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一、義務(wù)教育制度的宗旨與父母的責任
1.義務(wù)教育：保障適齡兒童、少年受教育權(quán)利的制度設(shè)計
我國《義務(wù)教育法》第1條規(guī)定：“為了保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實施，提高全民族素質(zhì)，根據(jù)憲法和教育法，制定本法。”這一法條明確了義務(wù)教育制度的宗旨在于保障適齡兒童、少年的受教育權(quán)利。
受教育權(quán)利是由我國《憲法》所規(guī)定的公民權(quán)利。《憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”具體到實踐中，少年兒童因處于身心發(fā)展、獲取知識與成熟心智的重要階段而實際地構(gòu)成了受教育權(quán)主體的“主體”。青少年兒童受教育的程度和水平直接關(guān)系其未來和國家前途。同時，比之成年人，少年兒童在身心各個方面都是天然的弱者，自我保護能力差，權(quán)利也容易受到侵犯。因此，雖然《憲法》已明文規(guī)定公民享有受教育的權(quán)利，國家仍然特別制定了《義務(wù)教育法》來專門保障適齡少年兒童的受教育權(quán)。
“國家實行九年義務(wù)教育制度。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施。”《義務(wù)教育法》第2條的這一規(guī)定，就顯示了國家通過強制手段的途徑實行免費的具有普及性的公共教育，以保障青少年兒童的受教育權(quán)利的特點。
2.父母：應(yīng)以積極的作為保證子女受教育的權(quán)利
《義務(wù)教育法》第5條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當依法保證其按時入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。”
《教育法》第18條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關(guān)社會組織和個人有義務(wù)使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務(wù)教育。”第49條規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當為其未成年子女或者其他被監(jiān)護人受教育提供必要條件。未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當配合學(xué)校及其他教育機構(gòu)，對其未成年子女或者其他被監(jiān)護人進行教育。”
《婚姻法》第23條規(guī)定：“父母有保護和教育未成年子女的權(quán)利和義務(wù)。”
《未成年人保護法》第13條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當尊重未成年人受教育的權(quán)利，必須使適齡未成年人依法入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，不得使接受義務(wù)教育的未成年人輟學(xué)。”
綜合上述各項法律規(guī)定，父母作為適齡少年兒童的法定監(jiān)護人，是義務(wù)教育的“義務(wù)”主體之一。其基本義務(wù)內(nèi)容在于：以積極的作為保障子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。父母的這一“義務(wù)”，具有必須履行的強制性。《義務(wù)教育法》第58條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正。”根據(jù)這一規(guī)定，如果父母或其他法定監(jiān)護人未履行保障適齡子女接受義務(wù)教育的義務(wù)，則政府部門將以公權(quán)力介入。若仍不履行，則通常會執(zhí)行強制入學(xué)，失職父母要承擔法律責任。在我國的司法實踐中，許多地區(qū)都曾發(fā)生過地方政府或教育主管部門家長不積極作為導(dǎo)致子女失學(xué)或輟學(xué)的案例，通過法律救濟保障兒童的受教育權(quán)。①就受教育權(quán)利的實現(xiàn)情況來看，“在家上學(xué)”并不同于輟學(xué)或失學(xué)。“在家上學(xué)”的情況中，孩子的受教育權(quán)并未受到侵犯，而是通過在家接受個別化教育這一特殊形式得以保障。同時，只要在家教育的方式方法與內(nèi)容得當，父母也以積極的作為妥善保障子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。那么，孩子在家上學(xué)，也是一種學(xué)習(xí)方式，就義務(wù)教育階段的權(quán)利保障而言，并無不妥。
二、法律規(guī)定的模糊與缺失導(dǎo)致“在家上學(xué)”陷于“非法”假象
1.法律有關(guān)“入學(xué)”的規(guī)定缺乏明確概念解釋
從前述法律條款來看，適齡少年兒童接受義務(wù)教育的途徑是“入學(xué)”。然而，此處的“入學(xué)”是否就等于“進入學(xué)校”，在查閱過相關(guān)法律后發(fā)現(xiàn)，并未見明確的概念表示。
對此，一般認為，規(guī)定中的“入學(xué)”即指進入獲得辦學(xué)資格的正式的公立學(xué)校或民辦學(xué)校。產(chǎn)生此定勢思維的原因是《教育法》第17條規(guī)定，“國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”，同時，《義務(wù)教育法》第三章全篇對“學(xué)校”這一義務(wù)教育的直接實施主體進行了規(guī)定，而該法也并未體現(xiàn)出可以有學(xué)校教育之外的義務(wù)教育實施方式。因此，以系統(tǒng)解釋的法律解釋方法來看，系列教育法律中的“入學(xué)”僅指由國家統(tǒng)一實施的正式的學(xué)校教育，而不包括“在家上學(xué)”。[1][2]
單就法律文本來說，這種解釋看似合理。根據(jù)這樣的理解，“在家上學(xué)”無疑是一種違法行為。然而，這種解釋是否是對“入學(xué)”這一模糊概念的合理理解，卻值得推敲。因為當我們這么解釋“入學(xué)”時，實施義務(wù)教育的思路就變成了國家建立學(xué)校教育制度保障適齡兒童接受教育，父母就必須讓孩子進學(xué)校接受國家提供的教育服務(wù)。而如果家長沒送孩子進學(xué)校，則無論孩子實質(zhì)上是否受到適合其自身發(fā)展特點的有效教育，家長都有錯，都必須承擔責任。這種思路里，強調(diào)國家保障公民受教育的責任無可厚非，因為根據(jù)《憲法》第46條“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，以及《教育法》與《義務(wù)教育法》的具體規(guī)定來看，國家確實是教育權(quán)的權(quán)利主體。但如果因為承認國家的權(quán)利主體地位就認為此規(guī)定是為強制公民必須接受國家提供的學(xué)校教育服務(wù)則尚有偏頗。因為這種理解就將學(xué)校教育這一保障兒童受教育權(quán)的手段窄化為“唯一手段”，從而，就容易導(dǎo)致對“義務(wù)教育”的錯誤理解，即把“進入學(xué)校”這一接受教育的途徑當做義務(wù)教育的目的，無論具體的個體是否能夠適應(yīng)學(xué)校教育均質(zhì)化的教學(xué)模式，是否具有特殊的個人情況，是否在教育服務(wù)上有特殊需求，都必須強制性地接受學(xué)校教育。這樣不僅剝奪了那些有特殊情況的孩子獲得可能更適合其特點的教育機會，甚至造成部分孩子“在校不在學(xué)”的情況，反而違背了義務(wù)教育保障兒童、少年受教育權(quán)的根本目的。因此，從“保障權(quán)利”這一法律根本價值來看，“入學(xué)即入校”的理解并不恰當，甚至涉嫌違憲。然而，相關(guān)法律在一些規(guī)定上的不明確，確實也容易導(dǎo)致人們得出這種不恰當?shù)恼J識。這也是實踐中有教育行政部門、法院與部分輿論判斷“在家上學(xué)”是違法行為的根據(jù)。②
如果我們從保護孩子的受教育權(quán)這一義務(wù)教育制度的宗旨的角度考慮，那么，“入學(xué)”也可以理解為“進入合理的學(xué)習(xí)過程”。即只要學(xué)校教育之外的教育方式能夠滿足孩子個性化發(fā)展的需要，并且所提供的教育能夠達到國家對義務(wù)教育質(zhì)量的要求，就同樣應(yīng)該作為符合《義務(wù)教育法》規(guī)定的教育形式。按照這樣的理解，則“在家上學(xué)”并不違反法律關(guān)于“入學(xué)”的要求。
2.有關(guān)義務(wù)教育辦學(xué)與管理的法規(guī)失于片面
由于法律并未明確“在家上學(xué)”是否是義務(wù)教育的可能途徑，相應(yīng)的辦學(xué)資質(zhì)與教育管理的規(guī)定對此也不具有針對性，相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于辦學(xué)條件和教育管理的規(guī)定基本是針對學(xué)校而制定，難以適用于在家教育和全日制私塾，因此，以這些用于管理學(xué)校這一規(guī)模化辦學(xué)的教育機構(gòu)的規(guī)定，來衡量為個別孩子提供個性化特色教育的“在家上學(xué)”形式，則后者的特質(zhì)注定其在不少方面都幾乎不可能符合相關(guān)規(guī)定。實踐中，有教育行政部門因此判斷“在家上學(xué)”違法。③這種判斷，實在有失公允。
(1)有關(guān)辦學(xué)條件的規(guī)定
《教育法》第26條：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu),必須具備下列基本條件：（一）有組織機構(gòu)和章程；（二）有合格的教師；（三）有符合規(guī)定標準的教學(xué)場所及設(shè)施、設(shè)備等；（四）有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源。”
《民辦教育促進法》第10條規(guī)定：“設(shè)立民辦學(xué)校應(yīng)當符合當?shù)亟逃l(fā)展的需求,具備教育法和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件。民辦學(xué)校的設(shè)置標準參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標準執(zhí)行。”第14條規(guī)定：“申請正式設(shè)立民辦學(xué)校的，舉辦者應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交下列材料：（一）籌設(shè)批準書；（二）籌設(shè)情況報告；（三）學(xué)校章程、首屆學(xué)校理事會、董事會或者其他決策機構(gòu)組成人員名單；（四）學(xué)校資產(chǎn)的有效證明文件；（五）校長、教師、財會人員的資格證明文件。”
上述條文中有關(guān)組織機構(gòu)、章程、師資、場所、資產(chǎn)、董事會等辦學(xué)條件的規(guī)定都是針對規(guī)模化辦學(xué)的學(xué)校而制定的，適用性較低。比如，對于以父母為主力軍、以家庭等小規(guī)模空間為固定活動場所、以個別孩子為教育對象的“在家上學(xué)”教育形式來說，僅就“設(shè)置標準參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標準”這一項要求就幾乎難以達到。
(2)有關(guān)教育管理的規(guī)定
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府對實施義務(wù)教育的學(xué)校及其他教育機構(gòu)進行統(tǒng)一管理。然而相關(guān)管理規(guī)定同樣有不適用于“在家上學(xué)”形式之處。
首先是考試制度、教育督導(dǎo)和評估制度。根據(jù)《教育法》第20條、24條、35條、36條的規(guī)定，國家實施教育考試制度、教育督導(dǎo)與評估制度，相關(guān)事宜由政府主管負責。如果要保證孩子在家接受的教育能夠達到國家對于義務(wù)教育的要求、家長行使家庭教育權(quán)不實然損害子女受義務(wù)教育的權(quán)利，則應(yīng)當將“在家上學(xué)”納入相關(guān)制度的監(jiān)督約束中。然而實踐中，業(yè)已建立的教育考試、教育督導(dǎo)和評估體系同樣僅以學(xué)校教育為對象，“在家上學(xué)”的督導(dǎo)與評估制度仍是空白。
其次是教材標準。《義務(wù)教育法》第39條規(guī)定：“國家實行教科書審定制度。教科書的審定辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定。未經(jīng)審定的教科書，不得出版、選用。”家長之所以選擇“在家上學(xué)”，所期待與所踐行的是針對個別孩子的個性化的教育服務(wù)。自主選擇教材及教育內(nèi)容，是確保孩子能夠以適應(yīng)其個性、能力和學(xué)習(xí)習(xí)慣的方式與內(nèi)容有效接受教育、切實保障其受教育權(quán)利的關(guān)鍵。法律規(guī)定教科書應(yīng)根據(jù)教育部規(guī)定辦法審核，而在《中小學(xué)教材編寫審定管理暫行辦法》的規(guī)定中，在教材編寫上要求“主要編寫人員具有相應(yīng)學(xué)科的高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)”；在教材審核上要求分別由教育部成立的全國中小學(xué)教材審定委員會和省級中小學(xué)教材審定委員會負責審定國家和地方課程教材的審定。這些規(guī)定成為“在家上學(xué)”模式中自主選擇教材的“攔路石”。普通家長難以達到教材編寫人員的資格要求，同時教材審核的層級之高又為其自編教材或選用其他教材增加了阻礙。
三、解決“在家上學(xué)”與法律規(guī)定間矛盾的思路
“在家上學(xué)”是父母以積極作為的方式保障子女受義務(wù)教育權(quán)利的行為。“在家上學(xué)”完全可以成為學(xué)校教育的輔助形式，并作為義務(wù)教育的實施途徑之一而存在。相關(guān)法律法規(guī)的模糊與片面是導(dǎo)致其合法性糾紛的主要原因。因此，簡單地禁止或整頓都將侵犯公民權(quán)利。解決這一問題的合理思路在于，承認公民“在家上學(xué)”的權(quán)利，并將其實踐過程納入政府的有效管理之中。法律層面上，需要在適當?shù)臅r機開展以下兩項工作。
第一，對《教育法》《義務(wù)教育法》中的“入學(xué)”概念出臺確定的司法解釋，該解釋應(yīng)當明確“入學(xué)”不僅是“入校”，還包括所有進入義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)內(nèi)容的形式，或直接修改相關(guān)法律，明確“在家上學(xué)”的“合法”身份。
第二，修改完善有關(guān)辦學(xué)條件與教育管理的法律規(guī)定，為政府管理與評估“在家上學(xué)”提供法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立一套規(guī)范的“在家上學(xué)”管理體系，為其準入、監(jiān)督、評價、退出及與學(xué)校教育的銜接提供制度依據(jù)，協(xié)助、監(jiān)督父母在家教育的活動，防止家庭教育權(quán)的不當行使造成國家教育權(quán)和少年兒童受教育權(quán)的損害。對于不利少年兒童身心發(fā)展的“在家教育”，政府應(yīng)及時糾正或取締。
注釋：
①相關(guān)案例：不送孩子上學(xué)吃官司,修文八位家長成被告[N].法制日報,1998-11-20(2);家長不讓孩子上學(xué),鄉(xiāng)長控告家長違法――酒泉一鄉(xiāng)政府將4位家長推上法庭[N].法制日報,1999-03-30(1);湖北基層法院幫數(shù)百名學(xué)生重返課堂[N].法制日報,1999-05-28(3);為了孩子的權(quán)益 貴州一鄉(xiāng)政府狀告失學(xué)兒童家長[N].法制日報，2001-11-01(7).
