時間：2023-10-10 15:58:42
導語：在城鄉房屋規劃法的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
根據**市人民政府辦公室“關于認真做好市人大常委會城鄉規劃法執法檢查準備工作的通知”（達市府辦函〔xx年〕345號）文件精神，現將我市貫徹執行《中華人民共和國城鄉規劃法》以及城鄉規劃編制及審批情況、城市控詳規劃執行情況、城鄉規委會建立及執行情況匯報如下：
一、認真宣傳貫徹實施《城鄉規劃法》
㈠年初由萬源市人民政府組織召開了由各鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、各相關部門主要負責人、全體規委會成員、規劃和建設局中層以上干部及相關股室人員共300余人參加的《城鄉規劃法》培訓及宣傳動員大會。市委常委胡永芳同志作了重要講話，對認真宣傳貫徹實施《城鄉規劃法》做了詳細的安排步署。同時市委、市人大、市政府、市政協等四大家領導分別做了重要講話。市規劃和建設黨組書記局長郭明均同志、總工程師宋偉平同志、規劃股長裴剛同志、監察大隊長張思林同志分別就城鄉規劃的編制、執行和管理等方面進行了系統講解。
㈡今年四月對《城鄉規劃法》進行了集中宣傳。一是在太平鎮城區主要街道及各建制鎮懸掛長幅標語，共計100余幅；二是街頭咨詢宣傳，由規劃和建設局牽頭，相關股室人員參加，邀請市法制局、市司法局參加在太平鎮中心地段進行了街頭集中咨詢，散發宣傳資料，宣傳巡回宣傳，共按街群眾街頭咨詢3000余人次，散發宣傳資料1.5萬余份，出動力宣傳車150余駕次。同時各建制鎮也進行了各種形式宣傳，做到經常性宣傳，主要通過廣播電視媒體及執法人員在日常管理中對廣大市民及管理相對人散發資料及講解等多種形式進行了廣泛宣傳，通過宣傳，使《城鄉規劃法》家喻戶曉，對廣大市民的法律意識有了很大提高。
二、加強城鄉規劃編制和審批工作
㈠萬源市原城市總體規劃是1996年編制完成，并報四川省人民政府批準實施。xx年年，**市人民政府制定了《**市城鎮體系規劃》和**市“十一五”發展規劃。萬源市被明確定位為中等城市規模進行建設發展。為此，經四川省人民政府、**市人民政府（達市府函139號）和萬源市人民政府（萬源府函141號）文批準，決定修編萬源市城鎮體系規劃及城市總體規劃。xx年年6月，市人民政府委托重慶大學城市規劃與設計研究院對萬源市城市總體規劃進行修編。xx年年3月完成萬源市城市總體規劃大綱修編。xx年年由萬源市人民政府組織對“萬源市總體規劃綱要”和“城市總體規劃成果”進行了兩次評審并已通過，目前已報四川省人民政府批準。
㈡鄉（鎮）場鎮規劃編制情況：
一是現已完成8個建制鎮、鄉場鎮的規劃編制（官渡鎮、白沙鎮、青花鎮、羅文鎮、舊院鎮、大竹鎮、黃鐘鎮、鐵礦鄉、石塘鄉）；
二是完成省級試點鎮官渡鎮和太平鎮的總規修編和控制性詳細規劃；三是完成了對萬源市太平鎮坪長村、仙龍潭村，固軍鄉中河村、梨樹鄉池家壩村、白羊鄉泉溪壩村等26個新農村建設示范村的村莊規劃和村莊的建設和發展制定了藍圖；四是完成2個村莊（白沙鎮鄭家壩村、羅文鎮嚴家壩村）的規劃編制，并上報主管部門待審批；五是xx年年沙灘鎮、草壩鎮、河口鎮、井溪鄉、廟子鄉、茶埡鄉、石窩鄉等7個鄉（鎮）與規劃設計單位簽訂規劃編制合同。
三、嚴格執行城市控詳規劃
