僅應當關注作為行政過程最終結果的行政行為的合法性，而且還應當將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關聯，對行政過程進行全面、動態的法律規范和控制。
【注釋】
[1][日]山田幸男等編：《演習行政法（上）》，青林書院1979年版，第139頁。
[2]在行政學上，行政的動態性還含有另外一層含義，即“動態性是指公共行政適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征”。參見唐曉陽主編：《公共行政學》，華南理工大學出版社2004年版，第6頁。這是行政與外部環境之間的動態性，但此處僅探討行政過程內部各階段之間的動態性。
[3]李盛平主編：《公務員百科辭典》，光明日報出版社1989年版，第243頁。
[4]葉必豐：《法學思潮與行政行為》，《浙江社會科學》2000年第3期。
[5]李琦：《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文，第12頁。
[6]有關行政行為概念的定義雖然并不統一，但總體而言，我國的行政法學界以及行政訴訟法律制度中現在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機關的內部行為、制定規范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁。
[7][日]大橋洋一：《行政法學の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁。
[8]參見莫于川：《應將行政指導納入我國行政訴訟受案范圍》，《重慶社會科學》2005年第8期。
[9]參見章志遠：《行政行為概念重構的嘗試》，《行政法學研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構》，《西南政法大學學報》2004年第2期。
[10]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第134頁。
[11][德]哈特穆特.毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁。
[12][日]和田英夫：《現代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國廣播電視出版社1993年版，第182頁。
[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁。
[14][日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》（第五版），法學書院2005年版，第18頁。
[15]王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁。
[16]應松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁。
[17]參見姜明安：《行政法學》，山西人民出版社1985年版，第295頁。
[18]羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第150頁。
[19]楊建順：《關于行政行為理論與問題的研究》，《行政法學研究》1995年第3期。
[20]田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第4期。
[21]在日本行政法中，理論上多數使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權力的行使”等概念。當然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見江利紅：《日本行政法學基礎理論》，知識產權出版社2008年版，第176-180頁。
[22]例如在國務院于2004年3月22日的《全面推進依法行政實施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。
[23]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第146頁；葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第179-182頁；宋功德：《聚焦行政處理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大學出版社2007年版。
[24]參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1997年版，第183頁。
[25]參見朱新力：《行政法學》，高等教育出版社2006年版，第284頁。
[26]參見莫于川：《非權力行政方式及其法治問題研究》，《中國人民大學學報》2000年第2期。
[27]參見李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學評論》1999年第3期。
[28]參見崔卓蘭：《試論非強制行政行為》，《吉林大學社會科學學報》1998年第5期。
[29]參見蔣紅珍：《非正式行政行為的內涵———基于比較法視角的初步展開》，《行政法學研究》2008年第2期。
[30]參見莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———從建設法治政府、服務型政府的視角》，廈門大學出版社2011年版。
[31]參見[德]平特納：《德國普通行政法》，朱琳譯，中國政法大學出版社1999年版，第87頁。
[32]參見[德]漢斯.j.沃爾夫等：《行政法（第1卷）》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第140頁。
[33][日]室井力：《行政法學方法論議》，載広岡隆等編：《現代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁。
[34]在行政學中除“行政過程”概念外，還使用“政策過程”、“政府行政過程”、“公共行政的一般過程”、“行政運行過程”等用語。
[35]張立榮：《中外行政制度比較》，商務印書館2002年版，第287頁。
[36]例如，有學者認為“行政程序只不過是一種法定的行政過程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過程的區別。參見高小平主編：《現代行政管理學》，長春出版社2003年版，第174頁。
[37][日]兼子仁：《現代行政法における行政行為の三區分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303頁。
[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對行政決定住民意思的反映”章節，設定“行政過程和個人”一章。
[39]參見[日]原田尚彥：《行政法要論》，學陽書房1976年版。
[40]參見[日]室井力、塩野宏：《行政法を學ぶ1》，有斐閣1978年版。
[41]另外，行政過程論現已成為日本行政法學的主流學說，在行政法著作中使用行政過程概念的也比較多，但大部分并沒有意識到行政過程論的全面、動態考察的觀點，沒有在特別的理論意義上使用“行政過程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。
