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關鍵詞:融資性擔保;中小企業;融資
文章編號:1003-4625(2010)09-0065-03
中圖分類號:F830.6
文獻標識碼:A
近年來,融資性擔保機構通過擔?；鸬母軛U效應,為銀行與企業之間搭建了一個融資橋梁,在解決中小企業融資難問題上發揮了積極的作用,受到了各界的廣泛關注。為全面掌握擔保公司的最新情況和中小企業貸款擔保中存在的問題,我們對商丘市多家擔保公司、合作銀行及中小企業進行走訪,調查了解擔保公司運作中的積極作用及其發展障礙。
一、商丘市融資性擔保行業的基本情況
目前,商丘市共有融資性擔保公司50余家,從性質上看大體可分為三類:政府注資擔保公司、民營擔保公司和互擔保組織。
(一)政府注資擔保公司
政府注資擔保公司主要指政府部門通過財政注資設立的擔保公司。從2005年商丘市第一家信用擔保公司成立至今,全市共組建中小企業信用擔保公司10家,合計注冊資本金3.96億元,其中政府直接和間接注資占65%,企業出資占35%。2008-2009年期間,10家擔保公司累計為428戶中小企業和個人提供了461筆擔保業務,累計擔?？傤~10.61億元,在?？傤~5.74億元,擔保基金杠桿率為1.32。
當前,政府注資擔保公司是為轄區中小企業融資提供擔保服務的主要機構,其運作模式是通過擔保公司與金融機構合作,由金融機構按其存放的擔?；?-10倍放大,為其擔保企業提供融資服務,擔保公司從中收取一定的擔保費用。
(二)民營擔保公司
民營擔保公司主要是指一些民間的金融服務與擔保中介,以各類小額貸款擔保公司、投資咨詢公司等為主體。大部分民營擔保公司資金規模小,注冊資金大都達不到與商業銀行合作的底線,其業務主要是為客戶提供信用中介和擔保。據商丘鑫惠抵押貸款咨詢公司稱,其基本的業務流程大體包括:尋求并登記資金供應方,然后利用其貸款速度快、還款方式靈活等尋求借款人,再對借貸雙方的借貸款項、期限等進行比對,選擇合適的資金配對,并據此提供相關的房產評估、抵押、公證等手續,并對放款人提供全額信用擔保,收取一定的擔保費和服務費等。
據調查,民營擔保公司開展的貸款中介利率適中(月息一分左右)、貸款效率較高的優勢,業務呈現出快速發展態勢,全市目前已有各類民營擔保公司30余家。據一家民營擔保公司透露,其在商丘市一年的貸款額度就高達2億多元,登記在冊的資金更是高達3億元以上,因其嚴格的實物抵押(主要是房產)操作,經營四年多未發生過一筆不良貸款。
(三)互擔保組織
互擔保模式通過把個別信用轉換為集體信用,增強了信用約束力,有效地解決了融資雙方信用不對稱的難題,使正規金融為農戶、中小企業提供了更多地金融服務。截至2009年底,全市互擔保機構已達到7家,擔?；鹂傤~1400萬元,累計擔?？傤~7.27億元,在?？傤~2.54億元,擔?；鸶軛U率高達18.1,擔保效率遠遠高于政府擔?；稹?/p>
在互擔保組織中,永城面粉行業聯保協會備受關注。該協會以會員基金和協會集體信用為擔保,農村信用社按照1:10放大比例,向每個會員企業授信100萬元――1000萬元的額度,協會會員在授信額度內,可隨用隨貸。由于信貸資金供給及時,推動當地面粉行業大發展。目前,永城市面粉年加工能力超過30億公斤,擁有日加工小麥100噸以上,的面粉加工企業138家,成為全國最大的面粉生產基地,被中國食品工業協會授予“中國面粉城”稱號。
二、多重視角下的商丘融資擔保業狀況及存在的問題
(一)擔保公司視角――擔保業務發展不均衡
從商丘市擔保公司運營情況看,存在著明顯的兩大分歧現象:民營擔保公司以民間借貸擔保為主,政府注資的擔保公司則以與銀行合作擔保為主。
調查中了解到,民營擔保公司難以得到銀行支持的主要原因在于其主營業務大多是民間借貸的中介擔保,在《放貸人條例》尚未正式出臺前,其業務往往游走在民間借貸與非法集資的邊緣,一旦出現經營風險,就有可能引起很多社會問題。因此,商丘市幾家與擔保公司合作的銀行在合作前提中,大都要求擔保公司無任何民間借貸中介業務背景。
據調查,擔保公司業務發展不平衡的主要原因:一是經營目標不明確,如一些擔保公司是在省、市兩級政府多方協調和指示下建立,具有很大的被動性,缺乏解決中小企業融資難的經營理念;二是管理體制不順暢,全市十家政府注資擔保公司中,其中6家擔保公司依附于工經委等部門,缺乏商業化運作機制,業務管理不規范;三是個別擔保公司運作缺乏獨立性,部分擔保公司由政府主要領導兼任,拓展業務能力不足。此外,擔保專業人員匱乏,注冊資本偏低,轄區信用環境較差,優質企業不足等原因,也在很大程度上影響了擔保公司業務的開展。
(二)合作銀行視角――風險分擔失衡
目前,全市與擔保公司合作的金融機構主要有農發行、中國銀行、農業銀行、農信社等,其中商丘市商業銀行是與擔保公司合作最多的一家金融機構。該行已與全市19家擔保公司達成合作意向,已經開展業務合作的有16家,已存人擔保保證金1.64億元,擔保貸款余額4.47億元,擔保倍率在3倍左右。
在與擔保機構合作的門檻上,工行、建行均要求擔保公司注冊資本在1億元以上,其他金融機構大多要求在1千萬元以上即可。據商丘市商業銀行負責人介紹,該行在選取合作的擔保公司時,條件相對寬松,對其注冊資本并無嚴格要求,但要求擔保公司不得經營民間借貸中介業務。
在信用風險的分擔上,擔保公司更多地成為金融機構防范風險的排頭兵,直接承擔主要信用風險,同時也使金融資本實現了利潤最大化。以商丘市商業銀行為例,該行目前對擔保公司擔保的企業貸款利率為月息7.08厘,由于擔保公司還要存入保證金,實際占用信貸資源不足3億元,卻可以得到4.5億元的利息收入,折合利率高達月息一分多,遠遠高于其他貸款業務收入。
作為合作金融機構,針對目前擔保公司業務管理能力和風險防范能力還不健全的情況,也在不斷利用自身的優勢加強對擔保公司業務指導,盡量避免信用風險的形成,以維持擔保公司的正常業務開展。以商丘市商業銀行為例,該行在與擔保公司合作過程中,一是堅持對擔保項目進行實地調查,對于存在風險隱患的企業及時向擔保公司提出風險揭
示,同時指導擔保公司辦理完善的反擔保手續;二是以擔保公司為依托,積極培養優質客戶群體,對于條件成熟的企業則可直接辦理信貸業務;三是從業務推薦率、交易履約率、業務貢獻率等指標對擔保公司考核,將考核情況與擔?；鸱糯蟊堵式Y合起來,掌握與擔保公司合作過程中的主動權;四是對擔保貸款按月結息或分期還款制度,分析和防范信用風險。
(三)被擔保企業視角――擔保融資門檻仍較高
從調查中了解到,能夠被擔保公司擔保獲取銀行貸款的企業在全市只有三百多戶,僅占中小企業總數的百分之一,可以說這些企業都是現有中小企業優中選優的,其難以從銀行直接獲得貸款支持的主要原因往往是缺乏不動產抵押。我們在調查中了解到,目前中小企業通過擔保公司獲取銀行貸款仍然存在較大的困難,其困難一是源于金融機構信貸管理體制,基層行沒有信貸審批權,而上級有權審批部門往往對中小企業貸款額度不感興趣;二是中小企業由于缺乏不動產抵押,難以實現完善的反擔保手續,同時資產評估、公證、抵押等反擔保手續費用較高,加上擔保費率(一般為貸款利率的30～80%),貸款利率通常達到月息一分以上;三是銀行謹慎經營導致信貸審批時間仍然較長,貸款效率偏低。
據調查,華新電子量具有限公司是虞城縣鋼卷尺產業集群的龍頭示范企業,該公司為了融資便利2008年,出資50萬元參股成立了金諾投資擔保有限公司。通過擔保,2009年該公司從農業銀行申請到200萬元貸款額度,雖在一定程度上緩解了資金需求,但由于貸款額度低,實際可用貸款只有150萬元,還要繳納全額的貸款利息,增加了貸款成本。
此外,商丘眾多的房地產開發公司在房產開發初期,獲取銀行信貸資金支持難度極大。作為資金密集型的產業,也使眾多的房地產開發公司轉頭向民營擔保投資公司融通資金。
(四)監管視角――行業監管主體不明
擔保業的定位決定了其業務具有金融性和中介性兩種屬性,其業務覆蓋到房地產、司法、貿易、銀行等眾多領域,必然涉及多個政府管理部門。2010年,經國務院批準,中國銀監會、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、商務部、中國人民銀行和國家工商總局聯合《融資性擔保公司管理暫行辦法》,其對擔保行業監管部門的認定是“指省、自治區、直轄市人民政府確定的負責監督管理本轄區融資性擔保公司的部門”,但目前我省還沒有出臺相應的法規文件,沒有明確擔保行業監管主體。