㈠萬源市中心城區太平鎮是全市政治、經濟、文化中心，過去該城區的房屋結構多為清代后期及民國時期修建木結構1至3層青瓦屋面房，少量的為建國后50至70年代修建磚木、磚混結構平房及兩層樓青瓦屋面房。舊城改造掀起前（xx年年以前）除“明珠廣場”，“萬寶商場”2處初具規模外，其余各類舊房僅僅只是配合道路拓寬工程進行了零星改、擴建，1986年至xx年，舊房改造面積只有25萬平方米，年平均不足1.5萬平方米。xx年年4月，萬源市委、市政府召開全市城鄉建設工作專題會議，進行了認真分析研究，結合萬源的實際，對萬源城市的規劃建設定位為：
圍繞構建綠色萬源、活力萬源、紅色萬源、開放萬源、和諧萬源。把萬源市建設成為聯運秦巴的山水園林城市。并提出了：
“突出重點，連片開發，放寬政策，增強活力，拓寬渠道，多元籌資，加強領導，落實責任”的要求。同時在法律和政策的框架內制定并印發了《進一步加快城市建設步伐的決定》、《城鎮房屋拆遷補償安置實施細則》、《城鎮拆遷補償標準及被拆遷房屋認定規則》等一系列優惠政策，鼓勵吸收市內外有經濟實力和技術力量的單位、個人參與舊城改造，推動城市建設發展。xx年年7月，萬源市人民政府委托重慶大學建筑規劃學院編制完成了《萬源市城區控制性詳細規劃》。xx年年編制完成了萬源市河西新區的控制性詳細規劃。
根據**市“十一五”規劃要求和我市經濟社會的快速發展和區位優勢的變化，原編制的城市總體規劃已遠遠不能適應萬源市城市規劃建設的發展要求，為把我市建設成為中等城市規劃目標，為此，萬源市委、市政府決定對城市總規及詳規進行修編，并經省人民政府90號批準同意修編，于xx年年9月委托重慶大學城市規劃與設計研究院對萬源市城市總體規劃及控制性詳細規劃進行修編，目前總體規劃修編綱要大綱已通過萬源市級評審，正在報送省人民政府審批后執行。
㈡進一步加強規劃管理，規范審查、審批的程序。《中華人民共和國城鄉規劃法》自xx年年1月1日開始實施后，我局嚴格按照城鄉規劃法和《四川省城市控制性詳細規劃管理辦法》的規定認真對城市建設用地的土地利用，土地供應及使用性質、使用強度和道路、工程管線、公共配套設施及空間環境等進行嚴格控制和審批，嚴格按程序進行規劃指標的調整和變更。對規劃區內未編制控規的地塊按程序報批和制定規劃條件進行審批。
一是我局根據相關法律法規，并結合萬源市實際，制定了《萬源市城市規劃管理實施辦法》、《萬源市城區危房加固、維修、改建須知》、《行政責任追究》和“一書兩證”辦事指南等規范性文件。
二是在規劃的實施和執行過程中，城鄉規劃效能監察領導小組對所有在建項目和開發項目進行了全程監督，各項目建設單位能夠嚴格執行規劃所確定的建設項目，嚴格執行規劃審批“一書兩證”制度，實行一支筆審批制度，建設項目審批實行層層把關，分級負責，確保建設項目能嚴格按規劃執行。
三是經審批后嚴格按程序進行現場定點放線，并監督建設項目嚴格按規劃進行建設，在城市規劃的管理執行上有效推行了有法可依、有章可循、有據可查的工作方法，大大增強了法律的嚴肅性，審批的公開性，辦事的公正性，從制度上和監督的力度上來提高辦事效率，預防腐敗。
四是城建監察大隊加大規劃的執法監察力度，建設項目必須嚴格執行規劃，不準超越紅線，不準隨意改變規劃內容進行建設，城建監察大隊即實行領導包片、中隊包區、監察隊員包項目，層層落實責任，加大巡查、監督、督查力度。