[42]例如張建飛、古力：《現代行政法原理》，杭州大學出版社1998年版，第85頁；王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權利研究》，《中國法學》2001年第4期。
[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131頁。
[44][日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現代法4現代行政》，巖波書店1966年版，第99頁。
[45][日]遠藤博也：《複數當事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法學論集》第20卷第1-3號。
[46]從正面采納并積極主張“行政過程論”的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法學論集》第27卷第3、4號，第585頁以下（1977年）；[日]山村恒年：《現代行政過程論の諸問題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9號、第11號、第59卷第3號、第7號、第11號（1982年、1983年）。還有，作為從行政作用法論的觀點暗示行政過程論是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34號，第206頁以下（1972年）；[日]塩野宏：《o?バッハァ≌、w?ブローム「行政の現代的課題と行政法のドグマティーク》，《法學協會雑誌》第91卷第2號，第317頁（1974年）；[日]佐藤英善：《現代経済と行政———経済活動へ行政介入》，《公法研究》第44號，第158頁（1982年）；還有從行政概念再構成的觀點積極提及行政過程論的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；從和司法審查的關系論述之的是[日]原田尚彥：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166頁以下、218頁以下（1979年）。
[47]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。
[48]朱維究、胡衛列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。
[49]李琦：《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文。
[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈學社2006年版，第49頁。
[51]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。
[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈學社2006年版，第55頁。
[53]也有學者分別論述行政過程與行政主體，將其中的行政過程作為相當于傳統行政法學的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49頁。對此，本文認為行政主體是行政過程概念的構成要素之一，因此可以放在行政過程的概念之中進行探討。
[54]翁岳生編：《行政法（二版）》（下），中國法制出版社2002年版，第163頁。
[55]參見[日]室井力：《國家の公共性とその法的基準》，載室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代國家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14頁。
[56]參見[日]兼子仁《現代行政法における行政行為の三區分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303頁。
關鍵詞：行政法理論基礎；平衡論，兼顧思想
一、行政法的理論源頭是研究行政法理論基礎的前提
行政法的理論基礎應當是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，反映這些理論和制度之間的內在聯系。理論基礎可以從作用、范圍、本質、目標等角度進行分析。考察外國行政法的理論基礎，無論是強調“保障行政權”的歐陸功能主義理論，還是強調“控制行政權”的英美規范主義理論，都是從行政法的功能角度來闡述。我們在此給行政法的理論基礎定位為：從行政法的功能角度所確立的一個基本觀念，能夠奠定相當長的時期內行政法的立法、執法和司法等理論體系的基石和根據，它應該對該時期行政法實踐具有指導力、涵蓋力、滲透力和濃縮力。
不同時代或同一時代的不同國家，同一國家的不同時期的行政法規范體系都有各自的特點，其理論基礎亦不盡相同，但它們必然與行政法的理論源頭有著不可脫節的聯系，只能在原有的理論源頭上有所變革和調整，而不是背離。理論源頭具有絕對穩定性，貫穿行政法理論與實踐的始終，而理論基礎要隨著時展、社會變化而發展變化，是理論源頭在特定歷史條件下的具體化，具有階段性。1
行政法的理論源頭與行政法的目的相關聯，建立行政法規范體系的目的！決定了行政法之所以作為行政法而不是民法、刑法等法律規范體系而存在的共同的精神內核。分析古今中外行政法產生和存在的理由，2筆者認為，行政法的理論源頭應當是引導、保障行政權的有效實現。
首先，行政權是行政法所賴以產生和存在的客觀基礎，是行政法所圍繞的核心和基本點，這在各國行政法中具有普遍性。2
其次，“行政權有效實現”的基礎含義是行政權的運作過程和結果與國家設定行政權的目的‘即充分有效地實現行政目的，相吻合；而且社會為此付出的經濟或非經濟的代價最小。行政權的有效實現主要表現為一種價值目標，因為要完全實現它的可能性很小；但它作為一種事實狀態在一定程度上也是可以暫時存在的，否則，國家的行政機器將陷于癱瘓之中。顯然“行政權的有效實現”無論作為一種價值目標，還是一種事實狀態都是行政權得以存在與運行的最合理的理由。3P312
行政權在實現過程中受到下列基本因素的制約：1.社會事務的復雜多樣性、情景性與發展性使社會真正需要的行政目的變化不定，而國家在把握行政目的上總是顯得力不從心，即國家認為自己確定的行政目的是符合社會共同利益的，而事實上卻有距離，更何況當前價值多元、利益多元化的現狀使得個人與個人，個人與國家在利益問題上常常不能達到一致，從而導致相對人對行政權的消極服從。2.人性的弱點。這首先表現為人的知識與經驗的有限性，導致公務員在行使權力時無惡意地背離行政目的；其次，表現為感情對行為的支配力量使公務員具有消極行使權力及濫用權力的傾向，惡意背離行政目的；最后，相對人為一己私利而反抗行政權。上述制約因素作為一種社會現實在人類歷史中是客觀存在的。控制、消解它需要政治、經濟、法律、文化等的協調作用，其中的法律手段主要依靠行政法。
由于不同歷史時期、不同國家行政管理特點、價值觀念各有不同，利用法律手段消解行政權運行中制約因素的側重點也各有特色，因此具體的行政法的理論基礎各有其自身的特點和內容。一方面表現為用特定的民族精神、時代精神以及多數人認同的或具有權威性的價值觀念和政治、經濟、文化等現實需求來說明特定行政法規范體系的合理性或建構、完善行政法規范體系；另一方面，所有的行政法理論基礎都或多或少地受該時代主流價值觀的滲透和影響。這一點在英美的規范主義模式論、歐陸的功能主義模式論以及我國關于“控權論”、“管理論”、“平衡論”的探討爭鳴中已有充分反映。