從商丘調查情況來看,監督管理部門主要是工商局和銀監局,但其監管也僅局限在推動擔保行業協會的成立,防范擔保機構非法集資等非審慎性監督,對其業務發展并沒有直接的監督。事實上,從當前的擔保機構類型上看,民營擔保公司與政府注資擔保公司主導業務上有較大的差異,監督內容、監管對象也各不相同,兩者在管理辦法上沒有側重,也給實際監管帶來了不小的難度。
現有的擔保公司股東監管也存在較多的問題。據調查,目前各縣市成立的政府注資擔保公司,出資人主要是財政部門,而項目運作大多掛靠在工經委或工商聯等部門,在實際運作中或多或少受到一些行政干預,而不能完全按市場化原則進行運作。
由于缺乏權威的行業監管部門,擔保公司監管實際上處于多頭監管而多頭不管的狀態,行業內部聯系松散,造成民營擔保公司出現無序競爭,而政府注資擔保公司發展極度不平衡的現狀。同時也使擔保公司在與銀行合作中處于不利局面,增加了擔保公司的擔保風險。
三、對促進融資擔保業發展的幾點建議
(一)明確擔保業監管主體,提高擔保業監管水平
要依據《融資性擔保公司管理暫行辦法》,盡快出臺實施細則,明確監督部門,按照“全面統籌,突出重點,先易后難,急用先行”的原則,抓緊研究制定配套的規章制度,逐步建立健全規章制度體系,做到監督管理有法可依、有章可循,促進融資性擔保業規范經營、規范發展。要按照民營擔保和政府注資擔保分開管理的原則,為擔保行業的發展提供有效的法律保障,重點加強信息、業務等方面的指導監管,引導擔保機構積極為中小企業提供擔保服務的同時,合法開展擔保服務,使各擔保公司更加規范地發展。
(二)開展擔保機構信用評級,提高擔保機構公信力
充分利用國家認可的信用評級機構,開展對擔保行業的信用評級工作,不斷提高擔保行業的風險識別、風險防范和風險處置能力,提高擔保機構的公信力,增強金融機構與擔保機構的合作意愿。
(三)加大扶持力度,促進融資性擔保機構健康發展
一是建立財政有限補償機制。政府每年從財政預算中安排一定比例資金,逐步建立多層次的損失補償與激勵機制,通過財政扶持和稅收優惠政策,引導擔保機構探索建立符合國家產業政策和市場規律的商業模式。進一步完善有關融資性擔保的財政補貼、稅收優惠政策,完善抵押質押登記和征信管理體系,協調工商、稅務、房管、司法等部門,提高抵押登記、債務追償的效率。二是擴大擔保機構的杠桿效應。要通過加強對各類擔保資源的整合,盡快形成規模優勢,增強擔保機構業務開展和抗御風險的能力。三是融資擔保機構應要在行業管理框架下建立科學的風險防范機制,確保信用擔保體系安全、穩健運行。
(四)加快推進有利于融資性擔保業的社會信用體系建設,努力創造良好的市場環境
推動建立和完善各級政府職能部門聯合打造的信息征集與信用評價體系,完善信息查詢制度,實現企業信息的共享。推動建立社會信用懲戒機制,通過強化社會信用意識,從根本上降低擔保風險,為融資性擔保體系的完善奠定堅實的基礎。
參考文獻:
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關鍵詞：社會信用體系；信用擔保；中小企業；風險防范
中圖分類號：F832．4文獻標識碼：B 文章編號：1007－4392（2007）01－0063－02
一、臨汾市信用擔保市場基本情況
（一）擔保公司組織結構
從擔保機構組建單位看，由地方政府出資組建的1家，占5．88％；政府參與出資組建的2家，占11．77％；企業與個人出資組建的14家，占82．35％。從擔保機構設置級別看，地市級13家，縣（市）級4家。這些擔保機構均具有獨立的法人資格，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧，并按照現代企業管理制度要求，設立了董事會、監事會，實行董事會領導下的總經理負責制。
（二）擔保公司資金來源構成
擔保公司的資金主要來源于三個渠道：一是財政拔入14068萬元，占比為27．34％；二是非會員企業和個人投入32910萬元，占比為63．97％；三是會員企業投入4472萬元，占比為8.69％。
（三）擔保公司業務
1999年至2005年3月，擔保公司共為402戶企業的180829萬元貸款提供了擔保，其中，采掘業、制造業等第二產業企業274戶，累計擔保金額157692萬元，占總擔保額的87．21％；商業貿易、文化娛樂等第三產業企業128戶，累計擔保金額23137萬元，占總擔保額的12．79％。到2006年3月末，全市擔保公司在保責任余額74579萬元。
（四）擔保公司的經營
據調查，轄內17家擔保公司收入主要來源于四個渠道，一是按不高于銀行同期貸款利率50％收取的擔保費，二是項目評估費，三是咨詢費，四是擔保資金存款利息所得等其他收入。1999年至2006年3月，全市擔保公司累計實現經營收入4099．9萬元，其中貸款融資擔保業務收入占99．17％。擔保公司的經營支出主要有：工資支出、辦公費用支出、業務費支出以及提取的職工福利費、醫保等，約占收入的50％左右，剔除稅費及各項準備金，擔保公司可實現微利。
（五）擔保公司與金融機構的合作
多年來，臨汾市擔保公司通過一筆一協議、定額存儲、專戶管理、監督使用的形式與多家金融機構建立了擔保合作關系，擔保合作業務逐年增長。到2006年3月底，累計擔保金額增加到180829萬元，在保責任金額增加到74579萬元，分別是2001年末的11．92倍和7．19倍。從與金融機構合作的業務量看，與國有獨資商業銀行合作的業務量較大，到2006年3月末，與國有獨資商業銀行分支機構合作累計提供擔保87684萬元，占48．49％。與股份制商業銀行的合作業務呈快速發展態勢，至2006年3月末，累計提供擔保67074萬元，在保金額28456萬元，已分別占全市累計擔保總額和在?？傤~的37．09％和38．16％。從擔保期限看，半年期、半年至一年期、一年以上期限分別占13％．67．89％和19．11％。
（六）擔保公司風險控制機制
一是在擔保公司內部基本建立了擔保審查、擔保跟蹤監督、到期追償相互制約等運作機制。在提供擔保前，擔保公司能夠按照操作程序對申請擔保企業的資信狀況、資產負債結構、經營效益和經營前景等進行調查評估，向協議金融機構出具擔保意向書。在貸款發放時，堅持“四簽字”制度，即由協議金融機構、擔保公司、借款人、反擔保人簽字，在一定程度上規避了擔保的內部道德風險。二是建立了靈活多樣的反擔保和聯保措施，將可能發生的損失鎖定在擔保公司可承受的范圍內。如臨汾市正和擔保有限公司有三類九種反擔保措施，主要是財產類的房產抵押、機器設備抵押、權益類的租賃權、股權、土地使用權抵押，信譽類的個人信譽擔保、法定代表人家庭財產擔保、聯保、第三人保證等。三是各擔保機構參照《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》并結合自身經營管理實際，制定了風險管理指標，如單個企業的擔保責任余額標準不超過自身實收資本10％，在保責任余額不超過自身實收資本1－10倍，按當年擔保費的50％提取未到期責任準備金，按在保余額的1％提取風險準備金，按注冊資本金的10％提取用于自身清償的保證金等。
二、存在的問題
（一）市場準入條件不明確，擔保公司發展過多過濫
目前，國家對擔保機構的設立尚未明確統一的市場資質要求，只要符合《公司法》，即可到工商管理部門直接登記注冊，致使擔保公司的發展缺乏統一布局和規劃。擔保公司規模普遍偏小。由于擔保公司實力弱，金融機構的認同程度普遍較低。協作金融機構一般只對中小企業小額貸款和信用較好的擔保公司提供的擔保才予以合作，并且嚴格控制放大倍數，放大倍數普遍較小，目前全市擔保公司在保責任總額與擔保資金的比例僅為1：0．69（主要是多家擔保公司并未開展業務）。而在風險分擔上，則基本是由擔保公司承擔100％的代償責任。如臨汾市正和中小企業信用擔保有限公司，與其協作較早的建行只同意對轄內重點工業企業貸款適度放大，對其他企業一律執行1：1的擔保質押。此外，擔保機構閑置率也較高。目前，臨汾市現有17家注冊擔保公司中尚有11家未開展擔保業務。
（二）擔保市場監督管理不到位
由于國家尚未以法律法規形式明確和統一擔保市場監督管理部門，信用擔保行業的自律組織也未建立，臨汾市各擔保公司除作為國家信用擔保體系試點之一的正和擔保有限公司按規定向國家發改委直報相關數據外，整體運作基本處于無管理、無監督狀態，全市擔保機構的業務開展情況沒有確定的專門機構負責收集、匯總和整理。
（三）擔保公司運作不規范，潛在一定風險
