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[中圖分類號]G812.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2008)44-0006-02
1 多中心治理及社區(qū)體育多中心治理模式
1.1 多中心治理的內(nèi)涵
從20世紀80年代開始，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮，這場改革推動了公共行政理論研究的范式變革，“治理”作為一種新的理論范式應(yīng)運而生。
關(guān)于治理的定義，西方學者給出了多種解釋。其中全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》中的說法最具權(quán)威性和代表性。他們認為：“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排。”這一定義為我們描繪了當代公共管理的“多中心治理”模式。這一模式打破傳統(tǒng)政府“單中心”壟斷公共事務(wù)管理的統(tǒng)治格局，形成政府、企業(yè)、社會團體和個人等參與的多元的權(quán)力中心。“多中心治理”模式的治理方式也是多元的，通過各主體間合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系等方式實施對公共事務(wù)的管理。
1.2 社區(qū)體育多中心治理模式
社區(qū)體育活動于20世紀70年代末在我國的部分城市出現(xiàn)，80年代中期得到了迅速發(fā)展。1997年國家體委等五部委聯(lián)合的《關(guān)于加強城市社區(qū)體育工作的意見》中對社區(qū)體育進行了界定，社區(qū)體育主要是在街道辦事處的轄區(qū)內(nèi)，以自然環(huán)境和體育設(shè)施為物質(zhì)基礎(chǔ)，以全體社區(qū)成員為主要對象，以滿足社區(qū)成員的體育需求、增進社區(qū)成員的身心健康為主要目的，就地就近開展的區(qū)域性的群眾體育。根據(jù)這一定義，社區(qū)體育服務(wù)的目的是通過組織開展體育活動，增進社區(qū)居民的生理、心理和社會行為的全面健康；社區(qū)體育服務(wù)的對象是以街道辦事處劃分的全體社區(qū)成員，不僅包括社區(qū)的居民，還包括社區(qū)所轄的學校、政府、企事業(yè)單位等；其服務(wù)內(nèi)容包括提供場地及器材、開設(shè)運動處方,進行鍛煉指導(dǎo)、體質(zhì)監(jiān)測、體育服務(wù)信息、體育活動的組織服務(wù)等。
社區(qū)體育的多中心治理模式是指為了滿足社區(qū)成員的體育需求，政府部門（街道辦事處和居民委員會）和非政府部門（社區(qū)所轄各類機構(gòu)、私營體育服務(wù)企業(yè)、體育社團或居民）等眾多公共行動主體彼此合作，共同參與社區(qū)體育服務(wù)的治理。
2 社區(qū)體育多中心治理的必要性
2.1 突破制約社區(qū)體育發(fā)展的體制障礙，要求采取多中心治理模式
我國社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展，一開始就是政府行為，并在政府主導(dǎo)下，形成了區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會三級管理系統(tǒng)。街道辦事處作為政府的派出機構(gòu)，承擔著政府工作職能，社區(qū)居民委員會接受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)。在具體工作中，二者的職責界限模糊，工作方式也帶有較濃厚的行政管理色彩。因此，我國的社區(qū)服務(wù)從一開始就和政府有著千絲萬縷的關(guān)系。
社區(qū)體育的多中心治理將促使社區(qū)體育管理體制發(fā)生轉(zhuǎn)變。多中心治理理論認為，政府的能力是有限的，在全能政府遇到市場經(jīng)濟挑戰(zhàn)的情況下，重視政府之外的市場及社會力量，以政府、市場和社會的多中心格局提供社會公共服務(wù)。而社區(qū)體育所獨有的地域性、自愿性、多樣性和開放性的特點，決定了社區(qū)體育服務(wù)更加適合采取多中心治理的體制，除了需要代表政府的街道辦事處和居民委員會外，還應(yīng)當有更多的私營體育服務(wù)機構(gòu)及非營利的體育社團參與社區(qū)體育服務(wù)。非營利組織所具有的公益性、自治性特點，能保證其在提供體育服務(wù)過程中，解決一些政府和市場解決不了的問題。
2.2 突破社區(qū)體育發(fā)展的資源瓶頸，要求采取多中心治理模式
從社區(qū)體育服務(wù)的內(nèi)容來看，場地、經(jīng)費及人才是開展社區(qū)體育的重要資源。目前，我國普遍存在著政府經(jīng)費投入有限，社區(qū)體育活動場地、場館設(shè)施資源匱乏，無法滿足居民體育需求等問題。除了物質(zhì)和資金條件，社區(qū)體育的組織和管理工作離不開社區(qū)體育指導(dǎo)員的參與和指導(dǎo)及有關(guān)的社區(qū)體育管理人員的管理，他們的數(shù)量及水平直接影響著社區(qū)體育發(fā)展的質(zhì)量、深度和廣度。但是，相對于不斷增長的體育人口來說，我國的社區(qū)體育指導(dǎo)員人數(shù)少、指導(dǎo)率低，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。如我國街道社區(qū)體協(xié)中，專職管理者僅占19.6%，大部分管理人員都兼任多職，很難在社區(qū)體育工作上投入很多精力。大量經(jīng)常性的社區(qū)體育活動則主要由晨、晚練習點等自發(fā)性社區(qū)體育組織來完成。以天津市為例，全市晨練活動站的體育指導(dǎo)者中，受過專業(yè)培訓(xùn)的不足30%。
社區(qū)體育的多中心治理能在一定程度上解決場地設(shè)施、經(jīng)費及人才短缺的問題。在多中心的治理框架下，社區(qū)所屬的學校、企事業(yè)單位等均可以成為社區(qū)體育服務(wù)的供給主體，這些單位尤其是學校向社區(qū)提供體育場地、設(shè)施，是解決場地、設(shè)施短缺的有效途徑。近年來，一些社區(qū)在這方面進行了積極的探索。例如，天津市馬場街社區(qū)本著雙贏互動的原則，與社區(qū)內(nèi)外的機關(guān)、院校、部隊、醫(yī)院、企事業(yè)單位建立良好的合作關(guān)系。先后與天津體育學院、天津醫(yī)科大學共建了社會實踐基地，為居民提供日常健身咨詢、健身技能培訓(xùn)、體質(zhì)檢測等服務(wù)。與天馬集團、水利局、師范大學、實驗中學、干部俱樂部、自然博物館等12家單位達成協(xié)議，通過無償或低償?shù)确绞剑蛏鐓^(qū)開放35個體育活動場地，總面積達到11500平方米。每年的社區(qū)運動會和大型體育競賽都利用這些單位的場地和設(shè)施舉行。
3 政府在構(gòu)建社區(qū)體育多中心治理模式過程中的責任
社區(qū)體育多中心治理模式不可能在短時間內(nèi)自發(fā)形成，尤其是在我國這樣一個長期實行計劃經(jīng)濟，社會力量和市場發(fā)育均比較薄弱的國家，推行這樣的管理模式，更離不開政府的支持。
3.1 轉(zhuǎn)變職能，培育社會和市場力量
多中心管理模式必須貫徹“管辦分離，政事分開”的原則。把政府過于集中的權(quán)力分散開來，以縱向放權(quán)實現(xiàn)層次化管理，以橫向分權(quán)實現(xiàn)社會化管理，將體育管理體制從現(xiàn)在的線性結(jié)構(gòu)改為矩陣結(jié)構(gòu),從行政命令式的“垂直管理”改為資源共享、優(yōu)勢互補的矩陣式管理。政府承擔體育的宏觀管理、體育總目標和政策的制定、政策調(diào)控、經(jīng)費支持等職能。其中，社區(qū)體育的基層管理部門街道辦事處由主辦體育轉(zhuǎn)為主管體育，其主要職能是制定整個社區(qū)體育發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)利用社區(qū)體育資源，培育社區(qū)體育組織等。
培育社區(qū)體育非營利組織。健全、自主的居民自治組織既是我國公共管理的重要主體，也是社區(qū)公共事務(wù)治理的主要力量。因此，要確保社區(qū)自治的各項權(quán)利，發(fā)揮社區(qū)在體育服務(wù)方面的自我管理和自我服務(wù)功能，應(yīng)將社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的綜合管理權(quán)賦予社區(qū)居民委員會,使之真正成為自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社會組織。
引導(dǎo)市場力量參與社區(qū)體育服務(wù)。根據(jù)居民社區(qū)體育服務(wù)的需求具有層次性的特點，對于一些基本的需求，可以由政府和非營利組織以免費或低收費的方式提供，對于一些個性化的高層次的體育需求，政府可以調(diào)動市場力量加以解決，走產(chǎn)業(yè)化的道路。政府部門積極創(chuàng)造條件，開發(fā)體育產(chǎn)業(yè)，依法開辟體育經(jīng)營場所，為經(jīng)營體育產(chǎn)業(yè)提供場地、稅收等有利條件。
3.2 宣傳教育，引導(dǎo)居民形成體育觀念
當前，我國城市社區(qū)居民對體育價值的認識還比較有限，體育作為一種文明健康的生活方式還未被更多社區(qū)居民所采納。由于社區(qū)體育具有較強的個人余暇性和自由性，決定了對社區(qū)體育的發(fā)動、組織和管理不能做硬性干預(yù)，而主要應(yīng)從刺激其體育需求，調(diào)動其參與積極性著手。各級政府部門可以利用各種媒體廣泛地向轄區(qū)居民宣傳全民健身活動的意義，舉辦健身知識講座，開展健身知識咨詢活動，提高居民健康意識。通過開展群眾性的體育健身活動，調(diào)動居民參與社區(qū)體育的積極性。
3.3 投入經(jīng)費，保證社區(qū)體育服務(wù)的公益性
由于社區(qū)體育利益的外溢性，公益性是社區(qū)體育的一項本質(zhì)特征。政府在鼓勵各方力量參與社區(qū)體育服務(wù)的同時，應(yīng)保證社區(qū)體育公益目標的實現(xiàn)。維持社區(qū)體育發(fā)展的均衡性，逐步增加對社區(qū)體育事業(yè)的經(jīng)費投入，并鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和個人捐贈資助社區(qū)體育活動和體育設(shè)施建設(shè)。
參考文獻：
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[關(guān)鍵詞]社區(qū)概念 社區(qū)治理 社區(qū)文化 社區(qū)服務(wù)
中圖分類號：R197.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）15-0234-01
一社區(qū)概念的界定
目前國內(nèi)學者大多從社會學角度對社區(qū)概念進行界定，多強調(diào)地域性的概念，通過與社會、國家、城市、社會群體等不同概念的對比中得出社區(qū)的含義，“更多的社會學家是從一定地域社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的角度，或者從社區(qū)的功能與地域空間相結(jié)合的角度社區(qū)下定義”。
一種觀點從社區(qū)與社會對比的角度詮釋社區(qū)概念，“在方法論上，社會是一個一般的概念，它的性質(zhì)是無法使用實證資料來論證的”，“研究者只能做出范圍較小的、具有典型意義的研究――社區(qū)研究，從社區(qū)研究中取得實證資料來論證社區(qū)的性質(zhì)并進而推出社會的性質(zhì)”。這種定義方法將社區(qū)作為社會的特例，是從哲學角度對社區(qū)進行的界定。它比較重視社區(qū)、社會的對比，并對這兩種經(jīng)常被人們搞混的概念進行了明確的區(qū)分，基本厘清了社區(qū)、社會的含義；不足之處在于它只是用對比的方式告訴了人們社區(qū)不同于社會，而缺乏從自身出發(fā)的論證，沒有明確指出社區(qū)應(yīng)該包含的基本要素，因而無從說明社區(qū)的本質(zhì)。
另一種觀點是從社區(qū)與國家、城市及社會共同體的對比關(guān)系中對社區(qū)加以解釋。該觀點認為國家“始終是和不可侵犯的要件緊密聯(lián)系在一起的”，而社區(qū)是“早在私有制產(chǎn)生之前人類就有了自己的共同體方式”，社區(qū)要表達的是“居住在同一社群、同一地方居民之間的人際關(guān)系和交往模式”，因而從本質(zhì)上或者是產(chǎn)生歷史上，社區(qū)和國家都是截然不同的。當論述社區(qū)和城市的關(guān)系時，“城市是人類勞動分工尤其是商品經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物”，而社區(qū)“既可坐落于農(nóng)村又可坐落于城市，二者具有一定的交叉性”。與社會群體的對比關(guān)系中，作該觀點認為社會群體是“由一定社會交往關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的人類集體生活共同體”，血緣、地緣、業(yè)緣起紐帶作用，而社區(qū)則是“地域特色鮮明的社會共同體”，其中加入了地域性的要素。
二社區(qū)管理體制
首先是社區(qū)管理主體。在定位社區(qū)管理主體方面，國內(nèi)外學者的基本觀點一致，大家普遍認為社區(qū)管理涉及多個主體，“社區(qū)建設(shè)離不開政府、企事業(yè)單位、社會團體等的努力”。但對于如何確定不同管理主體尤其是政府作用時，學者們產(chǎn)生了不同的觀點。
一種觀點認為，政府在只是在建立社區(qū)服務(wù)體系的初始階段發(fā)揮重要作用，承擔培育非政府組織、提供資金政策支持的責任，并利用自身的權(quán)威性和號召力發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這種觀點主要是基于當前我國社區(qū)治理的現(xiàn)狀而提出來的，比較符合我國的實際情況，但并未對各治理主體之間關(guān)系明確定位，只是著眼于當前狀況而未有長遠目光。另一種觀點認為，社區(qū)服務(wù)組織者是基層社區(qū)組織，是社區(qū)服務(wù)中主要的依托力量。因為這些基層組織“直接面對社區(qū)，最貼近社區(qū)人民群眾，最了解社區(qū)的基本狀況，最了解社區(qū)居民及其他成員的需求”。這種觀點實際上充分肯定了社區(qū)基層組織在社區(qū)服務(wù)體系中的作用，從社區(qū)治理角度指出了基層組織在提供服務(wù)方面的優(yōu)越性，并認為政府只是起到政策指導(dǎo)和資金支持的作用，是“小政府、大社會”理念的體現(xiàn)。
三社區(qū)文化建設(shè)
（一）社區(qū)文化概念
由于理論界對社區(qū)文化研究角度不同，對社區(qū)文化內(nèi)涵的界定也不相同。有人認為“社區(qū)文化，是在特定的地域范圍內(nèi)，人們所創(chuàng)造、孕育、形成的人文環(huán)境、行為模式和生活方式的總和”；有人認為“社區(qū)文化是指在特定的社會區(qū)域當中，人們各方面的行為所構(gòu)成的文化生態(tài)系統(tǒng)。它既包括這一區(qū)域內(nèi)人們的生產(chǎn)方式、生活方式，也包括該區(qū)域內(nèi)社會成員的理想追求、價值觀念、道德情操、生活習俗、審美方式、娛樂時尚等。”