當前，對行政法理論基礎的研究是全球化時代的共同課題，由于各國在行政權的內容和特點、價值觀念等方面在保持各自傳統的同時有走向融合的趨勢，因而對行政法理論基礎的比較研究有了必要性和可能性。
二、歐美行政法理論基礎研究中的平衡思想及其最近的發展4
學界一般認為，歐美行政法的學術傳統可劃分為以狄驥為代表的歐陸功能主義模式和以戴西為代表的英美規范主義模式。前者把行政法視作政府有效推行社會政策，實現社會管制或提供公務服務的工具，即“保障行政權力之法”；后者視行政法為“控制政府權力之法”。從學術淵源上理解這種劃分大體是成立的，在歷史上地處歐陸的德國、法國與英美等國在行政法價值取向、調整方式、具體制度等方面的區別確實很大。但這種貼標簽式的劃分雖易于闡述、對比，但常因簡單化而失之偏頗。因為規范主義模式的前提并不否定國家行政管理目標，功能主義模式中也有對行政權力的制約內容。更何況從當前的發展歷程看，二者正在走向融合，使得西方現代行政法表現為既對自由主義傳統的多元價值取向予以保留，重視公民權利對行政權力的控制，又回應行政權力在環境保護、促進經濟發展、提供生存照顧，實現社會公平等方面發揮不可替代作用的發展趨勢的要求。如果看不到這一點，對西方行政法理論基礎的分析評價仍停留在兩種模式的簡單對比分析層面上，顯然是犯了刻舟求劍式的錯誤。事實上，有關學術史的研究資料表明，在兩種學術傳統之外，關于行政法制度模式及其理論基礎的理解，歐美學界始終存在一種“全球化時代”的行政法觀念和平衡思想，以英美行政法學為例，行政法平衡思想的發展經歷了三個歷史時期。
第一階段是20世紀初到二戰前。在美國以促進效率和公共利益為目的的新公共行政運動的影響下，一批著名的英美行政法學創建者，包括韋德、古德諾、龐德等，認為工業革命、福利國家及其相應的公共行政的職能變遷導致了傳統行政法理論的現代化。就行政法的目的和功能而言，它應當在授權與限權、行政權力與公民權利、行政效率與個人自由、個人主義與社會主義之間維持一種合理的平衡。但由于三、四十年代的行政專橫的現實使得當初提出平衡思想的學者部分地改變了立場，甚至重新接受了傳統的以司法為中心的行政法控權模式，平衡思想并未成為一種理論或主流觀點。
第二階段是20世紀70年代，民權運動、經濟滯脹、能源危機、環境保護等問題困擾美國和一些歐洲國家，公共行政面臨的社會環境及其相應的職能發生了很大的變化，傳統的行政法控權模式的有效性和合法性再次受到學界的關注。有的學者認為，傳統模式最大的弊端是把行政法視作控制政府權力的一種消極工具，看不到政府積極的一面，即政府政策的制定和執行代表個人和社會的利益，并能增進這些利益。另外，傳統模式注重對權利的消極保護而忽略了公民有效作用于行政過程的參與機制。一些學者提出行政法的一些重要制度要進行相應的改革。“解決行政程序總的出路在于為有關利益方提供代表參與的機會；行政實體政策的核心是根據各種具體環境在相關利益中進行公平的調節。司法審查旨在確保行政機關為利益代表提供公正程序參與機會并在這一過程中實現公正的協調。”平衡思想由此得以復興和發展。
第三階段，二十世紀八十年代以來，英美行政法學界進入學科反思及重構時期，把行政法的理論基礎置于整個政治社會背景，尤其是變革傳統社會的情境下進行考察，超越和置換兩種傳統的行政法理論模式，遵循平衡思想重新理解行政法的性質、目的、功能及其法律體系。有的學者認為，傳統的控權模式和管理模式都未能為現時代的經驗和法律現象提供正確的解釋，新的理論模式應該考慮如何使兩種傳統思想得到有機的結合，走“中間道路”。有的學者提出，行政法并不限于對政府權力的控制，而同時包括對政府的授權并維護這種權力的合法行使。新的行政法模式旨在創造政府和公民間良好的互動、合作關系。
總的說來，英美國家，或者更準確地說，整個歐美行政法學界正逐漸打破規范主義與功能主義、控權與保權模式的界限走向融合。如何使政府在被廣泛授權的同時受到有效的節制，如何兼顧提高行政效能和保護個人權利，維護公共利益與保護私人利益成為現代行政法一個共同的發展趨勢。導致這一情境的主要原因有：世界經濟的全球化和政治法律制度的趨同；現代國家面臨的社會問題和對公共行政的要求變得越來越相似。尤其是隨著二戰以來的社會轉型，行政權本身，行政權運行的社會環境、具體目的都發生很大變化，各國行政權的發展特點有相似之處：
1.方式積極化。傳統行政以管得最少的政府是最好的政府為信條，是消極行政。現代社會發展與技術進步要求政府盡最大可能去服務于社會，是服務行政。
2.目標福利化。傳統行政權主要保障和實現自由，政府不干涉或無為是正當的；現代行政權要為公民福利而主動作為，政府合理干涉才是正當的。
3.范圍擴大化，不限于傳統的稅收與安全，而是“從搖籃到墓地”無所不管。
4.界限自由化。現代社會的飛速發展使得行政事務表現出情景性、易變性，法律完全窮盡地規定行政事務是不可能的。
5.內容倫理化。與現代法律由形式正義發展為實質正義相一致，現代行政在內容與本質上不僅是在執行法律，還在執行道德，它所依據的不僅僅是法律，還有所謂的正當觀念、合理標準。5
隨著行政權力的上述變化，政府和公民的權利義務關系的內容也發生一定的變化，行政權力與公民權已不再是簡單的二元對峙，而是良性互動：公民的權利內容已不僅是消極地不受侵犯，而是在很大程度上和政府提供的服務和福利相關聯，需要政府的積極作為，公民的積極參與。因此，如何有效地保護個人權利，又不影響政府積極行政是行政法的最關鍵的問題。
總之，在今天這個時代，“中間道路”更受歡迎。“紅燈理論者+規范主義模式———筆者注，接受某些行政機關的權力存在的現實，綠燈理論者+功能主義模式———筆者注，也一定程度上接受個人主義和進行必要的法律控制的觀念。”）6P410
三、對我國當代行政法理論基礎的若干思考比較研究應當根植于對一些共同或相似的政治、經濟、文化背景的理解。在全球化的背景下，我國的行政權也表現出方式積極化、目標福利化、范圍擴大化、界限自由化、內容倫理化的發展趨勢，公民權與行政權不再是此消彼長的對峙局面，而是呈現出互相依存的良性互動關系。當然，影響行政權有效運作的各種制約因素也仍然客觀存在，掌握行政權力者錯用、濫用、怠用行政權力，行政相對人反抗或消極服從行政權力的危險仍然未減。因此，我國當代行政法的理論基礎的確立可以從歐美行政法學術傳統中尋得內在的傳承關系，應當體現出兼顧思想：兼顧保權與控權兩種功能；兼顧行政權積極行使的必要性與消極行使的可能性；兼顧人之向善與作惡兩種可能的人性特點；兼顧公共利益與私人利益；兼顧中庸文化傳統與西風東漸帶來的個性自由。這種兼顧思想與歐美行政法學術傳統中的平衡思想具有相似的政治、經濟、文化前提：國家行政權積極化、充分尊重個人權利的市場經濟、法治社會的追求。
在此還有必要指出，筆者對兼顧思想的提法并非為了提出新的理論，更何況羅豪才教授所倡導的“平衡論”也可稱為兼顧論6P2筆者實際上已接受并借鑒了“平衡論”的研究角度與方法，但未采用“平衡論”的提法，其原因主要有兩個：
1.防止因對“平衡”這一概念的歧義認識（基于不同的文化背景、知識結構和價值觀，不同的人對同一概念會有不同的理解。）引起的溝通和交流上的障礙。目前關于“平衡論”“控權論”的某些爭鳴就存在對“平衡”“控權”等基本概念缺乏基本共識，導致各說各的話，各論各的理的現象。
2.筆者對行政法理論基礎的界定重在方法和功能，而平“衡論”重在實現平衡這一目標。平衡論建立在行政權與公民權二元對峙基礎上；筆者對兼顧思想的分析則是基于行政權與公民權相互依存、良性互動的現狀與趨勢基礎上，歐美國家行政法的平衡思想亦如是。