一是各類準備金提取不足。到2006年3月末，臨汾市各擔保機構均未提取風險貸款保證金與風險準備金，僅提取未到期責任準備金1615萬元，只占應提取額的79．44％。二是單戶擔保貸款接近或超過規定水平。如臨汾市恒潤源擔保有限公司，注冊資金13000萬元，單個企業的擔保責任余額標準為13000×10％＝1300萬元，而其目前在保企業最大的擔保金額為2500萬元，超過標準92．31％。三是擔保風險集中度偏高，如天潤中小企業信用擔保有限公司2005年7月為臨汾萬鑫達焦化有限公司同時向襄汾縣15家農村信用社提供貸款擔保，擔保金額共計1600萬元。
（四）相關法律法規建設滯后
當前涉及擔保行業的法律法規主要有《公司法》、《擔保法》、和《中小企業促進法》，其余的規范就是國家有關部門制定的政策性文件，如國務院辦公廳印發的《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》、《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》（原國家經貿委）、《關于加強和改進對小企業金融服務的指導意見》（人民銀行）、《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》（財政部）等。政策性文件雖能起到一定的促進、保障作用，但其在規范性、操作性、確定性、強制性等方面均無法滿足實踐的需要。如《公司法》未對作為特殊行業的擔保公司最低注冊限額做出專門規定，《擔保法》規范的對象是擔保行為而未對專業擔保公司進行專門規范等。此外涉及專業擔保機構的注冊資本、股東出資比例、市場準入和退出、開展業務規則、業務范圍及種類、風險控制、業務人員及高管人員的從業資格、財務內控制度和行業自律等諸多方面也都是無法可依，無章可循，在相當程度上制約著中小企業信用擔保機構的健康發展和規范運作。
三、政策建議
（一）按照《中小企業促進法》要求，盡快制定和出臺《中小企業信用擔保管理辦法》
對擔保機構的市場準入資質、設立與退出制度、財務和內控制度、業務范圍和操作流程、風險防范和損失分擔機制、扶持政策、（下轉第71頁）（上接第64頁）行業監管與自律等諸多方面作出規定，進一步明確擔保機構設立與變更的審批程序和具體要求，以法規形式對擔保機構具體規范。
（二）盡快明確擔保行業的監管部門
對中小企業信用擔保機構統一監管，并與各級政府、國有資產監督管理部門、財政部門、工商行政管理部門和銀行業監督管理部門加強溝通和協作，密切配合，各司其職，最終形成全方位、多層次的外部監管體系，強化對擔保企業的全程監管和動態監管格局。
（三）盡快制定和建立擔保行業從業人員資格審查制度、業務操作規定和風險管理等制度
依照制度，對不同類別、不同級別的貸款擔保機構，在申請、審核、擔保條件、違約確認和擔保代償與賠付等方面實施嚴格的分類管理、指導和監督，規范其行業行為，促使中小企業信用擔保工作納入規范化管理。
（四）建立信用擔保行業協會
加強行業自律、交流與合作，提高擔保行業組織化程度，并協調組織擔保機構采用多機構聯合擔保等方式以分散風險。
（一）投資擔保公司的發展進程
20世紀九十年代末，人民幣通脹嚴重，民間也曾出現過一股企業用高息吸儲融資的風潮。當時融資企業給出的高息大多為15%-20%的年息，那時的銀行同期存款利率比現在高出許多，盡管如此，很多老百姓還是愿意把錢存到融資企業里賺取利差。但好景不長，隨著政府禁令的頒布，那些企業的融資行為被明令禁止，多米諾骨牌倒塌，眾人紛紛搶兌，融資企業紛紛破產。雖然因為社會影響太大，政府也曾出面收拾殘局，但有些后遺癥并未徹底結束。
時過境遷，在21世紀的今天，經濟活動中發生的資金流動量越來越大，尤其是人民幣通脹壓力逐漸增大，國家實行緊縮的貨幣政策，使銀行貸款變得愈發困難，與此對應的是民間融資借貸行為的“復活”。各種投資擔保公司如雨后春筍般大量涌現，它們以誘人的利息吸納著閑置的民間資金進行借貸經營運作。
（二）投資擔保公司的現狀
隨著經濟的高速發展，百姓的生活水平逐漸提高，然而在通貨膨脹嚴重的社會背景下，如何理財成為他們關注的重點。
傳統的理財方式多種多樣，如：股票、基金、國庫券等，在過去的十幾年間，股票市場十分景氣，不少人通過炒股發家致富。但是股票“牛市”的終結，使人們開始重視股票投資風險與收益并存的特點，紛紛將手中的資金轉存銀行。
鑒于物價上漲的問題日益突出，國家開始實施緊縮的貨幣政策，提高存貸款利率，但是，銀行存款的利息遠遠不能滿足人們獲得高回報的要求。于是，大量的投資擔保公司便應運而生，他們通過利用民間閑散資金投資各種實業，并按照高于銀行存款利率兩三倍的標準給投資者支付利息。這種高回報讓許多人心動并將錢投入其中，然而，好景不長，近幾年，隨著經濟發展速度的降低，許多行業并不景氣，投資擔保公司開發的項目并未產生預期的收益，實業公司也因為資金鏈斷裂紛紛破產，這便產生了全國各地的擔保公司的責任人陸續跑路的后果。
二、投資擔保公司經營行為涉及的法律問題
眾所周知，投資擔保公司是公司的一種，它理應適用公司運行的各項法律規定，而合法性是公司經營的前提，因此，本文提出了其中涉及的法律問題。
（一） 虛假出資、抽逃出資、虛構注冊資本
投資擔保公司要想成立，必須進行注冊登記，并領取營業執照，而公司登記就要符合法律的規定。2014年新修訂的《公司法》第二十六條規定：“有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。公司全體股東的首次出資額不得低于注冊資本的百分之二十，也不得低于法定的注冊資本最低限額，其余部分由股東自公司成立之日起兩年內繳足；其中，投資公司可以在五年內繳足。有限責任公司注冊資本的最低限額為人民幣三萬元?！盵1]
根據以上規定可知，投資擔保公司屬于投資公司，故其只要一次性繳足注冊資本的百分之二十并超過三萬元的最低限額即可，其余的部分可以在五年內繳清，這便為擔保投資公司虛假出資、抽逃出資、虛構注冊資本提供了空間。許多投資擔保公司的注冊資本高達數千萬，但它們所繳納的注冊資本金是通過高息攬儲，直接從普通民眾手中獲取資金，在成功注冊之后，往往將這筆資金抽回，進行實業投資，換句話說，這些公司的發起人和主要負責人并未投入一分錢或者投入很少，便可以通過高息轉貸，謀取暴利。
（二） 直接吸收資金，違規經營
我國《商業銀行法》第七十九條第二款規定：“未經國務院銀行業監督管理機構批準，擅自設立商業銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構成犯罪的，依法追究刑事責任；并由國務院銀行業監督管理機構予以取締?！盵2]
因此，無論是銀行還是金融機構，要直接吸收公眾資金，都必須經過銀監會的批準，而目前存在的眾多投資擔保公司，只有極少數是經過銀監會正規程序批準的，大部分都是靠直接吸收資金并發放貸款的違法運行模式來維持收益。
三、 對投資擔保公司的法律監管與完善建議
（一） 完善與投資擔保公司相關的法律規定
投資擔保行業是我國新興的一個行業，因此，從法律層面來看，存在一定的立法空白。2014年新修訂的《公司法》，本意是鼓勵商業的發展，但這也給投資擔保公司提供了可乘之機?，F存的大多數投資擔保公司，是經過登記注冊的，但它們并無任何實質性的業務，單純靠吸收資金轉貸來維持運轉，這并不符合《公司法》鼓勵商業發展的目的，相反這種投機行為是為法律所禁止的。
（二） 加強對投資擔保公司的法律監管[3]
目前，金融機構監管單位主要是銀監會、證監會、保監會，這些機構雖然每年都會查處大量違法違規行為，但是，對于投資公司這個群體，尚未有明確的監管分工，三家機構都無權對其進行監管，由此，便導致了投資擔保大行其道，迅速席卷全中國。因此，要想加強對投資擔保公司的監管力度，最根本的是要通過法律規定，將監管權賦予相應的機關。
（三） 發揮群體訴訟的作用，迫使投資擔保公司承擔法律責任
投資擔保公司迅猛發展的一個重要原因是法律缺乏對其責任的規定及強制措施。“法無明文規定不為罪”，雖然很多人都認為投資擔保公司的經營行為屬于非法吸收公眾存款，但法律并未明確界定哪些行為屬于“非法吸收公眾存款”，因此，法律規定的模糊性使投資擔保公司鉆了空子。
互助擔保融資的主要模式與優勢
互助擔保融資的主要模式
一是聯保聯貸模式：若干借款人組成一個聯合體，共同向銀行申請貸款，在銀行沒有要求抵押或其他擔保的情況下，每個借款人在聯貸額度內對其他所有借款人承擔連帶責任擔保的一種融資模式。聯貸聯保的重要特征在于，聯保體成員互相對各借款人提供連帶責任擔保，當某一聯保體成員債務到期，債權人可以向債務人及其他保證人要求償還債務，債務人及所有保證人需履行債務，不可以保證人或債務人為由進行抗辯不償還債務或部分償還債務。如債務人無法償還，保證人在清償完債務后，保證人可向債務人追償，不足部分由聯保體保證人按約定比例分擔。債務違約后，如果沒有全部償還，則所有的其他團體成員將無法從銀行獲得再貸款。