（二）社區(qū)文化的作用
在對于社區(qū)文化作用的探討上，學術(shù)界的觀點基本一致。有人認為社區(qū)文化有益于營造“社區(qū)精神”，促進人與人之間的和諧相處，增強社區(qū)成員的認同感并滿足居民的精神需求；有人從更大的層面提出了社區(qū)文化建設(shè)有益于“完善城市功能，樹立城市品牌，打造城市特色”；有人認為社區(qū)文化建設(shè)可以促進社區(qū)自治的發(fā)展，通過社區(qū)文化活動培養(yǎng)居民的自治意識，增強居民的團體意識；也有人認為培養(yǎng)社區(qū)文化可以提升社區(qū)的凝聚力，形成良好的社區(qū)風尚，也有益于社會環(huán)境的安定。總體來說，社區(qū)文化建設(shè)的意義首先在于社區(qū)自身的穩(wěn)定、團結(jié)、和諧，還可以擴展到更大的范圍，從整個城市乃至社會層面上都有良好的影響作用。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：“城中村”;文獻綜述;展望
一、關(guān)于“城中村”的概念研究
（一）“城中村”的定義
在早期的研究中，李增軍（1995）把“城中村”稱為都市里的村莊，田莉（1998）把“城中村”稱為都市里的鄉(xiāng)村，敬東（1999）把“城中村”稱為城市里的鄉(xiāng)村，叫法并不統(tǒng)一，2000年左右逐漸統(tǒng)一為“城中村”。
從地域和社會關(guān)系的角度定義，代堂平（2002）認為，從地域角度上講，“城中村”現(xiàn)象是指已被納入城市范疇的局部地區(qū);從社會屬性的角度上講，“城中村”現(xiàn)象屬于傳統(tǒng)的“農(nóng)”村社區(qū)的矛盾現(xiàn)象，是一種特殊的社區(qū)。
從區(qū)位和社會特征的角度定義，張建明（1998）指出，“城中村”位于城鄉(xiāng)邊緣地帶，一方面具有小農(nóng)經(jīng)濟思想和價值觀念，保有著鄉(xiāng)村的某些景觀;另一方面擁有城市的某些基礎(chǔ)設(shè)施和生活方式，具有城市的某些特征。
從土地利用和土地產(chǎn)權(quán)的角度定義，李俊夫（2004）指出：“‘城中村’是指那些位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)或城鄉(xiāng)接合部，被城市建成區(qū)包圍或者半包圍的，沒有或者僅有少量農(nóng)用地的村莊。”
（二）“城中村”的分類
根據(jù)研究角度的不同，研究者把“城中村”分成不同的類型。根據(jù)城市與村莊相交接的形態(tài)特征的劃分，陳怡等（1999）將“城中村”劃分為內(nèi)切型、外切型、飛地相鄰型、相離型、全包圍型及半包圍性這六種類型 ;根據(jù)“城中村”相對區(qū)位的劃分，李培林（2002）將“城中村”劃分為六種類型，包括處于繁華市區(qū)、處于市區(qū)周邊、處于遠郊、還有較多農(nóng)用地的村落、還有少量農(nóng)用地的村落、已經(jīng)完全沒有農(nóng)用地的村落。李立勛（2001）把“城中村”劃分為成熟型的（近中心區(qū)）、成長型的（中心區(qū)外）、初生型的（建城區(qū)外、規(guī)劃區(qū)內(nèi)）三種類型，李培林和李立勛根據(jù)相同的劃分方式，得出不同的類型的“城中村”;根據(jù)各種因素疊加效果的劃分，張建明（2003）采用聚類分析法和因子分析法，將廣州市的海珠區(qū)和天河區(qū)的44個“城中村”劃分為土地資源充足型、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越型、集體經(jīng)濟實力型三種類型;根據(jù)土地利用類型的劃分，李俊夫（2004）將“城中村”劃分為三種類型，包括尚余較多農(nóng)地、農(nóng)用地和建設(shè)用地比例大致相當以及幾乎沒有農(nóng)地;根據(jù)“城中村”社會形態(tài)的劃分，李津逵（2005）將深圳市的“城中村”劃分為三種類型，包括本地農(nóng)民的村落（城市出現(xiàn)之前）、本地失去耕地農(nóng)民的就地集中安置區(qū)（城市建設(shè)中）、原住民面向外來低收入階層的廉租屋區(qū)。
（三）“城中村”的特征
1.景觀特征。“城中村”建筑密度太大，形成“ 貼面樓”“一線天”“ 握手樓” 等獨特景觀; 缺乏完善的基礎(chǔ)設(shè)施，以及公共綠地與體育等設(shè)施（藍宇蘊，2001）。
2.人口特征。現(xiàn)在“城中村”的人口構(gòu)成比較復(fù)雜，外來人口多，有相當強的異質(zhì)性，不像傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社區(qū)人口構(gòu)成相對單一。由于本地人局限于與本地人交往，外地人局限于與自己同屬一個地域的人交往，以及本地人與外地人在收人、語言、生活習慣等方面的存在的差異，導(dǎo)致本地人與外地人的交往比較少，關(guān)系淡薄（劉偉文，2003）。“城中村”人口密度高，人口規(guī)模大擁有大量的暫住人口，本地村民數(shù)量不多，暫住人口的比例甚至超過本地人口（郭艷華，2002）。
3.社會特征。“城中村”大多處在農(nóng)村管理體制之下，實行農(nóng)村集體所有制;缺乏像城市一樣完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)管理;人口構(gòu)成相當復(fù)雜并且外來人口比較多，治安比較差（侍克善，2005）。由于歷史的原因，“城中村”在道路、排水、供暖供電、垃圾處理等方面并沒有與市政設(shè)施干線配套，造成了基礎(chǔ)設(shè)施不完善（張成福等，2004）。
4.經(jīng)濟特征。由于“城中村”缺乏農(nóng)業(yè)用地，使其以第二、三產(chǎn)業(yè)為主要的經(jīng)濟來源，同時城市建設(shè)征地的補償也是城中村集體經(jīng)濟收益的一個重要來源（郭艷華，2002）。“城中村”的村民主要的經(jīng)濟來源是房產(chǎn)出租、經(jīng)營性勞動和分紅。“城中村”的村集體有大量的土地、房產(chǎn)、廠房等租金收入，而每個村集體一般都會結(jié)成實行股份制經(jīng)濟社（劉偉文，2003）。
二、關(guān)于“城中村”的形成原因
（一）局部利益驅(qū)動
“城中村”產(chǎn)生的直接原因是巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使。隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村土地大幅升值，大部分“城中村”的村民開始不斷擴建房屋，在房屋租賃市場中，由于大量外來人口的涌入，當?shù)卮迕窨砍鲎夥课莴@得可觀的租金收入，給自己帶來了巨大的經(jīng)濟利益，使“城中村”問題長期得不到妥善解決（呂宏芬等，2005）。從個體理性選擇的角度來看，農(nóng)民在房屋租金和土地快速增值的情況下，追求房屋租金和土地收益最大化，使得“城中村”這種特殊的建筑群體和村落體制形成（李培林，2002）。
（二）二元結(jié)構(gòu)體制的存在
在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度下，“城中村”是這種特殊制度下的產(chǎn)物。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度主要表現(xiàn)在三個方面，包括二元的土地制度;二元的行政管理制度;二元的人口管理制度，其中二元化的戶籍管理制度對“城中村”的形成有重要影響。這種二元體制框架中，二元土地制度是“城中村”產(chǎn)生的核心因素（張潤梅，2007）。“城中村”與城市相比，在土地制度方面存在著差異，表現(xiàn)在仍保留歸農(nóng)村集體所有的土地所有制形式;在村籍制度、社會管理制度等方面的內(nèi)容也存在差異，村籍制度的差異表現(xiàn)在原來的村民盡管農(nóng)耕地被征用后幾乎全部轉(zhuǎn)為城市居民，但是仍然保留著村籍，作為強大的村集體經(jīng)濟的股東，因此在經(jīng)濟地位上和一般市民及外來房屋租客相比有極大的差別，所以他們更愿意成為村民而不愿意成為市民（李培林，2004）。
（三）城市規(guī)劃管理的滯后
在“城中村”改造過程中，管理的滯后、功能的混雜、布局的分散、房屋的亂搭亂建、重復(fù)拆遷這些問題普遍存在。管理的滯后主要表現(xiàn)在三個方面：第一，因規(guī)劃管理的力度不到位，導(dǎo)致違章建設(shè)遞增。第二，因?qū)Υ迕竦陌仓玫攸c沒有作好規(guī)劃，導(dǎo)致村民建房凌亂布局以及重復(fù)拆遷。第三，因?qū)Υ迕癜仓媒ǚ繀^(qū)沒有制定詳細修建規(guī)劃，導(dǎo)致村民建房區(qū)內(nèi)功能復(fù)雜、布局凌亂（劉斯佳，2013）。因城市管理者在對待““城中村””治理的問題上存在認識的滯后和政策的滯后，在管理體制和管理的方式、方法方面長期落后于社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，因而導(dǎo)致““城中村””問題的出現(xiàn)并惡化（張孔見，2001）。
（四）文化的限制
從信任關(guān)系的角度來看，“城中村”可以看成是傳統(tǒng)信任關(guān)系與情結(jié)的聚居體。長期農(nóng)業(yè)社會的“聚村而居”，使村落自然成為人們生存與生活難以割舍的“祖地”，與“祖地”相關(guān)的一系列習慣，既內(nèi)化于人們深層的意識觀念，又外化于人們的具體行動與實踐，形成一整套完整的與村落地域共同體聯(lián)系在一起的“生存策略”（張成福，2004）。
三、關(guān)于“城中村”的治理改造
國內(nèi)的研究者普遍是根據(jù)“城中村”的總體特征提出治理改造的措施或者針對自己研究的具體的“城中村”提出對應(yīng)的治理改造的思路。本文按年代順序?qū)鴥?nèi)有關(guān)于“城中村”治理改造的研究進行綜述。
田莉（1998）認為，應(yīng)加強村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)管理，盡快對城市周邊的村莊進行改造，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范“城市里的鄉(xiāng)村”的發(fā)展，完善農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后的社會保障體系，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，強化其法制觀念。杜杰（1999）結(jié)合深圳市羅湖區(qū)原農(nóng)村城市化進程的例子，認為改造““城中村””應(yīng)從發(fā)展決策、“城中村”內(nèi)在要求、體制、文化、經(jīng)濟、法制、組織人事等方面入手解決“城中村”問題。
周森（2002）認為，“城中村”住房建設(shè)規(guī)劃滯后，城鄉(xiāng)兩種管理體制不對軌，當前要著重解決如下三個主要問題：第一，規(guī)劃要先行;第二，政策要靈活;第三，工作要務(wù)實。王素云（2003）對鄭州市都市村莊進行調(diào)查提出，改革都市村莊的經(jīng)濟體制，重視產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新是改造都市村莊的關(guān)鍵;以人為本，建立完善改造后居民的就業(yè)和社會保障體制，關(guān)心都市村莊居民的切身利益;改革都市村莊的人口與城市管理體制，發(fā)展獨具特色的城市社區(qū)管理體制三方面論述都市村莊的改造。
翁志超（2004）從量化資產(chǎn)，確權(quán)到人，實現(xiàn)居民按出資額分紅;房產(chǎn)改革中的博弈;非政府力量的廣泛參與三方面論述“城中村”改造的對策。廖俊平等（2005）提出將PPP（Public Private Partnerships）模式，即把私人企業(yè)和公共部門的合作模式與“城中村”改造工程相結(jié)合，以政府作為主導(dǎo)方，積極制定激勵政策來引導(dǎo)私人機構(gòu)的進入。
徐楚（2006）認為在“城中村”改造中，可持續(xù)發(fā)展原理實際操作意義重大。首先，在改造過程中，要突出規(guī)劃作用，使“城中村”改造納入城市整體和長期發(fā)展規(guī)劃中來，避免在改造后又出現(xiàn)“二次拆遷”和新的“城中舊城”現(xiàn)象;其次，體現(xiàn)在改造中要切實保障村民的長遠利益，使村集體和村民個體具備長久發(fā)展的條件和能力，保護資源的可持續(xù)發(fā)展和利用，最終實現(xiàn)村民生產(chǎn)生活條件的逐步改善和提高。徐遠明（2007）認為從“城中村”改造方式著眼，大體可歸納為以下兩種：第一，整體重建型改造，即從“城中村”的整體格局到單體建筑的全面改造，從舊村向新城的整體轉(zhuǎn)變，是建筑格局、建設(shè)標準、設(shè)施配套、景觀建設(shè)等全方位的變革;第二，局部重建型改造，即對“城中村”整體格局不做重大調(diào)整的前提下，對局部區(qū)域、關(guān)鍵要素進行重點改造，這種方式一般用于處在建成區(qū)，但不與城市總體景觀形成強烈反差、布局比較合理、環(huán)境比較好的地塊。
張晶（2008）運用博弈理論研究“城中村”改造中政府、村民、開發(fā)商的三方博弈過程，通過構(gòu)造效用函數(shù)來分析參與主體之間的利益沖突，提出在村民支持的基礎(chǔ)上政府介入并承擔改造費用，不鼓勵開發(fā)商介入改造的對策建議。趙恒伯（2009）從新公共管理的角度分析后認為，“城中村”改造的關(guān)鍵點是重新劃分政府組織、村社組織、經(jīng)濟組織和社會中介組織的功能邊界。在明確各責任主體的功能邊界的基礎(chǔ)上，構(gòu)想理想的“城中村”改造模式意味著“城中村”改造從以單純的政府為中心的治理秩序走向多中心的治理秩序。從“城中村”行政事務(wù)采取行政機制進行管理，公共服務(wù)主要采用準市場機制，自治事務(wù)主要采用自治機制三方面來創(chuàng)新城中村改造事務(wù)治理機制。
趙曉麗（2011）認為，濟源市在城中村改造中，要堅持政府主導(dǎo)下的市場化運作;鼓勵探索多種改造模式;對參加改造開發(fā)的機構(gòu)以及改造項目設(shè)置準入條件，實行準入制度;實行政府零收益，切實讓利于民、讓利于投資者的優(yōu)惠政策促改造等措施。陳少牧（2012）認為，推進泉州“城中村”社區(qū)治理應(yīng)按照治理主體多元化、治理方式民主化、治理舉措長效化的原則，做好以下五個方面的工作：第一，有效推動社區(qū)治理主體多元發(fā)展;第二，加快社區(qū)工作方式民主化;第三，提高社區(qū)居民保障水平;第四，提升社區(qū)管理者的素質(zhì);第五，加強社區(qū)文化建設(shè)。
四、總結(jié)與展望
綜上所述，筆者通過對文獻的研究，看到關(guān)于城中村問題所取得了一些主要的研究成果，但在一些理論和實踐方面仍存在一些問題，有待未來解決。
第一，不同學科認為城中村的形成原因不同，即社會學認為傳統(tǒng)的農(nóng)村組織和社會網(wǎng)絡(luò)決定城中村的形成，而經(jīng)濟學則強調(diào)城鄉(xiāng)二元制度在城中村的形成中起作用，城中村形成的原因并非是單一的，需要深入地研究和探索哪個原因更加的重要，這樣才能更有側(cè)重點地處理城中村問題。
