時(shí)間：2023-09-20 16:08:38
導(dǎo)語(yǔ)：在社會(huì)治理路徑的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
1. 完善社會(huì)公共服務(wù)體系，提升社會(huì)治理能力。實(shí)踐表明，在提供公共服務(wù)與公共物品方面，社會(huì)組織與國(guó)家是可以相互合作的，兩者建立良好互動(dòng)關(guān)系對(duì)于提升公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的質(zhì)量，對(duì)于完善社會(huì)治理體系都是不可缺少的途徑。社會(huì)組織以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益為宗旨，不以營(yíng)利為目標(biāo)，不追求利潤(rùn)最大化以及利潤(rùn)分紅；通過政府的資助和監(jiān)管，社會(huì)組織能保證其所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，彌補(bǔ)市場(chǎng)化企業(yè)在某些公共物品上的供給不足；從組織結(jié)構(gòu)上講，社會(huì)組織與政府的高度科層化體制有所不同，它實(shí)行多樣化、靈活的、平等參與式的組織架構(gòu)，使組織具有靈活高效的運(yùn)作方式，能向社會(huì)提供眾多的服務(wù)，承擔(dān)某些政府、市場(chǎng)所不能活不愿提供的公共物品。20世紀(jì)80年代以來(lái)，正是社會(huì)組織將這種特性發(fā)揮得淋漓盡致，使社會(huì)組織不但確立了在市場(chǎng)、政府之外的重要地位，還推動(dòng)了多國(guó)政府進(jìn)行新公共管理改革，發(fā)揮了提高維護(hù)公民權(quán)利、提供公共物品等重要作用。社會(huì)組織并不是政府與市場(chǎng)的替代性滿足機(jī)制，相反，政府是彌補(bǔ)志愿失靈的有效機(jī)制。正是兩者在各自功能上的優(yōu)勢(shì)和不足，才需要相互依賴與合作，才能使社會(huì)治理更加靈活有效。
2. 引導(dǎo)公民有序參與公共事務(wù)，提高社會(huì)自我管理與自我服務(wù)功能。社會(huì)組織能夠培育公民參與基層治理的積極性。社會(huì)組織發(fā)達(dá)的地方，居民自治程度高，政府干預(yù)的必要性就低；相反，社會(huì)組織不發(fā)達(dá)的地方，政府管得多，居民的自我管理能力也弱。社會(huì)組織能夠推動(dòng)公共精神的塑造，只有加入自愿組織，公民個(gè)人才具有客觀的倫理性。居民只有更多地參與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，才有可能為了公共利益而合作。社會(huì)組織構(gòu)成與種類的多樣性為公民參與公共事務(wù)提供了必要的訓(xùn)練、機(jī)會(huì)和方式，也為社區(qū)自治與自我管理提供了必需的組織基礎(chǔ)和形式，是培育公民公共精神的重要途徑。
3. 提高公共政策的科學(xué)性與合理性，促進(jìn)社會(huì)公平正義。社會(huì)組織一個(gè)重要的功能就是政策倡導(dǎo)。根據(jù)約翰霍普金斯大學(xué)國(guó)際非營(yíng)利組織比較項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國(guó)家平均從事倡導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)組織提供的就業(yè)機(jī)會(huì)占所有社會(huì)組織就業(yè)的比例大約2%。在公共政策領(lǐng)域，政府和社會(huì)組織都認(rèn)識(shí)到了雙方的作用，積極尋求合作。從政府政策制定角度看，了解公眾的需要和愿望非常重要。社會(huì)組織可以通過不同途徑，向政府反映民眾利益和需求，提出政策意見和建議，協(xié)助政府完善公共政策，保證制定的政策符合人民的利益。由于這類組織成員基本都是某方面的專業(yè)人士，他們知識(shí)層次高，社會(huì)閱歷廣，有豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有為社會(huì)奉獻(xiàn)的精神，因此能夠提出有利于社會(huì)發(fā)展的政策與建議。因此，在制定政策的過程中征求社區(qū)的意見已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家各級(jí)政府工作的一部分，成為一種通用的做法。隨著社會(huì)功能的發(fā)展，政策倡導(dǎo)成為一些社會(huì)組織的主要功能，這種類型的社會(huì)組織數(shù)量雖然不多，但影響大。他們有明確的政策主張，關(guān)注社會(huì)公正，并通過政策倡導(dǎo)影響政府制定政策的過程。 二、 社會(huì)組織發(fā)揮作用的制約因素及其能力訴求
社會(huì)組織不僅僅是一種理性的組織形式，還是一個(gè)具有社會(huì)整合功能的機(jī)制和利益表達(dá)的渠道。當(dāng)下，中國(guó)正處于政治經(jīng)濟(jì)制度改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變期，政府需要利用社會(huì)組織作用和功能，以適應(yīng)不斷變化的社會(huì)。但是，受多種因素的制約和影響，社會(huì)組織面臨著一定的現(xiàn)實(shí)困境和難題，限制了它們正常功能的發(fā)揮。
1. 政府理念與社會(huì)組織管理的沖突。現(xiàn)代意義上的中國(guó)的社會(huì)組織是20世紀(jì)90年代政府治理創(chuàng)新的產(chǎn)物。中央雖然出臺(tái)了相關(guān)制度與政策來(lái)保證社會(huì)組織的自主與自治，但是，目前很多社會(huì)組織仍然缺少獨(dú)立性，許多重要的民間社會(huì)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)都由機(jī)構(gòu)改革后分流出來(lái)的政府官員擔(dān)任。民間社會(huì)組織的成員普遍很歡迎具有“官方”背景的人士進(jìn)入組織領(lǐng)導(dǎo)層，他們認(rèn)為“一個(gè)社團(tuán)的狀況通常取決于參與的單位領(lǐng)導(dǎo)的分量”，官員的權(quán)力和資源將有利于組織工作的開展。因此，不僅大部分官辦、半官辦的民間社會(huì)組織沒有擺脫業(yè)務(wù)主管單位的控制，而且很多純民間型的社會(huì)組織寧可放棄“民辦性”來(lái)?yè)Q取與權(quán)力資源掛鉤。這就導(dǎo)致了以下困境：首先，失去自治或獨(dú)立性不強(qiáng)，弱化了組織的倡導(dǎo)作用；其次，“賣方主義”會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)在尋求政府資金時(shí)扭曲自己的使命；第三，帶來(lái)官僚化或過度專業(yè)化，失去靈活性。這種社會(huì)組織對(duì)體制資源的依賴，導(dǎo)致了“行政為本”的觀念與社會(huì)組織自身的管理與運(yùn)作產(chǎn)生了沖突，即雙方都傾向于從自己的角度并使用嚴(yán)格苛刻及絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待兩者之間的關(guān)系。
2. 社會(huì)組織的專業(yè)化、組織化程度不高，支持系統(tǒng)不足。社會(huì)組織數(shù)量和規(guī)模的增長(zhǎng)隨之帶來(lái)的是其作用和影響力的變化，而其作用和影響力的大小最主要的取決于該組織的專業(yè)化與組織化程度。這種專業(yè)化與組織化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)組織的組織形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化。二是社會(huì)組織行為準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化。目前我國(guó)社會(huì)組織的行為準(zhǔn)則、職業(yè)道德等規(guī)范基本上是個(gè)別大型社會(huì)組織行業(yè)組織確立的，存在著諸如標(biāo)準(zhǔn)過高、小型社會(huì)組織負(fù)擔(dān)過重等問題。三是社會(huì)組織相關(guān)法律的標(biāo)準(zhǔn)化。目前中國(guó)還沒有一部關(guān)于社會(huì)組織管理方面的統(tǒng)一法典，雖然制定統(tǒng)一的法典不是必然的，但是相關(guān)法律的逐步標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理趨勢(shì)。
3. 缺乏職業(yè)化的社會(huì)組織管理人才。沒有高素質(zhì)的管理者，就沒有高水平的社會(huì)組織。隨著社會(huì)的發(fā)展和公眾受教育水平的普遍提高，公眾越來(lái)越理性化。擁有高素質(zhì)管理人才的社會(huì)組織，能力強(qiáng)、公信力高，人們更愿意參與和支持這類社會(huì)組織。但是，目前我國(guó)大多社會(huì)組織在人才隊(duì)伍建設(shè)方面普遍水平比較低，管理的專業(yè)水平低，人力資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在不足。大多社會(huì)組織在招聘所需要的專業(yè)人才時(shí)普遍遇到困難，即使招聘到了人才，由于薪酬、激勵(lì)機(jī)制不完善，導(dǎo)致員工的穩(wěn)定性不強(qiáng)，流失率很高。以上情況都從長(zhǎng)遠(yuǎn)上影響著社會(huì)組織人才隊(duì)伍的專業(yè)化程度。
4. 社會(huì)組織商業(yè)化模式所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。商業(yè)化是社會(huì)組織不能回避的挑戰(zhàn)之一。商業(yè)化背景下，資源競(jìng)爭(zhēng)加劇，政府對(duì)社會(huì)組織的資金支持將建立在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，這就把社會(huì)組織推向了市場(chǎng)，社會(huì)組織不僅要和同類組織競(jìng)爭(zhēng)，還要和營(yíng)利組織競(jìng)爭(zhēng)。而營(yíng)利組織在資源、人力、管理等方面具有很大優(yōu)勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)組織形成了巨大挑戰(zhàn)。社會(huì)組織要想在競(jìng)爭(zhēng)中生存和持續(xù)發(fā)展，必須探求新的模式。這就意味著，為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和使命，社會(huì)組織要學(xué)會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)營(yíng)銷理論，必須迅速掌握運(yùn)用商業(yè)化模式解決組織發(fā)展問題的能力。實(shí)際上，非營(yíng)利營(yíng)銷思想在20世紀(jì)80年代的美國(guó)已經(jīng)非常普及。 三、 提升社會(huì)組織能力建設(shè)的管理路徑：疏導(dǎo)式管理
在社會(huì)組織已成為合作治理的重要伙伴的時(shí)代背景下，過分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)組織的行政管理等硬性管理顯然制約了社會(huì)組織的有效運(yùn)行與發(fā)展，探索疏導(dǎo)式管理方式，更多地運(yùn)用政策指引和服務(wù)的方式來(lái)培育與提升社會(huì)組織的能力，同時(shí)對(duì)其績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于有效解決中國(guó)社會(huì)組織面臨的困境可以提供管理上的思路。
1. 完善購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，提高社會(huì)組織的有效性。從全世界來(lái)看，政府的撥款是大多數(shù)社會(huì)組織們資金的主要來(lái)源之一。政府資助比較常用的方式是購(gòu)買公共服務(wù)，政府通過向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，能夠在不額外增加機(jī)構(gòu)和人員的情況下，以較低的成本提供公共服務(wù)；通過向政府提供公共服務(wù)，社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)組織理念的同時(shí)，又獲取了運(yùn)作資源?，F(xiàn)在需要解決的問題是，如何解決政府出資與保證社會(huì)組織運(yùn)行的自主性之間的矛盾。由于政府是出資方，很容易事無(wú)巨細(xì)都予以干涉，使社會(huì)組織失去自主性以及應(yīng)有的價(jià)值。目前的困境在于，政府如何購(gòu)買服務(wù)，購(gòu)買誰(shuí)的服務(wù)，如何判斷服務(wù)的效果以及規(guī)范購(gòu)買行為，保證社會(huì)組織提供服務(wù)過程中，比政府自己提供創(chuàng)造更大程度的異質(zhì)性與靈活性，同時(shí)保證項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)也合乎標(biāo)準(zhǔn)，都需要進(jìn)一步完善。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，開展有效的評(píng)估認(rèn)證，加強(qiáng)項(xiàng)目過程監(jiān)督，是提高購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。在具體實(shí)踐中，政府可以采取項(xiàng)目規(guī)劃、完善評(píng)估指標(biāo)體系等多種方式，引導(dǎo)和支持政府和社會(huì)所需要的社會(huì)組織。
2. 成立政府協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織更緊密合作。國(guó)外實(shí)踐表明，社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r與服務(wù)的提供狀況與是否存多方協(xié)調(diào)機(jī)制密切相關(guān)。實(shí)施多方協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)構(gòu)通常在對(duì)于服務(wù)的開展及機(jī)構(gòu)的運(yùn)行上有較好的溝通，對(duì)于運(yùn)作及資源的提供過程中矛盾與沖突較少，而缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)構(gòu)往往存在的沖突較大。在美國(guó)，聯(lián)邦和州、市都成立了一些規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)于社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)，例如，紐約市市長(zhǎng)辦公室下屬的“市長(zhǎng)志愿者中心”掌握了紐約市2萬(wàn)多個(gè)社會(huì)組織供給服務(wù)的信息，通過及時(shí)了解社區(qū)予民眾的需求，協(xié)調(diào)有關(guān)社會(huì)組織向社區(qū)和市民提供合理服務(wù)，成為了社會(huì)組織、社區(qū)、市民和市長(zhǎng)相互聯(lián)系的樞紐。2006年5月英國(guó)在國(guó)家層面成立了第三部門辦公室作為英國(guó)首相內(nèi)閣辦公室的分支機(jī)構(gòu)，該辦公室負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)以及互助組織等的協(xié)調(diào)管理工作，其目的在于創(chuàng)造一個(gè)促進(jìn)社會(huì)組織永續(xù)發(fā)展的環(huán)境，以及找出及協(xié)助克服市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織更緊密的合作。