②類似案例：2006年上海“孟母堂”事件中，上海市松江區(qū)教委與上海市教委以未按時送子女入學(xué)為由宣告“孟母堂”的學(xué)生家長違法；2006年北京市石景山區(qū)“王育訴侯波撫養(yǎng)權(quán)”案中，法院在判決時指出，“《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定‘義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育’，被告應(yīng)當盡快解決侯鴻儒的入學(xué)問題，使其接受全面的義務(wù)教育”。
③“孟母堂”事件中，上海市松江區(qū)教委與上海市教委以未取得辦學(xué)許可證、課程內(nèi)容與教材不符合國家標準、收費過高等為由定性孟母堂為“違法辦學(xué)”。
參考文獻：
[1]林祖.“入學(xué)”不是保障受教育權(quán)的唯一途徑[J].基礎(chǔ)教育研究，2010（8）：3-5.
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工子女；平等受教育權(quán)；立法保障
中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）09-0110-05
一、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求
依法保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)，是中國城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展的前提。新型城鎮(zhèn)化是堅持以人為本理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵的內(nèi)斂型城鎮(zhèn)化。走新型城鎮(zhèn)化道路是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，而實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于堅持以人為本。一般來講，以人為本是一種對人在社會歷史發(fā)展中的主體作用與目的地位的肯定。就當前中國來講，它是一種立足于解放人、為了人并實現(xiàn)人的現(xiàn)代化的價值取向[1]。提高人的生活質(zhì)量、尊重人性發(fā)展需求、尊重人的合法權(quán)利、關(guān)注弱勢群體利益是以人為本的應(yīng)有之義，也是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的基本要求。具有人性化特點的新型城鎮(zhèn)化，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同，不再片面追求城市規(guī)模的擴大和空間擴張，而更加注重居民多樣化需求的滿足和市民化權(quán)利的選擇，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約發(fā)展、環(huán)境友好、規(guī)模結(jié)構(gòu)合理、社會和諧有序的城鎮(zhèn)化。這說明，人的全面發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，非城鎮(zhèn)人口的有序市民化和社會管理創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的路徑。值得關(guān)注的是，農(nóng)民工作為與城鎮(zhèn)化進程相伴而生的城市特殊群體，在促進我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮了巨大作用。2012年，按常住人口計算，中國的城鎮(zhèn)化率達53%，但是按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率不到35%。這意味著有18%的城鎮(zhèn)化率是主要包括農(nóng)民工在內(nèi)的進城務(wù)工人員貢獻的。他們出身農(nóng)村而居于城市工作和生活，成為城市建設(shè)發(fā)展的重要力量。但不容否認，他們至今仍未成為城市真正的主人，而處于尷尬的“城市邊緣人”境地，他們所應(yīng)有的包括其子女平等受教育權(quán)在內(nèi)的住房保障、社會保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障等市民化權(quán)利和需求并未得到有效實現(xiàn)和獲得基本保證。目前我國農(nóng)民工總量已經(jīng)超過2.6億人，期望永久居留城市工作生活的農(nóng)民工已達多數(shù)，而且“家庭化”趨勢愈加凸顯。在此情此景下，如何在實質(zhì)上提高城鎮(zhèn)化率，如何實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工及其子女的市民化問題無疑已成為我們所要解決的首要問題，成為實現(xiàn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的突破口，其中農(nóng)民工子女受教育權(quán)能否率先實現(xiàn)市民化作用不可低估。因為農(nóng)民工子女受教育權(quán)問題是一個法律問題，也是一個社會問題，它直接影響著中國的城鎮(zhèn)化進程和新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移和流動是城鎮(zhèn)化的主要增長點，而農(nóng)民工進城后，與住房、就業(yè)、生活等方面所面臨巨大壓力相比，其最大的困難和后顧之憂莫過于子女教育問題。重視子女教育又是中國家庭歷來的傳統(tǒng)，在對子女教育的重視程度上，城鄉(xiāng)家庭并無明顯差別。所以，這一問題解決的好與壞，必然會影響農(nóng)民工留在城市務(wù)工經(jīng)商的積極性和自信心，從而影響城市經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展。可見，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實現(xiàn)程度，理應(yīng)成為衡量我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量和現(xiàn)代化水平高低的重要標志。
保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮的問題。在推進城鎮(zhèn)化進程中，各項工作紛繁復(fù)雜，只有不斷調(diào)整各利益群體之間的關(guān)系，著力化解因權(quán)利不均而產(chǎn)生的社會矛盾和突出問題，整個社會才能逐步走向和諧，最終實現(xiàn)現(xiàn)代化。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化全面提高人的素質(zhì)，教育是基礎(chǔ)，義務(wù)教育更是重中之重。目前，農(nóng)民工子女就學(xué)能否實現(xiàn)機會和條件的均等同質(zhì)，已成為關(guān)系城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量的重大問題，為全社會所共同關(guān)注。但農(nóng)民工及其子女的市民化是一個長期復(fù)雜的過程，是不可能一蹴而就、一朝一夕能夠做到的事情，其市民化所享有的諸多權(quán)利也將逐項、逐步地來實現(xiàn)。黨的十報告也提出要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這要求我國城鄉(xiāng)二元化戶籍制度需要漸進改革，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的條件也將逐步放寬，市民化過程需要謹慎而緩慢。許經(jīng)勇教授指出：“根據(jù)我國許多城市的實際情況，要在不降低原有市民基本公共服務(wù)水平的前提下馬上實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是有難度的。”在這種情況下，“改革戶籍制度，變農(nóng)民為市民，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，使農(nóng)民與市民享受相同的基本公共服務(wù)。”[2]但在賦權(quán)過程中，優(yōu)先賦予農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)當是毋庸置疑的，解決農(nóng)民工子女教育“同城待遇”問題刻不容緩。為較好地解決這一問題，2001年國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。從此農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實現(xiàn)取得了初步成效，但這一法律權(quán)利在實現(xiàn)過程中卻未能得到應(yīng)有關(guān)注和切實保障，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)問題的解決仍然喜憂參半，不容樂觀。第五次人口普查資料顯示，我國進城農(nóng)民工約8954萬，年齡主要集中在義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女近1500萬。中央教育科學(xué)研究所教育發(fā)展研究部課題組調(diào)查分析顯示，其中有近140萬適齡兒童輟學(xué)或一直未上學(xué)。另根據(jù)北京市政府公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年7月，北京市有農(nóng)民工子女36.6萬，在公辦學(xué)校上學(xué)的只有22.8萬，占62.3%。到目前為止，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工總量超過2.6億人，仍然有20%的農(nóng)民工子女無法進入全日制公辦中小學(xué)校就讀。農(nóng)民工子女教育的嚴峻形勢嚴重挑戰(zhàn)著我國教育公平的底線，也觸及到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的底線。農(nóng)民工子女如何實現(xiàn)公平教育，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須優(yōu)先考慮，這是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)工程和內(nèi)在要求。以犧牲農(nóng)民工利益為代價的城鎮(zhèn)化已不足取，而忽視農(nóng)民工子女教育的城鎮(zhèn)化更是對人性和基本人權(quán)的踐踏。
二、保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法現(xiàn)狀及所存在的問題
（一）農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法演進
平等受教育權(quán)是國際社會公認的基本人權(quán)，是公民的憲法性權(quán)利，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)也毫不例外的應(yīng)當受到法律的保護。在我國，保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的立法，經(jīng)歷了一個從權(quán)利認知到權(quán)利法定艱難曲折的演進過程。
在立法上首開先河是1986年《義務(wù)教育法》頒布后，1992年制定的《〈義務(wù)教育法〉實施細則》。該法第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀。借讀的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的年限，以其戶籍所在地規(guī)定為準。”從此，農(nóng)民工子女受教育權(quán)問題開始得到法律的關(guān)注。
1996年，原國家教委頒布《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，全面具體的部署了農(nóng)民工子女義務(wù)教育事宜。如提出“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年戶籍所在地教育行政部門，應(yīng)建立嚴格的適齡兒童、少年流動管理制度。凡戶籍所在地有監(jiān)護條件的，必須在戶籍所在地接受義務(wù)教育；戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的，流動期間在流入地接受義務(wù)教育。”“城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)，應(yīng)以在流入地全日制中小學(xué)借讀為主。沒有條件進入全日制中小學(xué)的，可以入各種形式的教學(xué)班、組，接受非正規(guī)教育。”等等。此后以《就學(xué)辦法》為依據(jù)，在京、滬等地進行試點。《就學(xué)辦法》的頒布標志著在對農(nóng)民工子女進城接受教育“限制進入”的前提下，農(nóng)民工子女受教育問題由關(guān)注到開始落實。
1998年，原國家教委和公安部聯(lián)合頒布《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。其中主要規(guī)定：“流入地人民政府應(yīng)為流動兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機會。流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔流動兒童少年義務(wù)教育的職責。”、“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加強聯(lián)系，共同做好流動兒童少年接受義務(wù)教育工作。流動兒童少年常住戶籍所在地鄉(xiāng)級人民政府、縣級教育行政部門、學(xué)校和公安派出所應(yīng)建立流動兒童少年登記制度。流入地中小學(xué)應(yīng)為在校流動兒童少年建立臨時學(xué)籍。”、“流動兒童少年就學(xué)，以在流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主。”、“流動兒童少年在流入地接受義務(wù)教育的，應(yīng)經(jīng)常住戶籍所在地的縣級教育行政部門或鄉(xiāng)級人民政府批準，由其父母或其他監(jiān)護人，按流入地人民政府和教育行政部門有關(guān)規(guī)定，向住所附近中小學(xué)提出申請，經(jīng)學(xué)校同意后辦理借讀手續(xù)。或到流入地教育行政部門提出申請，由教育行政部門協(xié)調(diào)解決。”《辦法》的出臺，意味著政府開始意識到保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的重要性和迫切性，“兩為主”政策雛形建立，附有“差別對待”底蘊的農(nóng)民工子女教育框架正式確定。
2001年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。要求“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。”2003年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》和教育部等六部委《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》都重申了上述政策。同時，《意見》還進一步強化了流入地政府的教育投入和管理責任，規(guī)定：“地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué)，要建立完善保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機制，使進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的九年義務(wù)教育普及程度達到流入地同等水平；要建立進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費籌措保障機制，流入地政府財政部門要對接收進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予財政補助；流入地政府要制訂進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費標準，減免有關(guān)費用，做到收費與當?shù)貙W(xué)生一視同仁。”至此，以人為本的“兩為主”政策基本成型。