第二，大多數(shù)研究都是站在城市的立場研究城中村問題，認為城中村阻礙城市的發(fā)展，應(yīng)該對其進行改造，很少人認為城中村問題被夸大，不是所有的城中村都需要改造，以后可以把研究的點從改造擴大到管理，這樣有助于城中村問題更好的解決。
第三，對于國外文獻的參考借鑒比較少，可以參考類似于國內(nèi)城中村的問題的國外現(xiàn)象，如貧民窟、城市過渡地帶等。
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[關(guān)鍵詞]智慧社區(qū)；動力機制；制約因素；政策選擇
[中圖分類號]C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02
從“智慧地球”到“智慧城市”再到“智慧社區(qū)”，“智慧”一詞逐漸占據(jù)了城市治理理念的核心一角。社區(qū)是城市居民實現(xiàn)自我管理的基本單元，也是國家實現(xiàn)城市社會整合的普遍形式。社區(qū)治理水平的高低在一定程度上反映了一個社會發(fā)展的成熟度，而智慧社區(qū)的建設(shè)將會成為改善我國社區(qū)治理狀況的一個重要環(huán)節(jié)。
一、智慧社區(qū)及其建設(shè)的動力機制
（一）智慧社區(qū)的含義
智慧社區(qū)一詞最早源自1998年美國戈爾提出的數(shù)字地球概念。國外對于智慧社區(qū)的研究是作為智慧城市研究的一個分支而存在，其中以IBM給出的智慧城市定義為主流，即“智慧城市是指能夠充分運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，從而對于包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求做出智能的響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活”〔1〕。國內(nèi)關(guān)于智慧社區(qū)的研究，至今尚未形成統(tǒng)一認識。綜合學者們的多維研究成果，本文認為智慧社區(qū)應(yīng)從以下三個角度來理解。
第一，智慧社區(qū)的參與主體。社區(qū)是居民獲得社會服務(wù)的基本單元，因而社區(qū)建設(shè)不僅關(guān)系到居民全體，而且涉及到公共服務(wù)提供的多方主體，包括政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等。而智慧社區(qū)建設(shè)的目的是以一種更為“智慧”的方式為社區(qū)居民提供更好的公共服務(wù)，最大限度的滿足居民需求。而在社區(qū)領(lǐng)域，生產(chǎn)、生活等服務(wù)的提供脫離不了社區(qū)的諸多構(gòu)成單元，因而智慧社區(qū)并未超出社區(qū)治理的范疇，而是同樣強調(diào)多元主體的參與，不同的是智慧社區(qū)在治理主體參與的方式、載體、效率等方面具有獨特之處。
第二，智慧社區(qū)的實現(xiàn)載體。智慧社區(qū)與一般社區(qū)治理的根本區(qū)別在于治理方式、工具的創(chuàng)新。智慧社區(qū)的“智慧”之處在于將互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進的信息化手段融合到了社區(qū)治理的整個過程，它不是一個個單一系統(tǒng)的簡單羅列，而是一個相互交錯、錯綜復(fù)雜的綜合體系，在這個龐大的體系中，基于大數(shù)據(jù)處理的信息化技術(shù)是其載體，承擔了社區(qū)治理某些方面的主要職能，包括社區(qū)相關(guān)信息的收集、處理、儲存、公布，社區(qū)管理，社區(qū)服務(wù)多元化提供等等。
第三，智慧社區(qū)的實踐效能。智慧社區(qū)建設(shè)的直接目的是實現(xiàn)社區(qū)治理水平的提升，其本質(zhì)是建立一種新的社區(qū)公共服務(wù)體系，運用先進的信息化技術(shù)，全面整合社區(qū)資源，通過社區(qū)智能化服務(wù)平臺的搭建，為居民提供智慧醫(yī)療、智慧管理、智慧交通、智慧環(huán)境、智慧監(jiān)控、智慧安保、智慧學習等多領(lǐng)域、高效率、高質(zhì)量的社區(qū)公共服務(wù)。
總而言之，智慧社區(qū)是指一種新型的社區(qū)治理樣態(tài)，它強調(diào)的是基于社區(qū)治理主體多元參與，借助于互聯(lián)網(wǎng)、計算機、云技術(shù)等信息化手段實現(xiàn)社區(qū)資源的全面整合，其最終目的是實現(xiàn)社區(qū)的“善治”，也即社區(qū)服務(wù)的效率、質(zhì)量、居民滿意度等方面的提升。
（二）智慧社區(qū)建設(shè)的我國智慧社區(qū)建設(shè)的政策選擇
唐京華，孫宏偉
（東北大學 文法學院， 沈陽 110169）
[摘 要]智慧社區(qū)建設(shè)是改善我國社區(qū)治理狀況的重要環(huán)節(jié)，但在具體實施中還面臨著政府引導(dǎo)力不足、居民參與率低、虛擬平臺運行不規(guī)范、缺乏專業(yè)人才及技術(shù)等制約因素，強化政策引導(dǎo)以規(guī)范實踐進程是完善我國智慧社區(qū)建設(shè)的重要保障。
[關(guān)鍵詞]智慧社區(qū)；動力機制；制約因素；政策選擇
[中圖分類號]C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0086 ― 02
動力機制
伴隨著智慧社區(qū)建設(shè)實踐在全國范圍內(nèi)的展開，作為一種全新的社區(qū)治理模式，其建設(shè)的動力機制主要源于以下三個方面。
第一，消解社區(qū)治理的現(xiàn)實困境是智慧社區(qū)建設(shè)的直接動力。我國社區(qū)治理實踐展開自20世紀90年代至今已有二十余年，社區(qū)治理的水平、效率均有不小的進步，然而從全國社區(qū)治理的實際狀況來看還存在諸多困境。例如多元主體參與率低下，行政化趨勢明顯，公共服務(wù)提供不足，社區(qū)管理成本高以及治理主體之間矛盾叢生等。原有的社區(qū)治理方式已很難在這些問題的化解上有所創(chuàng)新，因而迫切需要一種新的治理模式來消解困境，這是智慧社區(qū)建設(shè)的直接動力。
第二，信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的擴展是智慧社區(qū)建設(shè)的間接動力。進入21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息化技術(shù)進入了飛速更新?lián)Q代階段，技術(shù)的進步帶來了社會生活面貌的極大變化，據(jù)第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截至 2015 年 12 月，中國網(wǎng)民規(guī)模達 6.88 億，全年共計新增網(wǎng)民 3951 萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為50.3%，信息技術(shù)已成為人民生活不可或缺的部分。計算機、通信、傳感等技術(shù)的進步不斷尋求應(yīng)用領(lǐng)域的延伸，智慧地球、智慧城市建設(shè)早已進入技術(shù)延伸的范疇，社區(qū)作為城市生活的基本單元，自然成為信息技術(shù)延伸的目標范圍，技術(shù)應(yīng)用的擴張需求為智慧社區(qū)建設(shè)提供了間接的推動力。
第三，滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求是智慧社區(qū)建設(shè)的根本動力。市場經(jīng)濟的發(fā)展、城市化進程的加快帶來生活水平提升的同時也提高了居民的公共服務(wù)要求。單一服務(wù)模式、普適化服務(wù)標準、慢節(jié)奏服務(wù)速率以及單向交流方式等已難以滿足居民需求，個性化、高效率、高質(zhì)量、雙向交流服務(wù)越來越成為社區(qū)居民需求的偏重點，原有的以人工服務(wù)為主的社區(qū)治理模式的不適應(yīng)性日益凸顯，面對社區(qū)居民不斷攀升的服務(wù)要求，智慧社區(qū)模式也就應(yīng)運而生。
二、我國智慧社區(qū)建設(shè)的制約因素
我國各地的智慧社區(qū)建設(shè)已取得了不小的成績，政府、企業(yè)、居民都對智慧社區(qū)抱有極大的熱情。然而綜合全國智慧社區(qū)建設(shè)狀況，可以發(fā)現(xiàn)要將智慧社區(qū)作為社區(qū)治理的新模式實現(xiàn)整體推進依然存在諸多的制約因素。
（一）政府引導(dǎo)力不足，保障體系不完備
“智慧革命將深刻影響城市社區(qū)中人們的生活方式和交往方式，這也必然倒逼社區(qū)對其傳統(tǒng)的管理理念進行根本性的變革”〔2〕。在強行政壓力環(huán)境下，政府行政導(dǎo)向在社區(qū)治理中依然具有主導(dǎo)地位，政府指導(dǎo)體系的不健全將深刻影響智慧社區(qū)建設(shè)的進程。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)級政府或街道對轄區(qū)內(nèi)智慧社區(qū)建設(shè)的整體規(guī)劃缺乏科學性，沒有專業(yè)隊伍作為指導(dǎo)，存在盲目推進的現(xiàn)象；二是政策、法律規(guī)范不完善難以為智慧社區(qū)建設(shè)提供制度保障，政府指導(dǎo)囿于技術(shù)層面而實用性不足。
（二）居民參與率低，政社互動性缺失
強化互動溝通是智慧社區(qū)建設(shè)的目標任務(wù)之一，然而從智慧社區(qū)建設(shè)的實踐不難看出，現(xiàn)階段智慧社區(qū)建設(shè)更多的是政府、社區(qū)等單方實施主體的行為，居民作為目標對象并未廣泛參與其中。匱乏的雙向互動溝通主要源于幾個方面的工作不力：社區(qū)消極不作為，將智慧社區(qū)建設(shè)當做“形象工程”應(yīng)付了事；宣傳工作不到位，導(dǎo)致社區(qū)與居民間存在信息的不對稱；智慧社區(qū)具體項目建設(shè)的實際效用不高，居民未能從中得到真實便利；智慧社區(qū)應(yīng)用的操作難度較大，居民難以達到參與的文化程度要求等。較低的居民參與度在某種程度上使得智慧社區(qū)建設(shè)的意義黯然失色。
（三）專業(yè)人才匱乏，應(yīng)用技術(shù)不成熟
隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的不斷擴大，數(shù)據(jù)處理技術(shù)將面臨著更新?lián)Q代的難題，此外虛擬平臺的構(gòu)筑、不同系統(tǒng)間的完整對接等都需要信息化技術(shù)的不斷改進，目前我國智慧社區(qū)建設(shè)尚處于模擬探索階段，應(yīng)用技術(shù)也處于不成熟狀態(tài)，未來智慧社區(qū)建設(shè)還需要攻克各種技術(shù)難題。與此同時，我國社區(qū)工作者能力素質(zhì)偏低也是智慧社區(qū)建設(shè)的一大障礙，據(jù)調(diào)查現(xiàn)有社區(qū)工作者不僅一般不具有較高的計算機技術(shù)能力，而且擁有社區(qū)工作資格證書的也在少數(shù)，智慧社區(qū)所要求的核心技術(shù)人員難以尋覓。
三、我國智慧社區(qū)建設(shè)的政策選擇
面對智慧社區(qū)建設(shè)的多種制約因素，從政策上加強規(guī)范和引導(dǎo)是有效降低建設(shè)難度、有條不紊的實現(xiàn)社區(qū)治理“智慧化”的保障。
（一）以居民服務(wù)需求為動力導(dǎo)向
“社區(qū)是城市居民生活的必要空間，也是城市社會開展管理和服務(wù)的基本地域單位，社區(qū)的智慧化建設(shè)水平直接關(guān)乎城市居民生活的安全、便捷與和諧”〔3〕。居民的需求導(dǎo)向是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的指示燈，智慧社區(qū)建設(shè)應(yīng)當以居民的實際需要為前進方向，優(yōu)先解決居民最為急切的要求。社區(qū)是一個紛繁復(fù)雜的主體，各個社區(qū)狀況千差萬別，在智慧社區(qū)規(guī)劃、籌建過程中應(yīng)該廣泛征求居民意見匯集社區(qū)共識，著力構(gòu)建居民關(guān)于健康管理、商業(yè)消費、生活安保、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、志愿服務(wù)等基礎(chǔ)社區(qū)功能模塊，然后配以單一社區(qū)居民特色需求功能板塊，打破僵化的社區(qū)服務(wù)體系，從而打造各具特色的智慧化社區(qū)。
（二）以強化政府支持為實踐保障
社區(qū)雖是居民實現(xiàn)自治的群眾性組織，但在社區(qū)發(fā)展中政府作為全局支撐有著不可替代的作用，智慧社區(qū)建設(shè)有賴于政府的積極作為。首先，政府的社區(qū)治理理念應(yīng)當具有前瞻性，將服務(wù)型社區(qū)當作未來社區(qū)建設(shè)的模型，正確引導(dǎo)社區(qū)構(gòu)建的發(fā)展方向。其次，“政府要承擔起頂層設(shè)計的職責，各市政府在‘智慧城市’建設(shè)的大框架下進行智慧社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、部署和協(xié)調(diào)”〔4〕，打破社區(qū)“各自為政”的局面，全面統(tǒng)籌社區(qū)資源，實現(xiàn)信息的交流、共享，構(gòu)建社區(qū)總體布局，為更大范圍的社區(qū)科學管理提供數(shù)據(jù)資料。再次，制定科學合理的管理體制、運行機制、行業(yè)標準、評估體系、風險監(jiān)控、違規(guī)處罰等規(guī)范，實現(xiàn)智慧社區(qū)管理的制度化，降低智慧社區(qū)管理的不確定性。
（三）以多元主體參與為推進重點
智慧社區(qū)建設(shè)強調(diào)多元主體的互動參與，政府或社區(qū)的單方面推動只是外力而非內(nèi)力，智慧社區(qū)穩(wěn)步扎進的關(guān)鍵力量是多方主體參與形成的合力。其中政府應(yīng)作為全局的掌控者，聚焦社區(qū)治理的大局，做好方向引導(dǎo)、“后勤”保障；自治組織要擺正服務(wù)提供者角色，以居民需求作為自己的行動導(dǎo)向；社區(qū)居民要明確自己主人翁的地位，積極參與到社區(qū)治理中；社會組織與企業(yè)則要扮演協(xié)調(diào)、輔助者的角色，在享受社區(qū)公共服務(wù)的同時利用自身資源優(yōu)勢造福社區(qū)。多方主體的共同努力是智慧社區(qū)建設(shè)的一股關(guān)鍵力量。
總之，智慧社區(qū)建設(shè)不可能一蹴而就，需要在各方面條件協(xié)同配合的基礎(chǔ)上分步驟、有重點的推進。在建設(shè)過程中強化政策引導(dǎo)以規(guī)范實踐進程是完善我國智慧社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)保障。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕鄒佳佳，馬永俊.智慧城市內(nèi)涵與智慧城市建設(shè)〔J〕.無線互聯(lián)科技，2012，（04）：69-71.