3. 以完善信息披露制度為重點(diǎn)，加大社會(huì)監(jiān)督力度，增強(qiáng)社會(huì)組織公信力。在現(xiàn)階段的中國(guó)，社會(huì)組織眾多，并且處于迅速發(fā)展期，政府沒有足夠的人手和精力監(jiān)督，民眾和媒體在監(jiān)督方面發(fā)揮著很重要的作用，尤其是新聞媒體的輿論監(jiān)督作用很大。很多機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為都是先有媒體曝光后，然后政府才介入調(diào)查的，效果很好。為了讓公眾更多的了解社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)情況，政府應(yīng)向社會(huì)公開社會(huì)組織的有關(guān)資料檔案，尤其公開公益性社會(huì)組織的財(cái)務(wù)稅收狀況、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和活動(dòng)情況。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織透明度方面的管理?？梢栽谝韵聨讉€(gè)方面努力：（1）完善信息披露立法，提高信息披露的強(qiáng)制性。目前我國(guó)在信息披露方面缺乏可操作性的明確規(guī)定，使得披露信息的強(qiáng)制性不高，變成一種自愿行為。（2）擴(kuò)大信息披露范圍。我國(guó)社會(huì)組織信息披露的范圍有限，內(nèi)容不夠詳盡，無(wú)法解決社會(huì)監(jiān)督中信息部對(duì)稱的問題。因此，對(duì)于那些公益性強(qiáng)、接受政府資助以及其他支持的組織，法律應(yīng)詳細(xì)要求信息披露的內(nèi)容和方式。（3）充分利用媒體，提高信息的可獲得性。信息披露不應(yīng)該只是程序的義務(wù)，更為重要的是通過這一義務(wù)的履行，充分尊重可社會(huì)公眾的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的廣泛監(jiān)督。為此，應(yīng)該充分利用大眾媒體，社會(huì)組織的相關(guān)信息，使社會(huì)組織的相關(guān)信息具有可獲得性。
關(guān)鍵詞:社會(huì)管理;社會(huì)管理創(chuàng)新;法治理念;法治化路徑
中圖分類號(hào):DFO 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1007-7030(2012)04-0021-05
經(jīng)過30多年的改革開放,我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速,各項(xiàng)事業(yè)都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)處于工業(yè)化的中期,經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng),已成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時(shí),隨著社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),我國(guó)的社會(huì)管理工作也取得了顯著成效,以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)得到加強(qiáng),基層社區(qū)建設(shè)有序推進(jìn),社會(huì)組織不斷發(fā)展,社會(huì)安全體系進(jìn)一步完善。但是,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比,我國(guó)的社會(huì)建設(shè)與管理明顯滯后。由于我國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中,經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素大量存在,社會(huì)矛盾與沖突頻發(fā),使我國(guó)面臨“中等收入陷阱”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大。因此,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,建立和完善有中國(guó)特色的社會(huì)管理體系,是當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個(gè)重要而緊迫的時(shí)代課題。
加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,離不開法治的支撐。在法治社會(huì),法律是調(diào)整一切社會(huì)關(guān)系的根本手段,也是實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)管理的制度保障。當(dāng)前,我國(guó)正在大力建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì),社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)與社會(huì)主義法治國(guó)家和法治政府建設(shè)緊密結(jié)合,始終將社會(huì)管理置于法治化的軌道,以法治理念為指導(dǎo),以法律規(guī)范和法律程序?yàn)橹?堅(jiān)持依法治理。因此,在一定意義上可以說(shuō),創(chuàng)新社會(huì)管理就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的法治化,建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要價(jià)值目標(biāo)。
一、社會(huì)管理與社會(huì)管理創(chuàng)新
應(yīng)該說(shuō),社會(huì)管理并不是一個(gè)新概念,因?yàn)樽試?guó)家產(chǎn)生以來(lái)便有了社會(huì)管理,只不過由于社會(huì)性質(zhì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)不同,其管理主體和模式不盡相同。傳統(tǒng)上,人們把社會(huì)管理僅僅視為與政府的經(jīng)濟(jì)管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,社會(huì)管理作為政府的一項(xiàng)職能,與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理相對(duì),是指政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理與治理,其涉及的范圍一般是社會(huì)政策所作用的領(lǐng)域。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,社會(huì)管理的內(nèi)涵也在不斷拓展,人們逐漸認(rèn)識(shí)到,社會(huì)管理不僅包括政府對(duì)社會(huì)的管理,還包括其他主體以及社會(huì)自身的管理,是政府職能和社會(huì)職能的復(fù)合體。由此逐漸形成了廣義的社會(huì)管理概念:社會(huì)管理是指政府以及社會(huì)組織為滿足社會(huì)需求,維持社會(huì)秩序,推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,推進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域、社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的活動(dòng)和過程。
長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)政府是社會(huì)管理的唯一主體,社會(huì)生活的各個(gè)方面均由政府統(tǒng)一安排和管理,管理的方式主要是采用行政手段。但是,隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變化,社會(huì)結(jié)構(gòu)日益多元,社會(huì)需求更加多樣,利益格局日趨復(fù)雜。傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”管理模式的弊端日益顯現(xiàn),已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。市場(chǎng)和社會(huì)都迫切要求對(duì)社會(huì)管理模式進(jìn)行變革和創(chuàng)新。所謂社會(huì)管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有的社會(huì)管理?xiàng)l件下,運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn),依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì),尤其是依據(jù)社會(huì)自身的運(yùn)行規(guī)律以及社會(huì)管理的相關(guān)理念和規(guī)范,研究并運(yùn)用新的社會(huì)管理理念、知識(shí)、技術(shù)、方法和機(jī)制等,對(duì)傳統(tǒng)的管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改革,建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制和制度,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo)的活動(dòng)或者這些活動(dòng)的過程。社會(huì)管理創(chuàng)新既是活動(dòng),也是活動(dòng)的過程,其目的在于形成更加良好的社會(huì)秩序,產(chǎn)生更為良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
埃米爾·涂爾干指出:“社會(huì)秩序的精神基礎(chǔ)是集體意識(shí),維護(hù)這種集體意識(shí)和價(jià)值準(zhǔn)則對(duì)防止社會(huì)的崩潰是必須的;同時(shí),法律是保障社會(huì)秩序的力量?！庇纱?法律是社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)、規(guī)范依據(jù)和保障力量,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理離不開法治的支撐。要推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新健康發(fā)展,確保社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)效性和持續(xù)性,必須建立健全相關(guān)的法律規(guī)范和法律制度,通過立法明確界定政府、社會(huì)組織以及公民個(gè)人在社會(huì)管理中的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。只有將社會(huì)管理創(chuàng)新納入法治化的軌道,用法律來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)管理及其創(chuàng)新,切實(shí)做到有法可依,依法管理和服務(wù),依良法善治,才能形成社會(huì)管理創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制。
二、社會(huì)管理創(chuàng)新須遵循的法治理念
【關(guān)鍵詞】非營(yíng)利組織；社會(huì)治理
我國(guó)非政府組織是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中剛剛發(fā)育起來(lái)的，在單位社會(huì)時(shí)期被總體性社會(huì)構(gòu)造所覆蓋的社會(huì)力量目前尚處于弱勢(shì)狀態(tài)，政府和社會(huì)大眾都未能對(duì)非政府組織的發(fā)展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會(huì)道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會(huì)治理中的積極作用被嚴(yán)重抑制。
一、非政府組織參與社會(huì)治理的困境
一是法律地位不明確。20世紀(jì)80年代末以來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國(guó)非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境，但是目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨(dú)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)非政府組織的界定、合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對(duì)象的發(fā)展速度，立法具有滯后性；另一方面，現(xiàn)有的立法層次較低，沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。法制建設(shè)的滯后是制約我國(guó)非政府組織參與社會(huì)治理的瓶頸，勢(shì)必影響到其參與社會(huì)治理的效力。二是管理制度不規(guī)范。改革開放以來(lái)，我國(guó)各類非政府組織發(fā)展迅速，數(shù)量和質(zhì)量都有很大提高，但現(xiàn)有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發(fā)展起來(lái)的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強(qiáng)，人治意識(shí)較重。內(nèi)部缺乏規(guī)范，工作缺乏創(chuàng)新，社會(huì)公信力嚴(yán)重不足，參與社會(huì)治理的各項(xiàng)表現(xiàn)與社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。有些非政府組織甚至游離國(guó)家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區(qū)老年協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，為了一私之利，把老年協(xié)會(huì)當(dāng)作自己營(yíng)利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費(fèi)用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會(huì)治理中主體之間的銜接包括政府與非營(yíng)利組織在社會(huì)治理全過程中的權(quán)責(zé)分配、職能分工、任務(wù)承接、治理協(xié)作、資源互補(bǔ)、信息傳遞等方面的無(wú)縫對(duì)接。我國(guó)正處在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，非營(yíng)利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會(huì)的部分職能，這個(gè)過程反映了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務(wù)人員沒有充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，不能明確政府的范疇和角色；對(duì)政府公共管理的服務(wù)性、公益性和非營(yíng)利性認(rèn)識(shí)不足，并最終在思想上將非營(yíng)利組織置于可有可無(wú)的地位。這就使得政府在制定公共危機(jī)管理相關(guān)決策時(shí)容易出現(xiàn)兩種趨勢(shì)：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對(duì)非營(yíng)利組織主觀上嚴(yán)格管制并導(dǎo)致了在客觀上影響其發(fā)展。政府對(duì)非營(yíng)利組織管理職能的轉(zhuǎn)變不到位，在登記注冊(cè)、監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)過分強(qiáng)調(diào)管制，指導(dǎo)和服務(wù)意識(shí)不足，制度和政策往往不配套、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了非營(yíng)利組織的自身發(fā)展及在社會(huì)治理中的能量發(fā)揮。四是組織基礎(chǔ)不牢固。我國(guó)非政府組織規(guī)模小，動(dòng)員社會(huì)資源的能力較弱，這導(dǎo)致許多非政府組織資金來(lái)源渠道單一且發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會(huì)待遇、經(jīng)濟(jì)收入等問題的存在，志愿者成為活動(dòng)主體，造成人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平較低。非政府組織的自律機(jī)制也不健全：一方面，有的非政府組織未經(jīng)批準(zhǔn)擅自成立并開展活動(dòng)，引發(fā)許多隱患；另一方面，有的非政府組織內(nèi)部管理混亂，一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財(cái)務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎(jiǎng)懲制度無(wú)章可循、有章不循的問題同時(shí)存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會(huì)公信力，嚴(yán)重阻礙了其參與社會(huì)治理的步伐。