強調我國當代行政法應當兼顧“保權”與“控權”兩種功能既是實證的，也具有規范意義。
首先，從實證的角度看，我國現行的行政法律、法規的立法目的都是既強調保障公民權又強調維護行政權，是“雙面碑”，《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等都如此。另外在行政權力的運行方面，我國除繼續加強實施強制性行政行為以外，在許多領域還大量采用行政合同、行政指導等非強制性行政行為，充分尊重行政權與公民權的合作、信賴關系。
其次，從規范意義上看，將兼顧保權與控權功能作為行政法的理論基礎對我國當代行政法制理論與實踐的指導性突出體現在基本原則和公務員制度建設方面。
1.行政法的基本原則是法治行政原則。法治行政是包含了“依法行政”的諸原則與內容，并以之為基礎的，但其精神實質與價值追求，則比依法行政有更高理念與更現代化的內容。“依法行政”一般只強調了依照或根據法律，至于法律本身的性質、內容是否民主、是否合理，在所不問。實際是“形式意義上的法治”。現代法治國家，由于行政權界限自由化、內容倫理化等特點，而表現為“服務行政”、“給付行政”，行政領域范圍、行政裁量幅度都會常常突破現行法律的限制，目的是為了效率和福利。這樣，依法行政就不能只是恪守現行的法律，而不問其是否民主、合理，合乎社會進步的要求，依法不只是依靜態的法律條文，而是要恪守活的法、法的理念：人權、自由、平等、公平、正義等法的精神，即實質意義的法治。因此，在效率與公正、福利與秩序等價值并存的現代社會，行政法應貫徹“依法行政”與“合理行政”相統一的行政法治原則。
2.兼顧思想在制度層面的設計必須建立在對人（包括行使行政權的公務員和行政相對人）的能動性與消極性都予以充分考慮的基礎上，采取激勵與約束相結合的機制。我國的行政法制實踐中對相對人的能動性與積極性的兼顧思想已經在強制性行政與非強制性行政相結合等方面充分體現。當前的關鍵是建立、完善公務員能動性優點得以充分激發的法律制度。詳言之，即要在行政法中引入規則化的競爭與激勵機制以保證行政人在行使權力時能夠保持良好的業務素質與職業道德素質。而這里的業務素質與職業道德素質不是沒有具體標準的空洞道德說教，它必須與能否保證“行政權的有效實現”這一客觀標準聯系起來。6P336-337
長期以來，受西方傳統控權思想（包括內部行政行為和外部行政行為）努力將行政權力行使者（公務員）的人性弱點排除在行政權運行進程之外，卻漠視了人性的能動性優點對行政權力的積極影響，忽視了激發人的能動性優點來保證行政權力正當、積極行使的可能。自20世紀以來，歐美等國家對公務員實行的消極性的功績制度（重在防范行政權力的消極行使）難以適應服務行政的需要，于是，主要表現為永業化、專業化、科學化與人本化的積極性公務員制度日漸興起，其主旨“不僅在于防止政府任用不合格的人員，更在于使政府中每一工作人員的內在潛能得到最高的發揮；不重在以督策與管束方法處理人事問題，而重在以科學的知識技術及‘人性’的觀點，促進自動自發的服務精神。”7各國公務員制度都在兼顧外部招聘錄用與內部競爭性任用配置的基礎上，既重視通過懲戒制度來制約公務員的違紀與違法，又重視利用各種方法激勵公務員的工作意愿。
就我國公務員制度的現狀而言，應當突破將公務員素質控制僅看作是行政主體內部事務的狹隘觀點，將行政權運行質量的法律評價與相關的獎懲制度貫穿于整個行政法體系，既要使公務員素質的控制成為立法機關、司法機關與相對人都能進行法律監督的對象，又要在行政權運行過程的法律控制中注入激發公務員能動性來引導權力的觀念，使相對自由的行政權力能得到能動、積極、正當的行使。
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我國政府機關在長期的發展與摸索之中逐步形成了一套適于自身發展需要的績效管理機制，但是，在問題出現時，我們還是看到了這套機制的不足之處，因此，本文粗淺地研究這套機制的優勢、不足以及改進方法。
關鍵詞 績效 發展 服務
中圖分類號：D640 文獻標識碼：A
一、政府績效管理的概念
政府績效是指政府的工作成就或管理活動所產生的積極效果。政府績效的考核標準主要指：經濟、效率和效益。政府績效的經濟性表現為在投入水平一定時，成本最低；或者利用現有資金，獲得最大量和最佳比例的投入；政府績效的效率性，表現為行政管理活動的產出同所消耗的人力、財力和物力等要素之間的比率較高；政府績效的效益性，表現為產出質量好、產出導致了所期望的社會效果、公民或顧客滿意程度的出現。
績效管理指的是提高政府組織績效的一套具體操作程序和過程。績效管理有三層含義：績效管理是一項系統工程。它是組織圍繞提高績效這一目標而做出的制度安排和實施的一系列管理措施、機制和技術。所以，績效管理是人力資源開發的一種手段。
績效管理體現了“以結果為本”的公共管理新理念。因此，研究政府績效管理的意義有兩點：一是績效管理有助于樹立“顧客至上”的現代管理識。二是績效管理有助于建立政府與社會之間的良性關系。
政府績效評估主要分為兩類：一類是個人績效評估，另一類是組織績效評估。
政府績效評估包括經濟測定、效率測定和效益測定三項主要內容，每項測定都要借助于一系列的績效指標。政府績效管理具有如下幾個方面的特點：
第一、把績效作為管理的核心。這就要求必須重視管理的價值取向和社會效應，關注管理過程的環境因素和心理因素，力求在測評中把定量分析與定性分析結合起來。政府績效管理理論認為，重視績效能夠激發管理者的使命感和責任感，能夠促進測評的公正性和客觀性，能夠獲得更多的社會支持。
第二、強調多元服務主體。績效管理理論則認為，政府是社會公共產品的組織者，但不一定都是直接生產者，對于那些技術性、具體性的社會事務，應盡可能地交給社會組織承擔。社會公共事務的承擔主體，可以是政府，也可以是社會中介組織、非盈利組織、公私合作組織，甚至是私人盈利組織。
第三、凸顯機制創新。傳統的行政管理雖然也在不斷地謀求發展，追求創新，但總體說來都局限于體制性的改革，行政機構改革、公務員制度改革、領導體制改革等都屬于這個范疇。政府績效管理則以政府應該管什么和怎么管作為中心，致力于尋求一個新的治理模式，創造一種新的管理機制，使政府能夠更好地配置資源，以提供公共服務作為職責使命，以提高績效作為目標指向，全面理順政府與社會、上級政府與下級政府、領導與部屬、決策機構與執行機構的關系，把不該管的和管不好的公共事務移交出去，政府集中精力抓好宏觀調控、市場監管和公共服務等工作。
第四、政府績效管理重視管理方法與技術。績效管理講求方法與目標的統一，積極尋求和開發可操作性的管理方法，提高管理績效。作為一種目標結果，績效是對政府運用管理方法是否有效的驗證，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。績效評估是根據預定的管理目標，運用一套力求全面、客觀、公平的評估指標，對特定時期公共組織和人員的管理狀況進行測評的過程，績效評估不僅可以反映管理信息，而且通過公共組織和人員之間管理結果的縱橫比較，可以形成壓力，產生激勵，提高管理績效。
二、績效管理的特點
第一、政府績效管理把績效作為管理的核心。重視管理的價值取向和社會效應，關注管理過程的環境因素和心理因素，力求在測評中把定量分析與定性分析結合起來。公共績效管理理論認為，重視績效能夠激發管理者的使命感和責任感，能夠促進測評的公正性和客觀性，能夠獲得更多的社會支持。
第二、政府績效管理強調多元服務主體，提升服務質量。公共績效管理認為，政府是社會公共產品的組織者，但不一定都是直接生產者，對于那些技術性、具體性的社會事務，應盡可能地交給社會組織承擔。社會公共事務的承擔主體，可以是政府，也可以是社會中介組織、非盈利組織、公私合作組織，甚至是私人盈利組織。公共管理以服務內容為對象，通過政府與社會關系的調適，側重研究如何為社會提供優質高效的公共服務，而不講求提供服務的主體屬性。