二是基于擔保公司的互助擔保融資模式：以集群企業為主體設立擔保公司，擔保公司不以盈利為目的，遵循“自愿組合，誠實守信，風險共擔”的原則，將“推動股東經濟效益，扶持與促進股東健康發展”作為服務宗旨，實行“會員制”貸款。即由會員企業繳納會費，設立“企業互助基金”作為擔保公司的資本金，然后由擔保公司對會員企業提供擔保向銀行進行放大性的擔保貸款。在這一模式下，如果貸款企業在經營過程中出現違約情況，導致貸款到期無法償還，則由擔保公司動用“企業互助基金”還貸，并承擔相應的責任和風險。
中小企業互助擔保融資的優勢
第一，獲取信息優勢?；ブ鷵Ｈ谫Y模式是一種基于企業間信息共享、風險共擔的融資方式，會員企業在形成統一貸款單位時會對其他成員進行充分的聯系和了解。由于貸款成員處于同一產業鏈中，因此相互間比較容易獲得對方的資料，有利于信息的擴散和傳播，減小風險發生的概率。
第二，降低信貸風險。由于產業集群的根植性，集群內部存在社會懲罰機制和信譽機制，從而對企業形成一種約束。企業一旦違約，其聲譽在該行業中將受到極大影響，而且還會連累其他互助擔保成員，這將嚴重阻礙企業未來在集群中的業務發展。除此之外，當個別企業存在經營困難時，由于存在風險共擔的機制，其他企業處于自身因素的考慮，會在能力的范圍內提供各種形式的幫助，比如延期收取貨款等，從而使困境中的企業獲得各種支持。
第三，獲得規模經濟。從信貸成本上來看，由于互助擔保組織內部信息共享，而且有互助基金進行擔保，因此，銀行對中小企業的調查成本以及貸后監督的成本都大大減少，基本上都由互助擔保機構內部化了。
第四，互相監督作用與互相激勵作用?；ブ鷵ＤＪ较拢髽I必然重視和關注互保體內其他成員的經營變化、履約能力的變化及契約執行情況，互保體內將形成成員間的互相監督機制，從而將傳統信貸模式下以“銀行監督企業”為主的監督模式進行轉化和升級，進一步演進為“銀行監督企業”的縱向監督機制與“企業監督企業”的橫向監督機制有機結合起來，從而提高了監督效率，并減少違約概率。
第五，降低銀行操作成本。傳統信貸模式下，企業的篩選和貸后監督主要由銀行執行，但在互助擔保模式下，互保體內成員間受擔保責任的制約，必然相互慎重選擇聯保體成員，并形成體內成員間的橫向監督機制，這有效地減少了銀行篩選及監督成本，并增加信貸的安全性。
聯保聯貸模式在石獅布料市場的應用
石獅市鴛鴦池面料市場位于市區鴛鴦池公園的西側，占地面積500余畝，創建于1995年秋。近年來，石獅市委市政府高度重視，采取了一系列措施大力扶持，鳳里街道辦事處成立了市場管理處并進行規范管理，使市場迅速擴大發展。目前，該面料市場已形成中心市場、德輝文化大廈、金石大廈、南環路市場、蓮花苑、元興花園以及南北一路面料市場等六大中心區。轄區內1000余個店面分別由600余家業主經營，規模為全國四大面料市場之一。
石獅鴛鴦池面料市場以中小企業為主，這些小企業的健康發展為石獅經濟增添了活力，但與中小企業對經濟增長的貢獻形成反差的是，中小企業融資渠道狹窄，融資困難長期困擾著中小企業的發展。因屬貿易行業，石獅布料市場眾多經營戶都沒有足夠的固定資產，因而不具備開展銀行信貸業務的條件。
為了解決這一問題，泉州銀行石獅支行于2007年初與行業協會密切配合，確立以3～8家中小企業為單位的“聯保式”信貸方式，主要授信額度在200萬～500萬元，其服務的主要對象為行業協會推薦的56家優秀經營戶。此外，石獅支行當年擬繼續確立近百家中小企業遞交總行進行審批，計劃新增1億元左右的貸款支持聯保聯貸模式的推廣。該模式的主要操作結構如圖1所示。
該模式下，聯保體內的任意一家企業若出現還款違約，其他企業將共同承擔還款責任。為了較好地保證聯保體內部企業的信用質量，石獅支行根據企業規模和納稅情況限定貸款額度，并根據市場宏觀形勢判斷總體放貸規模。實施聯保聯貸模式后，服裝紡織面料行業的貸款占各行業貸款總體的50%左右，其中聯保貸款的金額基本滿足中小企業所要求的資金缺口，這部分貸款還款期限一般為半年至一年，貸款利率在基準利率的基礎上上浮30%～50%。
聯保聯貸的推出緩解了石獅市中小型服裝企業對資金的需求，但在監督管理和風險控制上仍然不是很成熟。石獅興業銀行也曾在布料市場開展了“聯保式”貸款，但未使此項業務完全開展起來，一是因自身業務多，二是因對民營中小企業的貸款風險感到難以控制。
石獅中小企業互助擔保融資的現狀分析
石獅市服裝產業集群聯保聯貸的發展概況
我國最早的聯保聯貸是作為扶貧項目在1997年開始在農村地區試點和推廣的。在2000年以前，聯貸聯保模式主要提供低息、免息的農村扶貧項目，提供借貸的主體主要是多邊或雙邊項目成立的專門機構、民間機構、政府部門成立的專門機構，參與聯保聯貸的金融機構主要是農村信用社、農業銀行，資金來源主要為外援資金和政府扶貧貼息貸款，服務的群體主要是貧困地區的農戶。
福建省于2007年開始試點中小企業聯保聯貸業務，當年石獅三家中小企業從建行獲得了2155萬元的“聯保聯貸”貸款，成為福建省發放的首筆“聯保聯貸”貸款。
服裝產業是石獅市主要經濟支柱，目前這一產業集群企業在3000家左右，其中大部分為中小企業，企業融資難一直是困擾服裝行業中小企業的難題，聯保聯貸業務雖然已經于2007年在石獅市開展，但近年來未能取得大的進展，無論在貸款總額以及筆數上占比均較小，這一融資形式還未能發揮其應有的作用?？v觀這一現象的原因，主要有：一是銀行基于風險與收益的考慮，未主動作為。二是外部環境不利聯保聯貸業務的發展。三是石獅服裝企業聯保體內缺乏風險平衡機制。
基于擔保公司的互助擔保融資的發展概況
1999年福建第一家信用擔保機構成立。至2008年末，已有185家中小企業信用擔保機構在省經貿登記備案登記，累計注冊資本達到162.42億元，為大約1.7萬戶中小企業提供了貸款總額為1045億元的擔保服務。在市場需求不斷增長、政府政策有力支持的情況下，已經形成多種所有制形式和多種機構層次的信用擔保體系，有效地改善了中小企業融資環境。
從目前擔保機構的特點來看，注冊規模差別較大，初步統計注冊資本在1億元以上的擔保公司占總數的1/4，注冊資本在3000萬元以下的擔保公司占1/3，部分擔保公司規模偏低，制約了擔保業務的開展及抗風險能力的提高。此外擔保公司存在同質化現象，非政府性質的擔保機構上升勢頭較快?？傮w而言，福建擔保行業的發展處于穩步向上的狀態。
2006年，石獅第一家擔保公司注冊成立，擔保行業在石獅開始起步。當時對擔保公司的政策規定，準入門檻比較低，幾萬元就可以注冊一家擔保公司。隨后幾年，擔保公司呈現快速發展狀態。至2009年初，石獅有15家擔保公司注冊成立，經營范圍包括融資性和非融資性等擔保業務。但是隨著擔保公司在數量上的爆發式增長，國家以及地方也逐步出臺政策進行行業規范。2009年2月3日，國務院辦公廳《關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》，決定建立融資性擔保業務監管部際聯席會議，同時明確由地方政府負責對融資性擔保業務加強監管。2010年3月8日，國家有關部委經國務院批準，制定并公布《融資性擔保公司管理暫行辦法》，規定設立融資性擔保公司注冊資本不得低于500萬元，資本金達不到這個門檻的將出局。2010年8月，《泉州市融資性擔保行業試行意見》出臺，對有關擔保公司的設立提出了更加嚴格的條件。
隨著最近一兩年隨著國家及地方有關擔保行業政策的出臺，石獅市擔保行業也逐漸步入正軌，整個行業經營也逐漸規范。發展至今石獅市共有擔保機構30多家。從石獅市現有擔保公司的經營服務范圍來看，主要為中小企業提供流動資金貸款擔保、履約擔保等多種擔保業務。隨著石獅市尤其是服裝產業集群的眾多中小企業在缺乏抵押的情況下，越來越多通過互助基金建立起來的擔保公司或行業組織的擔保公司等擔保的形式向銀行融資，石獅擔保業也取得了較大的發展。但是，石獅市整個擔保業在當前也面臨一些發展問題，主要有：一是銀行信貸規模的壓縮阻礙擔保業的發展。二是專業人才缺乏導致服務水平無法跟上。三是非法經營使石獅擔保業陷入“信譽瓶頸”。
作為擔保公司，根據有關法規既不能吸收公眾存款，也不能放貸。但是，這幾年因民間借貸有著高額利潤，有些擔保公司受利益驅使，冒政策之“不韙”，以擔保為幌子，將主營業務轉移至民間吸存及放高利貸上，而在貨幣政策緊縮的情況下，部分擔保公司因資金鏈斷裂陷于倒閉，從而影響到銀行的資產安全，也影響了石獅擔保行業的整體信譽。基于這種情況，銀行開始更加謹慎選擇擔保公司的擔保融資業務，這也影響了其他合規經營的擔保公司的業務發展。