二、非政府組織參與社會(huì)治理的路徑選擇
一要鼓勵(lì)扶持非營(yíng)利組織發(fā)展。政府必須轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到非政府組織“不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員和離退休人員的場(chǎng)所，而是承接政府部門社會(huì)職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會(huì)最活躍的公共部門，不是與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)”。非政府組織的產(chǎn)生和興起可以彌補(bǔ)政府能力不足，非政府組織以其貼近社會(huì)大眾和發(fā)動(dòng)社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府的公共服務(wù)形成了重要補(bǔ)充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)。盡管非政府組織的運(yùn)作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機(jī)構(gòu)和創(chuàng)收實(shí)體，而是平等參與社會(huì)公共治理的合作伙伴，共同致力于促進(jìn)社會(huì)的文明和進(jìn)步。政府當(dāng)應(yīng)為非政府組織參與社會(huì)治理創(chuàng)造更好的條件，為非政府組織的生存發(fā)展提供更大的空間。二要科學(xué)合理分類。要在加大立法進(jìn)程、完善法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，由政府有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和非政府組織的現(xiàn)狀，從科學(xué)管理和方便服務(wù)的原則出發(fā)，依法對(duì)非政府組織進(jìn)行科學(xué)合理分類。根據(jù)法律地位，可將非政府組織區(qū)分為法人社團(tuán)和非法人社團(tuán)。根據(jù)利益導(dǎo)向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團(tuán)、公益性組織，其在社會(huì)治理中的責(zé)任更大，對(duì)法人社團(tuán)，對(duì)公益性組織，政府在審批、監(jiān)管方面要從嚴(yán)把關(guān)，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優(yōu)惠，確保其在社會(huì)治理中能夠發(fā)揮更大的作用。三要依法進(jìn)行監(jiān)督。要明確政府監(jiān)管職能。政府職能部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)非政府組織的日常活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，督促非政府組織依法、規(guī)范、有序地承接和履行政府轉(zhuǎn)移的職能，避免和防止非政府組織違背社會(huì)公益，促進(jìn)非政府組織健康發(fā)展。要加大日常監(jiān)管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時(shí)間、地點(diǎn)、方式和內(nèi)容，特別是對(duì)社會(huì)捐助、政府捐助資金使用，對(duì)涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的大事，必須按規(guī)定程序和要求向社會(huì)公開；另一方面，要建立獎(jiǎng)勵(lì)懲戒機(jī)制。對(duì)誠(chéng)信守法、公益突出、作用明顯、社會(huì)認(rèn)可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)在運(yùn)作過程中出現(xiàn)問題的非政府組織，視情節(jié)給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強(qiáng)化服務(wù)觀念，樹立自律管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，還要建立一系列內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，如建立健全決策機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)制，建立財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和績(jī)效評(píng)估制度等。在加強(qiáng)自律的基礎(chǔ)上，非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭(zhēng)取政府財(cái)政資助的同時(shí)加強(qiáng)公關(guān)工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機(jī)構(gòu)，提高民間捐贈(zèng)收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費(fèi)服務(wù)，包括技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、信息技術(shù)咨詢等。二要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)從業(yè)人員（包括志愿者）的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，并建立起激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及有利于人才開發(fā)和使用的管理機(jī)制。三要重視并處理好與政府的關(guān)系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產(chǎn)生不必要的對(duì)立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強(qiáng)自己的活動(dòng)能力，要充分利用政府和市場(chǎng)提供的機(jī)會(huì)，更好地執(zhí)行自己的職能，履行自己的使命。
參 考 文 獻(xiàn)
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2012年4月，海昌公司正式啟動(dòng)了以代言人羅志祥（英文名：SHOW）為核心的“模仿SHOW、秀鏡彩”大型社會(huì)化媒體活動(dòng)，僅僅兩個(gè)月時(shí)間，活動(dòng)便收到了7819幅模仿SHOW作品，網(wǎng)友在官方活動(dòng)網(wǎng)站通過自己的社會(huì)化媒體賬號(hào)參與到營(yíng)銷環(huán)節(jié)中來(lái)，貢獻(xiàn)內(nèi)容，傳播內(nèi)容，分享內(nèi)容，成為了社會(huì)化營(yíng)銷、內(nèi)容營(yíng)銷的經(jīng)典案例。
代言人與目標(biāo)用戶完美結(jié)合
“模仿SHOW、秀鏡彩“活動(dòng)充分利用代言人影響力，網(wǎng)友只需要佩戴任意太陽(yáng)鏡模仿羅志祥的動(dòng)作即可參與活動(dòng)，在活動(dòng)終極大獎(jiǎng)設(shè)置了獲勝者和羅志祥共同拍攝廣告為獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，活動(dòng)還設(shè)置了眾多參與獎(jiǎng)，提高網(wǎng)友中獎(jiǎng)率，刺激用戶參與。
此次活動(dòng)的規(guī)則設(shè)定與目標(biāo)用戶的“年輕、時(shí)尚、愛秀”的特點(diǎn)進(jìn)行了充分結(jié)合，個(gè)人社會(huì)化媒體帳號(hào)成為上傳者ID，同時(shí)在后續(xù)宣傳中，將優(yōu)秀作品與個(gè)人ID結(jié)合，從而形成了幫助用戶宣傳自己，幫助用戶去找粉絲的雙向模式，讓用戶除了SHOW可以得獎(jiǎng)，拍廣告外，也能通過SHOW帶來(lái)觀眾，帶來(lái)粉絲。
直達(dá)目標(biāo)用戶，提升營(yíng)銷價(jià)值
參與方式多樣
社會(huì)化官網(wǎng)：在“模仿show、秀鏡彩”活動(dòng)推廣中，將社會(huì)化營(yíng)銷的精髓充分發(fā)揮，活動(dòng)官方網(wǎng)站作為所有信息的聚集地和發(fā)散地，允許用戶通過人人網(wǎng)、微博、QQ、開心網(wǎng)帳號(hào)登錄，將年輕網(wǎng)絡(luò)用戶的社會(huì)化登錄方式一網(wǎng)打盡，用戶登錄后，亦可將作品分享到以上社交平臺(tái)，邀請(qǐng)好友參與和投票。
手機(jī)WAP站：消費(fèi)者可隨時(shí)隨地在手機(jī)上瀏覽參賽作品和活動(dòng)最新消息，便于用戶方便快捷參與，同時(shí)也讓更多非智能手機(jī)也能參與其中。
官方微博：HORIEN海儷恩官方微博也成為活動(dòng)輔助參與的傳播平臺(tái)，用戶只要微博個(gè)人模仿作品，并@官方微博，即可參與活動(dòng)，活動(dòng)參與門檻進(jìn)一步降低。同時(shí)，活動(dòng)與美圖秀秀合作，利用其官方微博的影響力，@二者的官方微博，都可以參與活動(dòng)，針對(duì)目標(biāo)用戶起到了很好的宣傳效果。
社會(huì)化平臺(tái)成營(yíng)銷重頭戲
廣告不可或缺：隨著手機(jī)和相機(jī)的普及，越來(lái)越多的用戶在美圖秀秀美化修改照片，此次，HORIEN海儷恩太陽(yáng)鏡上傳模仿圖片的活動(dòng)，也與美圖秀秀充分合作，一是將眼鏡素材加入到美圖秀秀素材庫(kù)中，方便用戶PS，二是通過各類廣告形式，全面展現(xiàn)此次活動(dòng)，成為官方活動(dòng)平臺(tái)重要入口。三是與美圖秀秀官方緊密合作，聯(lián)合開展三期微博模仿活動(dòng)，覆蓋年輕用戶，極大地激發(fā)了用戶參與熱情。
多平臺(tái)傳播發(fā)揮價(jià)值：此次活動(dòng)利用擁有百萬(wàn)級(jí)粉絲的時(shí)尚、娛樂微博紅人擴(kuò)大活動(dòng)影響力，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、社交網(wǎng)站、問答平臺(tái)形成話題炒作，成為熱議的陣地，通過網(wǎng)絡(luò)新聞和平面新聞樹立活動(dòng)的權(quán)威性。
內(nèi)容營(yíng)銷成為新亮點(diǎn)
活動(dòng)充分利用內(nèi)容營(yíng)銷這一形式，早期用戶通過上傳制作內(nèi)容，貢獻(xiàn)內(nèi)容，同時(shí)利用社會(huì)化平臺(tái)，分享上傳內(nèi)容，讓內(nèi)容打通了消費(fèi)者、企業(yè)、各平臺(tái)，特別是在后期，將優(yōu)秀作品制作成視頻，并在作品名稱注明了上傳者ID，形成持續(xù)傳播，得到了企業(yè)的肯定，也將企業(yè)品牌迅速推廣?？梢钥吹降氖?，在整個(gè)過程中，用戶成為了企業(yè)營(yíng)銷內(nèi)容的制造者、貢獻(xiàn)者、分享者、傳播者，通過這個(gè)方式，用戶也成為了企業(yè)的代言者。
積極互動(dòng)，企業(yè)與用戶展開對(duì)話
一、社會(huì)組織參與新型農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)狀
（1）發(fā)展速度較快，結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展失衡。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織快速發(fā)展，呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。但數(shù)量少，規(guī)模小，且發(fā)展不均衡。沿海、發(fā)達(dá)省份農(nóng)村中的社會(huì)組織較中西部地區(qū)更為活躍，專業(yè)水平、政府支持力度更具優(yōu)勢(shì)。此外，由于政策導(dǎo)向以及農(nóng)村社區(qū)的局限性等原因使得經(jīng)濟(jì)類、娛樂類社會(huì)組織發(fā)展較快且數(shù)量較多，但教育類、環(huán)保類、慈善類社會(huì)組織發(fā)展滯后。（2）參與領(lǐng)域拓寬，社會(huì)影響不足。當(dāng)前，社會(huì)組織已經(jīng)逐步參與到新型農(nóng)村社區(qū)的治理，并提供多樣的社會(huì)服務(wù)。但隨著新型農(nóng)村社區(qū)中居民職業(yè)的多樣化、需求的多元化，社會(huì)組織的專業(yè)素質(zhì)、組織運(yùn)行等都不能滿足新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需求。（3）參與意識(shí)增強(qiáng)，社區(qū)信任度低。近年來(lái)，社會(huì)組織以各種形式積極地參與到新型農(nóng)村社區(qū)治理中。如參與社區(qū)公共事務(wù)的治理、提供公共服務(wù)等。但社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織的信任度不高。首先，人員素質(zhì)較低、運(yùn)行機(jī)制不健全等導(dǎo)致內(nèi)部管理混亂，服務(wù)質(zhì)量不高；其次，社會(huì)組織缺乏必要的內(nèi)外部監(jiān)督，加劇了社區(qū)社會(huì)組織的信任危機(jī)。最后，居民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知不到位也影響了其對(duì)社會(huì)組織的信任度。
二、社會(huì)組織參與新型農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境