第三、政府績效管理凸現機制創新。政府績效管理以政府應該管什么和怎么管作為中心，致力于尋求一個新的治理模式，尋求一種新的管理機制，使政府能夠更好地配置資源，以提供公共服務作為職責使命，以提高績效作為目的指向，政府管理恰到好處，理順政府與社會、上級政府與下級政府、領導與部屬、決策機構與執行機構的關系，把不該管的和管不好的公共事務移交出去，政府集中精力抓好宏觀調控、市場監管和公共服務工作。
第四、政府績效管理重視管理方法與技術。公共管理重視機制的運作，講求方法與目標的統一，積極尋求和開發可操作性的管理方法，提高管理績效。作為一種目標結果，績效是對公共管理過程是否運用管理方法、運用的管理方法是否有效的驗證，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。績效評估是根據預定的管理目標，運用一套力求全面、客觀、公平的評估指標，對特定時期公共組織和人員的管理狀況進行測評的過程，績效評估不僅可以反映管理信息，而且，通過公共組織和人員之間管理結果的縱橫比較，可以形成壓力，產生激勵，提高管理績效。
第五、政府績效管理突出應用性和回應性。在總體性質上，行政管理是一門應用性特征很強的學科，行政管理必須植根于實踐之中，回應實踐的要求，制定可操作性的管理方略，指導實踐，只有這樣，行政管理才有生機活力。
“政府績效”是行政管理學近年來理論創新的重要成果之一，它運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。目前，在世界范圍內，政府績效評估已成為各國政府工作的發展趨勢。逐漸體現出績效評估制度化、法制化，績效管理規范化、強調公民導向的主要特點。
三、實施政府績效管理的必要性
1、實施政府績效管理是創新公共管理的必然趨勢。績效管理包含的經濟性評估要求政府樹立成本意識，效率測定是檢測政府的投入產出比，效益評估關注的是組織工作的質量和社會最終結果，體現在人民滿意和經濟社會的發展上，這些績效評估的內容可以滿足社會公眾對政府工作的要求。從國際經驗來看，政府機關績效管理在實踐中具有計劃輔助功能、監控支持功能、促進功能、激勵功能、資源優化功能五個重要的功能，是公共管理的發展趨勢和方向，實施政府績效管理是創新公共管理的必然趨勢。
2、實施政府績效管理是提高行政效率的重要手段。機構臃腫、行政成本高、辦事效率低是目前政府不可回避的問題。績效管理充分考慮到政府運行的每一個環節，在決策、執行、結果等政府權力運行的節點，制訂或設立了規范化、程序化的目標與標準，并且績效管理以市場機制作為依據迫使政府機構將提高服務質量和效率作為工作的目標，這樣將大大提高政府的工作效率。
3、績效管理有助于發展電子政務,促進社會的工業化、信息化。
4、績效管理有助于轉變政府職能、促進社會主義市場經濟體制的完善。由計劃經濟向市場經濟的轉型是社會轉型的重要內容。（1）績效管理有利于實現從“全能政府”向“有限政府”的轉變。（2）績效管理有利于實現從“管制政府”向“服務政府”的轉變。中國政府是行政管制型的,就是事事需要審批和政府許可。行政審批制度的弊端是顯而易見的,它妨礙了市場機制對社會資源配置的基礎性作用,嚴重影響了市場經濟體制的完善和社會生產力的發展,滋生了、暗箱操作、權力尋租的現象。而且,由于缺乏嚴格的監督制約機制,對審批后的執行情況缺乏必要的后續監督,往往導致行政行為管理失控和市場秩序混亂。要深化行政審批制度的改革,不僅要取消和歸并審批項目和事項,縮短審批時限。更重要的是要轉變行政管理的理念,改變行政體系主體中心主義價值觀,以公眾的意志和公共利益為中心,樹立“全心全意為人民服務”的價值理念。政府的行政決策和行政行為都應該緊緊圍繞公眾這一顧客的多樣化需求展開,按照顧客的要求提供服務、讓顧客作出選擇,并以公眾顧客的滿意度作為政府運行的最大使命和重要考核變量。（3）績效管理有助于社會開放程度的進一步擴大,推動向開放社會的轉型。
5、績效管理有助于提高公民參與度和政務的透明度,實現向現代民主、法治社會的轉型。績效管理是一種被實踐證明能較好地實現民眾參與,保證社會公正的民主行政、依法行政的管理模式。（1）績效管理強調公民、組織和團體參與公共行政的決策和執行過程,體現了行政民主和依法行政的理念。（2）績效管理通過分權來加強組織內部成員及公民、社會的自主性,更大程度地實現民主化、法治化。（3）績效管理通過行政公開提高了行政透明度,實現對行政權力的監督和制約。
四、改進政府績效管理的措施
為推動政府績效管理的制度化、規范化和科學化，充分發揮績效評估在政府管理現代化中的作用，必須從價值、理念、制度和技術等多個層面，對政府績效管理的評估標準進行系統的反思和分析。并在此基礎上，明確政府機關績效管理的原則和目標，在擬定出適用全國機關的效率評估標準基礎上，各地各部門依據這些原則要求，結合實際，規范化、科學化完善修訂當前的目標責任體系，制定各地的細化評估標準。
績效考核作為評價政府、部門及其領導工作實績的重要依據，要科學地使用，避免走兩個極端：一是將績效評估結果束之高閣，與干部任用、內部激勵和資源配置完全脫節；二是在績效評估結果的利用上急功近利，不能把獎懲、任用作為績效評估結果利用的惟一形式。
目前,我國社會轉型正處于關鍵時期,還面臨著許多體制性的障礙,尤其是現行的行政管理體制相對于工業化、信息化的迅猛發展、市場經濟體制的完善需求、加入WTO的國際開放形勢、民主法治社會的發展要求顯得十分滯后。為此,十六大指出,要“進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”因而,借鑒歐美國家政府績效管理理念和技術,以績效為本實行管理,將有助于建成民主、法治、公開、透明、高效的“服務型政府”,從而推動社會健康快速轉型。
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
一、行政權和公民權的作用
以現代國家和個人及其所組成的社會的關系為大背景，行政機關與相對一方的地位和作用可謂基本了然。現代行政權是國家得以直接、能動地影響個人權利和義務、利益和負擔的最有效的一支公共力量，社會需要行政權主動地發揮其維持秩序、保護相對一方權利、增進公共利益和福利的積極作用。順應社會的需要，國家必須通過法律規范的制定授予行政機關各種管理權能及相應的輔手段，從而保證行政機關及時、有效地處理形形關涉公共利益的問題。秩序行政到服務行政、給會行政的演進是對行政權積極作用的有力肯定，亦是行政法在法律上確認這種肯定的很好例證。當前，法律主要規定了行政機關兩大類行為范式：一是具有直接對相對一方權利義務的配置和實現產生影響的法律效力的行為，包括賦予相對一方權利或解除相對一方義務與剝奪相對一方權利或課加相對一方義務的行為，其集中體現了行政權的強制力、支配力的特性；二是對相對一方權利的行使和義務的承擔施予指示性的、不產生法律效力的影響的行為，如行政機關就國民經濟發展、社會進步以及提供社會服務等作出的行政規劃、行政指導、行政決策、宏觀調控等行為，其特點是缺乏法律強制力，自由裁量性和政治性強，在當今政府施政中占較大比重。對上述行為范式的規定確立了行政權在現代行政管理過程中主導性的法律地位。然而，行政權的操作者畢竟是同具人類弱點的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律規定有機地與具體個案情形結合起來的過程實際上是人的認識過程，行政公務人員既需準確地把握法律規范之意義及規范背后社會政治、經濟、文化之內蘊，亦需通過各方面的信息對具體事件的全部情形有清醒、理智的了解。