〔2〕蔣俊杰.從傳統(tǒng)到智慧：我國城市社區(qū)公共服務(wù)模式的困境與重構(gòu)〔J〕.浙江學刊，2014，（04）：117-123.
【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理范式 社區(qū)服務(wù) 福利化
【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A
社區(qū)服務(wù)是我國改革開放以來不斷探索的一條深入社會基層、服務(wù)社會大眾的社會化服務(wù)道路。在我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的歷程中，社區(qū)服務(wù)的范式也經(jīng)歷了多個階段的變革。十八屆四中全會提出了“推動基層治理法治化”，十八屆五中全會則進一步提出了“推進社區(qū)治理精細化”。從“精細化”一詞中可以看出，我國對社區(qū)治理范式的認識不斷升級。在治理范式下的社區(qū)服務(wù)也進一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。
我國社區(qū)治理范式演變的歷程
從1978年起，我國社區(qū)治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國社區(qū)治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個階段。
第一階段（1978年至20世紀80年代末）：社區(qū)服務(wù)化的萌芽階段。1978年我國召開了，自始我國發(fā)展的重心逐步向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移，國內(nèi)城市的工作任務(wù)也不斷加大。1979年初，我國重新出臺了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織條例》，于是城市街道和居委會的運行體制全面得到恢復(fù)。1983年的全國八次民政工作會議上，國家首次明確提出了改革社會福利機制，通過聯(lián)合國家和社會的力量興辦社會福利事業(yè)。1984年全國城市福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗交流會上，國家民政部明確提出要多渠道、多形式推動社會福利事業(yè)要面向全社會。在這一階段，雖然表面上我國的社區(qū)服務(wù)開始向“社會化”演變，但總體上我國的社區(qū)服務(wù)仍然是政府化的范式。從經(jīng)費來看，該階段我國社會福利事業(yè)的經(jīng)費是以政府的撥款作為絕對主體的。從目的來看，該階段我國發(fā)展社會福利事業(yè)的最主要原因就是解決改革開放初期我國在經(jīng)濟社會運行方面出現(xiàn)的各種問題。因此，社區(qū)治理范式的行政化色彩仍然占絕對主導(dǎo)，該階段屬于我國社區(qū)治理服務(wù)化的萌芽階段。
第二階段（20世紀80年代末至20世紀90年代末）：社區(qū)服務(wù)市場范式的推進階段。1987年，我國正式提出了社區(qū)服務(wù)的概念，標志著我國社區(qū)治理范式由行政化向福利化轉(zhuǎn)變的萌芽階段開始向推進階段過渡。1993年我國出臺了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，明確了我國社區(qū)服務(wù)具有群眾性、區(qū)域性、福利性和服務(wù)性等特點，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展應(yīng)根據(jù)不同的社區(qū)服務(wù)對象，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的準則，建立差別化的社區(qū)服務(wù)價格體系。這一政策是我國社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的直接體現(xiàn)和實施依據(jù)。
在市場范式引導(dǎo)下，我國社區(qū)服務(wù)對社區(qū)治理帶來重要作用，但該階段我國社區(qū)治理仍存在一定的問題。首先，在政府責任上，單位制、國企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會群體淪為社區(qū)的弱勢群體，而國家由于體制上的瓶頸無法對其提供充分服務(wù)，甚至出現(xiàn)政府推卸責任的弊端。其次，對社區(qū)服務(wù)的福利化產(chǎn)生一定的本質(zhì)威脅。部分地方政府過分以經(jīng)濟利益為目的開展社區(qū)服務(wù)，結(jié)果往往導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)業(yè)運行不當，也使得社區(qū)服務(wù)的福利化本質(zhì)被淡化。
第三階段（20世紀90年代末至今）：社區(qū)服務(wù)的治理階段。20世紀90年代末以來，我國人民的生活水平有了顯著提升，社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高。當時，我國的社區(qū)服務(wù)存在三大難題：首先，在社區(qū)服務(wù)的主體方面，當時主要是政府，提供的服務(wù)內(nèi)容也主要局限在社會救助、社會救濟等方面。其次，在社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量方面，社區(qū)居委會提供的大量社區(qū)服務(wù)已無法滿足居民需求。再次，在社區(qū)服務(wù)的方向方面，由于我國市場化進程不斷加速，財稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規(guī)范，社區(qū)居委會興辦的各類服務(wù)組織和開展的志愿服務(wù)活動不斷被引入。
進入21世紀以來我國不斷探索社區(qū)服務(wù)范式的改革，社區(qū)服務(wù)業(yè)的概念逐步退出歷史舞臺，政府對社區(qū)服務(wù)的著眼點逐步由第二階段的經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，并凸顯服務(wù)主體的多元化。這一重大調(diào)整體現(xiàn)了社區(qū)治理范式不斷顯現(xiàn)出來，社區(qū)治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國陸續(xù)出臺了《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》《民政部關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)工作的意見》等政策，逐步明確了社區(qū)公共服務(wù)的對象、內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)途徑等，體現(xiàn)了我國對社區(qū)治理的重視和深化。2015年，我國確定了40個全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，體現(xiàn)了我國社區(qū)治理和服務(wù)化全面開啟試點進程。
我國社區(qū)服務(wù)福利化轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑導(dǎo)向
在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下，我國的社區(qū)服務(wù)必然將由行政化向福利化轉(zhuǎn)型。未來推動我國社區(qū)治理范式福利化，在發(fā)展導(dǎo)向上提出以下幾點建議。
進一步審視界定社區(qū)治理范式下的社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵。在我國社區(qū)的發(fā)展與治理過程中，國家及各地政府、社會各界等對社區(qū)的定位已基本達成共識，即基層治理與共同體。基層治理，重在通過政府權(quán)力的再造、下沉，對社區(qū)進行有效治理。社區(qū)共同體，則重在公共服務(wù)的強化和社區(qū)團結(jié)氛圍的營造。在福利化視角下，我國社區(qū)服務(wù)應(yīng)遵循兩種導(dǎo)向：一是社區(qū)服務(wù)公民化導(dǎo)向，將社區(qū)服務(wù)定義為一種以公民身份所享有和參與的社會活動；二是社區(qū)服務(wù)物品化導(dǎo)向，即在保證社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)到位的前提下，尊重社區(qū)服務(wù)的市場特性。這也就表明對社區(qū)服務(wù)的界定不應(yīng)僅局限在福利性質(zhì)，也應(yīng)包括市場性質(zhì)，應(yīng)根據(jù)社區(qū)的類型以及社區(qū)居民的多元化需求，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。
加快構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。雖然我國社區(qū)服務(wù)的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導(dǎo)向和以個體消費為導(dǎo)向的特征，即社區(qū)服務(wù)僅僅初步實現(xiàn)了縱向整合。在未來社區(qū)治理范式的引導(dǎo)下，我國的社區(qū)服務(wù)就應(yīng)該形成主體多元、服務(wù)多元的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化格局。在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下要構(gòu)建這種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)充分認識三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政能不斷向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，具體就是將以往的權(quán)力和資源控制型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)力協(xié)調(diào)、資源對接、信息服務(wù)等公共服務(wù)化角色。二是在主體關(guān)系方面，要求重新配置各個主體之間的權(quán)力關(guān)系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協(xié)作、共同治理社區(qū)的格局。三是在服務(wù)內(nèi)容方面，要逐步走出原有的單一面向社區(qū)弱勢群體的范圍，積極向全體社區(qū)居民靠攏，調(diào)動政府、市場和社會三者的積極性，凝聚合力，主動深入調(diào)研社區(qū)居民的服務(wù)需求，分層分類有序提供社區(qū)服務(wù)，形成主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多元化、社區(qū)之間互補的網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)服務(wù)格局。
積極建設(shè)多元化的社區(qū)共同體。在社區(qū)治理范式下，要構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，就應(yīng)該明晰政府、市場、社區(qū)這些主體在社區(qū)服務(wù)方面的分工，并推進主體之間聯(lián)動，實現(xiàn)“社區(qū)共治”。這主要體現(xiàn)在三個層面：一是要確立社區(qū)治理范式下政府的權(quán)責。應(yīng)遵循社區(qū)服務(wù)主體向多元化發(fā)展的客觀規(guī)律，沖破政府作為社區(qū)服務(wù)福利化唯一運行主體的瓶頸，不僅要提供基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)，還應(yīng)建立社區(qū)居民服務(wù)的信息平臺、溝通平臺和質(zhì)量監(jiān)督平臺等。二是要培育發(fā)展社區(qū)社會組織。更好地發(fā)揮社會組織這一第三服務(wù)部門在社區(qū)治理范式下的主體服務(wù)功能，促進社會組織在服務(wù)理念、組織運行、與政府關(guān)系處理等方面不斷提升。三是要全面激發(fā)社區(qū)居民的積極性，加速建設(shè)社區(qū)共同體。社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、對社區(qū)發(fā)展的關(guān)注度和參與度等都是形成社區(qū)治理合力、實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)福利化的重要保證。
（作者為吉林大學哲學社會學院博士，長春師范大學政法學院副教授）
【參考文獻】
關(guān)鍵詞：公民治理；社區(qū)自治組織；公共服務(wù)功能
理查德·C ·博克斯在《公民治理： 引領(lǐng)21 世紀的美國社區(qū)》一書中提出了公民治理模型，認為社區(qū)居民是自己社區(qū)的“提供者”，居民自己應(yīng)該決定提供什么樣的公共服務(wù)和如何運營這些公共服務(wù)，公共服務(wù)職業(yè)者在社區(qū)公共管理生活中的角色應(yīng)該是提供服務(wù)和支持，而不是成為公民的上級，他們應(yīng)該和公民站在一起，這才能形成一個社區(qū)。
一、相關(guān)概念涵義
1. 社區(qū)與社區(qū)自治組織。“社區(qū)”一詞由德國社會學家滕尼斯于1887年在《社區(qū)與社會》一書中首次提出，其含義是指人們生活的共同體和親密伙伴關(guān)系。自20 世紀80 年代末以來，逐漸受到諸多領(lǐng)域內(nèi)的專家學者們的關(guān)注，對于“社區(qū)”一次的理解也呈現(xiàn)“百家爭鳴”式的發(fā)展。筆者比較認同滕尼斯對于社區(qū)的定義，“社區(qū)是聚居在共同地域內(nèi)的人所組成的具有共同的認同感和價值取向的社會生活共同體。”
2.公民治理理論。公民治理理論的主要觀點和基本主張集中地體現(xiàn)在美國學者理查德·C·博克斯，博蓋森等人的系列文獻中。他們從不同角度強調(diào)，以公民與官僚合作為特征的公民性政府是現(xiàn)代行政的必要途徑，公民應(yīng)積極參與到公共管理中，扮演主人翁的角色。 公民治理理論的價值觀是建立在對新公共管理理論某此缺陷的批判基礎(chǔ)之上，在一定意義上對新公共管理理論的一種超越。美國學者博克斯在《公民治理：引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū)》一書中明確提出“公民治理”行政模式，對公民治理理論框架進行了較為完善的建構(gòu) 。
二、公民治理角度的自治組織功能分析——以上海新途社區(qū)為例