關于中小企業互助擔保融資的政策建議
政府應加強對企業的引導
在互助擔保融資模式中，政府應引導企業加強自律，提高道德責任意識。一是在聯保聯貸模式中，企業要切實承擔起對其他聯保體成員的連帶擔保責任，在選擇聯保體組合時要充分調查和考慮其他聯保體成員的資信和償債能力，在這方面政府相關部門可幫助企業調查和提供其他聯保體成員的有關信息，企業經過審慎選擇加保體后，應切實負擔起將來的或有負債的償還責任，增強貸前的責任意識，一旦聯保體成員出現違約現象，應償還違約債務，提高聯保體在社會及銀行方面的信譽，提高聯貸聯保模式在銀行的接受程度。二是企業自發組織的擔保公司要加強自律，切實按照國家有關法律法規進行經營，堅決杜絕在擔保公司的幌子之下進行非法吸收公眾存款及發放高利貸等行為，切實提高擔保公司的社會信譽度，提高銀行的接受程度。
政府應加強對銀行的引導
在銀行方面，由于受信貸規模、風險偏好及對互助擔保融資的企業的信譽顧慮等因素，銀行尤其是國有及全國性股份制對互助擔保融資模式接受程度低。在這方面，政府在提高企業自律及道德責任意識的前提下，應加強對銀行的引導，并配合銀行對企業資信的調查，協助銀行獲取更加充分的信息，并對違約后不承擔連帶責任的企業及違規經營的擔保公司加大懲處力度，采取措施幫助銀行對違約債務的追償，從而提高銀行對互助擔保融資模式的信心，并對接受互助擔保融資模式的銀行采取激勵措施，提高銀行的互助擔保融資模式的積極性。
政府應出臺貼息政策
由于無法提供抵押，企業通過聯貸聯保模式進行融資往往利息成本較高，同時銀行往往追加要求提供保證金擔保，而通過擔保公司擔保的互助擔保融資還需額外支付擔保公司擔保費，因此，企業通過互助擔保模式融資成本一般較高。這種情況一方面增加了企業的經營負擔，不利于企業自身的發展。另一方面也阻礙了企業通過這一模式進行融資的積極性。因此，地方政府應從扶持企業發展和發展地方經濟的大局出發，通過減免稅收或財政補貼等形式減少企業融資成本，切實推動互助擔保融資模式的發展，幫助廣大中小企業解決融資問題。
近年來，為緩解中小企業融資難、擔保難等問題，國臺辦出臺了一系列關于進一步促進中小企業發展的若干意見，隨之融資擔保機構如雨后春筍，迅猛發展，一度為緩解中小企業融資難，推動了中小企業發展做了巨大貢獻。然而伴隨融資性擔保業務的不斷增長，融資性擔保業務風險也日漸顯露，個別融資性擔保公司出現問題，拖延代償，影響銀行信貸資產安全。如何有效化解農村中小金融機構融資擔保貸款業務風險，又有效地推動融資性擔保機構融資擔保職能，筆者認為：應該將融資性擔保機構納入銀行日常風險管理，切實做好融資性擔保業務風險防控工作，有效提升融資擔保貸款業務質量。
一、融資擔保機構擔保貸款業務風險現狀
（一）監管主體不明晰，致使擔保公司違規操作。擔保機構的管理目前還未有明確的法律認可的部門，導致擔保機構處于一種“多頭監管”狀態,財政部門、發改委、經貿委、人民銀行、勞動部等都有權管理擔保機構,分頭監管導致缺乏統一規范的制度規定,存在監管真空。一旦和中小金融企業簽約成功，部分擔保機構就開始違規經營，超額擔保，更有甚者惡意抽逃保證金，給中小金融企業擔保貸款帶來巨大經營風險。
（二）擔保機構體系建設不規范，擔保機構良莠不齊。由于擔保體系尚待完善，缺少擔保機構的退出機制，擔保機構幾年來有增無減，特別是營銷能力較小農村中小金融機構，更把開拓市場的主要任務交給了融資性擔保機構，致使擔保機構過度擔保，加上擔保機構缺乏專業管理，人才匱乏，導致大量到期貸款逾期，風險暴露。
（三）過度依賴擔保機構，貸后管理缺失。由于農村中小金融機構缺少信貸人員，一定程度上依賴融資性擔保公司的信貸管理，把自己的命運系在擔保機構的褲腰帶上，對于經融資擔保機構調查的貸款很少進行貸后管理，致使一些客戶改變貸款用途，資金流向國家限制性行業，更有甚者一些擔保公司和貸款戶存在關聯關系，合伙騙取信用社貸款，如果沒有進行貸后檢查很難發現其中存在的問題，隨著貸款到期風險才逐漸暴露。
（四）融資性擔保機構法律體系建設不完善，監管問責制度缺失。融資性擔保機構相關的地方性法規和規范性文件較多，但是法律性文件較少，由于法律層次較低，效力有限，難以對融資性擔保機構進行全面的調整和規范，同時由于行業的多頭管理，現實中的無人監管，導致中小金融機構與擔保機構合作的業務快速膨脹及風險的聚集和暴露，同時對于融資性擔保機構的人員準入、日常經營、風險管理、市場退出都缺乏有效的法律條文，致使部分問題擔保機構得不到及時退出和有效的風險補償，給與之合作的農村中小金融機構帶來不必要的經營風險。
二、融資性擔保機構擔保貸款業務風險防控
（一）要規范融資性擔保機構管理，合規操作。農村中小金融機構要嚴格按照《中國銀監會合作部關于中小金融機構融資擔保貸款業務風險提示的通知》（銀監合【2012】20號）文件要求，做好融資擔保貸款公司資質考核，在市場準入、合作及后續管理上持續評價融資擔保公司的資質、擔保能力與信貸管理水平。做到：第一，堅決摒棄對擔保機構代償“兜底”的依賴心理，嚴格把好信貸準入關，要嚴格審查借款人的第一還款來源，嚴禁在借款人第一還款來源不足的情況下以融資性擔保機構擔保方式覆蓋風險敞口。第二，嚴控單戶比例及總量，嚴格執行貸款集中度管理，合理分散風險，擔保貸款要發放流動資金，期限控制在1年（含）以內，嚴禁發放中長期貸款。第三，加強保證金管理，建立動態保證金管理制度，放款前擔保機構必須在貸款機構存入足額保證金，不得在保證金不足的情況下發放貸款，特別是要對保證金專戶管理，簽好有權代扣協議，以保證扣劃無爭議。
（二）加強融資性擔保公司的動態管理，建立退出機制。一是擔保機構出現擔保逾期后，要立即停止新增貸款業務，逾期超過1個月還存在不能代償的立即取消擔保機構準入資格。二是擔保機構存在抽逃和挪用資本金、經營許可證被取消、資信等級下降、保證金余額不足且不能即刻補足、超比例進行擔保及出現重大法律糾紛的，要立即取消準入資格。三是對取消準入資格的擔保機構要立即停止合作，凍結擔保額度，進行清收整頓直至全部收回。凡是存在上述現象的要通報當地監管部門，并在全轄其他中小金融機構通報，讓不符合條件的融資性擔保機構徹底退出。
關鍵詞：地方金融;監管體制;改革
中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監管體制是我國金融體制的有機組成部分，是區域經濟、社會穩定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任?！?013年12月，山東省政府印發《關于健全地方金融監管體制的意見》（魯政發[2013]28號），山東省地方金融監管體制改革全面啟動。本文選擇濟南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關于健全地方金融監管體制的意見》落實情況及地方金融監管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監管體制現狀
（一）地方金融監管組織體系
當前，山東省已形成以“省維護金融穩定工作領導小組”為領導，“一行三局”與各級政府職能部門相結合的地方金融監管格局。其中，領導小組主要負責貫徹落實中央和省委、省政府有關金融穩定工作部署，分析全省金融穩定形勢，協調解決影響全省金融業穩健運行的重大問題，提高金融風險防范和處置成效。“一行三局”負責對信貸市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進行監管。地方政府負責管理中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監管權限分屬以下部門：金融辦（地方金融監管局）負責監管小額貸款公司、融資性擔保公司、農民信用互助社、民間融資機構、區域易市場;發改委（局）負責管理各類股權投資公司、投資基金、企業債發行;商務廳（局）負責典當、融資租賃公司審批與監管。此外，山東省農村信用合作社聯社對全省農信社系統（農商行、農合行、農信社）行使部分監管權;省農業廳參與對全省農業政策性保險試點工作的監管;省供銷合作社系統負責對農村資金互助組織進行審批。
在地方金融監管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔的監管職責為兩方面：一是協調組織對地方金融機構的管理，包括對股權投資、私募基金、產權交易所、小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的監管;二是主動協調中央監管部門，完善相應監管制度，建立金融風險預警系統，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態環境建設。