（1）治理主體責(zé)任不明確，忽略了農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織的獨(dú)立性。當(dāng)前，新型農(nóng)村社區(qū)的治理主體是多元化的，但在現(xiàn)實(shí)中，各主體之間卻經(jīng)常相互沖突和矛盾，尤其是基層政府與社區(qū)組織之間?；鶎诱巧ㄎ徊磺濉⒄J(rèn)識(shí)不到位，主管部門介入太深、干預(yù)過多，從而忽視了社會(huì)組織應(yīng)有的獨(dú)立性，致使其功能發(fā)揮不佳。（2）農(nóng)民認(rèn)知不到位，弱化了農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織的群眾基礎(chǔ)。新型農(nóng)村社區(qū)建成后，農(nóng)民由熟人社會(huì)進(jìn)入了陌生人社會(huì)，群體認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感日趨弱化，不愿參加社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)；其次，農(nóng)民合作意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主人翁精神，以眼前利益為判斷，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，容易對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生抵觸情緒。由于農(nóng)民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知不到位，弱化了社會(huì)組織的群眾基礎(chǔ)。（3）監(jiān)督考核機(jī)制不健全，制約了農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織的規(guī)范化發(fā)展。首先，社會(huì)組織相關(guān)法規(guī)不完善，缺乏規(guī)范完善的制度保障，責(zé)權(quán)利不明，導(dǎo)致其管理松散；其次，由于考核評(píng)估缺乏落實(shí)，一些社會(huì)組織沒有統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不遵守職業(yè)準(zhǔn)則，不注重社會(huì)信譽(yù)，導(dǎo)致其發(fā)展陷入困境，難以形成社區(qū)內(nèi)民主公開的氛圍，影響社會(huì)組織、基層政府以及社區(qū)居民的有效互動(dòng)。
關(guān)鍵詞： “城中村”;社會(huì)治理;少數(shù)民族聚集;新疆庫(kù)爾勒
中圖分類號(hào)：C957 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)和現(xiàn)象，它們已經(jīng)成為城市社會(huì)治理的薄弱區(qū)，成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。
當(dāng)前，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)依然存在，城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局，還是在社會(huì)保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市―農(nóng)村的二元分析框架下，早期研究者認(rèn)為“城中村”的形成完全是一個(gè)被動(dòng)過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市急風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱為‘城中村’?！盵1]8后來(lái)一些學(xué)者有不同解釋：“對(duì)于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少，‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會(huì)管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因?！盵2]153
近些年，隨著新疆庫(kù)爾勒市城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉薄！俺侵写濉泵娣e的不斷擴(kuò)大和流動(dòng)人口的快速聚集，給城市治理和維護(hù)穩(wěn)定帶來(lái)了巨大的壓力。庫(kù)爾勒市對(duì)于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處，例如，在安置上開辟新模式，對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個(gè)小區(qū)，加深了解，增進(jìn)民族感情;通過市場(chǎng)、門面房出租或經(jīng)營(yíng)、各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作機(jī)制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式，實(shí)施村改居、鄉(xiāng)改辦，加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度，使被征地農(nóng)民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此，庫(kù)爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會(huì)治理模式尤為重要。
一、庫(kù)爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸
（一）拆遷補(bǔ)償壓力大
這是當(dāng)前庫(kù)爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫(kù)爾勒市城市化推進(jìn)最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，由于不同年份拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時(shí)間段，不同地點(diǎn)的拆遷價(jià)格也不同。對(duì)此，村民意見很大。此外，一些村民違規(guī)建房，且漫天要價(jià)，也影響了拆遷補(bǔ)償工作的正常開展。
（二）流動(dòng)人口管理難度大
庫(kù)爾勒市的“城中村”是流動(dòng)人口最為集中的地區(qū)，也是南疆籍流動(dòng)人口的聚集地。據(jù)庫(kù)爾勒市統(tǒng)計(jì)局所得數(shù)據(jù)顯示，有近15萬(wàn)的流動(dòng)人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如庫(kù)爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動(dòng)人口就有5 000余人。盡管庫(kù)爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷，但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè)，文化層次較低，民族成分復(fù)雜、流動(dòng)性大，管理難度很大，治安、維穩(wěn)任務(wù)艱巨。
（三）問題不斷產(chǎn)生
除了多年累積問題解決難度越來(lái)越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來(lái)群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地征占等方面，拆遷帶來(lái)的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級(jí)政府及村委會(huì)在解決問題上耗費(fèi)很大精力，壓力和難度也在日益增大。
（四）違規(guī)建房極為嚴(yán)重
由于歷史原因，庫(kù)爾勒市的“城中村”幾乎沒有統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，因而導(dǎo)致村民所建的房屋高低不一、雜亂無(wú)章。近幾年的拆遷補(bǔ)償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機(jī)取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設(shè)屢禁不止，隨意搭建成風(fēng)，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。
（五）失地農(nóng)民融入城市生活難
庫(kù)爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會(huì)變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應(yīng)感，甚至有些茫然，“這種典型的社會(huì)變遷形成了巨大的‘社會(huì)墮距’和‘文化墮距’，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)心理和制度建設(shè)未能形成同步轉(zhuǎn)型” 。[1]93很多村民還保持著原來(lái)的生活習(xí)慣和思維方式，無(wú)法真正地融入到城市生活中去，甚至對(duì)城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業(yè)問題，由于沒有專業(yè)技能、文化水平較低，致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。
二、庫(kù)爾勒市“城中村”治理難的原因分析
（一）社會(huì)各階層利益追求細(xì)分化給社會(huì)治理帶來(lái)不利影響
庫(kù)爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要城市，城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹，致使社會(huì)階層的分化越來(lái)越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補(bǔ)償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會(huì)地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關(guān)的政策法規(guī)，試圖通過大量違規(guī)建房來(lái)獲得高額拆遷補(bǔ)償。而當(dāng)政府不予承認(rèn)時(shí)，又借助上訪等手段要求維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益訴求依然得不到滿足時(shí)，就會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關(guān)系緊張，社會(huì)治理難度加大。
（二）“城中村”社會(huì)治理機(jī)制出現(xiàn)的新問題沒有適時(shí)調(diào)整
盡管庫(kù)爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領(lǐng)先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權(quán)，但是在對(duì)“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。
一是治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權(quán)、責(zé)部分管理混亂，政策實(shí)施力度不夠，甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會(huì)自治管理職能沒有得到充分發(fā)揮，很多時(shí)候只是充當(dāng)政府基層上傳下達(dá)信息的站點(diǎn)，部門村干部不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
二是社會(huì)治理體制、機(jī)制不夠完善?！俺侵写濉北M管還被稱為村，但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式，因?yàn)椤俺侵写濉泵媾R的社會(huì)問題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無(wú)論是政策法規(guī)方面，還是社會(huì)治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面，都需要根據(jù)發(fā)展形勢(shì)不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會(huì)職責(zé)定位清晰與否？對(duì)違規(guī)建房情況，能否快速處理解決？此外，庫(kù)爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族，對(duì)以漢語(yǔ)下達(dá)的文件理解困難，更多是通過別人轉(zhuǎn)達(dá)了解內(nèi)容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突
“中國(guó)的城市社會(huì)管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’?！盵3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會(huì)造成事實(shí)上的不平等，形成社會(huì)的不滿。從治理者主觀角度認(rèn)為只要站在大多數(shù)人利益的立場(chǎng)上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時(shí)有發(fā)生，缺乏人文關(guān)懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，只想政府按照最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。
（四）村民對(duì)城市化的認(rèn)知差異大
城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會(huì)更多地認(rèn)可城市化，對(duì)快速城市化給他們生活帶來(lái)的便利和改變給予積極肯定;而對(duì)于那些過去一直從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的中、老年人，由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè)，他們會(huì)對(duì)城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農(nóng)耕時(shí)候的習(xí)慣，對(duì)于沒有農(nóng)耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。
三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理水平的路徑探析
（一）對(duì)“城中村”拆遷補(bǔ)償合同梳理兌現(xiàn)，對(duì)現(xiàn)有土地房屋面積重新測(cè)繪確權(quán)
當(dāng)前，庫(kù)爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補(bǔ)償上，拆遷補(bǔ)償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時(shí)兌現(xiàn)，如庫(kù)爾勒市海力帕爾村，從村委會(huì)調(diào)查了解到村民手中有近5 000個(gè)沒有兌現(xiàn)的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對(duì)此，農(nóng)民怨聲很大。解決這些問題的當(dāng)務(wù)之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專項(xiàng)整治小組，各部門協(xié)調(diào)規(guī)劃，核查農(nóng)民手中的補(bǔ)償合同，對(duì)于合法正規(guī)的合同給予重新認(rèn)定，并根據(jù)合同的時(shí)間給出新的兌現(xiàn)時(shí)間。