我國城市經(jīng)濟社會的發(fā)展同時帶來了人民民主自治精神上較以往有很大的提升，而城市社區(qū)治理中存在的主體差異性和職責不清等問題迫切需求理論的指導(dǎo)，而治理理論便在這種需求下在我國城市社區(qū)治理中的興起。其領(lǐng)域涉及社區(qū)流動人群、老年人、失能人群 、孕婦、婦女兒童社會服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會救助、心理健康服務(wù)等。通過發(fā)展社區(qū)內(nèi)居民成為機構(gòu)會員，定期為社區(qū)居民提供就業(yè)技能培訓(xùn)、健康檢查、心理輔導(dǎo)等培訓(xùn)課程。經(jīng)過六年的發(fā)展，已經(jīng)成為當?shù)鼐哂杏绊懥Φ拿耖g基層自治組織。它所體現(xiàn)的顯著功能主要有以下幾點：1. 更有利于形成一致的集體行動，凸現(xiàn)治理績效。在奧爾森《集體行動的邏輯》一書中提到西方社會學家西梅爾的觀點，“比起大集團來， 小集團的行動更果斷， 而且能有效地運用他們身邊的資源，向心組織的小集團一般總能發(fā)掘并使用其能量， 而在大集團中， 能量經(jīng)常是潛在的。” 城市社區(qū)自治組織較于政府部門是范圍更小的集團，且更易促使社區(qū)居民采取一致的集體行動，從而帶來更好的治理效果。 經(jīng)過筆者在新途社區(qū)健康促進社旗下的品牌之一新市民生活館的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)小范圍的組織機構(gòu)比當?shù)鼐游瘯日沙鰴C構(gòu)更能夠組織社區(qū)居民采取果斷有效的行動。例如，為促進當?shù)匦》秶鷥?nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，新市民生活館為當?shù)赝鈦砣丝诘摹吧馊恕迸e辦小型的“商業(yè)交流會”，探討各自的“生意經(jīng)”及個人經(jīng)歷，很好的促進了當?shù)厝说娜嗣}交際；定期為社區(qū)居民開辦就業(yè)職能培訓(xùn)，如烹飪技術(shù)教學、淘寶店鋪經(jīng)營等技術(shù)，來促進社區(qū)居民的就業(yè)，這些是當?shù)卣鶡o暇顧及的。2.更有效的實現(xiàn)社區(qū)共享資源的自主治理。公共管理中的典型案例“公地悲劇”以及奧爾森提出的集體行動的邏輯形象說明了社會生活中，人們往往只關(guān)心自己的利益，而忽視公共事務(wù)的治理。個人理可能導(dǎo)致集體行為的非理性結(jié)果。在此理論下認為社區(qū)公共資源的使用者只關(guān)注自身得到的利益，而管理者則為了實施有效的管理限制使用者獲得自身利益的權(quán)利，故二者難以就社區(qū)共有資源的治理采取一致有效的集體行動。政府與市場一直以來被視為解決公共事務(wù)治理問題的兩種途徑，相應(yīng)的市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)也就成了解決公共事務(wù)各種問題的兩種方式。然而，無論哪種途徑，都無法完全解決資源共享者的自主治理難題。 從這一角度出發(fā)，社區(qū)作為一個自主治理的單元，由社區(qū)自治組織協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)居民共同治理來解決公共資源治理的難題不失為一個有效的措施。3.有利于社區(qū)居民形成共同意識。目前，社區(qū)居民普遍缺乏社區(qū)意識，對社區(qū)公共事務(wù)淡漠。這是由城市發(fā)展進程中社區(qū)的產(chǎn)生和構(gòu)成方式?jīng)Q定的。我國大多數(shù)的城市社區(qū)為了方便基層部門的管理，多半由“劃片”產(chǎn)生，只是這種方式下產(chǎn)生的社區(qū)中居民共同意識淡薄，缺少歸屬感。 而社區(qū)自治組織多半是由居民依照共同喜好自上而下自發(fā)組織產(chǎn)生的，為居民提供了一個良好的公共活動領(lǐng)域，有助于強化居民的社區(qū)意識 。同樣，筆者在對上海新途社區(qū)設(shè)立在上海浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)歸涇村的新市民生活館的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，以新市民生活館為活動的組織場地，為社區(qū)居民組織舉辦各種免費的就業(yè)技能培訓(xùn)、政策宣傳，心理輔導(dǎo)講座和社區(qū)內(nèi)流動兒童英語輔導(dǎo)班等各類團體組織活動，并在每月舉辦一次社區(qū)主題型活動，使社區(qū)人心凝聚，社區(qū)居民的共同意識得到了強化。
三、 當前社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境及對策建議
1. 社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境。隨著社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，各種社區(qū)自治組織涌現(xiàn)，雖然在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供上，政府開始向社區(qū)自治組織開放，但起到的作用仍然是“拾遺補缺”，社區(qū)自治組織的發(fā)展主要受一下幾個因素的制約：（1）地位合法性問題。 國家對社區(qū)自治組織實施控制管理，允許有限的結(jié)社自由 。但筆者認為，這種自由的空間仍然是有限的，國家的態(tài)度決定著社區(qū)自治組織發(fā)展的前途，此外還要受到法律和行政機制的約束。（2）活動經(jīng)費籌資困難。筆者在對設(shè)立在浦東新區(qū)的新市民生活館調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，維持館內(nèi)運營的資金主要來自于企業(yè)的贊助、政府的招標項目，而且資金有限，通常需要組織的籌資部門對外聯(lián)系籌集資金。經(jīng)費缺乏是社區(qū)自治組織發(fā)展中相當普遍和嚴峻問題，大多數(shù)的社區(qū)自治組織由于資金來源渠道有限，創(chuàng)收能力弱，隨時面臨關(guān)閉的危險。
2.對策建議。社區(qū)自治組織的健康發(fā)展對我國城市社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有著積極的推動作用。首先，從政府角度來說，社會組織對社區(qū)事務(wù)的參與治理可以減少政府管理公共事務(wù)的負擔，還權(quán)于社會，讓政府集中精力在真正的“大事”上面；其次，從社會組織角度來說，參與到社區(qū)治理中與政府形成平等合作共同治理的局面，有利于促進社會組織自身能力建設(shè)的發(fā)展，同時還有利于推動公民社會的發(fā)展 。對此，筆者認為，促進社區(qū)自治組織的健康發(fā)展，首先，政府管理部門應(yīng)加強相應(yīng)的社區(qū)自治組織政策支持，把區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的方針落實到實處，使社區(qū)自治組織健康有序發(fā)展的軌道；其次，在社區(qū)自治組織注冊登記上予以較低的“門檻”，并在后期發(fā)展中通過對社區(qū)自治組織購買服務(wù)的方式提供資金扶持；最后，監(jiān)督管理上充分發(fā)揮外部監(jiān)管的作用，將其納入規(guī)范有序的管理軌道。
參考文獻：
[1] 周玉忠；王宇飛等.城市社區(qū)組織培育研究[J].社團管理研究.2008.1.10.
一、民營銀行的定義
1996年1月12日，中國民生銀行正式成立，這是中國首家主要由非公有制企業(yè)入股的全國性股份制商業(yè)銀行，也被認為是中國第一家“民營銀行”。后來隨著浙江民營經(jīng)濟的不斷發(fā)展，當?shù)氐摹懊駹I銀行”也陸續(xù)成立，如臺州市商業(yè)銀行、浙商銀行、浙江泰隆商業(yè)銀行等。
實際上，這些“民營銀行”與目前試點的民營銀行還有著實質(zhì)性的差別，以民生銀行為例，第一，民生銀行是由時任全國工商聯(lián)主席經(jīng)叔平向國務(wù)院提交申請、59家民營企業(yè)作為發(fā)起人出資成立，它的成立有著很強的政治意義；第二，雖然民生銀行的股東是民營企業(yè)，但是民生銀行的高層任免都是由政府決定；第三，民生銀行曾出現(xiàn)大量壞賬幾乎崩盤，當時也是靠政府的力量渡過的難關(guān)。
對于民營銀行的概念，主要分為兩種觀點：一個是從股權(quán)構(gòu)成的角度劃分，姜應(yīng)祥（2003）認為股權(quán)構(gòu)成中一半以上是民間資本的商業(yè)銀行就是民營銀行，不應(yīng)考慮其經(jīng)營方式或者資產(chǎn)結(jié)構(gòu)；另一個是從公司治理結(jié)構(gòu)的角度劃分，巴曙松、徐滇慶（2002）認為民營銀行的定義應(yīng)強調(diào)公司的治理結(jié)構(gòu)，看民營銀行是否采取市場化機制來經(jīng)營。廣義的民營銀行采用第一種觀點進行定義，而狹義的民營銀行，也是真正意義上的民營銀行，應(yīng)結(jié)合兩種觀點進行定義，即民間資本占主體地位，公司的治理采用市場化機制，且不受政府管理及控制的商業(yè)銀行。
二、民營銀行的發(fā)展現(xiàn)狀
國務(wù)院批準試點的五家民營銀行如表1所示，它們分別由不同行業(yè)的民營資本參與試點工作。目前，已經(jīng)成立的有微眾銀行和華瑞銀行，其他三家銀行仍在籌備當中。五家民營銀行大都定位于個人和中小微企業(yè)客戶，在經(jīng)營模式上各具特色。
（一）深圳前海微眾銀行
微眾銀行定位于服務(wù)個人和小微企業(yè)客戶。近年來，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)迅速發(fā)展起來，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的發(fā)展壯大使其逐漸涉足金融領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)金融的不斷發(fā)展沖擊了傳統(tǒng)的金融行業(yè)。以騰訊為主發(fā)起人的微眾銀行自然將網(wǎng)絡(luò)銀行作為其主打模式，微眾銀行將不再設(shè)立物理網(wǎng)點和柜臺，并將騰訊在互聯(lián)網(wǎng)方面的技術(shù)優(yōu)勢充分運用到銀行的風控體系內(nèi)。地處珠江三角洲的微眾銀行，其高管大多來自平安集團、深圳銀監(jiān)局等當?shù)貦C構(gòu)，具有十分豐富的工作經(jīng)驗。2014年12月12日，深圳前海微眾銀行股份有限公司獲得銀監(jiān)會的開業(yè)批復(fù)，12月16日，微眾銀行在深圳完成注冊登記。
（二）上海華瑞銀行
美邦服飾與上海均瑤集團作為主發(fā)起人成立了上海華瑞銀行股份有限公司，其主要定位于服務(wù)上海自貿(mào)區(qū)的中小企業(yè)，高管也大多具有當?shù)亟鹑跈C構(gòu)的任職經(jīng)歷，對上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展有著比較全面的了解，這對華瑞銀行今后的發(fā)展想必是如虎添翼。2015年1月27日，上海華瑞銀行股份有限公司獲得上海銀監(jiān)局的開業(yè)批復(fù)。
（三）溫州民商銀行
溫州民商銀行是以正泰集團、華峰氫綸等溫州本土民營企業(yè)為主發(fā)起人，主要服務(wù)于當?shù)氐男∥⑵髽I(yè)、個體工商會和小區(qū)居民、縣域三農(nóng)。溫州民商銀行的開業(yè)籌備工作也已基本完成，仍在等待有關(guān)部門的開業(yè)批復(fù)。
（四）天津金城銀行
在最初批準的試點方案中，天津金城銀行由商匯和華北作為主要發(fā)起人，但最終批準的主發(fā)起人是華北和麥購。金城銀行首先定位于服務(wù)中小微企業(yè)和科技型企業(yè)的對公業(yè)務(wù)，未來有可能考慮大型企業(yè)的融資需求。天津金城銀行也已向天津銀監(jiān)局提交了開業(yè)申請，仍在等待批復(fù)。
（五）浙江網(wǎng)商銀行
浙江網(wǎng)商銀行由浙江螞蟻小微金融服務(wù)集團、上海復(fù)星工業(yè)技術(shù)發(fā)展有限公司、萬向三農(nóng)集團有限公司、寧波市金潤資產(chǎn)經(jīng)營有限公司共同發(fā)起設(shè)立。與微眾銀行類似，網(wǎng)商銀行也將網(wǎng)絡(luò)銀行作為主打模式，致力于服務(wù)小微企業(yè)和個人消費者，并主要為這些客戶提供20萬元的存款產(chǎn)品和500元以下的貸款產(chǎn)品。網(wǎng)商銀行的開業(yè)籌備工作也在進行當中。
三、民營銀行的發(fā)展策略
除了上述五家民營銀行獲批外，還有數(shù)家民營企業(yè)也申請要設(shè)立民營銀行，仍在等待批復(fù)。試點的五家民營銀行各自具有特色鮮明的發(fā)展模式，隨著越來越多的民營銀行獲批成立，民營銀行需要借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國的實際情況，探索適合自身的發(fā)展策略。以下總結(jié)出專業(yè)銀行、網(wǎng)絡(luò)銀行和社區(qū)銀行三種民營銀行可采取的發(fā)展策略。
（一）專業(yè)銀行
專業(yè)銀行是指在特定的范圍內(nèi)提供專業(yè)性金融服務(wù)的銀行，它的出現(xiàn)是社會分工在金融領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。目前，我國的專業(yè)銀行包括三家政策性銀行和郵政儲蓄銀行，其中三家政策性銀行是由政府創(chuàng)辦的，為政府的經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、社會政策服務(wù)，不以盈利為目的，是政府干預(yù)經(jīng)濟活動的有效工具。
民營銀行選擇專業(yè)銀行的發(fā)展模式，可以擺脫政府的監(jiān)督管理，使專業(yè)銀行不僅僅為宏觀經(jīng)濟政策服務(wù)，而是將服務(wù)范圍拓寬到經(jīng)濟政策未涉及的行業(yè)。民營銀行基于對特定行業(yè)的了解而服務(wù)于該行業(yè)，優(yōu)化了資源配置，一定程度解決了信息不對稱的問題。而且民營銀行具有先天的優(yōu)勢，因為民營銀行是由多個民營企業(yè)出資組建的，這些企業(yè)也往往來自不同行業(yè)，對本行業(yè)更加了解，能夠得到相關(guān)的行業(yè)內(nèi)部信息。以華瑞銀行為例，因為其股東有均瑤集團和美邦服飾等企業(yè)，相應(yīng)的它們對航空運輸業(yè)和服裝制造加工業(yè)就比較了解，就可以有針對性地向航空運輸業(yè)和服裝制造業(yè)的企業(yè)提供金融服務(wù)。此外，信息不對稱問題的解決也會降低信貸風險。
（二）網(wǎng)絡(luò)銀行
2013年，各大電商平臺涉水金融領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)金融獲得快速發(fā)展，傳統(tǒng)的商業(yè)銀行也紛紛完善網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)。金融業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化使得人們足不出戶就可以辦理轉(zhuǎn)賬、支付等銀行業(yè)務(wù)，給人們的生活帶來極大的便利。未來利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行金融創(chuàng)新的空間還很大，網(wǎng)絡(luò)銀行不失為一種很好的發(fā)展模式。繼騰訊、阿里巴巴進軍民營銀行后，蘇寧、京東等電商企業(yè)加快了布局互聯(lián)網(wǎng)金融的步伐，國家工商局已通過了對蘇寧銀行、京東銀行等名稱的核準，將來更多的電商企業(yè)組建民營銀行成為可能。它們最大的優(yōu)勢就在于具有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的優(yōu)勢，因此這些民營銀行最有可能采取就是網(wǎng)絡(luò)銀行的發(fā)展策略。