（二）山東省地方金融監管改革的特點
比較國內各地金融監管實踐，山東省地方金融監管具有以下特點：
第一，地方金融監管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監會列為地方金融監管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關于建立健全地方金融監管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監管職責，地方金融監管的體制機制，監管方式、組織實施，各項改革措施穩步推進。作為全國最早啟動地方金融監管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復制與可推廣的經驗。
第二，地方金融監管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設立獨立的地方金融監督管理機構。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監督管理局”，預計2014年底，全省各縣區市將完成機構設置，明確職能和編制。金融監督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監管職責，逐步形成統一歸口管理，發改委、商務局等部門相互配合的監管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應由國資委進行監管的地方金融國資的監管權限托管給金融辦，并且承擔相應的國資的保值增值責任。按照《意見》，山東省各級地方金融監督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協調、指導、服務”轉向“協調與監管”并重，地方金融監管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監管體制存在的問題
（一）地方政府金融監管權責不完全對等
《意見》明確規定，地方金融監管的對象主要是“中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區內金融機構并無監管權限。但在我國現有金融監管體制下，地方政府具有維護省內金融穩定、防范和協助“一行三局”化解地方金融風險的職責，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機構的局部性風險方面發揮著主導作用。同時，銀監分局在縣（市）級的監管辦事處人員少、監管的銀行類金融機構眾多，證監局、保監局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機構，“一行三局”履行監管職能需要地方金融辦的協助與支持。地方政府對金融機構監管權力有限，對新型（準）金融組織風險監管尚缺少切實有效的手段，風險處置責任偏重。
（二）地方金融辦（監管局）履職存在諸多制約
第一，發展與監管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監督管理局實行“一套機構、兩個牌子”，但兩者的目標并不完全一致。從發展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創新，為當地經濟發展籌措資金;但從監管角度看，地方金融監督管理局又需要控制風險、維持金融穩定。特別是在各類新型金融機構試點中，“重發展、輕監管”和“重監管、輕發展”的現象在各地均有顯現，如何保持兩者的平衡是地方金融監管機構面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據。目前，對小額貸款公司、融資性擔保機構、民間資本管理機構、資金互助專業合作社等機構的監管依據均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規。監管機構在監管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執法依據上的空白。同時，由于缺少監管的法律依據，一些傳統的監管方式難以為繼。例如，在簡政放權的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權投資公司實施監管。
第三，單位性質和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業單位（如濱州市），經省政府授權負責地方金融監管工作。但從性質上看，事業單位不具備執法資格，即使地方金融監管有了法律依據，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監管機構存在上下機構設置不統一、機構性質和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監管機構及隊伍建設尚處于起步階段，監管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，對現場檢查、非現場檢查、準入管理、合規管理等監管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業監管的要求。二是作為監管的直接和第一責任單位，地方金融監管局在小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的設立變更過程中只有初審權，缺乏審批和管理權限，權力與責任不盡一致。
（三）地方金融監管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監管工作存在的機構不足、力量薄弱、職能缺位、業務分散等突出問題，山東省積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創業投資、農業保險等地方金融業務統一歸口管理。但調查顯示，“統一管理”目前只在全省部分地區得以落實（如濟南市）。由于對上述機構的管理權限在中央層面分散于各大部委，從業務對口角度看，省級機構管理權限統一歸口存在障礙，推進并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機制有待完善
當前，有關金融機構風險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監管部門則掌握各類新型（準）金融機構的業務信息。各機構通常在其職權范圍內行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，監管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩定工作領導小組（或金融穩定聯席會議）等，但其作用主要是金融風險事件爆發后，由其牽頭負責處理風險事件、化解債務危機、維持社會穩定，或者是分析地方金融運行情況，研究如何爭取金融機構對地方經濟發展的資金支持，對地方金融監管事務統籌與管理的力度不夠?！耙恍腥帧迸c地方金融監管機構間的制度性協調機制亟待強化。
（五）民間金融監管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規范引導工作，規范發展民間融資機構，規范民間融資秩序，促進民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風險難以監測的局限性，地方監管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應對，對金融違法違規行為難以事前發現和處理。新型（準）金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等違規參與民間金融的現象屢有發生。對于非融資性擔保公司、網絡貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監管主體，這成為地方金融監管的漏洞和盲區。
（六）缺乏處理風險事件的長效機制