2006年國務(wù)院的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》更加明確了流入地政府的具體職責范圍，以解決農(nóng)民工問題為切入點，再次強化了保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育問題。2006年新《義務(wù)教育法》對義務(wù)教育做出許多新的規(guī)定。確立了新的經(jīng)費保障機制，即義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制（第四十四條）。確立了新的義務(wù)教育管理體制，即義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制（第七條）。但對農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實現(xiàn)而言，最大的貢獻是將農(nóng)民工子女在非戶籍所在地就學(xué)的“兩為主”政策以法律的形式固定下來，農(nóng)民工子女的平等義務(wù)教育權(quán)利得以法制化。該法第十二條規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”
2010年7月公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定“堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”。同時教育部開展進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育試點，即將進城務(wù)工人員子女在輸入地平等接受義務(wù)教育納入教改“先行先試”范疇這表明進城務(wù)工人員子女公平接受義務(wù)教育問題提升到國家教育改革的層面，轉(zhuǎn)變成政府和全社會的行為[3]。
縱觀以上立法歷程可見，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的法律保護是一個不斷得到高度重視的過程；是從原則化到具體化，政府努力實現(xiàn)“均等教育”的過程；是“兩為主”政策法律手段不斷注入“以人為本”因素的過程。國家逐漸加大對農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)法律保護力度的同時，暴露出的問題也非常明顯。
（二）存在的問題
“正義只有通過良好的法律才能實現(xiàn)”。羅爾斯指出：“正義是社會的首要價值，……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”[4]公正是社會制度的核心原則，教育公正也是教育法律制度的核心原則，非正義的或欠缺平等、公平內(nèi)涵的法律必須加以修改，教育法律亦如此。通常認為，立法保障是憲法和法律必須為其所宣示的權(quán)利實現(xiàn)提供必要、充分的方法和手段，即在立法上提供保障的措施，它分為消極保障和積極保障兩類。消極保障是指權(quán)利由憲法和法律加以詳細規(guī)定，并附有“依法律”或“非依法律不得限制”等附加條件，以保障行政機關(guān)、司法機關(guān)對公民權(quán)利的尊重，防止行政和司法專橫。積極保障是指憲法和法律直接規(guī)定為了實現(xiàn)具體權(quán)利所采取的方法，提供的手段和條件等[5]。而我國農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)在上述兩類立法保障方面都存在一定的問題。
從立法上應(yīng)當認為，目前我國受教育權(quán)立法已經(jīng)形成了以《憲法》為根本指針，以《教育法》和《義務(wù)教育法》為基本依據(jù)，以教育行政法規(guī)、規(guī)章為具體補充的教育法律保障體系。這在一定程度上為公民受教育權(quán)的實現(xiàn)提供了法律支持，但仍然不盡完善。主要是單獨的行政法規(guī)少，符合各地自身特點的相應(yīng)的補充性地方法規(guī)、規(guī)章欠缺。在體現(xiàn)農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的具體法律規(guī)定方面，總體上存在的問題是，條款過于原則，不夠明確、合理，法律救濟途徑缺失。從而造成關(guān)乎農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的教育法律保障體系也不夠權(quán)威、有效和一致，可操作性不強。
第一，農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的實現(xiàn)條件難以保證。按《義務(wù)教育法》的規(guī)定，流動兒童少年在流入地政府接受義務(wù)教育的，流入地政府應(yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，但同時要求由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定具體辦法。教育部關(guān)于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施《義務(wù)教育法》的通知雖確實要求，省級教育行政部門要抓緊做好義務(wù)教育法配套地方性法規(guī)、規(guī)章的制定和修改，積極清理與義務(wù)教育法規(guī)定不一致的有關(guān)文件，做好與義務(wù)教育法有關(guān)規(guī)定的銜接工作。但時至今日，各地出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章不多，一些地區(qū)制定的《義務(wù)教育法》實施辦法中涉及農(nóng)民工子女義務(wù)教育的規(guī)定也寥寥無幾。由于平等接受義務(wù)教育條件國家沒有規(guī)定統(tǒng)一標準，農(nóng)民工子女入學(xué)條件、入學(xué)方式、學(xué)生收費及財政保障和管理體制等方面都沒有統(tǒng)一規(guī)定。由此造成諸如公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例、民辦學(xué)校及農(nóng)民工子女學(xué)校教育設(shè)備和教學(xué)資源的配備水平、農(nóng)民工子女就學(xué)條件和程序等各地不一。在實際操作中，各省、自治區(qū)、直轄市做法不同，都自留余地，以各種借口規(guī)避法律規(guī)定，局面難以管控。
第二，中央和地方各級政府的法定職責不明，法律責任不嚴。農(nóng)民工子女受教育的責任主體除公辦、民辦和農(nóng)民工子女學(xué)校外，最主要的責任主體是中央政府、流入地政府和流出地政府。而《義務(wù)教育法》只做出“當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”、“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔”等原則性規(guī)定，并不具體。各級政府各自應(yīng)承擔何種責任、承擔多少責任，在執(zhí)行中操作空間和回旋余地很大。已于2007年4月失效的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》中所提出的“流入地教育行政部門應(yīng)具體承擔流動兒童少年義務(wù)教育的職責。”、“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加強聯(lián)系，共同做好流動兒童少年義務(wù)教育工作。”等問題仍然沒有解決。流入地教育行政部門具體的教育職責有哪些？公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女入學(xué)的比例是多少？兩地政府如何相互配合，加強聯(lián)系？這些問題至今懸而未決。至于實施監(jiān)督和政府法律責任，《義務(wù)教育法》規(guī)定，人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展狀況等進行督導(dǎo)，督導(dǎo)報告向社會公布。但基于地方、部門保護，這種自我督導(dǎo)形同虛設(shè)。《義務(wù)教育法》規(guī)定了政府的法律責任，但對未履行對義務(wù)教育經(jīng)費保障職責、未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費的，也只是限期改正或給予行政處分，顯然責任較輕，缺乏嚴厲。
一 中小學(xué)義務(wù)的來源
依據(jù)一般法理，普通法律主體的義務(wù)有兩個來源：法律和道德，但某些主體例如行政主體則遵循“法律無規(guī)定即為禁止的”原則行使權(quán)力，相應(yīng)地其義務(wù)也以法律規(guī)定為主要來源，學(xué)校義務(wù)的來源和其法律地位密切相關(guān)，在法國，學(xué)校是作為公立公益機構(gòu)存在的；在日本，學(xué)校的公務(wù)性也有明確規(guī)定，《日本教育基本法》第6條規(guī)定“法律所承認的學(xué)校是具有公共性質(zhì)，因此除國家或地方公共團體外，只有法律所規(guī)定的法人才能開辦學(xué)校。”教育活動的公務(wù)性已為世界各國普遍接受，《聯(lián)合國教科文組織關(guān)于教師地位的建議書》中明確指出：“教育是有關(guān)一般公共利益的帶根本性的事業(yè)，國家應(yīng)把興辦教育視為一種責任”。在我國，中小學(xué)依其活動的主要內(nèi)容而言，是國家實施教育職責的專門場所，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第二十五條規(guī)定：“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”。我國法律、法規(guī)對教育的公務(wù)性也有相應(yīng)規(guī)定：原國家教委《關(guān)于當前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》中指出：“實施義務(wù)教育，主要是政府行為；我國普及義務(wù)教育以政府辦學(xué)為主，主要依靠公辦中小學(xué)校”。中小學(xué)依相關(guān)教育法律、法規(guī)行使權(quán)利應(yīng)視為是行政主體的活動，學(xué)校作為行政主體與其他分擔政府統(tǒng)治職責的行政主體相比，更多的體現(xiàn)為公益性，其依法履行職責的行為是一種公務(wù)行為，但這種行為不是單純的命令與服從，管理與被管理關(guān)系，其目的是增進公益和提供服務(wù)的活動，也即是非權(quán)力性公務(wù)，這在我國法律規(guī)定中也有體現(xiàn)：其他行政主體，法律規(guī)定其行使的是“職權(quán)”；而教育法中則規(guī)定“教育者”與“受教育者”都享有“權(quán)利”。中小學(xué)義務(wù)以法律規(guī)定為主要來源。目前我國已經(jīng)建立起了一套比較完善的教育法律體系，以《憲法》為根本，《教育法》為核心包括《教師法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《未成年人保護法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》及相關(guān)教育法規(guī)。其中對中小學(xué)義務(wù)也有明確規(guī)定，這即有利于學(xué)校適當履行其義務(wù)，更益于受教育者權(quán)益的保護。
二、中小學(xué)義務(wù)的內(nèi)容
義務(wù)作為法律關(guān)系內(nèi)容的構(gòu)成部分，在不同的法律關(guān)系中其范圍也是大相徑庭的，學(xué)生與中小學(xué)之間的法律關(guān)系是確定學(xué)校義務(wù)的基礎(chǔ)，學(xué)校是行政主體，也是行政相對人和民事主體，但在實踐中往往是把學(xué)校的多重身份一元化為民事主體，而忽視了真正體現(xiàn)學(xué)校性質(zhì)的行政主體的資格；法律關(guān)系的形成離不開相應(yīng)的法律調(diào)整，學(xué)生與學(xué)校之間的法律關(guān)系是基于憲法有關(guān)教育的規(guī)定及相應(yīng)教育法的調(diào)整形成的教育法律關(guān)系，
論文關(guān)鍵詞 受教育權(quán) 法律關(guān)系 權(quán)利救濟
現(xiàn)行憲法頒布以來,受教育權(quán)一直是理論界研究的熱點,學(xué)者們以科學(xué)、實用的態(tài)度開展了受教育權(quán)的探討,從不同角度闡述受教育權(quán)的概念、本質(zhì)、法律關(guān)系等理論問題,學(xué)術(shù)上出現(xiàn)了許多理論創(chuàng)新和有代表性的作品,主要研究成果綜述
一、受教育權(quán)理論的主要觀點
由于現(xiàn)行《憲法》、《教育法》、《未成年人保護法》、《行政復(fù)議法》等條文中涉及的“受教育權(quán)”內(nèi)涵,沒有相應(yīng)的解釋和法律上的界定,學(xué)者們對受教育權(quán)的定義、本質(zhì)、內(nèi)容及相互關(guān)系等問題眾說紛紜。
(一)受教育權(quán)的定義
關(guān)于什么是“受教育權(quán)”,學(xué)者們見仁見智,定義各不相同。有的從受教育的途徑、場所以及學(xué)習(xí)內(nèi)容來定義,有的從國家保障義務(wù)來定義,有的從促進人的發(fā)展角度來定義,有的結(jié)合人的發(fā)展和國家的保障義務(wù)來定義,如龔向和認為:“所謂受教育權(quán),是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機會,通過學(xué)習(xí)來發(fā)展其個性、才智和身心能力,以獲得平等的生存和發(fā)展機會的基本權(quán)利。”這些定義大多數(shù)是從憲法的角度,從國家作為義務(wù)的主要承擔者的角度去概括,而忽略了公民受教育權(quán)的行使涉及的義務(wù)主體除國家之外還有教育機構(gòu)、監(jiān)護人和其他主體,這是一個缺陷,需要進一步完善。現(xiàn)實中形形的受教育權(quán)糾紛,有許多并非是受教育者和國家的爭議,而是受教育者與學(xué)校、監(jiān)護人、其他組織或個人的爭議,按照我國學(xué)術(shù)界的主流定義方式,受教育權(quán)是公民向國家要求學(xué)習(xí)的機會和條件,那么這些糾紛就不能稱之為受教育權(quán)糾紛,這顯然難以自圓其說。
(二)受教育權(quán)的本質(zhì)
受教育權(quán)的本質(zhì)解決的是受教育權(quán)是一種什么樣的權(quán)利,權(quán)利的實現(xiàn)對受教育者有何意義。日本學(xué)者對受教育權(quán)本質(zhì)的認識經(jīng)歷了從政治權(quán)利的公民權(quán)說到生存權(quán)說再到學(xué)習(xí)權(quán)說三種學(xué)說的演變,這三種學(xué)說曾被我國學(xué)者多次援引,例如龔向和從****理論的角度來觀察受教育權(quán)本質(zhì)學(xué)說的演變,提出受教育權(quán)本質(zhì)的認識有四種學(xué)說:公民權(quán)說、生存權(quán)或社會權(quán)說、學(xué)習(xí)權(quán)說、發(fā)展權(quán)說。
關(guān)于受教育權(quán)的本質(zhì),公民權(quán)說和生存權(quán)說遭到的質(zhì)疑比較多,兩種學(xué)說過多地從政治和經(jīng)濟的角度對受教育權(quán)加以闡釋,忽視了人的豐富性和人的目的地位。目前較為流行的四種學(xué)說中的“發(fā)展權(quán)說”,實際上已被“學(xué)習(xí)權(quán)說”所吸收。20世紀80年代以后,學(xué)習(xí)權(quán)說被國際社會普遍接受。學(xué)習(xí)權(quán)包含了學(xué)習(xí)自由(主動學(xué)習(xí))與受教育權(quán)(被動學(xué)習(xí))。它強調(diào)了受教育者在教育過程中的主體地位,強調(diào)了主體在享受受教育權(quán)利時的主動性與自由性,遠遠超出了“接受教育”的含義,最接近受教育權(quán)的本質(zhì),但也不能以學(xué)習(xí)權(quán)的概念取代受教育權(quán),因為受教育權(quán)是學(xué)習(xí)權(quán)中的一部分,即經(jīng)他人協(xié)助下的學(xué)習(xí)權(quán)。
(三)受教育權(quán)法律關(guān)系
我國現(xiàn)行《憲法》第46條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。對于現(xiàn)行憲法這種規(guī)定,學(xué)者們?nèi)匀挥兴蓡?受教育到底是權(quán)利還是義務(wù),受教育的這種所謂的權(quán)利與義務(wù)的一致性或雙重性到底是怎樣體現(xiàn)出來的?權(quán)利主體和義務(wù)主體指向的是什么?權(quán)利主體與義務(wù)主體是否同一?