“城中村”違規(guī)建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國(guó)有化，政府分片區(qū)集中買斷，一次性給予補(bǔ)償，這樣有利于產(chǎn)權(quán)明確，可以在政府框架下開發(fā)，避免“小產(chǎn)權(quán)房”問題;二是盡快對(duì)現(xiàn)有土地、房屋進(jìn)行科學(xué)測(cè)繪，并下發(fā)正式文件告知村民，一旦確權(quán)登記后5年內(nèi)沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負(fù)責(zé)，村委會(huì)參與，對(duì)村集體土地進(jìn)行靈活改造開發(fā)，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。
（二）規(guī)劃建設(shè)“互嵌式”社區(qū)安置模式
庫(kù)爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù)，在村民安置時(shí)，要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設(shè)?？梢試L試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設(shè)安置小區(qū)，政府給予補(bǔ)貼低價(jià)出售;在安置小區(qū)附近引進(jìn)企業(yè)、商業(yè)進(jìn)駐，給予優(yōu)惠政策。
另外，積極開展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)，引入城市社區(qū)管理模式，增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)功能，再打破原有村莊界限，重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域，逐步撤銷村民委員會(huì)。近期庫(kù)爾勒市批準(zhǔn)了鐵克其鄉(xiāng)成立9個(gè)社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個(gè)社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個(gè)社區(qū)的方案，這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境，有助于建設(shè)各民族間“互嵌式”居住環(huán)境，有利于民族團(tuán)結(jié)。
（三）規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)
“城中村”作為社會(huì)發(fā)展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來(lái)的一系列社會(huì)問題，使得改造過程舉步維艱?！啊侵写濉母脑炜赡苄枰粋€(gè)很長(zhǎng)的時(shí)期，有的可能要花一兩代人的時(shí)間，并不是三年、五年、十年可以改造好的?！盵4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會(huì)問題和治理難題，特別是維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下，需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設(shè)，進(jìn)而提升治理能力和水平。庫(kù)爾勒的大多“城中村”村委會(huì)缺乏機(jī)制建設(shè)，致使很多工作沒有制度可依，很多時(shí)候靠村長(zhǎng)、書記的個(gè)人理解行事。針對(duì)這些情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)、村所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)治理和公共服務(wù)職責(zé)要求，不斷完善相關(guān)機(jī)制，既要對(duì)村委會(huì)工作職責(zé)和服務(wù)明確規(guī)定，又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)制度。
（四）“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要
庫(kù)爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來(lái)了激烈的利益博弈，隨之出現(xiàn)和與民爭(zhēng)利，故在對(duì)其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。
在治官層面上，首先要做的是對(duì)所有相關(guān)部門的官員進(jìn)行清查，特別是城建、拆遷部門，對(duì)有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是對(duì)城建局、拆遷辦的人員加強(qiáng)入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運(yùn)作盡可能將權(quán)力和利益分離，讓權(quán)力運(yùn)行過程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。
在利民層面上，要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅(jiān)持和創(chuàng)新3個(gè)結(jié)合：貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合，置換新居與分類安置相結(jié)合，住宅安置與不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。積極推進(jìn)安居富民工程，不斷完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妥善解決被征地農(nóng)民安置問題。此外，要全面落實(shí)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障政策，提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。
總之，要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會(huì)治理工作，既要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功的治理模式，又要結(jié)合本地實(shí)際，，探索一條符合自身特點(diǎn)的治理模式。
注釋：
①城中村，通常指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。
②“插花”安置，即將征地農(nóng)民化整為零，分散安置在其他地區(qū)。
參考文獻(xiàn)：
[1]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告――經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策[J].城市規(guī)劃，1999（9）.
[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對(duì)策[J].規(guī)劃與觀察，2002（1）.
關(guān)鍵詞：預(yù)算制度 社會(huì)保障 路徑
我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)日益加重，因病返貧、有病無(wú)法得到有效醫(yī)治的現(xiàn)象仍然大量存在，這催促我們國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快完善我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障制度。由于存在體制方面的原因，財(cái)政模式轉(zhuǎn)換的困難，以及當(dāng)前既得利益群體的阻撓等方面的原因，完善社會(huì)保障制度困難重重。然而，如果設(shè)法從建立健全我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障預(yù)算制度作為突破口來(lái)完善我國(guó)的社保制度，想必會(huì)達(dá)到意想不到的目的。
1 對(duì)社保資金體系的厘定
社會(huì)保障預(yù)算就是對(duì)社會(huì)保障所做的預(yù)算，社會(huì)保障一般是由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等組成。所以如果想建立健全社會(huì)保障預(yù)算制度必須明確我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障分布情況及厘清相關(guān)的概念。著重需要指出的是社會(huì)保障基金的概念。
我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障資金涵蓋的范圍包括：①政府公共預(yù)算中的行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補(bǔ)助、低保、撫恤等，收入來(lái)源是稅收;②社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中的各種社會(huì)保險(xiǎn)收入支出;③基金預(yù)算中的殘疾人就業(yè)就業(yè)保障基金、彩票公益金;④當(dāng)前自我運(yùn)行的資金：社會(huì)保障基金、企業(yè)年金、住房公積金。
由此可以看出我國(guó)的社會(huì)保障資金的分布狀況，其中社會(huì)保障基金、企業(yè)年金、住房公積金沒有反映在我國(guó)當(dāng)前的政府預(yù)算體系之中;基金預(yù)算中的社會(huì)保障項(xiàng)目和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算有很強(qiáng)的相似性：資金基本上是自收自支，不存在資金的擠用情況;而對(duì)于政府公共預(yù)算體系中的社會(huì)保障資金由于支出性質(zhì)的原因，這些支出項(xiàng)目更反映的是政府的責(zé)任，所以不存在收支匹配的現(xiàn)象，這一點(diǎn)和其他社會(huì)保障資金的運(yùn)行不同，最主要在于其收入主要來(lái)自稅收收入。而且對(duì)于這四部分來(lái)說(shuō)能體現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)保障資金預(yù)算概念的也只有社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。政府公共預(yù)算中的有關(guān)社會(huì)保障預(yù)算的科目沒有單獨(dú)做社會(huì)保障預(yù)算;基金預(yù)算雖然有自收自支的特點(diǎn)，但由于沒有上升到體現(xiàn)社會(huì)保障的高度，但這部分資金是最容易納入社會(huì)保障預(yù)算的;自我運(yùn)行資金基本預(yù)算都沒有體現(xiàn)到。所以我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障預(yù)算還僅僅處于“社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算階段”，稱不上真正的社會(huì)保障預(yù)算。
2 我國(guó)社保預(yù)算建立的一個(gè)可行性路徑
我國(guó)當(dāng)前可采用的社會(huì)保障預(yù)算模式的路徑選擇應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算社會(huì)保險(xiǎn)基金加上基金預(yù)算中社會(huì)保障項(xiàng)目的完全式基金預(yù)算基金預(yù)算加上公共預(yù)算中有關(guān)社會(huì)保障預(yù)算的板塊式預(yù)算。由于社保資金本身的特點(diǎn)和我國(guó)的體制狀況，本文認(rèn)為對(duì)于未來(lái)所說(shuō)的目標(biāo)的“一攬子”社會(huì)保障預(yù)算模式對(duì)我國(guó)是不適合的。所以下面提出的政策建議的目標(biāo)事實(shí)上就是走向“板塊式”的目標(biāo)。
2.1 整合社會(huì)保障制度
社會(huì)保障制度作為社會(huì)保障預(yù)算管理的基礎(chǔ)。目前，在我國(guó)存在碎片化的社會(huì)保障制度，并且社會(huì)保險(xiǎn)制度存在許多問題，為此，需要對(duì)城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合。
2.2 明確政府社會(huì)保障責(zé)任
對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其社會(huì)保障責(zé)任主要涵蓋制度設(shè)計(jì)、資金支持、運(yùn)行監(jiān)管等方面。首先以政府資金責(zé)任為起點(diǎn)，提供相應(yīng)的社會(huì)救助、社會(huì)福利，在這一方面，世界各國(guó)都將其納入到政府的一般預(yù)算中;其次是社會(huì)保險(xiǎn)，在社會(huì)保險(xiǎn)方面，政府不承擔(dān)資金責(zé)任，但是需要彌補(bǔ)制度缺口。因此，各國(guó)政府一方面將社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助納入到政府一般預(yù)算中，另一方面住房公積金、企業(yè)年金等社會(huì)保障性基金，需要政府承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。
2.3 理順社會(huì)保障管理體制
在我國(guó)目前的社會(huì)條件下，沒有完全清晰地劃分社會(huì)保障主體間的責(zé)任，中央與地方之間社會(huì)保障事責(zé)出現(xiàn)不同程度的下沉，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，履行社會(huì)保障事責(zé)時(shí)，缺乏資金的支持;在社會(huì)保障職責(zé)方面，社會(huì)保障管理部門與機(jī)構(gòu)之間存在交叉現(xiàn)象，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制主體、審核主體等，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》中都存在交叉與責(zé)任不清的現(xiàn)象。
2.4 不斷完善社會(huì)保障預(yù)算的銜接關(guān)系
①與公共財(cái)政預(yù)算的銜接。公共財(cái)政預(yù)算有必要保留社會(huì)保障支出這一項(xiàng)，為了便于組織開展社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫和安置等工作，通常情況下，需要從一般性稅收中支出。
②與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行銜接。當(dāng)前，由于社會(huì)保障體系不完善，并且存在歷史性問題，進(jìn)而在一定程度上使得用于社會(huì)保障的資金，存在一定的缺口。
③與政府性基金預(yù)算的銜接。在資金使用功能上，由于政府性基金與社會(huì)保障資金都有專門的用途，所以直接的資金調(diào)撥關(guān)系在二者之間不存在，對(duì)于現(xiàn)有的預(yù)算項(xiàng)目，只需進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，在一定程度上確保這兩個(gè)預(yù)算的完整性。目前，在政府性基金預(yù)算收入中，殘疾人就業(yè)保障金、住房基金收入、福利彩票收入、國(guó)有土地使用權(quán)出讓的部分收入劃轉(zhuǎn)共同構(gòu)成社會(huì)保障預(yù)算。
參考文獻(xiàn)：
[1]包麗萍.我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算的現(xiàn)實(shí)定位與未來(lái)選擇[J].地方財(cái)政研究，2010（12）.