這其中，或者由于客觀復雜因素的影響，或者由于公務人員才智和認識能力的局限，或者更嚴重地，由于公務人員職業德行和品性上的缺陷，行政權行使的失誤或權力的故意濫用都在所難免。這些與人們對行政權積極作用的合理期望相悖的情形是行政權的消極一面。行政法與身俱來的控權、制權理念就是對行政權潛在的負值效應的反證。當然，鑒于上述兩類行政行為的目的和作用的不同，行政權受到法律制約、控制的程度和受監督的形式也就不同。由于前一類行為一旦違法，就會直接損害公民、法人或其他組織的合法權益，損害公共利益，故其主體資格、權限、法律法規依據、程序等受到法律嚴格限定，其特點是權力受法律規定細密、自由裁量有限、受監督的形式具體。一般稱之為“消極行政”，其行為準則是不得為法律沒有規定的行為，即“沒有法律規范就沒有行政”。它不僅要受到行政系統自身的監督和權力機關的監督，在一定范圍內，還要接受司法審查。行政機關對這類行為的違法要承擔行政法律責任。而法律對后一類行為往往只規定行為模式和實現行政的目的，不設定法律效果，希望通過利益機制和激勵機制來調動相對方的積極性，靠政府的威信和政府內部的行政紀律來實現行政目的。行政機關只要在其權限范圍內，又不同憲法、法律相抵觸，盡可以充分發揮其能動的積極作用，通常稱之為“積極行政”。只是這類行政行為一旦失誤，給社會帶來的破壞會十分巨大，因而，其仍須受到行政系統自身的監督和權力機關的監督，行政機關要為行為后果承擔行政法律責任和政治責任。 作為行政權的相對一方——個人和組織的權利與自由（以下概稱公民權）的行使亦因主觀、客觀的原因而具積極和消極的作用。確認公民權利、充分保障公民權利的行使是社會文明與進步的表現，而社會文明和進步又是在公民權不斷得到確認和保障、人閃認識社會和改造社會的能力得以盡可能施展的基礎上逐步完成的。公民在經濟、政治及其他領域內的基本權利和自由是公民個人追求自己在社會中諸般正當需要的滿足的行動基礎和保證，個人和組織根據良心和理智自由地行使這些權利，可以不受阻礙地參與社會生產和交往，建立良善健康的社會關系并在其中獲得自身利益的實現，而社會共同體亦在整體上邁向更高的文明境界。本世紀以來，特別是第二次世界大戰以來，由于人民的斗爭和經濟、社會的發展，許多國家的公民權范圍日益擴大，法律對權利的規定越愈細密，形成有機的權利體系。與此同時，世界經濟、政治、文化等各個方面獲得了前所未有的加速發展。我國，尤其是在近十幾年來，在確認和保障公民權利方面取得了巨大的進步，人們的創造性、積極性得到空前的發揮，經濟成就已是世人公認的事實。公民權的積極作用可見一斑。然而，公民權利和自由的行使，不是無條件的、絕對的，它要受到法律的制約。法律對公民權限制的一個基本原則是：公民權的行使不得損害公共利益和其他公民的合法權利和自由。這恰恰是基于對公民個人行使權利和自由可能帶來的消極作用的考慮而作出的限制。每個公民都是社會中的人，他在進行社會交往中必然與其他公民或組織形成一定的社會關系，法律確認和保障其權利和自由旨在幫助其相對自由地實現自己的意志而不為社會關系中的其他人所阻礙。但是，由于各種因素的影響，公民個人超越法律規定的權利范圍或濫用其權利的情形在所難免，這又往往要導致法律欲意保護的公共利益和其他公民的權益受到損害。尤其是我國在改革開放、計劃經濟向市場經濟轉軌、法律調整尚未完善的條例下，由于各種思潮的沖擊，利益格局的變化、拜金主義的影響、自律機制的削弱等原因，不可避免地出現了一些人違法行為或濫用權利，嚴重損害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共權力（包括行政權力）對公民權可能或已經違法行使或濫用的情形予以預防、控制和懲戒。另外，由于法律規定的錯綜復雜性，即使公民個人或組織有合法理由地行使各自的權利和自由，有些情形下，也會造成矛盾和沖突，這種對抗的結果同樣是社會無法容忍的社會關系一定程度的無序，同樣需要公共權力進行調節。 綜上所述，行政權和公民權的行使都具有兩面的可能作用，行政法努力的方向應該是調動兩者的積極因素，最大可能地抑制其各自的消極因素。
二、行政法關系的展開
法律的使命是面向未來的，既然行政權和公民權的行使可能導致的積極效應或消極效應不可預測，法律就不能完全放任任何一方自主地、無節制地行使權力或權利。這似乎同民商和法既規定民事權利又設制民事義務的原則并無二致。但是，行政法規范和調整的法律關系畢竟與平等主體之間的民事法律關系有性質上的巨大差異，行政權和公民權潛在的雙重效應促使行政機關與相對一方的法律關系更具復雜性。行政法規范和調整的社會關系有：（1）行政管理關系，即行政機關在行政管理過程中行使職權而與相對一方發生的關系。它又包括行政實體關系和行政程序關系；（2）監督行政關系，即有權對行政行為進行監督的國家機關、團體和個人在監督行政過程中發生的關系。由于團體、個人的監督權利必須通過國家權威真正得以實現，監督行政關系可主要指立法機關和司法機關對行政的監督，尤其是后者更為行政法所重視。那么，行政法是如何針對行政權和公民權作用的復雜性具體安排行政機關與相對一方在上述關系中的權利義務結構的呢？ 首先，在行政實體法律關系中，法律期待的是行政權積極作用的發揮，以抑制公民權的消極作用。因為，在這里，社會首要關心的問題在于如何設置或啟動行政權以處理下列幾種情形：（1）社會中權利義務的合理分配由于某些事物的出現而遭到破壞（比如經濟壟斷、股票黑市），國家立法者因種種緣由無法及時出臺法律，需要行政機關制定法規或規章進行普遍的調整；（2）具體個人和組織行使公民權時超越法律限制的可能性要求行政機關經常地對他們予以監督和檢查；（3）具體個人和組織已違法行使公民權而給他人權益或公共利益帶來損害，社會要求行政機關及時予以控制和懲戒；（4）社會中某些資源或機會的利用雖然可促進社會福利，但或者由于資源或機會本身極其有限，或者由于資源或機會的給予必須依公共利益受限制，只有符合特定條件的個人和組織才能獲得，社會要求行政機關審核申請的個人和組織的條件并負責授益于合格者；（5）大部分具體個人和組織在行使公民權時普遍持有趨利避害的心態，對其他人的福利或需要高昂代價予以運營的公益事業較少關心，社會要求行政機關能在這些方面有所作為。對于這些社會自治機制無能妥善處理的情形，個人、組織有一種依賴和信任公共力量的自然傾向，而依賴和信任的基礎是公共力量擁有他們自身不具備的社會控制力和強制力。無論是秩序行政，還是服務行政、給付行政，行政行為一旦作出，在有關機構判定其無效并予以撤銷之前，不僅相對一方，而且國家機關、一般第三者都必須承認其為有效，并服從之。如果行政行為沒有這種被稱為公定力（推定有效）的效力，與私人行為無異，個人和組織又怎么會為把自己面臨的困難委托與自身類似的軟弱的行政機關去解決呢？〔1〕即使個人、組織因行政權潛在的消極后果而對行政機關是否有能力公正處置公共利益問題表示懷疑，他們亦必須等待行政權啟動并最后作出行政行為之后通過其他公共權威進行評判，否則，行政權積極作用會被扼殺。因而，在行政實體法律關系中，行政法在設定行政機關管理權能的同時往往賦予其效力優先性，相對一方于此只能履行服從的義務。行政機關的主導性地位和相對一方的服從地位是這里的主要特征。 然而，如果等待行政機關憑借公務人員的獨立判斷作出與公共利益相悖的行政行為之后再考慮其合法性、合理性問題，由于行政行為的公定力和執行力，它的破壞性后果已經造成，而這種后果在很多情形下是難以通過事后救濟制度進行充分補救的。于是，在行政程序法律關系中，法律對行政權懷有既信任又警惕的兩難情結，既期望通過公民權利的適當使用來最大限度地遏止行政機關可能作出的“離經叛道”行為，又謹防繁瑣、拖拉的程序阻礙行政積極效應的實現。