從受教育權(quán)的構(gòu)成看,權(quán)利主體是具有中國國籍的人。義務(wù)主體是誰?是否同權(quán)利主體的范圍一致?由于受教育權(quán)是一項權(quán)利構(gòu)造較為復(fù)雜的權(quán)利,在公民受教育的過程中,除了國家提供教育機會和條件,學(xué)校、教師、父母等主體也會以不同的身份或形式參與進來,在教育上也享有特定的權(quán)利和義務(wù)。同時,受教育權(quán)對應(yīng)的相關(guān)義務(wù)又包括消極的不侵犯公民受教育權(quán)的義務(wù)與積極保障公民受教育權(quán)的義務(wù),消極義務(wù)與積極義務(wù)的承擔主體是不一致的、不同一的。消極義務(wù)即不侵犯公民受教育權(quán)的主體具有廣泛性,任何公民、社會團體、企事業(yè)單位、國家機關(guān)都不得侵犯公民受教育權(quán)的享有與行使。那么,受教育的積極義務(wù)的承擔者是誰呢?根據(jù)憲法精神,國家是受教育積極義務(wù)的承擔者。因此,受教育權(quán)的義務(wù)承擔者,不僅包括國家,還包括教育機構(gòu)、監(jiān)護人和社會上的其他組織或個人。受教育權(quán)的權(quán)利客體,簡單地說,就是教育,包括一切種類和一切級別的教育。
在受教育權(quán)的法律關(guān)系中爭論最多的是受教育權(quán)的內(nèi)容,由于我國憲法沒有明確受教育權(quán)的范圍和界限。有學(xué)者認為主要包括三方面的內(nèi)容,第一是學(xué)習(xí)的權(quán)利。第二是義務(wù)教育無償化。第三是教育機會均等。龔向和按照時間順序,分成開始階段的“學(xué)習(xí)機會權(quán)”(包括升學(xué)機會權(quán)、教育選擇權(quán)、學(xué)生身份權(quán))、過程階段的“學(xué)習(xí)條件權(quán)”(包括教育條件建設(shè)請求權(quán)、教育條件利用權(quán)、獲得教育資助權(quán))、結(jié)束階段的“學(xué)習(xí)成功權(quán)”(包括公正評價權(quán)、獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位證書權(quán)),從現(xiàn)有的教育立法來看,受教育權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容,即免費義務(wù)教育、教育機會平等,以及選擇教育的自由。但選擇教育的自由在義務(wù)教育階段,有選擇私立學(xué)校的自由,不包括在公立學(xué)校之間進行選擇的自由,在非義務(wù)教育階段,包括選擇是否接受教育的自由,選擇不同類型教育(如職業(yè)教育或普通教育)的自由,以及選擇哪一所學(xué)校的自由。總之,受教育權(quán)的內(nèi)容由各國法律加以確定,同時,受國際****法的約束,國際****法規(guī)定的受教育權(quán)最低核心內(nèi)容,需要所有締約國承擔并立即實現(xiàn)。作為國際****法的締約國,我國應(yīng)參照國際****法規(guī)定的受教育權(quán)核心內(nèi)容,在立法中確定我國受教育權(quán)的范圍和界限。
(四)受教育權(quán)糾紛涉及的法律關(guān)系
受教育權(quán)糾紛涉及的參加者包括受教育者、教育行政主體、學(xué)校、監(jiān)護人以及其他社會組織和個人。其中,受教育者與教育行政主體發(fā)生糾紛,其法律關(guān)系屬于較為純粹的行政法律關(guān)系;受教育者與父母或其他監(jiān)護人因教育問題發(fā)生糾紛,屬于民事法律關(guān)系;受教育者與教育機構(gòu)以外的其他社會組織或個人發(fā)生受教育權(quán)糾紛,基本屬于民事主體之間的侵權(quán)糾紛,也可以歸入民事法律關(guān)系。唯有受教育者與學(xué)校或其他教育機構(gòu)發(fā)生的受教育權(quán)糾紛,其法律關(guān)系的定性可謂眾說紛紜。法學(xué)界關(guān)于受教育者與學(xué)校的法律關(guān)系,大致有特別權(quán)力關(guān)系說、一般行政法律關(guān)系說、教育契約關(guān)系說、監(jiān)護關(guān)系說和民事與行政關(guān)系兼有說五種學(xué)說,但前四種學(xué)說都無法涵蓋所有教育層次和教育類型的受教育者,只有民事與行政關(guān)系兼有說在實務(wù)中被普遍采用。但這種理論本身也存在一定缺陷,如學(xué)校根據(jù)“學(xué)校規(guī)章”決定學(xué)生退學(xué)和開除等,屬于大學(xué)自治性權(quán)力,由于沒有國家法律的授權(quán),相對方的權(quán)益就無法得到有效的救濟。因此,有必要突破傳統(tǒng)的“授權(quán)性行政主體”理論,引入“自治性行政主體”的概念。
對于學(xué)校與學(xué)生就受教育權(quán)糾紛所涉及的法律關(guān)系,我國可以借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的做法,將“特別權(quán)力關(guān)系說”發(fā)展為“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系說”。涉及基礎(chǔ)關(guān)系的學(xué)生身份的取得、喪失及降級等決定,都屬于可訴行政行為。其他如對學(xué)生的服裝、作息時間、宿舍管理規(guī)定等都屬于管理關(guān)系,不必遵循法律保留原則,屬于不可訴的行政行為。受處分學(xué)生可以通過申訴途徑謀求救濟,如未獲救濟,可以依法提起行政復(fù)議及行政訴訟。
二、實踐中和立法上需要進一步明確的問題
(一)“就近”“免試入學(xué)”的標準
義務(wù)教育階段的就學(xué)糾紛,在現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為適齡兒童就近入學(xué)、免試入學(xué)、監(jiān)護人拒不送被監(jiān)護人入學(xué)等方面的爭議。
根據(jù)《義務(wù)教育法》的精神,使兒童、少年就近入學(xué),是地方各級人民政府的法定職責。但實際上,各縣市政府編制的義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置規(guī)劃中,并沒有中小學(xué)合理布局的具體標準,有時政府劃分學(xué)區(qū)沒有考慮居民實際居住狀況,而過多的考慮行政區(qū)域的劃分或?qū)W生戶籍所在地等其他因素,出現(xiàn)了只隔一堵墻卻不在一個學(xué)區(qū)不能就近入學(xué)的情況。還有一些偏遠地區(qū)適齡兒童上學(xué)要翻山越嶺,因太遠太累孩子不愿上學(xué)還要責罰其父母的情況。要解決現(xiàn)實中存在的問題,除了制定學(xué)校設(shè)置和學(xué)區(qū)劃分的具體標準外,還要轉(zhuǎn)變觀念,使政府在義務(wù)教育上履行職責。有一些地方就根據(jù)本地實際,制定了當?shù)剞k學(xué)條件標準,如《河南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件基本標準(試行)》規(guī)定:“根據(jù)人口分布和人口出生率等綜合因素,人口比較密集的平原地區(qū),原則上每0.5萬人左右設(shè)一所完全小學(xué),每2-3萬人設(shè)一所初中。”“本著就近入學(xué)的原則,平原地區(qū)小學(xué)服務(wù)半徑一般不超過2公里(不含寄宿制學(xué)校)。”總之,只有制定就近入學(xué)的具體標準,人們才能判斷政府設(shè)置學(xué)校是否合理,同時,也會減少由此產(chǎn)生的糾紛以及輟學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。
2006年新《義務(wù)教育法》第12條第一款規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)”,但現(xiàn)實中,有一些學(xué)校,尤其是重點小學(xué)、初中仍然進行入學(xué)測試,其中有些屬于外語學(xué)校等特色學(xué)校,義務(wù)教育階段的就學(xué)安排,關(guān)系到眾多兒童、少年的切身利益,要減少矛盾和沖突,除制定規(guī)則外,還要求政府堅決執(zhí)行法律。但要從根本上解決“免試入學(xué)”方面發(fā)生的糾紛,則需要政府明確教育目的,改革教育體制,推行素質(zhì)教育。同時,平衡教育資源,縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校間的差異,在取消重點學(xué)校與非重點學(xué)校、重點班與非重點班上下功夫。
(二)義務(wù)教育“免費”的范圍
2006年修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定:義務(wù)教育免收學(xué)費和雜費,對貧困學(xué)生提供免費教科書,對其寄宿生活費予以補助,這是我國義務(wù)教育的巨大進步,但《義務(wù)教育法》沒有對“雜費”包括的對象進行界定,免費的范圍不清晰,就難免出現(xiàn)“亂收費”的現(xiàn)象。我國應(yīng)結(jié)合財政能力,規(guī)定我國義務(wù)教育階段“免費”的范圍,對貧困地區(qū)、弱勢群體采取差別對待,增加較多的免費項目,如提供學(xué)習(xí)用品及購入費,走讀需要的交通費,住宿費飲食費等。
論文關(guān)鍵詞 受教育權(quán) 法律關(guān)系 權(quán)利救濟
現(xiàn)行憲法頒布以來，受教育權(quán)一直是理論界研究的熱點，學(xué)者們以科學(xué)、實用的態(tài)度開展了受教育權(quán)的探討，從不同角度闡述受教育權(quán)的概念、本質(zhì)、法律關(guān)系等理論問題，學(xué)術(shù)上出現(xiàn)了許多理論創(chuàng)新和有代表性的作品，主要研究成果綜述如下：
一、受教育權(quán)理論的主要觀點
由于現(xiàn)行《憲法》、《教育法》、《未成年人保護法》、《行政復(fù)議法》等條文中涉及的“受教育權(quán)”內(nèi)涵，沒有相應(yīng)的解釋和法律上的界定，學(xué)者們對受教育權(quán)的定義、本質(zhì)、內(nèi)容及相互關(guān)系等問題眾說紛紜。
（一）受教育權(quán)的定義
關(guān)于什么是“受教育權(quán)”，學(xué)者們見仁見智，定義各不相同。有的從受教育的途徑、場所以及學(xué)習(xí)內(nèi)容來定義，有的從國家保障義務(wù)來定義，有的從促進人的發(fā)展角度來定義，有的結(jié)合人的發(fā)展和國家的保障義務(wù)來定義，如龔向和認為：“所謂受教育權(quán)，是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學(xué)習(xí)來發(fā)展其個性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機會的基本權(quán)利。”這些定義大多數(shù)是從憲法的角度，從國家作為義務(wù)的主要承擔者的角度去概括，而忽略了公民受教育權(quán)的行使涉及的義務(wù)主體除國家之外還有教育機構(gòu)、監(jiān)護人和其他主體，這是一個缺陷，需要進一步完善。現(xiàn)實中形形的受教育權(quán)糾紛，有許多并非是受教育者和國家的爭議，而是受教育者與學(xué)校、監(jiān)護人、其他組織或個人的爭議，按照我國學(xué)術(shù)界的主流定義方式，受教育權(quán)是公民向國家要求學(xué)習(xí)的機會和條件，那么這些糾紛就不能稱之為受教育權(quán)糾紛，這顯然難以自圓其說。
（二）受教育權(quán)的本質(zhì)
受教育權(quán)的本質(zhì)解決的是受教育權(quán)是一種什么樣的權(quán)利，權(quán)利的實現(xiàn)對受教育者有何意義。日本學(xué)者對受教育權(quán)本質(zhì)的認識經(jīng)歷了從政治權(quán)利的公民權(quán)說到生存權(quán)說再到學(xué)習(xí)權(quán)說三種學(xué)說的演變，這三種學(xué)說曾被我國學(xué)者多次援引，例如龔向和從人權(quán)理論的角度來觀察受教育權(quán)本質(zhì)學(xué)說的演變，提出受教育權(quán)本質(zhì)的認識有四種學(xué)說：公民權(quán)說、生存權(quán)或社會權(quán)說、學(xué)習(xí)權(quán)說、發(fā)展權(quán)說。
關(guān)于受教育權(quán)的本質(zhì)，公民權(quán)說和生存權(quán)說遭到的質(zhì)疑比較多，兩種學(xué)說過多地從政治和經(jīng)濟的角度對受教育權(quán)加以闡釋，忽視了人的豐富性和人的目的地位。目前較為流行的四種學(xué)說中的“發(fā)展權(quán)說”，實際上已被“學(xué)習(xí)權(quán)說”所吸收。20世紀80年代以后，學(xué)習(xí)權(quán)說被國際社會普遍接受。學(xué)習(xí)權(quán)包含了學(xué)習(xí)自由（主動學(xué)習(xí)）與受教育權(quán)（被動學(xué)習(xí)）。它強調(diào)了受教育者在教育過程中的主體地位，強調(diào)了主體在享受受教育權(quán)利時的主動性與自由性，遠遠超出了“接受教育”的含義，最接近受教育權(quán)的本質(zhì)，但也不能以學(xué)習(xí)權(quán)的概念取代受教育權(quán)，因為受教育權(quán)是學(xué)習(xí)權(quán)中的一部分，即經(jīng)他人協(xié)助下的學(xué)習(xí)權(quán)。
（三）受教育權(quán)法律關(guān)系
我國現(xiàn)行《憲法》第46條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。對于現(xiàn)行憲法這種規(guī)定，學(xué)者們?nèi)匀挥兴蓡枺芙逃降资菣?quán)利還是義務(wù)，受教育的這種所謂的權(quán)利與義務(wù)的一致性或雙重性到底是怎樣體現(xiàn)出來的？權(quán)利主體和義務(wù)主體指向的是什么？權(quán)利主體與義務(wù)主體是否同一？
從受教育權(quán)的構(gòu)成看，權(quán)利主體是具有中國國籍的人。義務(wù)主體是誰？是否同權(quán)利主體的范圍一致？由于受教育權(quán)是一項權(quán)利構(gòu)造較為復(fù)雜的權(quán)利，在公民受教育的過程中，除了國家提供教育機會和條件，學(xué)校、教師、父母等主體也會以不同的身份或形式參與進來，在教育上也享有特定的權(quán)利和義務(wù)。同時，受教育權(quán)對應(yīng)的相關(guān)義務(wù)又包括消極的不侵犯公民受教育權(quán)的義務(wù)與積極保障公民受教育權(quán)的義務(wù)，消極義務(wù)與積極義務(wù)的承擔主體是不一致的、不同一的。消極義務(wù)即不侵犯公民受教育權(quán)的主體具有廣泛性，任何公民、社會團體、企事業(yè)單位、國家機關(guān)都不得侵犯公民受教育權(quán)的享有與行使。那么，受教育的積極義務(wù)的承擔者是誰呢？根據(jù)憲法精神，國家是受教育積極義務(wù)的承擔者。因此，受教育權(quán)的義務(wù)承擔者，不僅包括國家，還包括教育機構(gòu)、監(jiān)護人和社會上的其他組織或個人。受教育權(quán)的權(quán)利客體，簡單地說，就是教育，包括一切種類和一切級別的教育。