在風險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數據監測信息系統，加強相關監管信息數據交換與整合”，“切實做好風險預警、評估和處置工作，嚴格防范苗頭性、趨勢性問題引發系統性、區域性風險等措施”，但是當前地方金融統計體系、風險監測制度體系不健全，數據采集的時效性、準確性受限，無法及時監測地方金融運行。在現有的金融監管法律體系中，尚缺少對地方金融監管和危機應急處理的制度設計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔保公司等眾多新型（準）金融機構，尚未建立明確的投資者保護制度和相關風險救助體系，各地普遍缺少穩定基金或風險準備金等風險緩沖制度。
（七）地方金融監管的法律法規建設相對滯后
當前，山東省地方性金融機構的發展還處于起步階段，與監管法規相配套的實施細則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監管領域的眾多規范性文件中，部門規章的比重過大，實施起來缺乏權威性。同時，許多行業監管制度不健全，規范性法律文件之間的銜接性不強，存在著重復和空白。一些機構受利益驅使，超范圍經營甚至違規開展業務，給金融運行帶來風險;對于許多的金融糾紛，很多依據是非正式的制裁機制和習慣性法則，影響金融穩定。
三、完善山東省地方金融監管體制的對策
地方金融監管是一項系統工程。在當前經濟金融形勢下，建議按照“全面統籌、安全穩健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監管組織體系，推進地方政府與中央金融監管部門協調配合，防止出現監管滯后和監管真空，確保山東省金融運行的穩定（山東省地方金融監管組織體系框架設計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監管立法體系
一是加快立法進程，盡快出臺《山東省地方金融監督管理條例》等地方性法規，明確各級地方金融監督管理的機構、職責、措施和法律責任等，為地方金融監管機構提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構的地方性法規，配套完善相關實施細則，規范其業務發展，使地方金融監管有法可依。
（二）健全三級“金融監管聯席會議”制度
強化現有各級“金融穩定領導小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監管局）、發改委、商務廳等部門組成的“金融監管聯席會議”制度，統一機構職能、完善議事規則。作為地方金融監督管理的最高協調機構，聯席會議定期召開，負責研究加強行業監管的工作意見，制定地方金融監管標準及監測框架，建立金融業綜合信息平臺。把信用體系規劃、信用管理制度建設、信用監管納入工作職責，建立權責明確的風險排查、風險處置與損失承擔機制，監測、評價各地區風險情況。必要時聯合有關部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護區域金融穩定。
（三）發揮各級金融辦（監管局）的作用
第一，穩步推進地方金融監管權限歸口管理。統一歸口管理是地方金融監管體制改革的趨勢。當前，應在理清責任機構的基礎上，逐步將監管權限向各級金融監督管理局劃轉。落實“誰審批、誰監管、誰負責”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監管重疊、消除監管空白。不強求上下對齊，積極穩妥地推進歸口管理工作。
第二，強化金融辦（監管局）的協調服務、宏觀管理職能。各級金融辦（監管局）應將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉為地方金融協調、管理和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構的具體業務操作。地方金融監管部門應從實際情況和經濟發展規律出發，制定本地區的金融業發展規劃，著力加強地方金融生態和信用環境建設，為地方金融體系整體功能的發揮創造良好的制度環境和外部條件。
第三，地方金融監管重心向地（市）、縣（市）下移。當前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準）金融機構主要在縣（市）區域內開展經營活動，而各類風險事件也多發生在縣（市）一級。因此，地方金融監管制度設計應立足現實，在監管的機構設置、人員配備、經費投入等方面向基層傾斜。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構的審批和管理權限，提高地（市）、縣（市）地方金融監管部門監管工作自主性。
（四）完善監管機構間的分工與協作機制
第一，加強與“一行三局”的合作。在現行金融監管框架下，地方金融監管局與“一行三局”應適度分工、緊密配合，共同做好金融監管?！耙恍腥帧敝饕O管客戶眾多、風險容易外溢并誘發系統性風險的金融活動。地方金融監管部門負責部分“一行三局”無法覆蓋的領域的監管，應發揮基層的監管信息優勢，消除局部金融活動風險。
第二，推動與政府相關部門的協作。按照《意見》的規定，地方金融監管對象包括轄區小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監管統一歸口模式下，雖然監管權限最終將劃歸各級地方金融監管局，但現階段受人員、專業等方面的限制，要做好監管工作，尚需要發改委、商務局等部門的協助（包括與省級、中央各部委的協調）。
（五）創新地方金融監管模式
第一，完善地方（準）金融機構治理結構。在設立審批上，建立公開選擇機制，確保主發起人具備充足的風險承受能力，防止出現虛假、欺詐行為;加強對公司法人的合法性、真實性監管，探索建立地方金融機構高管任職資格核準制度。強化對公司高級管理層的監督，實現權力責任制衡機制，把對金融機構的業務監管與對高級管理層的監管有機結合起來。
第二，對地方（準）金融機構內部運行的監管機制。地方各級金融監管機構定期對相關市場主體經營情況和風險狀況進行監測、分析、評估和預警，全面揭示風險與問題，出具年度監管報告。對金融機構的內部運營機制進行有效監督，對經營管理決策、執行、監督行為進行全程監控，明確合理的資產流動性、風險準備金等要求，增強對高風險行業的行為約束。
第三，創新地方金融監管工作機制。推廣臨沂市的經驗，加強與社會中介組織的協作，充分發揮各類銀行業協會、保險業協會的自律管理職能。引入第三方機構，開展現場與非現場專項檢查工作，各類機構必須聘請會計師事務所進行年度財務審計。
（六）建立地方金融監管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統的地方金融機構信用信息，建立地方金融機構貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數據庫，實現信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統，建立信息共享機制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態環境。
（七）健全地方金融風險事件處理機制
第一，籌建地方金融穩定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩定基金，用于金融機構的兼并、重組、救助和退出等金融風險處置，提升金融風險的規避與處置能力。發揮行業協會作用，針對特定行業（如小額貸款公司）探索建立風險補償基金，提高行業抗風險能力。爭取人民銀行和銀監會支持，試點建立面向全省村鎮銀行的存款保險制度。
第二，建立風險處置快速反應機制。在各級地方金融監管機構設置獨立的風險管理部門，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協同管理，強化風險防范和處置職能。建立金融風險處置工作預案制度，健全群眾舉報、媒體監督、日常監管和定期排除等渠道，對突發性事件做到及時處置，防止局部風險演變擴散為系統性風險。創新司法模式，設立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監管與金融審判聯席會議制度，多方協作化解金融風險。
第三，建立完善金融機構的市場退出機制。設計符合實際的風險指標體系和風險評價標準。明確對地方中小金融機構的風險處置責任，制定風險處置、損失分攤辦法。對長期業務不足、評級不達標的機構，建立退出機制;對嚴重違法違規、經營不善導致資不抵債的新型地方金融機構依法實施破產清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