網(wǎng)絡(luò)銀行與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相比具有很多優(yōu)勢：第一，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)具有很強的危機意識，能不斷進行創(chuàng)新使得特色化、個性化的產(chǎn)品層出不窮，而傳統(tǒng)銀行正缺乏這種意識。第二，由于網(wǎng)絡(luò)銀行不需設(shè)立物理網(wǎng)點，可以省去大量人力物力的費用，節(jié)約成本。第三，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以優(yōu)化和簡化業(yè)務(wù)程序，提高金融服務(wù)的效率。例如，傳統(tǒng)的貸款業(yè)務(wù)需要經(jīng)過一系列復(fù)雜的審核程序，造成時間和資金的浪費，而網(wǎng)絡(luò)貸款就減少了許多審批流程，縮短了審批時間，為中小微企業(yè)提供了很大的便利。第四，借助大數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)銀行可以掌握更多的信息，從中挖掘商業(yè)價值。金融業(yè)也正是產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)的行業(yè)，大數(shù)據(jù)的挖掘能夠使金融機構(gòu)在產(chǎn)品定價、市場預(yù)測、交易決策、客戶管理等方面帶來新的突破。民營銀行如果能利用日常經(jīng)營活動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，必將會為自身的發(fā)展帶來新的動力。
（三）社區(qū)銀行
社區(qū)銀行是指資產(chǎn)規(guī)模較小，具有特定服務(wù)范圍的商業(yè)銀行，是一種區(qū)域性銀行的概念。我國的城市商業(yè)銀行，雖然屬于縣域銀行，但與美國的社區(qū)銀行相比，還有較大的差距。一是資產(chǎn)的規(guī)模相對偏大；二是網(wǎng)點數(shù)量相對于人口數(shù)量較少；三是政府對其干預(yù)較強。因此，我國的城商行并不是真正的社區(qū)銀行。我國社區(qū)銀行的發(fā)展還處于初級階段，2013年以來，廣發(fā)銀行、民生銀行等中小型商業(yè)銀行紛紛布局社區(qū)銀行，但大多仍然屬于區(qū)域試點狀態(tài)。
民營銀行采取社區(qū)銀行的發(fā)展策略，一方面滿足了社區(qū)銀行在資產(chǎn)規(guī)模上的要求，另外，更重要的是，民營銀行的經(jīng)營十分自由，避免了行政的管理和控制。民營銀行將社區(qū)銀行作為發(fā)展模式，利用自身的地緣優(yōu)勢和對當?shù)仄髽I(yè)及文化的了解，提供更加適合當?shù)仄髽I(yè)和居民的金融產(chǎn)品和服務(wù)。社區(qū)銀行的理念是便民利民，應(yīng)該通過提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，來吸引客戶，增加客戶黏性。而不是一味增加營業(yè)網(wǎng)點，這樣不僅可能帶來惡性競爭也會增加銀行成本。
試點的五家民營銀行中，有將服務(wù)范圍限定在某一區(qū)域的，例如，溫州民商銀行和天津金城銀行。但是，真正成為社區(qū)銀行還需更注重經(jīng)營管理方面的要求，需要深入了解當?shù)仄髽I(yè)和居民的金融需求，提供具有地域特色的金融服務(wù)。
*基金項目：國家自然科學基金面上項目“地方政府生態(tài)管理與綠色社區(qū)志愿者組織成長的互動關(guān)系研究”（編號：71173099）；江蘇省“青藍工程”資助；2011年教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”項目（編號：NCET-11-0228）
作者：梁瑩，南京大學社會學院社會工作與社會政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格。本文基于對長三角地區(qū)三個城市的實證調(diào)查，對公民治理成長之基本現(xiàn)狀進行解析，接著通過Multinomial Logistic回歸分析深入剖析影響社區(qū)中公民治理的重要因素。通過以上的分析本研究嘗試探尋影響和制約社區(qū)中公民治理的真實圖景及影響其發(fā)展的深層原因，期望可以為我國社區(qū)中公民治理與草根民主的成長提供一個基本的理論和實踐分析框架。本文的研究結(jié)論表明，公民治理的實現(xiàn)必然是一個相當緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。
[關(guān)鍵詞]草根社區(qū)；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一詞在提出之后，在公共管理領(lǐng)域迅速傳播。雖然對其尚未有統(tǒng)一的定義，但是多數(shù)學者都認為公民治理涉及選擇與聲音兩個層面，選擇即是要提供更多的公共服務(wù)機會，而聲音則重視地方主義與自我治理。[1]博克斯認為21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現(xiàn)代公民意識和健全的公民資格。然而我國草根社區(qū)中的公民治理的實現(xiàn)必然是一個相當遙遠和冗長的過程。期望本研究成果能夠?qū)δ壳拔覈青l(xiāng)社區(qū)中的公民治理的學術(shù)理論研究與草根民主的實踐運行發(fā)揮重要作用和產(chǎn)生重要影響。
一、中國草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究概況
（一）公民治理：公共參與及公民精神的強力復(fù)興
未來社會的治理最終方向和目標就是公民治理，時下公民治理已然成為公共政策研究領(lǐng)域的流行詞匯，許多學者都對公民治理的概念以及發(fā)展提出自己的看法。但非常遺憾的是，當前學術(shù)界對于公民治理是什么這一概念并未達成根本性共識。一般認為公民治理中主要包含以下兩個主要議題：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。對于這兩個議題的不同回答將形成公民治理的多種不同闡釋。[2]福克斯所倡導(dǎo)的公民為中心的治理模式如今成為公民治理發(fā)展的經(jīng)典藍本，“福克斯從其個人作為政府管理者的豐富經(jīng)驗出發(fā)，又結(jié)合其對于民主過程與公共行政的研究，發(fā)展出一種新型的治理模型，這種治理模型致力于服務(wù)公眾，并且促進公共實務(wù)者的專業(yè)性發(fā)展。他承認自己所推崇的是一種地方政府管理的規(guī)范性設(shè)想，但是他堅持認為在全世界都逐漸呈現(xiàn)出這樣一種趨勢：那就是公民越來越愿意參與那些影響他們生活的公共政策的制定與執(zhí)行。”[3]
在公民治理實踐中，行政管理者的主要角色是確保公共政策的開放性與包容性，并且為公民提供建議與技術(shù)支持，從而使公民成為地方政府公共政策制定的重要成員之一。[4]在公民治理的過程中，普通公民不再是被動地參與公共政策過程，并且只是象征性地被公共部門咨詢。相反，公民治理中的公民應(yīng)該是一種直接參與公共政策的公民，他們與政府享有同等重要的決策權(quán)力。[5]同時， 在公民治理過程中， 政府并非完全不存在， 而是作為一種治理的協(xié)調(diào)者， 充分促進公共政策的決策過程， 并且避免公共政策的破產(chǎn)。[6]
庫珀等學者認為：“公共參與重新燃起學者們對于社會治理發(fā)展的希望，其已經(jīng)超越地區(qū)、民族、國家與網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的限制，當下的公民參與在不同的層次呈現(xiàn)出不同的形式。而協(xié)商性與共同性的行為策略為達到公民為核心的公共管理實踐起著至關(guān)重要的作用。” [7]對于公民治理的實現(xiàn)，托克維爾曾對這種未來的治理發(fā)展提出過自己的見解，在他看來，公民自發(fā)形成的志愿組織網(wǎng)絡(luò)能夠整合社會利益、表明個人需求與偏好、促進公民參與政府決策等。他將志愿組織視為公民身份與公共能力的訓(xùn)練場。[8]作為一種未來的社會治理模式，抑或為了公民參與的切實實現(xiàn)，抑或為了公民精神的強力復(fù)興，我們都有理由堅信，公民治理的發(fā)展需要不斷的實踐積累，也唯有不斷的組織性、自發(fā)性的自愿公共參與，公民治理的發(fā)展才能實現(xiàn)。
（二）我國草根社區(qū)中的公民治理：研究背景與研究問題
正如博克斯――公民治理理論的倡導(dǎo)者所言，公民治理理論在基層社區(qū)層面上進行實踐較為合適，原因在于其充分考慮了理論的現(xiàn)實可操作性。公民治理模型試圖幫助我們創(chuàng)建真正的公民自治治理。公民治理理論受核心價值理念的深刻影響在當前公共管理與公共政策的理論與實踐領(lǐng)域中具有極為重要的地位。而公民治理理論本身所具有的特點與優(yōu)勢，與孕育與成長于目前我國城鄉(xiāng)社區(qū)田野中的草根性社區(qū)自治組織與草根性民主的之間存在一定的契合與共性。社區(qū)治理理論隨著公民治理的發(fā)展而小心翼翼地前行，其將公民治理傳統(tǒng)價值的實現(xiàn)作為其最高責任，同時其也將公民參與和公民精神作為公民治理過程的重要部分。
從理論和實踐的角度來看， 我國草根社區(qū)存在著公民治理的優(yōu)勢和實踐空間， 但由于我國的悠久文化底蘊、政治傳統(tǒng)和真實的草根社區(qū)治理模式同西方社會差異較大， 特別是在實現(xiàn)公民治理的主觀基礎(chǔ)方面（公民意識、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面還存在著諸多問題， 因而我國草根社區(qū)實現(xiàn)真實的公民治理還面臨諸多障礙和困境。本文即對中國草根社區(qū)中的公民治理的真實民主圖景進行深入考察和分析，并對深入影響草根社區(qū)中公民治理的深入主觀因素進行深度剖析，挖掘和考量公民治理成長中重要的阻滯因素。
本研究以長三角地區(qū)的三城市實證調(diào)查為基礎(chǔ)考察草根社區(qū)中公民治理現(xiàn)狀。在我國，隨著民主政治改革的深入，公民精神和公民意識得到了較大地提升，公民治理開始從理論逐漸走向?qū)嵺`，尤其是處于改革開放前沿的長三角地區(qū)的諸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐漸成為城市社區(qū)的主要治理模式。通過對這三個城市社區(qū)中真實草根民主現(xiàn)狀以及影響因素的深度考察，可以對中國草根社區(qū)中公民治理成長的真實圖景窺見一斑。
（三）研究概況與研究設(shè)計
當前國內(nèi)很多學者較為關(guān)注中國特色的公民治理成長之路徑與方向，而對公民治理孕育、成長與發(fā)展的真實場域和公共空間的深入研究則相對較少；更多是囿于抽象思辨和極為宏觀的理論預(yù)設(shè)與分析，或者對中國草根社區(qū)中公民治理與草根民主成長歷程之中的種種問題深表隱憂。對于在各方面都領(lǐng)先的長三角地區(qū)的這幾個城市，在我們身邊的民主意識、民主理念與草根民主建設(shè)是否就進行得徹底深入呢？當前我國草根社區(qū)中“公民治理”的成長現(xiàn)狀距實現(xiàn)博克斯筆下理想的公民治理模型是否遙不可及？根據(jù)這兩次延續(xù)性調(diào)查的數(shù)據(jù)和訪談資料，本文嘗試對長三角地區(qū)三個城市社區(qū)中公民治理與草根民主成長之現(xiàn)狀進行深入解析。
本研究的數(shù)據(jù)資料來源于2011年先后在長三角地區(qū)的南京、上海和杭州三個城市進行的實證調(diào)查。本次調(diào)查采用多階段分層抽樣方法，首先從被調(diào)查城市中抽取區(qū)（縣），然后從區(qū)（縣）中抽取街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），接下來再從街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中抽取居（村）委會。接著，在居（村）委會中抽取被調(diào)查的居民戶樣本時則主要采用系統(tǒng)（等距）抽樣法。最后，從居民戶中抽被調(diào)查人，抽取生日距8月1號最近的那個人作為調(diào)查對象。整個調(diào)查過程共發(fā)放2000份問卷，回收1611份問卷，達80.5%的回收率；經(jīng)過邏輯檢查和幅度檢查后，剔除46份廢問卷，最后剩1565份有效問卷，達78.3%的有效回收率。 同時本文中少量的數(shù)據(jù)資料來自于2008年筆者在南京市進行的調(diào)查。2008年調(diào)查方法采用多階段抽樣法，抽樣過程中結(jié)合采用分層簡單隨機抽樣法、系統(tǒng)（等距）抽樣法、間隔隨機抽樣與戶內(nèi)抽樣法。總共發(fā)放1000份問卷，最后回收776份，達77.6%的回收率；在此基礎(chǔ)剔除68份廢問卷，最后剩708份有效問卷，達70.8%的有效回收率。
二、草根社區(qū)中真實的公民治理圖景
在社區(qū)中，創(chuàng)建公民自主治理需要關(guān)注公民參與的動力問題。那些批判理論使我們認識到，當社區(qū)存在不同利益時，公眾常常不能意識到公共政策過程以及該過程對他們生活的意涵，為了保證有關(guān)的政策議題決策的高質(zhì)量，公民必須能夠擁有獲取信息的途徑，并且參與審慎的、深思熟慮的決策，這個過程是公開的、公民是受歡迎的和充分知情的，在這里，每一個人的貢獻都有價值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民協(xié)調(diào)委員會、公民理事會和幫助者。公民協(xié)調(diào)委員會即將民選管理局從“中心決策者”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駞f(xié)調(diào)者”角色。重新界定管理當局的責任，從決定大多數(shù)政策議題到將政策議題委托給公民理事會，聽取他們的建議，肯定或修正他們的工作，以適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的整體目標。[10]
在我國城鄉(xiāng)社區(qū)中，與公民協(xié)調(diào)委員會和公民理事會這類自治組織比較接近的是居（村）委會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會等社區(qū)組織。然而，這些社區(qū)自治組織與公民治理模型中所描述的自治組織的角色仍然相差較遠。在漫長的發(fā)展過程中，我國居（村）委會逐漸由建國之初的基層群眾自我管理性質(zhì)的自治組織向具有比較濃厚的行政化色彩的基層“行政組織”轉(zhuǎn)變。在公民治理的實踐中，對于社區(qū)居（村）委會選舉和居民自治的制度完善和健康發(fā)展而言，保持和激勵居民參與社區(qū)選舉和參與社區(qū)治理的積極性至關(guān)重要。本次調(diào)查中，對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這一說法，37.8%與15.6%的被調(diào)查的社區(qū)居民認為 “比較同意”或“非常同意”，將近一半的社區(qū)公民選擇“無所謂”、“很不同意”或“不太同意”。這類情形很像博克斯所描述的，“只有決策到了至關(guān)重要，至少是直接影響公眾自身利益時，社區(qū)居民才會參加此類會議。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事會是指建立公民咨詢委員會，來協(xié)助地方政府執(zhí)行行政管理的主要職能，如警務(wù)、消防、公共設(shè)施、公共工作、公園、娛樂設(shè)施和社會服務(wù)。在大型管轄區(qū)內(nèi)，將這些廣泛的功能分解為多個分支領(lǐng)域，并在每一個分支領(lǐng)域建立相應(yīng)的公民理事會。[12] 在我國，業(yè)主大會和業(yè)主委員會是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人，他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會和業(yè)主委員會便應(yīng)運而生了。在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理。本次調(diào)查中，對于“如果社區(qū)要召開業(yè)主委員會會議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問題，我很愿意參加”這種說法，分別有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，23.6%的居民表示“無所謂”。這表明，近半數(shù)的社區(qū)居民對于參加社區(qū)召開的業(yè)主委員會會議的意愿并不是很強，這與公民治理模型中的公民理事會所要求的積極公民治理精神似乎仍有較大差距。