【關(guān)鍵詞】臨床護(hù)理路徑，陣發(fā)性室上性心動(dòng)過速，射頻消融
【中圖分類號(hào)】R47 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B 【文章編號(hào)】1671-8801（2014）04-0150-02
臨床路徑是近年來(lái)發(fā)展起來(lái)的一種標(biāo)準(zhǔn)化護(hù)理方法，是一種科學(xué)高效的護(hù)理新模式。其針對(duì)特定的患者群體，以時(shí)間為橫軸，以入院指導(dǎo)，入院評(píng)估，檢查，用藥，治療及護(hù)理，飲食指導(dǎo)活動(dòng)，健康教育，出院計(jì)劃等理想護(hù)理手段為縱軸，制成一個(gè)日程計(jì)劃表，對(duì)何時(shí)該做哪項(xiàng)檢查，治療及護(hù)理，病情達(dá)到何種程度，何時(shí)出院等目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)描述與記錄，使護(hù)理工作有計(jì)劃，有遇見的進(jìn)行，患者也可以了解自己的護(hù)理計(jì)劃與目標(biāo)，主動(dòng)參與護(hù)理過程，增強(qiáng)患者自我護(hù)理意識(shí)和能力，達(dá)到最佳護(hù)理效果，護(hù)患雙方相互促進(jìn)，形成主動(dòng)護(hù)理與主動(dòng)參與相結(jié)合的護(hù)理工作模式〔1〕。本科于2012年1月至6月對(duì)30例射頻消融術(shù)患者應(yīng)用臨床護(hù)理路徑，保證護(hù)理質(zhì)量，縮短平均住院日，降低治療費(fèi)用，提高患者滿意度，現(xiàn)報(bào)告如下。
1 對(duì)象與方法
1.1選取2011年7-12月（臨床護(hù)理路徑實(shí)施前）的住院患者30例為對(duì)照組采用傳統(tǒng)的方法進(jìn)行護(hù)理治療，2012年1-6月（臨床護(hù)理路徑實(shí)施后）的住院患者30例為實(shí)驗(yàn)組采用臨床護(hù)理路徑表實(shí)施診療及護(hù)理，兩組共60例。男性32例，女性28例，年齡在12-68歲之間，均不合并其他疾病，均有頻發(fā)室上性快速心率失常，且經(jīng)其他治療效果不佳，無(wú)射頻消融禁忌癥。
1.2臨床路徑的內(nèi)容及制定以時(shí)間為橫軸，以入院指導(dǎo)，入院評(píng)估，檢查，用藥，治療及護(hù)理，飲食指導(dǎo)活動(dòng)，健康教育，出院計(jì)劃等理想護(hù)理手段為縱軸制成一個(gè)日程計(jì)劃表。參照這一方法在護(hù)理部，科護(hù)士長(zhǎng)的指導(dǎo)下組織護(hù)士共同制定臨床路徑，由日期、時(shí)間、內(nèi)容組成，內(nèi)容包括入院指導(dǎo)，檢查、治療、藥物、飲食、活動(dòng)、術(shù)前術(shù)后健康教育，衛(wèi)生宣教、主要護(hù)理診斷、護(hù)理措施，出院計(jì)劃等，護(hù)理人員依據(jù)這一路徑對(duì)患者進(jìn)行從入院到出院系統(tǒng)動(dòng)態(tài)、連續(xù)而有針對(duì)性的指導(dǎo)。
1.3 實(shí)施方法 對(duì)照組的患者采用傳統(tǒng)護(hù)理治療，患者入院后介紹病區(qū)環(huán)境，規(guī)章制度，術(shù)前術(shù)后健康教育，出院健康指導(dǎo)和注意事項(xiàng)等。試驗(yàn)組患者從入院以后由責(zé)任護(hù)士每日結(jié)合患者的需求及一般情況按照臨床路徑表格的內(nèi)容，用通俗易懂的語(yǔ)言主動(dòng)向患者或家屬介紹臨床路徑表，使其了解內(nèi)容及時(shí)間等保持信息通暢，從而更好地配合。據(jù)患者掌握的情況，在相應(yīng)欄目前打勾，評(píng)估為部分掌握或未掌握者須再次宣教，并簽名，護(hù)士長(zhǎng)定期檢查，據(jù)臨床路徑表格的內(nèi)容，對(duì)患者提問，了解掌握情況，進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，未達(dá)標(biāo)者，責(zé)任護(hù)士再行宣教。
1.4評(píng)價(jià)指標(biāo) 使用效果評(píng)價(jià)指標(biāo)有住院天數(shù)，醫(yī)藥費(fèi)用及患者對(duì)護(hù)理的滿意度。
1.5統(tǒng)計(jì)學(xué)方法 用SPSS 15.0軟件完成，試驗(yàn)數(shù)據(jù)采用平均值±校準(zhǔn)差（x±s）表示，數(shù)據(jù)采用t檢驗(yàn)，以P
2 結(jié)果
兩組患者住院時(shí)間，住院費(fèi)用及滿意度的比較，觀察組的住院天數(shù)，醫(yī)療費(fèi)用均低于對(duì)照組，患者滿意度明顯提高，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。（見表1）
3 討論
臨床護(hù)理路徑可以減少住院日，降低醫(yī)藥費(fèi)用。對(duì)照組住院天數(shù)、住院費(fèi)用均高于實(shí)驗(yàn)組，主因傳統(tǒng)的醫(yī)療護(hù)理目標(biāo)不明確，護(hù)理人員缺乏健康教育意識(shí)及主動(dòng)護(hù)理意識(shí)且護(hù)士的知識(shí)水平及工作經(jīng)驗(yàn)參差不齊，病人得不到系統(tǒng)、全面的護(hù)理對(duì)知識(shí)的掌握率高低不一。使得術(shù)前檢查未及時(shí)完善，術(shù)后護(hù)理未有效落實(shí)。出現(xiàn)時(shí)間延誤，增加住院費(fèi)用。臨床護(hù)理路徑制定標(biāo)準(zhǔn)的工作流程，通過科學(xué)合理地安排住院時(shí)間，確定病種的住院天數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)檢查項(xiàng)目。（2）試驗(yàn)組在護(hù)理人員指導(dǎo)下快速完善術(shù)前檢查，術(shù)前準(zhǔn)備，盡早安排手術(shù)，通過心理評(píng)估進(jìn)行有效溝通，使患者情緒穩(wěn)定，手術(shù)順利，無(wú)并發(fā)癥發(fā)生。術(shù)后指導(dǎo)早期、正確地進(jìn)行功能鍛煉，縮短了臥床時(shí)間，減少并發(fā)癥發(fā)生。從而縮短住院天數(shù)，使醫(yī)療費(fèi)用降到最低，減輕了患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)醫(yī)療資源合理利用。
臨床護(hù)理路徑，提高患者健康教育知曉率，提高了護(hù)理滿意度。由于臨床護(hù)理路徑模式的引入，護(hù)理人員必須經(jīng)常深入病房，主動(dòng)地與患者溝通、接觸，對(duì)病人及家屬進(jìn)行健康教育，幫助患者及家屬了解從入院到出院每天提供哪些服務(wù)、護(hù)理的詳細(xì)過程和安排、大致的住院時(shí)間等，更好地理解檢查的必要性、手術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)性、并發(fā)癥的發(fā)生等容易產(chǎn)生誤解與醫(yī)患矛盾的問題”，護(hù)患關(guān)系，充分體現(xiàn)了以“病人為中心的服務(wù)宗旨”。使護(hù)士由被動(dòng)護(hù)理變?yōu)橹鲃?dòng)護(hù)理，同時(shí)也使患者也參與到護(hù)理過程，增強(qiáng)自我護(hù)理的意識(shí)，增加護(hù)士與患者溝通交流的機(jī)會(huì)，建立和諧的護(hù)患關(guān)系，增加了患者對(duì)護(hù)士信任感及依賴感，提高了護(hù)理滿意度，從而提高了護(hù)理質(zhì)量。通過對(duì)患者提問，了解掌握情況，未達(dá)標(biāo)者，責(zé)任護(hù)士再行宣教，提高了健康教育的知曉率，從而提高了患者的滿意度。
臨床護(hù)理路徑有利于優(yōu)質(zhì)護(hù)理示范病房的開展。臨床護(hù)理路徑使護(hù)理人員能夠全面，準(zhǔn)確觀察病情，指導(dǎo)護(hù)士采取正確的措施，避免護(hù)理差錯(cuò)的發(fā)生，最終提高工作效率，保證醫(yī)療安全，提高了護(hù)理質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
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基金項(xiàng)目：全國(guó)高職高專校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議2014年立項(xiàng)重點(diǎn)課題“高職院校由管理向治理轉(zhuǎn)變的途徑與機(jī)制創(chuàng)新研究”（編號(hào)：JCP14018），主持人：魏寒柏。
中圖分類號(hào)：G717 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2016）17-0088-05
高職院校（這里指公立高職院校，下同）治理結(jié)構(gòu)是指高職院校的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力配置，以及處理各利益相關(guān)者之間法權(quán)關(guān)系的一系列制度安排。由于高職院校具有公益性特征，其治理結(jié)構(gòu)與公司制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)有著根本差異；同時(shí)由于高職院校具有職業(yè)性特征，其治理結(jié)構(gòu)也有別于其他類型的高等學(xué)校以及公益類事業(yè)單位。因此，高職院校治理結(jié)構(gòu)具有自身的獨(dú)特性，對(duì)其重建的目標(biāo)、任務(wù)和路徑等進(jìn)行系統(tǒng)研究是必要的。
一、高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的目標(biāo)
所謂高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的目標(biāo)，是指高職院校治理結(jié)構(gòu)重建所期望的方向與結(jié)果。本研究認(rèn)為，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的總體目標(biāo)是：規(guī)范高職院校法人的權(quán)力和責(zé)任，并按照權(quán)力分享和制衡、權(quán)責(zé)對(duì)稱的原則，將學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分配給相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，使高職院校由政府控制的附庸變成公共治理的對(duì)象?？紤]到高職教育具有“背景復(fù)雜性，處所本土性，主體多元性，導(dǎo)向不居性”等特征，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建必須實(shí)現(xiàn)四個(gè)分項(xiàng)目標(biāo)：行為法治化，組織扁平化，管理跨界化，決策民主化（簡(jiǎn)稱為“四化目標(biāo)”）。
（一）行為法治化
這里的“法治”與“法制”是不同的概念，雖然二者都與法律有著緊密聯(lián)系，但二者之間有著很大區(qū)別?！胺ㄖ啤笔恰胺芍贫取钡暮?jiǎn)稱，這是一個(gè)靜態(tài)概念，解決的是法律制度的有無(wú)問題，與法律執(zhí)行情況無(wú)必然聯(lián)系。而“法治”表達(dá)的是法律運(yùn)行的程序、方式和狀態(tài)，不僅解決法律制度的有無(wú)問題，而且注重法律的執(zhí)行過程和結(jié)果。
高職教育背景的復(fù)雜性，決定了高職院校治理必須實(shí)現(xiàn)“行為法治化”。從本質(zhì)上看，高職教育是高層次的“社會(huì)人+職業(yè)人”的生產(chǎn)過程，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然密切相關(guān)，有著復(fù)雜的生存發(fā)展背景。實(shí)踐表明，背景的復(fù)雜性往往導(dǎo)致行為的無(wú)序性，缺失“行為法治化”目標(biāo)，辦學(xué)行為就會(huì)出現(xiàn)失范現(xiàn)象。因此，必須將“行為法治化”作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的首要目標(biāo)，不僅解決“無(wú)法可依”的問題，而且解決“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”等問題，使依法治校真正落在實(shí)處。
（二）組織扁平化