近日,安徽省舒城縣人民法院審結一起借款合同糾紛案。某擔保公司違規放貸,借貸合同被判無效,其主張的利息未獲法院支持。
陳某在家鄉舒城縣千人橋鎮經營一家服裝廠,2010年7月,因生產急需資金,向某擔保公司借款10萬元,約定了期限和利率,并由陳某的舅舅孔某某為該項借款提供保證擔保,保證擔保期限為兩年。后陳某的企業因經營不善而虧損,到期后無力償還該筆借款,該擔保公司遂訴至法院,要求陳某立即償還借款本金10萬元并支付利息18939.7元,擔保人孔某某承擔連帶清償責任。
法院審理認為,依據《中華人民共和國商業銀行法》第十一條第二款規定:“未經國務院銀行業監督管理機構批準,任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務?！倍景冈鎿９緦僖婪ǔ闪⒌钠髽I法人,其核準經營范圍是為中小企業、自然人貸款提供擔保(非融資性),故原告作為貸款人向被告陳某發放貸款,違反了法律的禁止性規定,該借款合同依法應屬無效合同。被告陳某從原告處取得的借款本金應予返還;由于借款合同無效,原告主張的利息依法不予支持。同時,其擔保合同亦屬無效,原告要求被告孔某某承擔連帶保證責任的主張也無法律依據,依法不應支持。
最終,法院依法判決原告與被告陳某之間的借款合同無效,被告陳某返還原告借款本金10萬元;駁回原告訴請支付利息的請求。
關鍵詞：信用擔保業； 經營困境； 經營模式； 產業集群
一、我國信用擔保業的發展狀況
社會信用擔保體系在我國發展較為緩慢。據國家發改委中小企業司統計，截至2010年末，全國融資性擔保法人機構共計6030家，全行業資產總額5923億元，凈資產4798億元。全行業在保余額總計11503億元，其中融資性擔保9948億元，占比86.5%，貸款擔保9139億元，占比79.5%①。從數字上看，我國的社會擔保機構取得了重大的發展，但與中小企業巨大的融資需求相比，我國擔保業的發展仍然跟不上步伐，所提供的擔保額遠不能滿足中小企業的融資需求。針對此現狀，筆者對湖南省的擔保市場進行了調研。從調研中發現，我國擔保機構除了運作不規范、地區發展不平衡、專業人才缺乏、治理結構不完善等問題外，在市場運行中普遍面臨的困境主要表現在以下幾方面：
（一）擔保市場環境較為混亂、擔保業形象受損
目前，擔保行業亂象主要表現為非法集資、高息吸儲、違規放貸、關聯擔保等方面。目前，湖南省有關部門調研數據顯示登記在冊含“擔?！弊謽拥臋C構有500多家，其中獲得許可證的融資性擔保機構只有109家，而實際開展了融資性擔保業務的擔保機構不足100家。在沒有獲得許可證的擔保機構中，有相當一部份是借擔保之名做投資、違規放貸業務。擔保公司的違法違規案例的負面影響很大，市場上甚至將擔保與放高利貸相提并論，嚴重損害了擔保行業形象，為擔保機構的正常經營增添了困難。
（二）銀保關系失衡，合作渠道不暢
目前擔保機構在于銀行合作的過程中，受到諸多阻礙，主要表現在以下幾方面：
1.部分銀行準入門檻高。2011年7月銀行業監督管理委員會要求各家銀行對銀擔合作中存在的違規經營現象進行風險自查。一些銀行如光大銀行甚至暫停與擔保公司發生業務，對合作擔保機構的資質及風險承擔能力進行重新審查。另一些銀行干脆提高準入門檻，只與政府出資的擔保機構合作，或要求擔保機構的注冊資本在1億元以上。
2.保證金要求過高。在銀保合作的過程中，有的銀行要求擔保機構按擔保金額的10%~30%逐筆存入保證金，有的銀行授信時要求專戶存入保證金，發生業務時在專戶中按10%~30%比例逐筆劃出。還有的銀行在授信時要求專戶存入保證金，授信后專戶余額不得變動，在發生業務時再按擔保金額的10%~20%逐筆另存保證金。這些做法降低了擔保機構的資金流動性，提高了經營成本。擔保機構也同樣要求企業交納10%~20%的保證金，也提高了企業的融資成本①。
3.銀行擔保放大倍率較低。國際上擔保資金的放大倍數一般為10倍，日本高達60倍，美國達到50倍。而國內銀行可以接受的擔保放大倍數一般在5倍以下。據統計，全國擔保機構的資金放大倍率平均為2.53倍[1]。
4.擔保貸款成本較高。按照政府有關文件規定，金融機構對擔保機構承保項目可在銀行的規定范圍內對利率適當下調或執行基準利率。但在實際操作過程中，擔保貸款和抵押貸款一樣，一般上浮都在30%~50%，有的甚至高達70%。除利率上浮外，銀行還要收取企業的中介費用，有的銀行還按保費收入的6%收取擔保公司的業務中介費，這在客觀上加大了中小企業的融資成本。據一些擔保公司測算，現在中小企業的擔保貸款成本一般在12%~15%，甚至達到18%②。
5.風險不能分擔。在融資性擔保機構在和銀行合作過程中，個別銀行與個別公司在合作協議中存在按1:9的比例分擔風險的條款，但在實際操作中沒有一家銀行分擔過風險，風險全部由擔保機構承擔。
（三）盈利水平低，缺乏可持續發展后勁
目前，我國融資性擔保為主業的擔保機構平均資金利潤率在1%左右，大大低于社會平均利潤率。過去一些擔保公司之所以能夠維持，是因為作了擔保之外的一些其他利潤比較高的業務。清理整頓以后，業務范圍受到了嚴格限制，很多公司擔保業務受到方方面面的制約，資金閑置，效益很差。
二、我國擔保業經營困境原因診斷
（一）擔保業經營模式僵化
目前，我國擔保業尤其是融資性擔保業務經營模式僵化，經營模式普遍套用銀行信貸業務模式。以擔保業龍頭中科智擔保集團有限公司為例，其企業融資擔保的流程是：客戶咨詢受理申請調查核實內部審批簽署擔保合同、辦理反擔保出具擔保函保后監管。這與銀行信貸流程并無多大區別。這種僵化的經營模式不能體現融資性擔保業的特色。
（二）外部監督信用風險識別機制僵化
擔保業進行信用風險識別主要套用銀行信貸部門的監管模式，主要通過外部監督識別信用風險和建立信用約束。本質上這是一種垂直的監管，要求監督者掌握金融、財務、會計、法律、審計、評估等專業知識，具備預測、分析、談判、社交等能力，還要熟悉企業管理、產業知識和不同企業的運作方式，并盡可能獲取全面、真實的信息，造成風險識別成本高。這種監管模式適用于大客戶，對于中小企業和個體經營戶而言成本過高。
（三）擔保業人才缺乏
擔保業人才缺乏問題已成為影響擔保行業持續發展的瓶頸[2]。目前學校沒有擔保專業，業務人才沒有穩定的來源，擔保業人才主要來源于金融部門和一些中介機構，很難招到合適的人才，從業人員良莠不齊。
一、協調、調度中瑞岳華會計師事務所、上海新世紀資信評估投資服務有限公司、中信證券股份有限公司公司、中債信用增進投資股份有限公司，中國銀行間交易商協會等單位對我市八家發行集合票據的企業進行了現場審計、調研和跟蹤問效，了解企業的現狀、募集資金用途及企業的財務狀況。并組織八家企業按時向齊魯銀行歸還了2525萬元集合票據利息及相關費用。
二、為準確掌握我市縣域金融機構2012年度涉農貸款增量情況，做好明年獎勵資金的安排工作，嚴格按照《中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會關于建立〈涉農貸款專項統計制度〉的通知》（銀發〔2007〕246號）文件中的“涉農貸款匯總情況統計表”（銀統379表）中的“農戶農林牧漁業貸款”、“農戶消費和其他生產經營貸款”、“農村企業及各類組織農林牧漁業貸款”和“農村企業即各類組織支農貸款”等4類貸款進行統計。對我市2012年度縣域金融機構涉農貸款增量進行了統計，全市涉農貸款發放額達1617813萬元。做到上報數據準確可靠，不重不漏，為爭取上級扶持資金打下了堅實的基礎。
三、為認真貫徹市政府出臺的《關于進一步支持金融產業加快發展的意見》和《關于進一步支持企業加快發展的意見》（濰政辦發〔2011〕3號）等文件規定，及時、準確地將我市金融機構2011年新增小企業貸款風險補償資金發放到位，鼓勵金融機構加大對小企業（資產總額1000萬元以下或年銷售收入3000萬元以下。的信貸支持力度，我們認真核對我市2011年度縣域金融機構新增中小企業貸款金額。爭取小企業貸款風險補償資金115萬元。
四、做好世界銀行貸款、亞洲開發銀行貸款等外債的申報、轉貸及還本付息工作。爭取林業世界銀行貸款712萬元，爭取“旱作可持續農業項目”亞洲開發銀行貸款205萬美元，爭取“墻夼水庫除險加固工程項目”亞洲開發銀行貸款4381萬元。以上三筆貸款已簽好轉貸協議，目前正處在上報提款階段。在做好外債申報工作同時，及時歸還外債的還本付息工作，2012年共歸還外債本息133萬元。