博克斯指出，“提升政府對公民的責任性，迫切需要民眾與代議者和職業(yè)者一道參與公共政策的整個過程：從討論如何選擇行動開始，到制定公共項目的政策，再到公共項目執(zhí)行中的行政管理。最后在可見的績效結(jié)果基礎(chǔ)上進行改革。”[13]而社區(qū)中公民治理最為直接而具體的表征就是社區(qū)居民參與社區(qū)各類社會政策。當問到居民是否同意“對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每個人都應(yīng)積極參與，為社區(qū)盡一份力”這種說法時，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，選擇“無所謂”的占19.1%，表示“非常同意” 與“比較同意”的分別是9.9%與48.5%。對于“我會主動關(guān)心社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）”這種說法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“無所謂”的有16.2%。而對于“我必須多了解社區(qū)的各項社會政策，參與監(jiān)督社區(qū)社會政策的執(zhí)行”這一說法，選擇“不太同意”與“很不同意” 的比例達3.8%和18.3%，表示“無所謂”的居民占33.2%。
公民治理模型中積極參與者關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，希望自己在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮積極、持續(xù)的影響。而本次調(diào)查中對于“我對社區(qū)的民主改革提出的建議越多，對社區(qū)民主成長作用越大”這種說法，分別有16%和3.6%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，22.6%的居民表示“無所謂”。對于“居民應(yīng)積極參加社區(qū)政治活動，尤其應(yīng)珍視自己的選舉權(quán)”這個問題，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“無所謂”的有12.1%。而對于“經(jīng)過社區(qū)共同決定的事，我雖然不喜歡，但也應(yīng)該遵守”這個問題，分別有18%與6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“無所謂”。當問到居民對于“參與社區(qū)所舉辦的各項活動（包括政治、經(jīng)濟、文化等方面）就是最大限度地支持社區(qū)建設(shè)”這一問題，18.4%的社區(qū)居民與2.2%的社區(qū)居民選擇“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“無所謂”，表示“比較同意”與“非常同意”的居民分別有46.5%與12.3%。
King，Cheryl S.等學者指出，參與是公民個體成為人民一分子的必要機會，是對社會應(yīng)盡義務(wù)的一部分。行政人員認識到參與的必要性，但未能找到使公眾恰當?shù)貐⑴c決策制定過程的有效方法。[14]這個調(diào)查的結(jié)果表明，對公民治理中的各項事務(wù)部分公民缺乏積極參與的熱情。盡管當前我國社區(qū)草根民主正從動員型參與向自治型參與轉(zhuǎn)變，然而部分社區(qū)公民的積極參與仍比較欠缺。就民主政治的本質(zhì)而言，在社區(qū)治理過程中公民參與被看做是公民的一項政治權(quán)利，民主參與的本質(zhì)是自治，偏離了本質(zhì)規(guī)定性的自治性，進而使得公民積極參與喪失了參與式民主的本性。20世紀以來，通過地方政府的制度建設(shè)與民主政治改革，長三角地區(qū)的這三個城市的地方治理逐步由動員型的政治參與向自治型治理轉(zhuǎn)變，然而，以上的分析也同樣顯示，相當一部分社區(qū)居民仍然缺乏自治型參與意識，而且多數(shù)居民對于社區(qū)中的社會事務(wù)與社會政策的參與意識仍然十分缺乏，這種現(xiàn)實與公民治理的理論要求相差甚遠。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成長中重要的阻滯因素
國外學者的大量研究表明，在過去所謂公民文化消亡的時代，人們志愿的政治參與活動水平卻沒有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人參與志愿服務(wù)活動。公民治理與公民自治理念以及公民志愿精神有著極為密切的關(guān)聯(lián)性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共政策中更多地體現(xiàn)自己的作用。社群主義者將堅持追逐公共利益視為公民的一種美德，這種為公益而勇于奉獻的精神就是公民志愿精神。如果一個國家的公民對其自身所具備的政治責任和義務(wù)的自我認識程度較低，缺乏志愿參與治理的精神與自治意識，則難以充分運用和行使公民資格和公民治理所賦予的各種權(quán)利。
對于公民志愿精神與公民治理之間存在的極為密切的關(guān)聯(lián)性，可以從Logistic回歸分析中體現(xiàn)。通過Multinomial Logistic回歸對公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”與“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價對公民對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的看法的影響進行分析， Logistic回歸的分析結(jié)果如下：表1 Multinomial Logistic回歸模型
在以上的Logistic回歸模型中，統(tǒng)計結(jié)果顯示，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“很不同意或不太同意”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“無所謂”而非“比較同意或非常同意” “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的認同度越低，公民對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越低。相反，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”的認同度越高，則對于“我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越高。這表明公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價越高，公民治理的意愿與意識也越強，反之亦然。
“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區(qū)問題的改良，使社區(qū)生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法都是對于公民利他性志愿精神的測量。由此可見，公民的志愿精神對于公民治理有著深遠的影響。
在2008年的調(diào)查中，對于 “ 對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每個人都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”、“我會毫不猶豫地為社區(qū)的一項公益活動捐助一些錢”等說法，超過半數(shù)的社區(qū)居民都認為同意。由此可見超過半數(shù)的社區(qū)居民對于參與社區(qū)志愿活動具有比較強的參與意愿，社區(qū)居民中的志愿精神正處于孕育和成長中，然而對于較大部分社區(qū)居民而言，在參與意識方面依然存在較強的被動性和依賴性，社區(qū)居民參與社區(qū)志愿活動缺乏足夠的熱情度。接著對實際過程中社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的現(xiàn)狀進行解析，對于“您是否參與過社區(qū)志愿服務(wù)？”這一問題，公民選擇 “沒有參加過”的比例高達53.1%，社區(qū)居民選擇“參加過”的比例為46.9%。從分析中可以看出，一半以上的居民都沒有參與過社區(qū)志愿服務(wù)，這表明盡管有一部分居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的意識與志愿精神正在成長之中，但是實際參與比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實差異。以上的分析表明，當前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。
四、草根社區(qū)中的公民治理：真實與遙遠的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一個活躍的、持續(xù)發(fā)展的問題，人們對此不斷地進行探詢、實驗、改革和爭論。[16]草根社區(qū)中的公民治理，準許每個公民甚至弱勢群體――雖然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，對于社區(qū)鄉(xiāng)村的社會政策過程與公共事務(wù)都平等而自由地參與，并積極治理這些公共事務(wù)和政策。然而本文的深入調(diào)查研究與實證分析則表明，草根社區(qū)中的公民治理依然在孕育成長之中，離真實的民主圖景依然漫長而遙遠。
（一）主要研究結(jié)論
本研究表明，在草根社區(qū)的公民治理實踐中，社區(qū)居民中的相當一部分仍然缺乏自治型參與意識，而且多數(shù)居民對于社區(qū)中的社會事務(wù)與社會政策的參與意識仍然十分缺乏。對于 “我有權(quán)利和義務(wù)參與到社區(qū)社會政策的整個運行過程”、“如果社區(qū)要召開業(yè)主委員會會議，討論社區(qū)公共房產(chǎn)出租問題，我很愿意參加” “對于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)社會政策，每位社區(qū)居民都應(yīng)積極參與為社區(qū)盡一份力”“對于社區(qū)的重大措施（如創(chuàng)建文明社區(qū)等）我會主動關(guān)心”等說法，相當一部分社區(qū)居民仍然表示不贊同或態(tài)度模糊。深層的解析可以發(fā)現(xiàn)，甚至有很多公民并沒有意識到自己是這個國家和社會的主體，并未將自身看作國家的主人，而是依然受延續(xù)千年的“臣民意識”影響，對于國家和社區(qū)中的各種事務(wù)缺乏參與和關(guān)心、缺乏足夠的主動性、積極性，這也必然使許多公民普遍缺乏權(quán)利和參與意識，忽視了很多本應(yīng)屬于自己的權(quán)利。以上分析表明我國草根社區(qū)中的公民治理現(xiàn)狀與公民治理已有蓬勃發(fā)展的跡象，然而離真實與充分的公民治理民主圖景依然相差較遠。
進一步的Multinomial Logistic回歸分析則表明，草根社區(qū)中公民的志愿精神對于公民治理的成長與發(fā)展有著深遠的影響。然而從分析中可以看出，實際參與社區(qū)志愿服務(wù)的居民比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現(xiàn)實差異。因而以上的分析表明，當前被調(diào)查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發(fā)育不成熟的最為深刻的原因。
（二）與國內(nèi)相關(guān)研究的區(qū)別與研究貢獻
國內(nèi)關(guān)于公民治理的相關(guān)研究，筆者搜索中國知網(wǎng)相關(guān)的論文20余篇，較有代表性的如史云貴的《中國基層社會踐行公民治理的障礙及可行性路徑探析》、黃顯中《雙軌模式：共和行政的制度建構(gòu)――公民治理模型再造》等，這些研究主要基于單純理論和邏輯思辨層面對公民治理的現(xiàn)在與實踐路徑等進行探討。當前國內(nèi)對于公民治理成長與發(fā)展的真實圖景的深入規(guī)范的實證調(diào)查研究的成果仍較少。
本研究通過長三角地區(qū)的三個具有特色和代表意義的城市即南京、上海和杭州的深入調(diào)查，從嚴格與規(guī)范的實證調(diào)查的角度對中國草根社區(qū)中真實的公民治理圖景進行深入分析，并對影響草根社區(qū)中公民治理發(fā)展的因素進行剖析。這對中國公共管理研究中關(guān)于公民治理的實踐研究，在研究方法和實證研究方面具有一定的學術(shù)貢獻；在一定程度上推動了中國公民治理在草根社區(qū)層面的規(guī)范實證研究，對于中國微觀層面的真實公民治理實踐的探索與研究具有開拓性的研究意義。
（三）相關(guān)討論與研究展望
對于西方發(fā)達國家而言，教育和培養(yǎng)公民意識與公共精神依然非常重視，將培養(yǎng)公民意識看作其意識形態(tài)的重要建設(shè)工程之一，以此加強鞏固相應(yīng)的社會制度，緩解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。本文Logistic回歸分析也表明，公民的志愿精神對于公民治理有深遠的影響。由此觀之，對長三角地區(qū)這三個城市的政府來講，需要在全市以及農(nóng)村地區(qū)對志愿精神與志愿理念進行宣傳和普及，加大“長三角地區(qū)社區(qū)志愿者培訓(xùn)基地”的培訓(xùn)設(shè)施建設(shè)，對社區(qū)志愿者在培訓(xùn)實踐中自主掌握志愿服務(wù)的理念與技巧，提供體驗、活動、訓(xùn)練的公共空間。大力培育和發(fā)展各種非營利性社區(qū)服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)志愿者協(xié)會，通過建立治安巡邏隊與業(yè)余培訓(xùn)學校以及業(yè)主委員會，舉辦健康、家庭生活、法律、青少年教育等知識講座，促進社區(qū)居民之間的互動和溝通。招募成立社區(qū)志愿者隊伍并吸納社區(qū)居民中的專業(yè)人才，幫助社區(qū)弱勢群體，充分發(fā)揮群策群力的作用和價值，吸納社會閑散資源到社區(qū)活動中來。此外，更加注重培育公民意識，尤其公民的法律意識、權(quán)利義務(wù)意識、選舉意識、監(jiān)督意識等。
在社會公共治理不斷演進的今天，無可辯駁的事實是傳統(tǒng)的政府中心與市場中心的社會管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)復(fù)雜性公共事務(wù)治理的需要。[17]合作性的治理模式將擔負起人類社會應(yīng)對復(fù)雜性議題的重要責任。[18]新的社會治理模式的將會賦予公共社會新的生長空間，其中以合作治理為核心議題的現(xiàn)代治理模式正在成為當代世界治理模式變革的新趨勢。[19]我們看到的是越來越多的公共部門，私人部門以及志愿部門的合作。不同部門之間伙伴關(guān)系的重塑正在為人類社會的治理開啟新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社區(qū)，合作治理的輪廓正在變得更加清晰，社區(qū)治理不再將公眾看作是一種可有可無的咨詢者，而是將公眾看作真實的決策參與者， 公共政策的制定以及執(zhí)行不再是政府的壟斷性事務(wù)， 公民也將對公共問題的界定以及解決產(chǎn)生直接性的影響。 [21]社區(qū)田野之間的公民治理民主圖景的走向?qū)Q定于公民治理自身的民主發(fā)展的必然趨勢以及民主價值。然而，公民治理的實現(xiàn)必然是一個相當緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養(yǎng)，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.