“組織扁平化”概念源于現(xiàn)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)理論，是為應(yīng)對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和快速變化環(huán)境要求而構(gòu)建的組織形式。組織扁平化強(qiáng)調(diào)打破原有的部門界限，減少中間管理層次，使員工以企業(yè)主人的身份直接面對(duì)顧客。扁平化組織結(jié)構(gòu)克服了“直線職能制”組織結(jié)構(gòu)的僵化狀態(tài)，使公司能夠以群體協(xié)作的優(yōu)勢(shì)贏得市場(chǎng)。高職教育處所的本土性，要求高職院校實(shí)現(xiàn)“組織扁平化”。與學(xué)術(shù)型高等教育不同，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、具有“職業(yè)性”的高職教育有著鮮明的本土性特征。這就要求高職教育接地氣，體現(xiàn)地方特色，快速應(yīng)對(duì)所在區(qū)域職業(yè)世界的變化，而“千校一面”的金字塔形的組織機(jī)構(gòu)無(wú)法做到這一點(diǎn)。因此，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建應(yīng)該將“組織扁平化”作為重要目標(biāo)，通過減少組織層次，打破金字塔組織結(jié)構(gòu)的僵化狀態(tài)，使高職院校具有應(yīng)對(duì)區(qū)域形勢(shì)不斷變化的能力。
（三）管理跨界化
這里的“跨界”源于跨界管理理論，包含“縱向”和“橫向”兩個(gè)組織維度，所要解決的關(guān)鍵問題是合理地處理“我們”與“他們”之間的關(guān)系。“跨界管理”是由美國(guó)通用電氣公司前CEO杰克?韋爾奇首創(chuàng)的，其原意是圍繞工作流程來(lái)建立組織機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)的部門邊界，使公司具有生態(tài)化組織結(jié)構(gòu)?！肮芾砜缃缁蹦繕?biāo)是高職教育“主體多元性”特征決定的。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，尤其是“校企合作”的開展和“工學(xué)結(jié)合”培養(yǎng)模式的施行，高職教育不再是高職院校一家的事，具有主體多元性特征。這就要求將管理跨界化作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的重要目標(biāo)，通過跨界管理機(jī)制建設(shè)，打破“橫向”和“縱向”的各種邊界，提高高職院校與其他主體之間合作的有效性，并形成共生共榮的局面。
（四）決策民主化
決策民主化是提高決策科學(xué)性的有效保障，其中包括決策目標(biāo)民主化和決策過程民主化兩個(gè)方面。高職院校的決策民主化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：涉及學(xué)校發(fā)展全局的事項(xiàng)，要廣泛征詢大家的意見，集思廣益，群策群力；涉及較強(qiáng)專業(yè)性、技術(shù)性的重大事項(xiàng)，要開展決策評(píng)估、技術(shù)咨詢和專家論證；對(duì)與教職員工關(guān)系密切的重大事項(xiàng)，要實(shí)行聽證和公示等制度，體現(xiàn)教職員工的利益訴求?！皼Q策民主化”目標(biāo)是高職教育“導(dǎo)向不居性”特征決定的。隨著科技革命的不斷深化，尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)加快孕育，新模式新業(yè)態(tài)正在醞釀突破，市場(chǎng)需求存在著很大的可變性，高職教育導(dǎo)向的不居性因此日益凸顯。“導(dǎo)向不居性”對(duì)決策的科學(xué)性提出了很高要求，傳統(tǒng)的以領(lǐng)導(dǎo)者“理性”、環(huán)境“穩(wěn)定”、任務(wù)“不變”的假設(shè)為前提的決策模式是無(wú)法適應(yīng)這個(gè)要求的。唯有將決策民主化作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的重要目標(biāo)，才能確保高職院校決策的科學(xué)性。
二、高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的任務(wù)
上述“四化目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)，絕非高職院校一家所能為，需要學(xué)校、政府和社會(huì)的通力合作。因此，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面，需要完成“三大任務(wù)”。從外部看，重建的任務(wù)有兩項(xiàng)，一是重塑政府與高職院校的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的體制環(huán)境；二是調(diào)適社會(huì)與高職院校的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的校外環(huán)境。從內(nèi)部看，就是理順各種權(quán)力之間的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的校內(nèi)環(huán)境。
（一）重塑政府與高職院校的關(guān)系
政府與高職院校的關(guān)系，對(duì)高職院校治理結(jié)構(gòu)重建起著巨大的促進(jìn)或阻礙作用。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（國(guó)發(fā)[1994]39號(hào)）就明確指出：“改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制?！薄罢D(zhuǎn)變職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理?！盵1]應(yīng)該說(shuō)我國(guó)教育體制改革取得了不小成績(jī)，但毋庸置疑的是，政府與高職院校之間控制與被控制的關(guān)系并未從根本上改變。
這種控制與被控制的關(guān)系，導(dǎo)致人們認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和行動(dòng)上的偏差：政府對(duì)高職院校的關(guān)注和管理，大多基于對(duì)高職院校外在的政治與經(jīng)濟(jì)功能的理解，而非基于對(duì)高職院校內(nèi)在的本質(zhì)功能的認(rèn)可；高職院校關(guān)注的則是政府對(duì)自己支持的程度，而對(duì)于深層的生存狀態(tài)，如目標(biāo)定位、使命履行、特色發(fā)展等，要么根本沒有意識(shí)，要么無(wú)暇顧及。這不僅導(dǎo)致高職院校自我意識(shí)、本真精神和生存意義的偏失，而且?guī)?lái)了三個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：高職院校無(wú)力甚至無(wú)意改變對(duì)政府的依賴，辦學(xué)自主權(quán)很難真正落實(shí)；社會(huì)力量參與高職教育的途徑被阻塞，無(wú)法形成高職教育的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)；中介組織發(fā)展舉步維艱，難堪大任。
在國(guó)外，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府與高校之間的關(guān)系都得到了較好的處理，形成了“利益共生”的局面，高校的本質(zhì)功能因此得以充分彰顯。同樣，要彰顯我國(guó)高職院校的本質(zhì)功能，而不是以改變自身性質(zhì)為代價(jià)博取政府的青睞，必須重塑高職院校與政府的關(guān)系。從本質(zhì)上講，高職院校是讓學(xué)生從知識(shí)世界轉(zhuǎn)入職業(yè)世界的橋梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高職院校的這種功能才能彰顯，就像企業(yè)在改變政府附屬物的窘境之后才能彰顯自身的功能一樣。因此，“重塑政府與高職院校的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的體制環(huán)境”，無(wú)疑是高職院校治理結(jié)構(gòu)重建不可回避的首要任務(wù)。
（二）調(diào)適社會(huì)與高職院校的關(guān)系
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，高職院校所依存的現(xiàn)實(shí)世界不僅存在著政府的支配力量，也存在著社會(huì)的制約力量。雖然政府依然是高職院校的有力控制者，但高職院校的經(jīng)濟(jì)功能使其成為社會(huì)力量關(guān)心和爭(zhēng)奪的對(duì)象。在這種情況下，高職院校的外部關(guān)系不再是與政府的單一關(guān)系，而是學(xué)校、政府、社會(huì)三者之間的互動(dòng)關(guān)系。這就要求在重塑政府與高職院校關(guān)系的同時(shí)，調(diào)試社會(huì)與高職院校的關(guān)系，為形成學(xué)校、政府和社會(huì)“三位一體”的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造良好的校外環(huán)境。
然而，我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，我國(guó)高職教育是在教育政策和社會(huì)需求等外力驅(qū)動(dòng)下迅速發(fā)展起來(lái)的，遵循的是政治論哲學(xué)的發(fā)展軌跡，內(nèi)生性發(fā)展過程并不充分。因此，高職院校的根本使命并未為社會(huì)理解，于是當(dāng)政府強(qiáng)調(diào)高職院校外在的政治與經(jīng)濟(jì)功能時(shí)，社會(huì)則強(qiáng)調(diào)對(duì)高職院校進(jìn)行干預(yù)的合理性，致使高職院校追求獨(dú)立和自治的合理性很難被認(rèn)可。為端正社會(huì)對(duì)高職院校的認(rèn)識(shí)，調(diào)適二者的關(guān)系勢(shì)在必行。這不僅是高職院校自強(qiáng)于職業(yè)教育高端和前沿的內(nèi)在需求，也是高職院校與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)代呼喚。正是從這個(gè)意義上講，調(diào)適社會(huì)與高職院校的關(guān)系，為高職院校治理創(chuàng)造良好的校外環(huán)境，是高職院校治理結(jié)構(gòu)重建必須完成的又一項(xiàng)重大任務(wù)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，“重塑高職院校與政府的關(guān)系”和“調(diào)適高職院校與社會(huì)的關(guān)系”之間，既不是孤立的（高職院校――政府，高職院校――社會(huì)），也不是線性的（政府指揮高職院校，高職院校適應(yīng)社會(huì)），而是立體的（“三位一體”：高職院校、政府和社會(huì)共存于同一時(shí)空下，共生于社會(huì)范疇中）。從外部角度觀照，三位一體看似一個(gè)“混沌體”，你中有我，我中有你；而進(jìn)入內(nèi)部，則各成體系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我們既不能企圖建立一個(gè)完全以高職院校為中心的關(guān)系系統(tǒng)，也不應(yīng)放棄高職院校的立場(chǎng)和獨(dú)立性。也就是說(shuō)，既要把高職院校當(dāng)作獨(dú)立的學(xué)校，也要把政府和社會(huì)當(dāng)作利益相關(guān)者。在三位一體的復(fù)雜關(guān)系系統(tǒng)中，政府是有限的，社會(huì)是開放的，高職院校是自主的，三者既相對(duì)獨(dú)立又共生共榮。
（三）理順高職院校內(nèi)部權(quán)力的關(guān)系
高職院校內(nèi)部權(quán)力主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，四者的行使范圍、運(yùn)行機(jī)制和目標(biāo)追求是不同的，彼此相輔相成不可偏廢，共同服務(wù)于學(xué)校的整體目標(biāo)。然而，目前高職院校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行模式與黨政部門有著驚人的相似之處：政治權(quán)力寓于行政權(quán)力之中，時(shí)常越位干預(yù)學(xué)校的行政事物；行政權(quán)力則仰仗黨委的決策而過分膨脹，擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的伸張空間，并且導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力的缺位。如果說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種權(quán)力運(yùn)行模式有其存在的依據(jù)與合理性，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的今天，這種權(quán)力運(yùn)行模式則對(duì)高職院校的健康發(fā)展具有危害性。