在受教育權(quán)的法律關(guān)系中爭論最多的是受教育權(quán)的內(nèi)容，由于我國憲法沒有明確受教育權(quán)的范圍和界限。有學(xué)者認為主要包括三方面的內(nèi)容，第一是學(xué)習(xí)的權(quán)利。第二是義務(wù)教育無償化。第三是教育機會均等。龔向和按照時間順序，分成開始階段的“學(xué)習(xí)機會權(quán)”（包括升學(xué)機會權(quán)、教育選擇權(quán)、學(xué)生身份權(quán)）、過程階段的“學(xué)習(xí)條件權(quán)”（包括教育條件建設(shè)請求權(quán)、教育條件利用權(quán)、獲得教育資助權(quán)）、結(jié)束階段的“學(xué)習(xí)成功權(quán)”（包括公正評價權(quán)、獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位證書權(quán)），從現(xiàn)有的教育立法來看，受教育權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容，即免費義務(wù)教育、教育機會平等，以及選擇教育的自由。但選擇教育的自由在義務(wù)教育階段，有選擇私立學(xué)校的自由，不包括在公立學(xué)校之間進行選擇的自由，在非義務(wù)教育階段，包括選擇是否接受教育的自由，選擇不同類型教育（如職業(yè)教育或普通教育）的自由，以及選擇哪一所學(xué)校的自由。總之，受教育權(quán)的內(nèi)容由各國法律加以確定，同時，受國際人權(quán)法的約束，國際人權(quán)法規(guī)定的受教育權(quán)最低核心內(nèi)容，需要所有締約國承擔并立即實現(xiàn)。作為國際人權(quán)法的締約國，我國應(yīng)參照國際人權(quán)法規(guī)定的受教育權(quán)核心內(nèi)容，在立法中確定我國受教育權(quán)的范圍和界限。
（四）受教育權(quán)糾紛涉及的法律關(guān)系
受教育權(quán)糾紛涉及的參加者包括受教育者、教育行政主體、學(xué)校、監(jiān)護人以及其他社會組織和個人。其中，受教育者與教育行政主體發(fā)生糾紛，其法律關(guān)系屬于較為純粹的行政法律關(guān)系；受教育者與父母或其他監(jiān)護人因教育問題發(fā)生糾紛，屬于民事法律關(guān)系；受教育者與教育機構(gòu)以外的其他社會組織或個人發(fā)生受教育權(quán)糾紛，基本屬于民事主體之間的侵權(quán)糾紛，也可以歸入民事法律關(guān)系。唯有受教育者與學(xué)校或其他教育機構(gòu)發(fā)生的受教育權(quán)糾紛，其法律關(guān)系的定性可謂眾說紛紜。法學(xué)界關(guān)于受教育者與學(xué)校的法律關(guān)系，大致有特別權(quán)力關(guān)系說、一般行政法律關(guān)系說、教育契約關(guān)系說、監(jiān)護關(guān)系說和民事與行政關(guān)系兼有說五種學(xué)說，但前四種學(xué)說都無法涵蓋所有教育層次和教育類型的受教育者，只有民事與行政關(guān)系兼有說在實務(wù)中被普遍采用。但這種理論本身也存在一定缺陷，如學(xué)校根據(jù)“學(xué)校規(guī)章”決定學(xué)生退學(xué)和開除等，屬于大學(xué)自治性權(quán)力，由于沒有國家法律的授權(quán)，相對方的權(quán)益就無法得到有效的救濟。因此，有必要突破傳統(tǒng)的“授權(quán)性行政主體”理論，引入“自治性行政主體”的概念。
對于學(xué)校與學(xué)生就受教育權(quán)糾紛所涉及的法律關(guān)系，我國可以借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的做法，將“特別權(quán)力關(guān)系說”發(fā)展為“基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系說”。涉及基礎(chǔ)關(guān)系的學(xué)生身份的取得、喪失及降級等決定，都屬于可訴行政行為。其他如對學(xué)生的服裝、作息時間、宿舍管理規(guī)定等都屬于管理關(guān)系，不必遵循法律保留原則，屬于不可訴的行政行為。受處分學(xué)生可以通過申訴途徑謀求救濟，如未獲救濟，可以依法提起行政復(fù)議及行政訴訟。
二、實踐中和立法上需要進一步明確的問題
（一）“就近”“免試入學(xué)”的標準
義務(wù)教育階段的就學(xué)糾紛，在現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為適齡兒童就近入學(xué)、免試入學(xué)、監(jiān)護人拒不送被監(jiān)護人入學(xué)等方面的爭議。
根據(jù)《義務(wù)教育法》的精神，使兒童、少年就近入學(xué)，是地方各級人民政府的法定職責。但實際上，各縣市政府編制的義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置規(guī)劃中，并沒有中小學(xué)合理布局的具體標準，有時政府劃分學(xué)區(qū)沒有考慮居民實際居住狀況，而過多的考慮行政區(qū)域的劃分或?qū)W生戶籍所在地等其他因素，出現(xiàn)了只隔一堵墻卻不在一個學(xué)區(qū)不能就近入學(xué)的情況。還有一些偏遠地區(qū)適齡兒童上學(xué)要翻山越嶺，因太遠太累孩子不愿上學(xué)還要責罰其父母的情況。要解決現(xiàn)實中存在的問題，除了制定學(xué)校設(shè)置和學(xué)區(qū)劃分的具體標準外，還要轉(zhuǎn)變觀念，使政府在義務(wù)教育上履行職責。有一些地方就根據(jù)本地實際，制定了當?shù)剞k學(xué)條件標準，如《河南省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校辦學(xué)條件基本標準（試行）》規(guī)定：“根據(jù)人口分布和人口出生率等綜合因素，人口比較密集的平原地區(qū)，原則上每0.5萬人左右設(shè)一所完全小學(xué)，每2-3萬人設(shè)一所初中。”“本著就近入學(xué)的原則，平原地區(qū)小學(xué)服務(wù)半徑一般不超過2公里（不含寄宿制學(xué)校）。”總之，只有制定就近入學(xué)的具體標準，人們才能判斷政府設(shè)置學(xué)校是否合理，同時，也會減少由此產(chǎn)生的糾紛以及輟學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生。
2006年新《義務(wù)教育法》第12條第一款規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)”，但現(xiàn)實中，有一些學(xué)校，尤其是重點小學(xué)、初中仍然進行入學(xué)測試，其中有些屬于外語學(xué)校等特色學(xué)校，義務(wù)教育階段的就學(xué)安排，關(guān)系到眾多兒童、少年的切身利益，要減少矛盾和沖突，除制定規(guī)則外，還要求政府堅決執(zhí)行法律。但要從根本上解決“免試入學(xué)”方面發(fā)生的糾紛，則需要政府明確教育目的，改革教育體制，推行素質(zhì)教育。同時，平衡教育資源，縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校間的差異，在取消重點學(xué)校與非重點學(xué)校、重點班與非重點班上下功夫。
（二）義務(wù)教育“免費”的范圍
2006年修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定：義務(wù)教育免收學(xué)費和雜費，對貧困學(xué)生提供免費教科書，對其寄宿生活費予以補助，這是我國義務(wù)教育的巨大進步，但《義務(wù)教育法》沒有對“雜費”包括的對象進行界定，免費的范圍不清晰，就難免出現(xiàn)“亂收費”的現(xiàn)象。我國應(yīng)結(jié)合財政能力，規(guī)定我國義務(wù)教育階段“免費”的范圍，對貧困地區(qū)、弱勢群體采取差別對待，增加較多的免費項目，如提供學(xué)習(xí)用品及購入費，走讀需要的交通費，住宿費飲食費等。
（三）父母的教育選擇權(quán)和父母的教育參與權(quán)
父母選擇權(quán)是受教育權(quán)中自由權(quán)的一部分，我國的《義務(wù)教育法》只規(guī)定了殘疾兒童的父母可以選擇入學(xué)接受教育或在家教育，或在普通學(xué)校（班）還是在特殊學(xué)校（班）接受教育。一般兒童的父母在義務(wù)教育階段只有選擇民辦學(xué)校的自由，沒有選擇公立學(xué)校或在家教育的自由。《義務(wù)教育法》第12條“就近上學(xué)”原則又使選擇自由在法律上受到一定限制，但現(xiàn)實中，父母交一定數(shù)量的擇校費可選擇公立學(xué)校。這種做法對貧困家庭是不公的。近年來出現(xiàn)一些在家教育的糾紛，因為沒有相關(guān)法律規(guī)定被認定違法。作為協(xié)助兒童實現(xiàn)其基本權(quán)的父母，理應(yīng)具有教育自由。為回應(yīng)這種利益需求，我國應(yīng)修改相關(guān)法律規(guī)定，借鑒其他國家的作法，給予父母教育選擇權(quán)，如在家教育的學(xué)生接受成就測試，也應(yīng)承認其在家教育的合法性。
父母教育權(quán)是教育權(quán)的一種表現(xiàn)形式，一些國家法律還確認父母的教育參與權(quán)，加強父母對學(xué)校事務(wù)的參與，促進學(xué)生個性、能力的發(fā)展和提高。我國現(xiàn)有教育立法對父母教育參與權(quán)的規(guī)定較少。只有1996年《幼兒園工作規(guī)程》第49條、第50條規(guī)定較為完整。總體上看，父母的教育參與權(quán)在我國處于法律依據(jù)不足，未被教育基本法明文確認狀態(tài)，無法正當有效行使。其原因是立法者只著重父母的義務(wù)沒有考慮父母的權(quán)利，父母的教育參與權(quán)未取得應(yīng)有的法律地位，有必要通過教育立法確認父母的教育參與權(quán)。
（四）學(xué)生權(quán)利救濟的途徑
目前，我國常見的受教育權(quán)糾紛主要集中在三類案件上：一是就學(xué)、升學(xué)方面的爭議；二是退學(xué)和開除學(xué)籍方面的爭議；三是學(xué)歷證書發(fā)放和授予學(xué)位方面的爭議。受教育權(quán)保護的基本救濟手段包括教育申訴制度、教育復(fù)議制度、教育行政訴訟制度。以下就三種法律救濟途徑之不足概括如下：
第一，在教育申訴制度方面，目前全國尚無一部統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件對學(xué)生申訴作專門系統(tǒng)的規(guī)定，《教育法》和《民辦教育促進法》在原則上確立了學(xué)生行政申訴制度，但申訴處理程序未作具體規(guī)定；一些地方政府的規(guī)章如《重慶市學(xué)生申訴辦法》規(guī)定較為具體，但規(guī)范層次較低，且在一定行政區(qū)域有效。因此，有必要通過全國立法或修改現(xiàn)有法律明確學(xué)生申訴的受理機關(guān)及內(nèi)部處理機構(gòu)、申訴的受案范圍、時效、對申訴處理的種類、處理決定的執(zhí)行力以及申訴與復(fù)議、訴訟的關(guān)系等具體程序作統(tǒng)一、具體的規(guī)定。
第二，教育行政復(fù)議操作性較差。雖然《行政復(fù)議法》將復(fù)議范圍從原有的“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”擴大到“受教育權(quán)”。但實際上教育行政復(fù)議有很大的局限性，因為行政機關(guān)與高校的權(quán)力分工不明確，行政復(fù)議的受案范圍較為籠統(tǒng)，不便于操作。如高校招生錄取行為、責令學(xué)生退學(xué)及開除行為能否以高校為被申請人而申請復(fù)議，沒有明確，因此，行政復(fù)議法仍需要明確受教育權(quán)復(fù)議的對象和范圍。
第三，行政訴訟受案范圍不清晰。根據(jù)《教育法》第42條的規(guī)定受教育者“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟。”，但條文中提到的“合法權(quán)益”是否包括受教育權(quán)，學(xué)者中仍有不同意見。雖然人民法院行政訴訟范圍已擴展到高校教育行政領(lǐng)域。但立法上還沒有明確受理的范圍。由于受教育權(quán)糾紛關(guān)系到高校的辦學(xué)自主權(quán)，可以通過司法解釋，明確法院只受理學(xué)生就學(xué)、升學(xué)糾紛、退學(xué)、開除處分糾紛以及學(xué)位糾紛等有關(guān)學(xué)生身份的取得與限制或剝奪的事項。
目前，我國教育申訴制度、復(fù)議制度和訴訟制度三種救濟手段是否相銜接，立法還沒有明確，教育申訴制度與教育復(fù)議制度二者在解決學(xué)生權(quán)益糾紛時沒有明確分工，容易造成重復(fù)交叉，既浪費當事人精力和行政資源，又使人無所適從。由于學(xué)校的處理決定對受教育權(quán)有重大影響，應(yīng)當允許學(xué)生不經(jīng)申訴與復(fù)議直接提起訴訟。行政申訴不再作為行政復(fù)議的前置程序，復(fù)議也不作為訴訟的前置程序。除上述三種救濟途徑外，有學(xué)者提出建立教育調(diào)解制度和違憲審查制度作補充。對于受教育權(quán)糾紛中涉及的學(xué)術(shù)爭議，有學(xué)者提出行政權(quán)力和司法權(quán)力不應(yīng)介入，應(yīng)建立學(xué)術(shù)復(fù)審機制。總之，上述救濟制度在功能上的分工、配合與銜接問題，可以通過修改憲法和相關(guān)訴訟法來加以解決。
（五）流動人口受教育權(quán)的平等保護
受教育權(quán)的平等包括教育機會平等和教育待遇平等兩個方面，受教育權(quán)的平等禁止“歧視”。我國為解決流動人口的受教育問題，采取了各種措施，許多地方規(guī)定流動人口的子女可以在實際居住地就地入學(xué)，但實際執(zhí)行狀況并不樂觀，民工父母為了給孩子注冊必須辦理復(fù)雜的行政手續(xù)、繳納特殊學(xué)費，有的地方還采取歧視性的分校、分班教學(xué)。今后政府應(yīng)將實現(xiàn)受教育權(quán)平等作為一項重要任務(wù)來抓。
（六）政府與學(xué)校的權(quán)力界限