有關國家在制定行政程序法時考慮最多的就是如何保持公平和效率之間的平衡，〔2〕即應給予相對一方多大的參與行政決定過程的權利。無論權利范圍如何，不可否認，保證個人、組織參與行政過程是行政程序法的初衷和核心內容，亦是現代民主精神的制度化。〔3〕因此，程序性的法律規定傾向于賦予公民權利，相對行政機關而言，就是其在行使實體權力時必須擔負相當的程序性義務。 問題是：如果行政機關完全履行程序性義務，其作出的行政決定就具有實質的合法性了嗎？美國現代新公法理論就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理論，指出“政府的合法性主要取決于其代表的價值，而不取決于其程序體系”；作為新公法理論來源之一的批判法學流派亦攻擊法律程序理論只會導致虛幻的而非現實的社會正義。〔4〕人類社會有許多經驗是共通的。雖然有不少國家在程序立法上費盡心機，但大家都把監督行政的機構尤其是普通法院或行政法院作為抵制行政權消極作用的最后的亦是最堅固的一道防線，其中，既有實質問題的審查，也有程序問題的審查。這是因為，盡管行政程序法律傾向于規定公民權利，但行政程序性質上畢竟是行政權運作的形式，法律既不允許個人和組織取代行政機關直接作出決定，亦不容許其在此違背公定力要求而反抗行政機關違反實體和程序要求的行為。那么，在監督行政法律關系中，法律關注的又是什么呢？行政機關和相對一方的權利義務又是一個什么結構？以我國的《行政訴訟法》為分析對象，我們認為，在監督行政法律關系中，法律使相對一方相較行政機關處于權利優勢地位。相對一方享有起訴權而行政機關無反訴權、法院判決只針對行政機關而不針對相對一方都可以恰當地表明法律在這里的焦點。而且，不妨假定，法律關于行政機關負擔舉證責任的規定有如下隱喻：在行政訴訟中，法院未作出最終有效判決之前，行政行為推定可撤銷。如果行政機關不舉證或舉證不充分，這種推定就告成立，無需相對一方費力說服法院否定該行政行為的有效性。這與行政實體法律關系中行政行為推定有效恰成相反。 概而言之，在與行政管理有關的任何一種具體法律關系的權利義務結構都具有某種不對等性。但是，這些不對等性并非指向同一方向，而是錯綜復雜，彼此相抵。其中，除了行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等性是同時存在、密不可分的以外，其他法律關系中的不對等性是在不同時間、不同場合中發生存在的，它們在既密切聯系又相對獨立的條件下形成彼此抗衡。而且，雖然行政實體法律關系和行政程序法律關系的不對等結構同時并存、后者又從屬于前者，然而，不可否認，兩種不對等結構發揮著不同的、相反的功能。也正是由于行政法在調整與行政權有關的具體社會關系時的關注點始終存在傾斜，致使行政機關與相對一方權利義務關系在具體條件下總體現出不平衡的動向，為了保證絕對的不平衡狀態不至于因內在力量的變化而過于失衡，行政法應設置總體權利義務的平衡結構以發揮其約束這種失衡可能性的功能。就此意義而言，平衡不僅意味著行政法及由其調整形成的行政法關系在總體結構上的平衡以及由此結構必然體現出的平衡功能，而且隱喻著與行政管理有關的具體法律關系中的不對等和不平衡的絕對存在。這同馬克思在談及建立資本主義不同生產領域之間必要的平衡和相互聯系時所述的原理是一致的，“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協調始終只是消除現存不協調的那個運動的結果”。〔5〕當然，從行政法的發展史來看，雖然有不斷趨近這種總體結構和功能的平衡的去勢，但這種平衡也是相對的，它總是為總體結構和功能上的不平衡所打破，繼而再走向平衡。總體結構和功能的平衡與不平衡在運動之中互相交織在一起。
轉貼于 三、行政法律制度的構筑
行政管理關系和監督行政關系經過細密、成熟、相對完善的行政法律原則和規則調整以后，各個關系主體，包括行政機關、立法機關、法院、行政相對一方，就生活在一個依據這些原則和規則而自我運行的、內部有某種邏輯安排的有機體中，這個有機體我們稱之為“行政法律制度”。行政法律制度又是由一個個次層級的法律制度組成的，如行政立法制度、行政執法制度、行政程序制度、行政賠償制度等（以下稱“亞行政法律制度”）。建立在不同的理論基礎之上的行政法律制度具有不同的構筑和運行邏輯。我們在下文將闡述以“平衡論”為指導的行政法律制度的邏輯安排，其中蘊涵現代各國行政法律制度的構建對我們的啟示。
法治原則以及依法行政原則是行政法律制度構建的首要、普遍的原則。“法治”的確切含義至今尚未定論，但有一點基本要求即“法律面前人人平等”則是公認的。所謂“法律面前人人平等”，就是在保證法律具有實質正義（良法）的前提下：（1）任何人（國家機關、社會組織和個人）都必須遵守法律，依法辦事。對于國家機關而言，除了法律允許的以外，無權進行任何活動；對于社會組織和個人而言，除了法律禁止的以外，可以從事任何事業和活動；（2）任何人違反法律規定都必須受到懲罰，承擔一定的法律責任，不容許有超越法律之外的特權。國家機關違法，由其他國家機關依法追究其責任；社會組織和個人違法，由行政機關和司法機關依法予以懲戒。可見，雖然“法治”是相對于“人治”而提出的，有限制權力的重要意義，但是，法治原則的內在要求是對任何人的任何行為給予不偏不倚的保護或制裁。法治原則貫徹到行政法領域，即意味著行政機關與相對一方在法律面前是平等的，法律既同等地保護行政機關和相對一方的合法行為，又同等地追究行政機關和相對一方的違法行為。無論是行政機關，還是相對一方，只要違法，就必須承擔一定的行政法律責任。在我國，大部分行政法律、法規、規章在“法律責任”這一章下既規定了行政機關違法所應承擔的責任形式，又規定了相對一方違法所應承擔的責任形式。〔6〕依法行政原則是法治原則對行政機關的要求，其基本涵義歷時變遷。現代意義的依法行政原則也是圍繞既保障行政權、公民權的積極作用又抑制行政權、公民權的消極作用這一內在邏輯確立的。自由資本主義時期，行政法發韌之初，依法行政原則是消極的、機械的公法學原理，基本內涵是：（1）議會制定的法律至上，一切違法行政都不發生效力；（2）對公民基本權利的限制必須由議會以法律規定之，行政規章、命令僅是內部行政規范，不具有對外約束力；（3）無法律即無行政，沒有議會法律明確授意，行政不得自主行為。于是，“行政遂成從屬而不獨立之國家作用”。〔7〕此后，國家目的觀和行政作用論逐漸換新，舊日依法行政內涵已不能滿足“行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求”，〔8〕依法行政原則即經脫胎換骨而形成現代的意義。前后的主要區別在于：（1）“依法”不僅指依據議會制定的法律，而且意味著依據行政法規規章、法的一般原理、公共利益和社會正義，即行政遵從實質的法治主義；（2）行政不必以法律明確授意為絕對前提，除法律明文禁止外，可“基于行政之自動性及給付行政或助長行政之本質”自主行為〔9〕。由此，該原則在保留原有制權的精要的基礎上放松了對行政權的束縛，意在促使行政積極作用，以抵制過濫的個人自由的不利影響并助長社會公共福利的增進。 行政法律制度自我運行所依據的各項原則和規則實際上是法治原則和依法行政原則的具體化。同時針對行政權和公民權的保障和抑制是現代行政法律制度必要的兩支旋律，而且，這兩支旋律在各亞行政法律制度中交錯出現，互相輝映，難以截然分開。為表述便利，我們姑且取巧把行政法律制度分為兩大類：保障行政權有效行使的制度（Ⅰ類）和抑制行政權違法行使、濫用的制度（Ⅱ類）。Ⅰ類制度應包括行政立法制度、行政裁判制度、行政檢查制度、行政處罰制度、行政強制執行制度、行政許可制度、行政合同制度和行政指導制度等。