直接的危害是“虛化”學(xué)術(shù)力量。在這種權(quán)力運(yùn)行模式下，高職院校按照黨政工作要求架構(gòu)職能部門，并按照黨政組織方式對(duì)校、院、系進(jìn)行權(quán)力分配，學(xué)術(shù)性組織無(wú)法成為“權(quán)力機(jī)關(guān)”，學(xué)術(shù)力量因此被“虛化”，無(wú)法參與對(duì)學(xué)校重大事務(wù)甚至學(xué)術(shù)事務(wù)的決策。當(dāng)前很多教師之所以熱衷于謀取一官半職，無(wú)心于教學(xué)和科研，就是學(xué)術(shù)力量被“虛化”的結(jié)果。潛在的危害則是“異化”高職院校的本質(zhì)屬性，現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行模式按照黨政工作邏輯進(jìn)行自上而下的管理，學(xué)術(shù)權(quán)力只能聽命于等級(jí)森嚴(yán)的制度安排。這不僅違背了學(xué)術(shù)管理和學(xué)術(shù)發(fā)展的邏輯，而且阻礙著高職院校作為學(xué)術(shù)性組織的健康發(fā)展，甚而否定高職院校學(xué)術(shù)性組織的屬性。某些人對(duì)高職院校是不是要開展科學(xué)研究、要不要推進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展都產(chǎn)生質(zhì)疑，就是高職院校本質(zhì)屬性被“異化”的例證。
當(dāng)下高職院校內(nèi)部不斷滋生的、為人們所詬病的行政泛化、學(xué)術(shù)浮躁、創(chuàng)新乏力以及發(fā)展趨同等，無(wú)不與內(nèi)部權(quán)力的越位、錯(cuò)位、缺位和失衡相關(guān)聯(lián)。因此，必須把“理順高職院校內(nèi)部權(quán)力的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的校內(nèi)環(huán)境”，作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的第三項(xiàng)重要任務(wù)。要在厘清政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的行使范圍、運(yùn)行機(jī)制和目標(biāo)追求的基礎(chǔ)上，解決黨委書記與校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)界定模糊、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力嚴(yán)重失衡、校院系權(quán)責(zé)利不對(duì)等等突出問題；要根據(jù)高職教育的“主體多元性”特征，建立多元內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新利益相關(guān)主體的表達(dá)機(jī)制，發(fā)揮新權(quán)力主體在治理結(jié)構(gòu)中的作用，恢復(fù)學(xué)術(shù)權(quán)力在治理結(jié)構(gòu)中的尊嚴(yán)。
三、高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的路徑
此處的“路徑”，既指通向上述“四化目標(biāo)”的道路，也指完成上述“三大任務(wù)”的方式。高職院校治理現(xiàn)代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理論路徑問題也有實(shí)踐路徑問題。
（一）理論路徑――系統(tǒng)科學(xué)理論、新公共管理理論、利益相關(guān)者理論
高職院校治理結(jié)構(gòu)重建是一項(xiàng)理論性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，無(wú)疑需要進(jìn)行理論思維，尋找理論依據(jù)。高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的理論路徑，包括系統(tǒng)科學(xué)、新公共管理和利益相關(guān)者三大理論。
1.理論路徑一：系統(tǒng)科學(xué)理論。系統(tǒng)科學(xué)是指對(duì)事物進(jìn)行系統(tǒng)分析和處理的學(xué)科。該理論認(rèn)為任何事物不僅本身是一個(gè)系統(tǒng)，同時(shí)又是外部環(huán)境的一個(gè)子系統(tǒng)，并且遵循“結(jié)構(gòu)功能相關(guān)律”。結(jié)構(gòu)和功能是系統(tǒng)緊密聯(lián)系的兩個(gè)基本屬性，其中結(jié)構(gòu)是功能的基礎(chǔ)，功能依賴于結(jié)構(gòu)，只有結(jié)構(gòu)合理，功能才能充分彰顯。也就是說(shuō)，系統(tǒng)科學(xué)強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)來(lái)彰顯功能，不僅追求事物內(nèi)部的和諧統(tǒng)一，而且追求事物與環(huán)境之間的和諧關(guān)系[3]。高職教育背景的復(fù)雜性和主體的多元性，決定了高職院校是一個(gè)開放的系統(tǒng)。因此，其治理結(jié)構(gòu)重建涉及的問題極為錯(cuò)綜復(fù)雜，往往問題連著問題，僅靠“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法是解決不了根本問題的。唯有遵循系統(tǒng)科學(xué)理論，系統(tǒng)、全面地優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，方能提高學(xué)校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和所需功能之間的契合度，形成高職院校與環(huán)境之間的和諧關(guān)系[4]，從而建立起利益相關(guān)者意志得以充分表達(dá)的有效機(jī)制。
2.理論路徑二：新公共管理理論。新公共管理理論，是重新劃分政府作用和市場(chǎng)機(jī)制的一系列新思維、新行為，涉及到行政管理體制的各個(gè)方面。20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了西方國(guó)家政府重塑運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，成為公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。實(shí)踐表明，新公共管理理論有助于社會(huì)組織擺脫效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹和官僚主義的弊端。
在我國(guó)，當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，高職教育發(fā)展不僅要面臨來(lái)自全球化趨勢(shì)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，而且要承受社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府改革所帶來(lái)的陣痛。為了擺脫傳統(tǒng)官僚體制的深刻影響，防止高職院校行政泛化，克服功能與結(jié)構(gòu)的背反現(xiàn)象，必須解決政府作用和市場(chǎng)機(jī)制的邊界問題。因此，擺脫傳統(tǒng)管理理論的羈絆，從新公共管理理論中探尋理論依據(jù)，從重視“效率”轉(zhuǎn)向重視顧客滿意度，已經(jīng)成為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的必然選擇。因此，新公共管理理論無(wú)疑是高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的第二條理論路徑。
3.理論路徑三：利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者這個(gè)概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。該理論將股東、員工、供應(yīng)商、顧客，甚至競(jìng)爭(zhēng)者都作為公司的利益相關(guān)者。上世紀(jì)80年代以后，利益相關(guān)者理論受到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家的普遍關(guān)注，并在戰(zhàn)略管理和公司治理研究領(lǐng)域取得了很大進(jìn)展[5]，且逐漸滲透到教育領(lǐng)域。
隨著校企合作的深入和工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式的推行，高職院校已成為典型的利益相關(guān)者組織。盡管高職院校不以追求利潤(rùn)為目的，沒有嚴(yán)格意義上的股東，但人民政府享有對(duì)高職院校的所有權(quán)，社會(huì)大眾則是高職院校的“股東”。這就要求從利益相關(guān)者角度考慮高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的問題，將利益相關(guān)者理論作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的第三條理論路徑。
（二）實(shí)踐路徑――外部治理路徑、內(nèi)部治理路徑、監(jiān)督問責(zé)路徑
從實(shí)踐的角度看，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的路徑包括外部治理路徑、內(nèi)部治理路徑和監(jiān)督問責(zé)路徑。
1.外部治理路徑：建立高職院校理事會(huì)。2014年，教育部《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》，明確指出理事會(huì)是“根據(jù)面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的需要，設(shè)立的由辦學(xué)相關(guān)方面代表參加，支持學(xué)校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的重要組織形式和制度平臺(tái)。”因此，必須建立高職院校理事會(huì)，作為密切社會(huì)聯(lián)系，爭(zhēng)取社會(huì)支持，完善監(jiān)督機(jī)制的有效舉措；作為發(fā)揮政府、合作企業(yè)、社會(huì)知名人士、優(yōu)秀校友作用的重要平臺(tái)；作為利益相關(guān)者參與高職院校治理的重要途徑。
為使董事會(huì)作用落在實(shí)處，應(yīng)該抓好三件事。一是確立理事會(huì)的權(quán)威性及其在高職學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的功能與作用；二是確定董事的資格條件，明確各利益團(tuán)體的董事比例；三是制定由各利益相關(guān)者參與的董事會(huì)決策制度。在此基礎(chǔ)上，通過多向交叉的運(yùn)行規(guī)范和制度設(shè)計(jì)，建立健全理事會(huì)成員之間的合作協(xié)商機(jī)制。
2.內(nèi)部治理路徑：完善二級(jí)管理體制。要實(shí)現(xiàn)高職院校由“傳統(tǒng)管制型”向“現(xiàn)代治理型”的根本轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是完善二級(jí)管理體制。要在合理界定學(xué)校與二級(jí)學(xué)院職權(quán)關(guān)系、責(zé)任區(qū)域和管理職能的前提下，賦予二級(jí)學(xué)院在專業(yè)發(fā)展、教師聘用、課程改革、人才培養(yǎng)、內(nèi)部分配、服務(wù)社會(huì)、協(xié)同創(chuàng)新等常規(guī)工作中的充分自主權(quán)；要按照“市場(chǎng)定位準(zhǔn)確、治理形式靈活、運(yùn)作模式高效”的要求，創(chuàng)新二級(jí)學(xué)院民主、科學(xué)與高效的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)二級(jí)學(xué)院決策、執(zhí)行、監(jiān)督的一體化，將二級(jí)學(xué)院培育、打造成為學(xué)校的基層辦學(xué)實(shí)體。
為提高內(nèi)部治理的有效性和法治性，應(yīng)該采取兩項(xiàng)舉措。一是“縱向壓縮，橫向拓展，增強(qiáng)治理的有效性”。縱向壓縮就是減少管理組織層級(jí)，下放管理權(quán)責(zé)，發(fā)揮基層作用；橫向拓展就是進(jìn)行“大部制”改革，延伸管理觸角，打破“囿于校園”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增強(qiáng)治理的法治性”。要制定切合實(shí)際的學(xué)校章程，并以章程為依據(jù)健全現(xiàn)代制度體系，使教學(xué)、科研與管理，質(zhì)量檢查、評(píng)估與獎(jiǎng)懲等，有法可依，有章可循。