【摘要】隨著我國經(jīng)濟和城市化進程的發(fā)展，大批農(nóng)村勞動力流向經(jīng)濟較發(fā)達的城市，成為城市里的“農(nóng)民工”，使得許多處于義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女也進入城市。城市中廣大農(nóng)民工子女如何接受教育，逐漸成為當前社會關(guān)注的一個焦點問題。本文在分析農(nóng)民工子女教育現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對農(nóng)民工子女教育問題出現(xiàn)的原因進行了探討，并針對這些問題主要在憲法和行政法領(lǐng)域里提出相關(guān)對策。轉(zhuǎn)
【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工子女；受教育權(quán)；平等
自上世紀80年代中期以來，我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會迅速轉(zhuǎn)型，隨著工業(yè)化、城市化進程的日益加快，為適應(yīng)市場對勞動力資源合理配置的需求，數(shù)以萬計的農(nóng)民離開了農(nóng)村，涌入城市尋求他們的淘金夢。隨著農(nóng)民工流動結(jié)構(gòu)家庭化的轉(zhuǎn)變，即由最初的“單身打工”發(fā)展為“舉家遷徙”，越來越多的農(nóng)民工子女也來到了城市。農(nóng)民工為城市的建設(shè)和發(fā)展、推動社會前進做出了巨大的貢獻，然而他們卻沒有完全受到和城鎮(zhèn)居民相等的對待，其應(yīng)有的權(quán)利無法獲得尊重和保障，凸顯出來的問題之一是其子女在城市的受教育權(quán)的保障。據(jù)統(tǒng)計，2007年農(nóng)民進城務(wù)工人員大約有1.5億，他們的子女大約有2800萬，其中有600萬被帶到了城市［1］。隨著越來越多的農(nóng)民工都帶著子女進入城市以尋求更大的發(fā)展，如何解決農(nóng)民工子女平等受教育的問題則迫在眉睫。
然而迄今為止，我國在農(nóng)民工子女平等受教育這一方面做得還不夠完善，還亟需改進。雖然國家已經(jīng)出臺了一些政策，如《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》、《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等文件都對農(nóng)民工子女受教育作了規(guī)定，但由于以上政策的空泛化，導(dǎo)致各地方落實不力，沒有充分發(fā)揮政策應(yīng)有的效用。筆者從平等受教育權(quán)的基本理念出發(fā)，擬從憲法和行政法的角度尋求給保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)提出一些建設(shè)性意見，以期拋磚引玉之效。
一、實際現(xiàn)狀
筆者曾利用實習(xí)機會走訪一些學(xué)校，經(jīng)過調(diào)查總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在以下一些問題：
（一）安全保障問題
這既有農(nóng)民工子女自身的安全問題，也有他們對他人、對社會所帶來的影響。一些農(nóng)民工子女的生活質(zhì)量得不到保障，由于缺乏監(jiān)護，他們的生命安全受到威脅，出現(xiàn)了一些車禍、溺水等意外傷害或意外死亡事故。同時他們當中有些人為了跟城市兒童攀比，會做出一些違法亂紀的事，不僅影響到了其他同學(xué)的學(xué)習(xí)和生活，有的還嚴重影響到了社會治安環(huán)境，影響較為惡劣。
（二）心理問題
由于農(nóng)民工子女初進城市，對周圍都很陌生，有的學(xué)生逐漸變成自閉型兒童，他們膽小怕事、焦慮憂郁、患得患失，不喜歡集體活動，不敢在公共場合發(fā)表意見。
（三）學(xué)習(xí)行為問題
或許是因為諸多主觀因素和客觀環(huán)境的影響，一些學(xué)生學(xué)習(xí)習(xí)慣不是很好，學(xué)習(xí)興趣不濃，學(xué)習(xí)沒有目標，只是被動地接受老師所傳授的知識，甚至有的學(xué)生完全厭學(xué)，整天在學(xué)校無所事事。
（四）性格問題
由于父母自身文化素質(zhì)不是很高，在教育孩子時缺乏科學(xué)方法，主要采用一些傳統(tǒng)的教育方法，這導(dǎo)致孩子的性格也比較暴躁，易與別人發(fā)生沖突，而且拒絕接受別人的意見及建議，自控力差。據(jù)調(diào)查，“73.6%的老師認為父母外出打工的孩子更難調(diào)教”，“74.8%的老師認為父母外出打工后，孩子的品德差了”，“68.7%的老師認為父母外出打工的孩子違反校紀的更多”［2］。
由于以上種種原因，導(dǎo)致老師們在對待農(nóng)民工子女時會缺乏一定的耐心，不完全對農(nóng)民工子女與城市兒童一視同仁。而且農(nóng)民工子女在生活習(xí)慣上和城市兒童有一定的差異，一些城市兒童不愿意跟農(nóng)民工子女交往，存在一些隔閡，甚至帶有明顯的歧視傾向，這導(dǎo)致農(nóng)民工子女在城市學(xué)校里凸顯孤單。同時由于物質(zhì)條件的匱乏，農(nóng)民工子女不能像城市學(xué)生一樣參與各種補習(xí)班，進行其他一些文娛活動，政府在也未能給他們提供相應(yīng)的環(huán)境促進其德智體美全面發(fā)展。雖然一些社區(qū)建立了專門的公辦學(xué)校，但很顯然這些學(xué)校在師資力量、硬件軟件設(shè)施以及受關(guān)注程度等方面都不能跟公立學(xué)校比，甚至還不如一些民辦學(xué)校。因此，從以上情形可以看出，農(nóng)民工子女在受教育還是存在一些區(qū)別對待的現(xiàn)象。
二、理論基礎(chǔ)
受教育權(quán)是指由法律規(guī)定的、公民選擇教育機構(gòu)的自由和平等享有教育機會和待遇的權(quán)利，即每個公民從國家那里應(yīng)當獲得均等的受教育條件和機會的權(quán)利。受教育權(quán)的核心內(nèi)容是受教育權(quán)平等，即受教育的機會平等、內(nèi)容平等、待遇平等、形式平等以及獲得平等的提高能力和提升素質(zhì)的機會［3］。
在現(xiàn)代國際社會，受教育權(quán)普遍地被確認為人類共同的最基本人權(quán)之一，被許多國際條約規(guī)定為所有民族和國家之間建立國際合作與團結(jié)的政治責任，成為各國際法及條約承認的不容剝奪的基本人權(quán)之一［4］。《兒童權(quán)利公約》規(guī)定兒童出生后具有姓名權(quán)、國籍權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)、不受剝削和虐待等權(quán)利，《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》規(guī)定：“人人都有受教育的權(quán)利。凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為本公約所承認的權(quán)利所需的立法或其他措施”，第13條明確規(guī)定，受教育權(quán)對于所有公民來說應(yīng)當是平等的，不得對任何公民實行歧視［5］。
《中華人民共和國教育法》第9條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享受平等的受教育機會。”第36條規(guī)定：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。”《中華人民共和國義務(wù)教育法》第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)”。因而平等受教育權(quán)作為實現(xiàn)基本人權(quán)的主要政治權(quán)利，不再是個人的事情，而應(yīng)是要求國家做一定行為以保障他們權(quán)利能夠順利實現(xiàn)的權(quán)利，成為國家有義務(wù)提供保障的公民的基本權(quán)利。
三、法律保障
國家和政府為農(nóng)民工子女實現(xiàn)平等受教育權(quán)創(chuàng)造便利條件，提供必要的保障措施，是保護農(nóng)民工子女基本人權(quán)的必然要求，也是國家應(yīng)當擔負的責任和義務(wù)。在本文中，筆者則主要從憲法和行政法領(lǐng)域的角度來探求對策，以增強對策的創(chuàng)新性及可實施性。
（一）完善與農(nóng)民工子女受教育相關(guān)的各項法律法規(guī)制度，使農(nóng)民工子女就學(xué)有較為完善的法律依據(jù)
比如修改現(xiàn)行義務(wù)教育法，改革現(xiàn)行義務(wù)教育體制，增加農(nóng)民工子女就學(xué)的內(nèi)容。《義務(wù)教育法》第12條第1款、第2款就為農(nóng)民工子女接受平等教育提供了一定的法律依據(jù)，然而中央政府將權(quán)力下放到地方各級政府，由于沒有明確的全國統(tǒng)一的教育行政管理機構(gòu)專門負責，而規(guī)定城市兒童義務(wù)教育費用由各級政府負責。當農(nóng)民離開農(nóng)村以后，既享受不到流出地政府的財政補貼，也沒有資格獲得流入地政府的優(yōu)待，這使農(nóng)民工子女在教育經(jīng)費的籌集上遇到了不小的困難。這就導(dǎo)致地方政府在一定程度上必然逃避責任，減少義務(wù)的履行，最終使政策和法律法規(guī)執(zhí)行不力。因此筆者認為應(yīng)當必須加快修改義務(wù)教育法，增加有關(guān)于農(nóng)民工子女義務(wù)教育的規(guī)定，使他們接受義務(wù)教育有法可依。
關(guān)鍵詞:受教育權(quán)；保障；實現(xiàn)
一、我國保障公民受教育權(quán)的主要法律措施
(一)明確了國家對公民受教育權(quán)的保護義務(wù)，并建立起相應(yīng)的法律保障。這種保護義務(wù)主要有兩方面內(nèi)容：一是規(guī)定國家為保證公民受教育權(quán)提供相應(yīng)的設(shè)施，二是規(guī)定國家為保證公民受教育權(quán)提供相應(yīng)的經(jīng)費。依據(jù)《教育法》的規(guī)定，《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》和《高等教育法》分別對義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育的所需經(jīng)費的籌措及增長做了具體規(guī)定。
(二)以法律的形式，確立了各種教育制度，主要有義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度、成人教育制度、掃盲制度等等。如1986年，我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，首次以法律的形式確立了義務(wù)教育制度。義務(wù)教育制度規(guī)定：適齡兒童、少年必須依法入學(xué)，接受規(guī)定年限的教育；國家、社會、家庭都要為適齡兒童接受義務(wù)教育盡義務(wù)。
(三)建立了教育法律救濟制度。依照教育法律救濟制度，當教育法律關(guān)系主體合法權(quán)益受到侵害并造成損害時，可通過教育申訴和教育行政復(fù)議或教育訴訟的形式，依法請求有關(guān)機關(guān)保護。現(xiàn)有教育法律救濟制度，為公民的受教育權(quán)提供了切實保障。
總之，我國的一系列教育法律法規(guī)為公民的受教育權(quán)提供了最基本的保護，這種保護讓每一位公民在法律上都有平等的接受教育的權(quán)利和機會，也讓絕大多數(shù)公民在現(xiàn)實中不同程度地接受各種類型的教育。
二、公民受教育權(quán)實現(xiàn)過程中存在的問題
（一）教育資源的相對不足和教育費用的迅速增長制約著公民教育平等權(quán)的實現(xiàn)。我國現(xiàn)階段是“窮國辦大教育”――受教育的人數(shù)巨大，教育資源卻相對不足，僅僅依靠國家的投入，無法為絕大多數(shù)公民提供充分的教育條件。而同時，近年來教育的費用迅速增長，收費標準相對較高，大大超過了現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的實際水平，給學(xué)生及其家庭帶來了難以承受的經(jīng)濟壓力，嚴重地影響了部分家境貧困的青少年的學(xué)習(xí)和深造，給各個階段的受教育者尤其是貧困學(xué)生造成了難以逾越的“經(jīng)濟障礙”，使得公民受教育機會不平等的現(xiàn)象大量存在。例如，初等教育中男女受教育機會不平等，中等教育中學(xué)生享有的教育資源不平等，高等教育中考生的入學(xué)機會不平等。
（二）教育亂收費嚴重影響著公民受教育權(quán)實現(xiàn)。非義務(wù)教育的收費政策為籌集發(fā)展教育事業(yè)所需要的經(jīng)費發(fā)揮了重要作用，也給更多的公民創(chuàng)造了接受非義務(wù)教育的機會。但是，近年來某些學(xué)校制定的收費名目太多，標準過高，大大超過了學(xué)生及其家庭的承受力。義務(wù)教育亂收費的問題也比較普遍，主要表現(xiàn)為中小學(xué)以贊助費、借讀費等名義變相收取高額費用，這種現(xiàn)象在一些“重點學(xué)校”尤其突出。這是對公民接受義務(wù)教育權(quán)利的侵犯，違反了社會主義教育的公益性原則，成為反映比較強烈的一個社會問題。
（三）地方政府及學(xué)校的法治意識淡薄，損害公民受教育權(quán)的事件時有發(fā)生。某些地方基層干部法制觀念淡薄，經(jīng)常將“不準村民的孩子到學(xué)校上學(xué)”作為收費、集資和解決難題的手段。有的學(xué)校為了追求經(jīng)濟利益，設(shè)置不合理條件，拒收應(yīng)當在本校入學(xué)就讀的學(xué)生。還有變相開除學(xué)生、教師辦“黑班”等現(xiàn)象，都在一定程度上侵害了公民的受教育權(quán)。而且，我國目前的教育立法對學(xué)校權(quán)利的授予、運行、制約及其責任承擔等問題都缺少法律規(guī)定，這就造成了學(xué)校濫用權(quán)力，在行使權(quán)力時往往不受法律的限制、制約，濫用權(quán)力及越權(quán)行為時有發(fā)生，嚴重侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)利。
（四）教育法律制度不完善，對公民受教育權(quán)的保障不利。我國教育立法比較重視國家教育權(quán)的確立及其保障，沒有給予公民受教育權(quán)及其保護應(yīng)有的地位。
與此相關(guān)，教育法律中直接關(guān)于受教育權(quán)的法律規(guī)范很少，而且比較抽象，這給司法機關(guān)審理公民受教育權(quán)受侵害案件帶來了困難，也為受教育權(quán)受損的公民尋求法律保護造成了麻煩。