其中：（1）行政立法、裁判制度是授權行政機關行使部分立法和司法職能的制度。其初創之時，曾在英美等國遭到嚴格提倡“控權”的傳統思想的強烈反對，但終因時代的需要而被人們普遍接受；〔10〕（2）傳統的行政檢查、處罰、強制執行和許可的范圍在日益擴大，行政權行使代表的公共利益名義已從治安延展到市場秩序、食品衛生、環境、醫療保健、失業救濟、殘疾補助等等，單一模式的消極秩序行政已成歷史；（3）行政合同、行政指導是現代行政機關不完全利用強制手段，期待個人、組織的真誠合作以共同完成公共利益目標的新型權力，其權力色彩有所淡化，但由于它們的主旨在于公共利益，法律仍然授權行政機關在特定情況下行使一定的強制手段；〔11〕（4）在這些亞行政法律制度中，包含著對行政相對一方違法責任追究制度。這是法治原則的普遍要求，任何個人、組織的違法行為必須承擔相當的責任。在行政法領域，行政機關獲權成為國家追究相對一方違法行為的機構。Ⅱ類制度應包括行政程序制度、行政公開制度、行政主體責任制度、行政賠償和補償制度、行政訴訟制度、立法機關監督制度（如有些國家的議會監察專員制度）等。（1）行政程序制度與Ⅰ類制度緊密交錯，故其在賦予相對一方程序權利以實現民主、公正價值的同時，必須考慮行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度兩個主要原則；（2）行政公開制度是二戰后行政法的新發展，該制度賦予個人或組織獲得行政機關掌握的檔案材料和其他信息的權利，是公民了解權的制度化。行政機關則可以國家安全、行政效率、個人隱私、商業秘密等為由限制了解權。“公眾的了解權和對了解權的限制構成行政公開的主要內容”，“行政公開是主要的矛盾，起主導作用……免除公開起制約和平衡作用”；〔12〕（3）行政主體責任制度是法治原則對行政機關的平等要求的制度化。行政賠償和補償制度則是受到行政行為違法或合法侵害的相對一方尋求利益彌補的制度，其原理是個別利益損失必須由社會公平負擔以獲得某種平衡（國家賠償和補償金額實來源于社會，這與私人賠償有實質不同）；（4）行政訴訟制度和立法機關監督制度賦予個人、組織較多的監督程序上的權利，行政機關承擔較多的義務。但這并不意味著個人或組織的個別意見在實質上一定合理，就如同起訴權并不意味勝訴權。結果既可能是保障個人、組織的合法主張，亦可能是維護合法的行政行為。
行政法律制度是開放的，順應社會經濟、政治、文化的發展、變遷，亞行政法律制度的數量增減和內涵演變實在情理之中。然而，只要人類社會尚需國家實體的存在，“保障－抑制”這一制度構筑邏輯作為現代人們對自身及自身所處社會比較理智的認識結果必將在時間上延展其生命力。
四、“平衡論”的意義
任何一種希冀揭示人類生活某一方面客觀規律的真理性認識或理論，都是建立在關注現實建構和反思歷史的艱難歷程之上的。我國目前正在經歷一場人人皆已感知的大規模解構和建構運動，這一場運動涉及經濟、政治、文化生活的方方面面，其廣度和震撼力令世人囑目。然而，嚴峻的現實問題以簡單明了的方式表述出來了：怎么做？于是，哲學、經濟學、政治學、社會學、倫理學、法學等各類學科都試圖在自己的專攻領域提出基于嚴肅、認真的歷史反思的新的建構理論。“平衡論”就是在這樣的廣闊背景中誕生的。 “平衡論”關注現實并希望對我國制度和理論建設具有現實意義，這在前作《現代行政法的理論基礎》中已作詳述，現扼而言之，即：（1）依據“平衡論”基本原理，準確把握立法、執法、司法三個法制環節各自的重心和平衡及各法制環節之間的制約和平衡，可保證行政法制健康、協調地發展，擺脫行政機關與相對一方權利義務配置不平衡的法制現狀；（2）依據“平衡論”，可建立適應社會主義市場經濟體制要求的新型“政府——企業”互動模式，推動市場經濟的發育和成長；（3）依據“平衡論”，可真正實行民主價值和效率價值有機統一的政治制度和行政體制；（4）依據“平衡論”，可全面、準確地認識現代政法的本質和作用，從而可重構既符合世界行政法發展方向又具有民族特色的較成熟完善的行政法學體系。
“平衡論”至今尚屬理論萌芽時期，其自身亦需一個不斷的自我反思和建構過程才能漸臻完善的理論體系。我們在思考和構建“平衡論”體系時日益感受到，“平衡論”的提出對我們進行行政法學研究而言更具深遠的方法論意義：（1）“平衡論”雖然是一個部門法學的研究課題，但它不可避免地涉及哲學、倫理學、社會學、政治學、經濟學、其他部門法學等廣泛領域，因而，如果要求得“平衡論”的更深發展，就必須打破部門法學之間以及法學與其他學科之間存在的學術隔離，既保持本部門法學強勁的身我發展勢頭，又不遺吸收其他部門法學和學科的思想精華，并向后者貢獻自身的成果；（2）“平衡論”必須借助對行政法及行政法學歷史的真實反思和積累，因而，我們必須打破我國行政法學研究只重視對制度的歷史性描述、輕視或忽視對行政法學基本理論歷史進程的關注的狀況；（3）“平衡論”作為一個部門法的理論基礎無法脫離具體文化環境，它若求進一步的完善，我們就應對法律制度的建設進行文化的闡釋和證明，尋找“平衡論”落根成長的本土基礎。
注：
〔1〕參見〔日〕南博方：《日本行政法》第41－42頁，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社，1988年版。
〔2〕參見王名揚：《英國行政法》第139頁，中國政法大學出版社，1987年版；Margaret Allars，Managerialisrw and Administrative Law，Canberra Bulletin of Public Administration，No16，October 1991．
〔3〕美國學者塞繆爾·亨遷頓在其《變化社會中的政治秩序》一書第83頁（王冠華等譯，三聯書店，1989年版）中指出：“現代政體區別于傳統政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度”。
〔4〕參見William N．Eskridge and Gary Peller，The New Public Law Movement：Moderation as a Postmodern Cultural Form， Michigan Law Review， Feb 1991．法律程序理論迷戀于程序正義，認為法院只需嚴格關注政府行為是否遵循程序而無需審查實質問題。
〔5〕《馬克思恩格斯全集》第26卷，第604頁，人民出版社1973年出版。
〔6〕在國內，關于“行政法律責任”概念主要有三種理解：（1）認為行政法律責任是行政相對一方違反行政法律規范應承擔的責任；（2）認為行政法律責任是行政主體違反行政法律規范所應承擔的責任；（3）認為行政法律責任與民事、刑事法律責任并舉，是指任何人（包括行政主體與行政相對一方）違反行政法律規范都必須承擔的法律責任。我們以為第三種觀點更全面、更可取。
〔7〕〔8〕〔9〕參見城仲模：《行政法之基礎理論》中“論依法行政原理”，三民書局，1980年。城氏又言：“各國之運用該原理容或有所歧異，其精神應無二致，即使行政之作用有較為客觀之法規范可循，以防止行政權之濫用，實質確保人民之權利，同時亦避免消極束縛行政之反作用，務求保持相當之效率性，以符合現代行政之任務。”
〔10〕參見〔美〕施瓦茨：《行政法》第6－7頁，徐炳譯，群眾出版社，1986年版。“由于當代復雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關”，“集合職能是制定和執行規章的機關出于對付集中的經濟權力的需要”。
〔11〕參見王名揚：《法國行政法》第三章第五節“行政合同”，中國政法大學出版社，1989年版；〔日〕室井力：《日本現代行政法》第十章“行政指導”，中國政法大學出版社，1995年版。