論文關(guān)鍵詞：小政府 大社會 社區(qū)非營利組織
近年來，社區(qū)非營利組織在我國城市社區(qū)的發(fā)展中發(fā)揮著越來越顯著的作用，也吸引了越來越多的學者進行研究。在我國實際工作部門中一般認為社區(qū)非營利組織是社區(qū)內(nèi)部具有社會團體性質(zhì)或具有非企業(yè)單位性質(zhì)的組織。本文參照并對比國內(nèi)多位學者的觀點，對社區(qū)非營利組織做出以下定義：社區(qū)非營利組織是由社區(qū)居民自發(fā)組成的，以本社區(qū)成員為主體，以本社區(qū)區(qū)域為主要的活動場所，以法律法規(guī)和社會公德為活動依據(jù)，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我娛樂為目的開展活動，介于城市政府和社區(qū)居民之間，不以營利為目的各類組織。
20世紀80年代改革開放以后，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展對計劃經(jīng)濟體制下的全能型政府提出了挑戰(zhàn)，1988年，中央開始提出“轉(zhuǎn)變政府職能”，2001年，成都、南京、上海提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標，2005年政府工作報告指出“寓管理于服務(wù)之中，努力建設(shè)服務(wù)型政府”，黨的十七大報告提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。可見，“小政府，大社會”作為一種管理視角被越來越多的人關(guān)注。
一、“小政府，大社會”的內(nèi)涵
（一）學界對“小政府，大社會”的界定述評
在學界，對于“小政府，大社會”內(nèi)涵的認識也存在著一定的分歧，鄧莉雅認為“小政府”的理念實質(zhì)上只是針對政府規(guī)模過度膨脹的趨勢，提出了限制政府規(guī)模的要求，主張一種與社會需求相適應(yīng)的適度的政府規(guī)模，而“大社會”意味著社會自身的成熟與完善，社會在經(jīng)濟、政治、文化、生活等各個領(lǐng)域具有了足夠的自主性和自治力，且“大社會”是“小政府”的前提；贠杰認為“小政府，大社會”即在縮小政府職能和權(quán)力，裁減政府機構(gòu)和人員的同時，把原來由政府管理的大量社會經(jīng)濟事務(wù)交給個人、企業(yè)和社會中介組織去處理；勞慧認為“小政府，大社會”是社會主義和諧社會的有機構(gòu)成，其核心內(nèi)容是建立“廉價政府”，行使“為數(shù)不多然而非常重要的職能”，同時把“靠國家供應(yīng)而又阻礙社會自由發(fā)展的……一切力量歸還給社會機體”；楊樹琪認為“小政府，大社會”模式是指根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立一個高效、廉潔、精干而強有力的“小政府”，形成高度自治的“大社會”即社會自治權(quán)力的廣泛性、社會主體自治范圍的擴大，社會主體參與經(jīng)營管理和民主管理的范圍的擴大，社會對政府權(quán)力控制與監(jiān)督能力的增強豐。
可以看出，學界對“小政府，大社會”的認識主要集中在政府、社會兩者的規(guī)模和職能方面：在規(guī)模上，要限制政府規(guī)模的擴張，使之與社會需求相適應(yīng)；在職能上，政府更多地轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，越來越多的微觀職能由社會承擔，同時隨著社會自身的發(fā)展，社會可以主動地發(fā)揮更大的作用。“小政府”與“大社會”之間相互聯(lián)系，“大社會”是實現(xiàn)“小政府”的前提，“小政府”為“大社會”的進一步發(fā)展提供了動力。
（二）“小政府，大社會”在我國的實踐情況
海南省最早開展“小政府，大社會”的實踐。1988年4月14日，國務(wù)院發(fā)出“轉(zhuǎn)批《關(guān)于海南島進一步對外開放加快經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)的座談會紀要》的通知”。紀要中明確提出，“海南從建省開始，就要按照政治體制改革的要求，堅持黨政分開、政企分開，精簡機構(gòu)，多搞經(jīng)濟實體。政府機構(gòu)的設(shè)置，要突破其他省、自治區(qū)現(xiàn)在的機構(gòu)模式，注重精干、高效，實現(xiàn)‘小政府，大社會’。”
1990年4月18日，中央做出了在浦東實行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟特區(qū)政策的決定。浦東開發(fā)20年來，在長期的實踐中，創(chuàng)新性地形成了以“小政府，大社會”為核心、以“政社互動”為推手、以精細化管理為特色的“浦東模式”。2005年6月21日，國務(wù)院批準浦東新區(qū)進行社會主義市場經(jīng)濟綜合配套改革試點。2006年10月浦東正式啟用市民中心，包含涉及47個部門的“一門式”辦事服務(wù)窗口。
2011年12月底，國務(wù)院批準實施《廈門市綜合配套改革試驗總體方案》，方案明確特區(qū)將全面探索構(gòu)建“小政府，大社會，大服務(wù)”的簡潔高效行政體制，為參與國際、國內(nèi)和密切兩岸交流合作營造優(yōu)越的政府服務(wù)環(huán)境。
二、“小政府，大社會”的特征
“小政府，大社會”立足于轉(zhuǎn)移政府職能、限制政府規(guī)模，促進社會發(fā)育、推動社會自治，著眼于政府服務(wù)和社會自治相互協(xié)調(diào)，最終建立政府與社會的良性合作機制。結(jié)合國內(nèi)外學者的研究現(xiàn)狀和我國的實踐情況，可以看出，“小政府，大社會”具有明顯的特征。
（一）轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府規(guī)模擴張
政府以服務(wù)為導(dǎo)向，將工作重點轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)，把該管的事情管好，提供社會和市場所不能解決的公共服務(wù)。限制政府規(guī)模的擴張，繼續(xù)推行大部制改革，將職能相近的部門進行合并，對人員臃腫的政府機構(gòu)進行精簡，提供綜合，提高服務(wù)效率。政府的信息公開更加健全，陽光政務(wù)成為政府機關(guān)的行政理念。
（二）社會主體性力量發(fā)展
公民、企業(yè)、第三部門得到充足的發(fā)展，使社會具備較強的自我管理、自我協(xié)調(diào)、自我服務(wù)的能力。公民的素質(zhì)水平較高，可以主動積極地參與政治、經(jīng)濟、文化、社會活動，對自己的合法權(quán)益具有很強的維護意識；企業(yè)可以在社會主義市場經(jīng)濟的大環(huán)境中參與競爭，引導(dǎo)資源的分配，提供市場所需的商品和服務(wù)；包括社區(qū)非營利組織在內(nèi)的第三部門實現(xiàn)較高程度的發(fā)展，掌握充足的資源，提供市場和政府所不能提供的服務(wù)，并可以影響政府的權(quán)力行使。
（三）社會對政府的訴求減少，監(jiān)督增多
隨著社會各主體的發(fā)展，社會自我服務(wù)功能的增強，社會對政府的服務(wù)訴求將會逐漸下降，更多地依靠自身的力量滿足自身的需求。社會各主體會對政府權(quán)力行使進行強有力的監(jiān)督，促使政府依法行政，減少對市場、社會運行的不合理干預(yù)，抵制政府對社會各主體合法權(quán)益的侵犯，維持市場、社會的穩(wěn)定運行。
（四）法治水平高，法制健全
“大社會”承擔著大量的政府轉(zhuǎn)移的和政府所不能承擔的職能，為了保證社會能夠切實有效地擔負起這些職能，必須建立健全相關(guān)的制度，既要保駕護航，又要對社會各主體的行為進行規(guī)范和引導(dǎo)。“小政府”和“大社會”的良性互動關(guān)系需要法律進行確定、維護和調(diào)整，保持政府與社會各主體關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定。
三、“小政府，大社會”對社區(qū)非營利組織的提出的挑戰(zhàn)
“小政府，大社會”視角下社會主體性力量充分發(fā)展，“小政府，大社會”的實現(xiàn)有賴于第三部門的發(fā)展完善。社區(qū)非營利組織是第三部門的重要組成部分，“小政府，大社會”視角下的社區(qū)治理必然意味著多主體的參與和互動，因而會對社區(qū)非營利組織提出新挑戰(zhàn)。
（一）角色定位的新挑戰(zhàn)
“小政府，大社會”的視角下，社區(qū)非營利組織與政府、企業(yè)、社區(qū)居民的關(guān)系會在政府職能轉(zhuǎn)移、社會主體性力量增強的過程中發(fā)生新的變動，從而社區(qū)非營利組織要尋求新的角色定位。社區(qū)非營利組織的角色定位指的是它與社區(qū)治理中政府、企業(yè)、社區(qū)居民的力量對比和競爭合作關(guān)系。
長期以來，我國社區(qū)非營利組織在計劃體制下發(fā)育很不健全，定位也不明確。社區(qū)非營利組織難以擺脫政府的干預(yù)和自身對政府的依賴，在與政府的關(guān)系中缺乏獨立性；社區(qū)居民難以通過社區(qū)非營利組織滿足自身的需求，因而社區(qū)非營利組織在與社區(qū)居民的關(guān)系中缺乏主動性；企業(yè)作為重要的利益相關(guān)方參與社區(qū)治理，社區(qū)非營利組織并未與之形成良好的合作和互動。“小政府，大社會”的視角下，社區(qū)非營利組織要在處理自身與社區(qū)治理的其他主體的競爭與合作中明確自身的定位，為發(fā)揮獨特的功能提供前提。
（二）發(fā)揮功能的新挑戰(zhàn)
“小政府，大社會”對社區(qū)非營利組織功能提出的新挑戰(zhàn)，既包含功能范圍的新要求也包括發(fā)揮功能方式的新要求。一方面，社區(qū)非營利組織要承接政府的職能轉(zhuǎn)移；另一方面，社區(qū)非營利組織應(yīng)對社區(qū)居民的需求也要發(fā)揮新的功能。因而，社區(qū)非營利組織必須發(fā)揮更多的功能，其行使職能的范圍也會得到拓展。同時，在更多的社會資源的支持下，在與不斷發(fā)展完善的其他社區(qū)治理主體的合作中，面對復(fù)雜多變的社區(qū)形勢，社區(qū)非營利組織必須完善和更新發(fā)揮職能的手段和方式。
（三）自律管理的新挑戰(zhàn)
社區(qū)非營利組織不像政府，負有所謂的行政責任，它的責任似乎無從課責，也不須向選民負責。在“小政府，大社會”的視角下，社區(qū)非營利組織將承擔起更多的職能，自律管理對其有效發(fā)揮功能、實現(xiàn)自身發(fā)展具有重要的意義。自律管理指的是社區(qū)非營利組織內(nèi)部建立完善制度規(guī)范，指導(dǎo)組織各項活動的開展，同時對組織內(nèi)部的工作人員以及招募的志愿者進行監(jiān)督，對組織的財務(wù)活動進行監(jiān)管。提高自律管理水平是“小政府，大社會”視角下社區(qū)非營利組織應(yīng)對新形勢的必然選擇。
（四）規(guī)范發(fā)展的新挑戰(zhàn)