（五）社會力量辦學(xué)中存在大量違法問題，妨害了公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)發(fā)展的一個新熱點。但是近年來，新聞媒體對民辦學(xué)校在辦學(xué)中出現(xiàn)的問題屢有報道。有的“貴族學(xué)校”在收取高額學(xué)費后經(jīng)營管理出現(xiàn)問題，不僅給學(xué)生的家庭造成巨大的經(jīng)濟損失，而且嚴重影響了學(xué)生的學(xué)習(xí)。更有甚者，有的不法分子利用根本不具備辦學(xué)條件的空殼學(xué)校來進行詐騙活動，嚴重干擾了正常的教育秩序，妨害了公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。
三、保障我國公民受教育權(quán)的建議
（一）完善教育法律、法規(guī)體系，為公民受教育權(quán)保駕護航。首先，進一步加強受教育權(quán)的立法保障機制，盡快完善尚不完備的主干教育法律體系，適應(yīng)改革的發(fā)展和需要。為此，政府及教育主管部門應(yīng)及時補充制定必要的行政法規(guī)、部門規(guī)章和實施細則，使教育法律能落到實處。其次，針對立法滯后的弱點，應(yīng)及時審核已有的教育法律法規(guī)，特別是改革開放初期制定的教育法律，按法定程序修改已與現(xiàn)實不相符合的部分，廢除已經(jīng)阻礙教育和社會發(fā)展的部分；審核不同級別的教育法律法規(guī)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，避免立法的重復(fù)和上下位法的沖突與抵觸。再次，完善受教育權(quán)的司法保障途徑。近幾年來，受教育權(quán)的訴訟案件時有發(fā)生，體現(xiàn)了我國公民權(quán)利意識的增強，同時也對司法實踐提出了新的要求。立法需明確規(guī)定學(xué)校公法人的法律地位與性質(zhì)，特別是學(xué)校作為教育機構(gòu)特別公法人所承擔的法律義務(wù)，享有的權(quán)利及其限制。高校在依法行使自主管理權(quán)的過程中，其基本原則應(yīng)由立法機關(guān)通過法律來規(guī)定。并且，受教育權(quán)應(yīng)由司法途徑作為最終保障，而不能僅由學(xué)校自行裁決。
（二）政府要進一步轉(zhuǎn)變教育理念，加大對教育的投入。教育應(yīng)追求為更多的人提供更多的教育，提供平等的受教育機會。“百年大計，教育為本”，各級政府要真正把提高人民群眾受教育的水平作為第一要務(wù)，不應(yīng)把教育僅當成“形象工程”，把發(fā)展教育當成包袱。
國家機關(guān)作為國家權(quán)力在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，應(yīng)積極為公民受教育提供條件，尤其是物質(zhì)保障。國家機關(guān)應(yīng)按法律規(guī)定的比例、時限、用途使用教育經(jīng)費。一方面，要加大對義務(wù)教育的投入；另一方面，要逐步加強基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)和師資力量培訓(xùn)。同時，社會有關(guān)方面也應(yīng)按照《民辦教育法》的規(guī)定，積極推行規(guī)范的社會辦學(xué)，為公民提供更充分的受教育環(huán)境。
(三)增強法治意識，依法治教。制止教育違法行為，維護公民的受教育權(quán)利，不僅是教育行政部門和學(xué)校的責任，也是全社會的責任。加強宣傳和學(xué)習(xí)，完善教育法律制度，加大教育行政執(zhí)法的力度，依法嚴肅處理侵害公民受教育權(quán)的行為，才能保證教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，有效地保護公民的受教育權(quán)。為此，各地方政府首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的教育行政執(zhí)法隊伍。要加強對教育執(zhí)法人員政治理論素養(yǎng)的培養(yǎng)，并對教育執(zhí)法人員定期進行教育法制培訓(xùn)，增強其教育法律意識。其次，完善教育行政執(zhí)法程序和具體制度。教育行政主體的執(zhí)法行為不僅要符合實體法的規(guī)定，還要符合程序法中有關(guān)期限、方式等規(guī)定。
(四)加強對教育法律實施的監(jiān)督。當前，我們應(yīng)加強落實各種監(jiān)督方式，發(fā)揮其監(jiān)督作用：第一，應(yīng)加強黨的監(jiān)督，明確黨對教育的領(lǐng)導(dǎo)，確定我國教育的社會主義方向。第二，應(yīng)加強立法監(jiān)督，各級人大及其常委會應(yīng)對教育法律的執(zhí)行情況定期檢查，并提出意見和處理建議，而被檢查部門則應(yīng)交付檢查報告。第三，應(yīng)加強行政監(jiān)督，完備教育行政申訴、教育行政復(fù)議等行政監(jiān)督的具體制度。第四，應(yīng)加強司法監(jiān)督，在立法上應(yīng)對違反教育法律的法律責任具體化，使法官有法可依。第五，應(yīng)加強社會監(jiān)督，即社會團體和公民個人，要通過報紙、廣播、電視等新聞輿論工具加強對教育執(zhí)法的監(jiān)督。
(五)擴大教育開放力度，積極開拓國際教育市場。教育的對外交流與合作有利于我們學(xué)習(xí)、了解先進的科技成果、發(fā)展動態(tài)和管理經(jīng)驗，促進經(jīng)濟、科技的發(fā)展，推動教育的改革。加快制定中外合作辦學(xué)條例，提高公派留學(xué)的針對性和實效性，盡快提高急需人才的培養(yǎng)水平。鼓勵海內(nèi)外專家、學(xué)者以各種方式為國服務(wù)，創(chuàng)辦高新技術(shù)企業(yè)和中介機構(gòu)，迅速培養(yǎng)能夠適應(yīng)國際競爭的管理、金融、法律、高新技術(shù)等方面的緊缺人才。同時各級政府應(yīng)積極提高管理服務(wù)的質(zhì)量和水平，積極提供教育服務(wù)，發(fā)揮我國傳統(tǒng)教育的優(yōu)勢，開拓國際教育市場。
總之，21世紀的國際競爭主要是人才的競爭，只有充分保障公民的受教育權(quán)才能推動教育的發(fā)展，才能在未來世界的競爭中立于不敗之地。
參考文獻:
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關(guān)鍵詞：中國；特殊教育；立法；現(xiàn)狀；建議
教育的平等權(quán)是公民享受權(quán)利的基石，是社會和諧發(fā)展的根本保障。“以人為本”的社會主義現(xiàn)代代建設(shè)中，對弱勢群體權(quán)利的關(guān)注，已逐漸成為社會和學(xué)者們關(guān)注的熱點。如何來維系和推動特殊群體的教育日益成為人們思忖的話題。從現(xiàn)實情況來看，發(fā)展特殊教育事業(yè)，確保殘疾人受教育權(quán)的享有和實現(xiàn)，離不開法律的保障和支撐。客觀上說，對特殊教育立法的構(gòu)建與推介則決定著我國特殊教育的成敗。特殊教育立法過程中仍存在哪些問題，如何進行修正與適度調(diào)整是本文研究的重點。
1.我國特殊教育立法的發(fā)展歷程
1.1概念的界定
特殊教育有廣義和狹義之分，廣義的特殊教育是指正常兒童之外的所有兒童的教育，即超常(天才)、低常(智力落后)、有品德缺陷(問題兒童)、器官缺陷(盲、聾、肢殘)、兒童精神病和病弱等各種兒童的教育。狹義的特殊教育也即傳統(tǒng)意義上的特殊教育，指的是殘疾人的教育，即盲聾、弱智、致殘等殘疾兒童的教育。現(xiàn)在，特殊教育的對象逐步擴大到腦癱、自閉癥、嚴重情緒障礙、言語和語言障礙等類型的兒童。近年來其他類型的有特殊需要的兒童也包含進來:貧困家庭子女、女童、進城務(wù)工人員子女、農(nóng)村留守兒童、孤殘兒童、寄養(yǎng)兒童、流浪兒童、服刑人員兒童、有罪錯的兒童，以及邊遠落后地區(qū)兒童、少數(shù)民族兒童等。①本文所指的特殊教育是殘疾人教育。
1.2我國特殊教育立法的發(fā)展歷程
1951年，中央人民政府公布的《關(guān)于學(xué)校改革的決定》中明確規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)設(shè)立聾啞、失明等各種學(xué)校，對生理上有缺陷的兒童、青年和成人施以教育。”把特殊教育事業(yè)納入國民教育體系中，使特殊教育為社會所關(guān)注。然而，由于特殊時期，我國的特殊教育一直處于緩慢發(fā)展狀態(tài)。
以后，我國的教育事業(yè)進入全新的發(fā)展時期，法制建設(shè)也進入一個劃時代的階段。1986年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“地方各級人民政府為盲、聾啞和弱智兒童、少年舉辦特殊教育學(xué)校和班級”。1990年，《中華人民共和國殘疾人保障法》中對殘疾人教育方面提出相關(guān)規(guī)定，從辦學(xué)渠道、辦學(xué)方式、師資等都提出了具體的要求，第一次在法律中明確提出殘疾人有受教育的權(quán)利。1994年國務(wù)院頒發(fā)我國第一部有關(guān)殘疾人的專項行政法規(guī)——《殘疾人教育條例》，提出殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分。1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》中規(guī)定殘疾人職業(yè)教育除由殘疾人教育機構(gòu)實施外，各級各類職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)及其他教育機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定接納殘疾學(xué)生。2006年，新《義務(wù)教育法》中提出為了促進義務(wù)教育的均衡發(fā)展，新法采取多種措施保障適齡兒童平等地接受義務(wù)教育，比如說，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”“特殊教育學(xué)校(班)學(xué)生人均公用經(jīng)費標準應(yīng)當高于普通學(xué)校學(xué)生人均公用經(jīng)費標準”。“保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”。
2.我國特殊教育立法的現(xiàn)狀思考
從我國教育發(fā)展歷史來看，特殊教育的研究取得成果是可以肯定的。然而，與國外許多國家的特殊教育相比，我國對于特殊教育的立法尚存在諸多問題。
2.1特殊教育立法觀念落后
隨著社會的進步和特殊教育的不斷發(fā)展，特殊教育的對象范圍不斷擴大。立法應(yīng)帶有一定的前瞻性，對未來有所預(yù)見，以便更好的適應(yīng)社會發(fā)展。而我國現(xiàn)存的特殊教育立法在觀念上明顯滯后于特殊教育的發(fā)展和現(xiàn)實需要。諸如部分發(fā)達國家已把特殊教育對象除殘疾人外，擴大到超常兒童、情緒兒童、學(xué)習(xí)障礙兒童等，而我國現(xiàn)行的特殊教育立法則將教育對象限定為盲、聾、智障等殘疾人。
2.2特殊教育法律層次較低
劉春玲、江琴娣在其專著中對我國現(xiàn)有的特殊教育法律體系進行了梳理和內(nèi)容解讀，將我國涉及特殊教育的法律法規(guī)概括為如下5個層次：憲法、教育法律、教育行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)。②從構(gòu)成的層次可以看出，我國特殊教育已形成一個初具規(guī)模的縱橫交錯的法律體系。但是，在我國特殊教育法律體系中，雖然有保障特殊教育對象的權(quán)利的法律條文和法規(guī)，但它尚未完備。現(xiàn)行的特殊教育的法律法規(guī)只有一部屬于教育行政法規(guī)的《殘疾人教育條例》，而應(yīng)該比《條例》先出臺的和各大教育部門法相并列的獨立的《特殊教育法》卻遲遲不見其身影，可見我國特殊教育立法層次比較低。
2.3特殊教育法律缺乏操作性
我國現(xiàn)行特殊教育法律法規(guī)原則性表述過多，缺乏操作性。如國務(wù)院于1994年制定并頒布的《殘疾人教育條例》中關(guān)于殘疾兒童學(xué)前教育的僅三條：第十條規(guī)定了殘疾兒童機構(gòu)；第十一條規(guī)定了殘疾幼兒的教育應(yīng)當與保育、康復(fù)結(jié)合實施；第十二條規(guī)定衛(wèi)生保健機構(gòu)、學(xué)前教育機構(gòu)和家庭應(yīng)注意早期發(fā)展、早期康復(fù)和早期教育。此外在其他法律法規(guī)中再沒有關(guān)于殘疾幼兒學(xué)前教育的規(guī)定。這樣的規(guī)定顯然只是停留在宏觀層面，難于操作，使特殊教育對象的受教育權(quán)難以得到實質(zhì)性保障。
2.4特殊教育法律救濟制度不健全
眾所周知，雖然我國已步入依法治國國家的行列，但與其他發(fā)達國家相比，我們國家的法律還是有不健全的地方。在這種情況下，偏遠山區(qū)的孩子的受教育權(quán)都受到了影響。當然，更不用說是殘弱兒童了。他們的受教育權(quán)同樣受到影響，這其中有很大原因是由于法律對殘疾人的救濟制度不健全造成的，沒有獨立的特殊教育法律救濟制度。
關(guān)鍵詞 公共產(chǎn)品 民辦教育 分類管理
一、引言
改革開放以來，我國民辦教育發(fā)展迅速，民辦學(xué)校已經(jīng)從非學(xué)歷、非正規(guī)教育發(fā)展到各級各類的學(xué)歷教育，并呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的勢頭。截至2015年，全國共有各類民辦學(xué)校（教育機構(gòu)）16.27萬所，招生人數(shù)達到1636.68萬人，各類教育在校生達4570.42萬人。①隨著我國民辦教育規(guī)模的迅速擴張，現(xiàn)行的民辦教育法律體制不健全、管理結(jié)構(gòu)混亂等問題日益突出，且已經(jīng)成為制約民辦教育健康發(fā)展的主要問題。從國外經(jīng)驗來看，民辦教育分類管理是一種勢在必行的大趨勢；但從我國具體的國情來看，是否要對營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校實行分類管理，以及如何進行分類管理，尚未有一個明確的總體思路和制度框架。民辦教育分類管理實質(zhì)上是對教育資源和民辦教育主體利益的重新配置過程，該配置過程應(yīng)該建立在教育產(chǎn)品屬性明晰化的基礎(chǔ)上。因此，筆者認為，對教育產(chǎn)品屬性的認識不僅是民辦教育分類管理的立足點，而且是民辦教育分類管理政策制定的重要理論依據(jù)。
關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究是建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)上的，我國學(xué)者依據(jù)不同的判斷標準，主要形成了3類觀點。一是以教育提供者的身份和教育經(jīng)費的負擔方式為標準，認為社會主義教育不可能都是公共產(chǎn)品，而是由公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三者組成。[1]二是從教育產(chǎn)品的消費特征出發(fā)，認為教育產(chǎn)品在消費上具有特殊性。從直接消費來看，教育具有競爭性和排他性；從間接消費來看，教育具有部分非競爭性和非排他性；從教育的間接消費效用特征來看，教育產(chǎn)品是準公共產(chǎn)品。[2]三是從教育產(chǎn)品的外部性特征考察，認為教育產(chǎn)品是一種具有正外部性的準公共產(chǎn)品，不同級別與類別的教育，其產(chǎn)品屬性不盡相同，有的更接近于公共產(chǎn)品，有的則更接近于私人產(chǎn)品。[3]
已有關(guān)于教育產(chǎn)品屬性的研究對本文提供了很好的思路，本文將在此基礎(chǔ)上把教育產(chǎn)品屬性的研究與民辦學(xué)校分類管理的研究結(jié)合在一起。首先，將我國民辦教育劃分為民辦初等教育、民辦中等教育和民辦高等教育3個階段，利用公共產(chǎn)品理論對不同階段各類民辦教育產(chǎn)品的屬性進行識別。其次，在民辦教育產(chǎn)品屬性明晰的基礎(chǔ)上，借鑒國外民辦教育分類管理的經(jīng)驗，并結(jié)合我國民辦教育的實際發(fā)展情況，探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的借鑒模式。最后，提出我國民辦教育分類管理的基本對策。
二、非營利性與營利性民辦教育公共產(chǎn)品屬性細分
目前，我國法律已明確規(guī)定民辦教育是公益性事業(yè)，無論是公辦教育還是民辦教育提供的都是公共產(chǎn)品。但是公益性是個相對寬泛的概念，要想促進民辦教育的進一步發(fā)展，需要從供給的角度對民辦教育各階段產(chǎn)品特征進行細分，為民辦教育分類管理提供定位上和政策提供上的理論依據(jù)。
（一）公共產(chǎn)品的概念、特征和分類
公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義由薩繆爾森在1954年在《公共支出純理論》一文中提出，[4]他將物品區(qū)分為私人物品和公共產(chǎn)品兩個概念，認為公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性的基本特征。
非競爭性是指一個人在消費某物品時，并不妨礙另一個人同時消費該物品。它有兩方面含義：第一，邊際成本為零。這里所述的邊際成本是指增加一個消費者對供給者帶來的邊際成本，例如，加一個電視觀眾并不會導(dǎo)致發(fā)射成本的增加。第二，邊際擁擠成本為零。每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量。如國防、外交、立法、司法和政府的公安、環(huán)保、工商行政管理等都屬于這一類，增加消費者并不會減少任何一個消費者的消費量，因為增加消費者不會增加該產(chǎn)品的成本耗費。非排他性是指人們在消費公共產(chǎn)品時無法排除他人同時消費該產(chǎn)品，或者技術(shù)上可以排除，但是排除的費用較為昂貴，如呼吸新鮮空氣。準公共產(chǎn)品亦稱為“混合產(chǎn)品”。一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品，也稱為共有資源公共產(chǎn)品，如公共魚塘；另一類是具有非競爭性特征，但非排他性不充分的準公共產(chǎn)品，也稱為俱樂部型公共產(chǎn)品，如公共交通。純公共產(chǎn)品的范圍是比較狹小的，但準公共產(chǎn)品的范圍較大，如教育、文化、廣播、電視、醫(yī)院、應(yīng)用科學(xué)研究、體育、公路、農(nóng)林技術(shù)推廣等事業(yè)單位，其向社會提供的產(chǎn)品屬于準公共產(chǎn)品（表1）。
（二）非營利性與營利性民辦教育的公共產(chǎn)品屬性
本文認為要想做好民辦教育的分類管理，需要依據(jù)公共產(chǎn)品理論對各階段民辦教育進行細分。即按照初等教育（義務(wù)教育）、中等教育（包括高中和中等職業(yè)教育）和高等教育分別進行分析（表2）。
1.公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，具有較強的非排他性和非競爭性。具體來說，根據(jù)我國《義務(wù)教育法》規(guī)定，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，都有依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù)。因此，義務(wù)教育具有非排他性。由于義務(wù)教育在一定數(shù)量范圍內(nèi)不會造成義務(wù)教育生產(chǎn)成本的增加，具有非競爭性，所以公辦義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品。為了彌補義務(wù)教育資源的不足，保證流動人口子女享受“平等條件”的義務(wù)教育，應(yīng)由非營利性民辦學(xué)校填補公立教育的缺位。
2.中等教育具有較高的公共產(chǎn)品性質(zhì)，在名額和收費的條件下，非競爭性和非排他性有所破壞，需要民辦高中或者是中等業(yè)教育進行協(xié)同。民辦高中或者中等職業(yè)教育的出現(xiàn)，在一定程度上緩解了中等職業(yè)教育的不足，有利于辦學(xué)主體的多元化；但是，中等教育資源的有限性并沒有完全消除，中等教育超過一定的數(shù)量，仍會造成教育成本的增加；因此，民辦中等教育具有弱競爭性。同時，民辦中等教育可以向?qū)W生收取學(xué)費，但由于政府對民辦中等職業(yè)教育有一定的財政支持，使民辦中等教育具有弱排他性。可見，民辦中等教育是具有弱競爭性和弱排他性的公共產(chǎn)品。
3.高等教育收取一定的學(xué)費使其具有排他性，招生名額有限使其具有競爭性，因此減弱了公共產(chǎn)品性質(zhì)。民辦高校作為公辦高校的補充形式分為3類：高競爭、高學(xué)費型民辦高校（如美國哈佛）；中等競爭、高學(xué)費型民辦高校；中等學(xué)費、高競爭型民辦高校（類似諾丁漢中外合資）。根據(jù)競爭性和排他性的高低對應(yīng)三種公共產(chǎn)品屬性，即私人產(chǎn)品、弱競爭性；高排他性、高競爭性，弱排他性三種形式。
三、國外民辦教育分類管理模式
目前，美國、日本等發(fā)達國家已經(jīng)將私立教育尤其是私立高等教育分為營利性和非營利性機構(gòu)，并制定了有區(qū)別的法律規(guī)范，如法人制度、財稅制度、產(chǎn)權(quán)制度等，來規(guī)范和約束兩類機構(gòu)的行為，這對于促進民辦教育的發(fā)展來說至關(guān)重要。[5]
（一）美國經(jīng)驗：明確民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)，非營利性學(xué)校享受諸多優(yōu)惠政策，營利性學(xué)校獲取的一切收益必須依法納稅
首先，明確民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，實行分類管理。美國的民辦教育機構(gòu)按照營利性和非營利性劃分為兩類，兩者的法人性質(zhì)不同，所適用的法律也不一樣。非營利性民辦學(xué)校受教育法影響調(diào)整，其所有權(quán)和管理權(quán)由設(shè)立的董事會所有，在停辦或解散時剩余財產(chǎn)由法院拍賣，不得歸個人或營利組織所有；而營利性民辦學(xué)校受公司法的調(diào)整，完全進行市場化運作，投資人可以按照《公司法》對自有財產(chǎn)進行自由支配，如轉(zhuǎn)讓、抵押等。[6]其次，非營利性民辦學(xué)校可以享受營利性學(xué)校所不能享受的眾多特殊待遇。如政府對私立學(xué)校的資助項目，大部分只適用于非營利性學(xué)校。
（二）日本經(jīng)驗：私立學(xué)校以非營利性為主，享受低息貸款、免稅等優(yōu)惠，對捐贈主體實行免稅
首先，日本政府通過立法促進了私立教育的發(fā)展。并且，其相繼頒布了《私立教育法》《日本私學(xué)振興財團法》以及《私立學(xué)校振興助成法》，對政府資助私立高校的責任做出了嚴格規(guī)定，強調(diào)國家和地方必須動用公共資源支持私立教育的發(fā)展，為私立教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。其次，日本非常重視私立學(xué)校的公益性，法律上明確規(guī)定私立學(xué)校不能以營利為目的。非營利性私立學(xué)校必須由以捐贈行為設(shè)立的學(xué)校法人舉辦；在國家稅收和地方稅收兩方面對學(xué)校法人實行稅收優(yōu)惠，免征法人稅、事業(yè)稅；對私立學(xué)校用于教育的財產(chǎn)免征固定資產(chǎn)稅；減輕私立學(xué)校收益事業(yè)所得部分稅率等。
從美國、日本對民辦教育在產(chǎn)權(quán)、資助和管理等方面的分析可以看出，這些國家在法律上都對非營利性和營利性都進行了明確的區(qū)分，并制定了不同的稅收政策、資助政策等。與之對比，我國的民辦教育由于在法律上沒有對營利性和非營利性民辦教育進行清晰的界定，導(dǎo)致了我國民辦教育以非營利性之名，行營利之實的現(xiàn)象普遍存在，使得政府的資助政策很難實施，嚴重制約了我國民辦教育的健康發(fā)展。因此，要想從根本上解決這些問題，必須對我國民辦教育進行營利性和非營利性的分類管理。
四、基于我國具體國情的民辦教育分類管理對策
與公辦學(xué)校相比，我國民辦學(xué)校的發(fā)展歷史還十分短暫，民辦教育的制度和法律體系還不健全，同時私人資本固有的逐利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致在公共產(chǎn)品私人投資領(lǐng)域，各類問題與沖突屢見不鮮。因此，制定正確的分類管理政策對于引導(dǎo)民辦教育的健康發(fā)展至關(guān)重要。
（一）依據(jù)各階段民辦教育產(chǎn)品屬性，明確各階段民辦學(xué)校性質(zhì)
首先，全力辦好義務(wù)教育階段的非營利性民辦學(xué)校，促使義務(wù)教育向純公共產(chǎn)品發(fā)展；使其同公辦義務(wù)教育一樣，享受國家同等程度的扶持，使所有適齡兒童享受到“平等條件”的義務(wù)教育。其次，大力扶植中等教育階段的非營利性民辦學(xué)校，為提高整體國民素質(zhì)奠定良好基礎(chǔ)。中等教育作為連接高等教育和義務(wù)教育的橋梁，對于化解“技工荒”、促進產(chǎn)業(yè)升級和國民經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用，具有較強的正外部性，屬于準公共產(chǎn)品。因此，國家應(yīng)該大力發(fā)展非營利性民辦中等教育，滿足產(chǎn)業(yè)升級對技術(shù)技能型人才的需求。最后，積極支持高等教育階段的民辦學(xué)校，實行非營利性與營利性并舉，學(xué)習(xí)美國式高水平私立高等學(xué)校的辦學(xué)模式。針對當前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級對人才類型需求的現(xiàn)狀，高級技能型人才是最緊缺的，因此，這類民辦高校可以非營利性和營利性并舉；而對于知識結(jié)構(gòu)類同民辦普通高等學(xué)校，應(yīng)當以營利性為主，通過市場競爭，不斷提高自身的知名度和教學(xué)水平。
（二）完善民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，明晰不同性質(zhì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬
產(chǎn)權(quán)也稱財產(chǎn)權(quán)，是描述經(jīng)濟主體對具有經(jīng)濟價值的客體的控制關(guān)系，其實質(zhì)是通過承認特定主體對財產(chǎn)的所有關(guān)系來激發(fā)主體對財產(chǎn)保值和增值的努力。[7]產(chǎn)權(quán)是否明晰對于激勵個人、社會投資和興辦民辦高校的積極性，提高民辦高校的資源配置效率，促進民辦高校可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。但是，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對產(chǎn)權(quán)的界定都有不明確和不合理之處。筆者以為，解決民辦教育產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，需要國家制定并調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)，完善產(chǎn)權(quán)制度。對于投資辦學(xué)的民辦學(xué)校，資產(chǎn)應(yīng)歸投資者所有，并享有辦學(xué)終止時的剩余資產(chǎn)索取權(quán)；對于捐資辦學(xué)為主的民辦學(xué)校，學(xué)校擁有資產(chǎn)的使用和管理權(quán)，辦學(xué)過程中的增值部分應(yīng)該歸學(xué)校所有，辦學(xué)終止時的剩余資產(chǎn)應(yīng)該歸學(xué)校集體所有；對于政府直接、間接投入資金所形成的校產(chǎn)，學(xué)校在辦學(xué)過程中享有使用和管理的權(quán)利，在辦學(xué)終止時應(yīng)該由國家收回。只有明確民辦教育的產(chǎn)權(quán)歸屬，解決民辦教育發(fā)展過程中的共有產(chǎn)權(quán)以及私人產(chǎn)權(quán)的分配問題，才能促進民辦教育有序高效的發(fā)展。
（三）建立有效的民辦教育成本――收益核算體系，完善民辦學(xué)校的合理回報率制度
實行營利性和非營利性分類管理以后，必須逐步完善合理回報率的比例和程序，促使營利性和非營利性民辦學(xué)校的營利行為逐步規(guī)范。首先，建立一套有效的民辦學(xué)校辦學(xué)成本和結(jié)余的核算體系，制定合理的回報率比例。根據(jù)民辦學(xué)校的法人屬性和組織特點，準確測算出民辦學(xué)校成本和利潤，根據(jù)初期投資、學(xué)費收入以及辦學(xué)結(jié)余等因素，制定并出臺出資者的合理回報的比例，一般應(yīng)在成本補償后按照社會平均利潤率提取。其次，規(guī)范民辦學(xué)校取得“合理回報”的程序，依據(jù)合理回報的用途，在稅收方面給予區(qū)別對待。對于將合理回報分配給舉辦者的營利性學(xué)校，應(yīng)該依法繳納個人或企業(yè)所得稅；對于將合理回報用于學(xué)校的發(fā)展基金或其他辦學(xué)用途的非營利性民辦學(xué)校，應(yīng)當免除所得稅。
注釋：①數(shù)據(jù)來自《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。
（作者單位為南京財經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院）
[作者簡介：殷晶晶（1988―），女，江蘇南通人，南京財經(jīng)大學(xué)紅山學(xué)院助教，研究方向：國際貿(mào)易與技術(shù)創(chuàng)新，教育經(jīng)濟管理。]
參考文獻
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