對發現的違法、違規建設，按法定程序進行嚴格查處。僅去年城建監察大隊共查處違法違章建設150余起，違法占地面積5000余平方米，違法建筑面積35000余平方米，發出停工通知書112份，責令限期改正通知書37份，處罰決定書24份，拆除違法建設4起（其中強制拆除2戶）建筑面積900余平方米。截止目前共處違章建設罰款31萬元。通過嚴格執法，有效遏制了違法違章建設的勢頭，確保了我市城鄉規劃和建設的順利實施。
四、建立健全城鄉規委會，依法履行職能職責
關鍵詞：行政規劃；征收；行政程序；公眾參與
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）06-0115-02
一、“公眾參與”與行政程序
《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱新《條例》）頒布已經整整兩年，然而其實施效果與公眾之期待仍有較大差距：一方面，新《條例》較之前的《城市房屋拆遷管理條例》在規范行政程序和完善權利救濟方面有了較大的進步；另一方面，新《條例》在司法實踐中是否能夠充分發揮保障公民權利的功能，還有待觀察。本文以新《條例》第九條第二款為中心，從行政程序法角度探討其在行政訴訟中適用的可行性與可能性。
“公眾參與”作為行政程序法上“正當程序”的必要組成部分已成為常識[1]，我國的行政程序法律規范中的聽證制度、信息公開制度等與公眾參與相關的制度也日漸完善。但有些“公眾參與”相關條款只是原則性宣示而缺乏具體操作步驟和追責機制，使得這些條款成為具文。具體到新《條例》，其第九條第二款明確把公眾參與、專家論證作為制定詳細規劃的必要程序，更有利于規范決策和規劃的制定，以及從源頭上保障公眾對房屋征收的知情權和參與權[2]。強調作出征收決定的具體程序的合法性來否定被征收人的主張，認可了整個具體行政行為的程序合法性。那么，本條款對于行政行為的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。
二、對新《條例》第九條第二款的分析
首先，從行政立法的宗旨出發，《條例》第九條第二款屬于規劃控制條款，與舊《條例》相比，本條款意圖構建對行政征收之前的行政規劃的有效控制機制，正如王錫鋅教授所言，“規劃”才是規范征收保護私有財產的真正“源頭”[3]。而且，規劃在很大程度上決定征收范圍，規劃一旦確定則很難補救[4]。最初新《條例》的草案中并無此條款，本條款在草案第二稿中才出現，以凸顯規制規劃行為的重要性。從行政程序法的角度來說，本條規制的對象是行政規劃，遵守行政程序在此顯得尤為重要。從其他相關的法律規范角度來說，本條款對應《城鄉規劃法》第二十六條第一款，有上位法依據；同時，依據《政府信息公開條例》第十條和第十一條，對于行政規劃的論證的相關信息也屬于政府主動公開的信息范圍，這也為《條例》第九條第二款的實施提供了可行的配套措施。在已經存在法律和行政法規規范的情況下，《條例》不作重復性規定而用概括語言進行設定程序性要求，正是為了強調行政規劃中公眾參與的重要性[5]。
其次，從新《條例》的整體角度來看，第九條作為第八條“公共利益”的延續，也存在著界定和限制公共利益的功能，第九條第二款是對征收決定的首層限制。從行政程序角度來講，本條款也是房屋征收補償的行政行為的程序起點。既然規劃程序和之后的具體的征收決定程序屬于同一章，那么本條也應當與之后的具體的程序規定一樣，具有同等的程序約束力和司法適用性。
從以上兩點，可以看出：在行政訴訟中，被征收人以征收人的征收前的規劃行為程序違法為由請求法院撤銷政府的征收決定從法律規定和立法精神上來講是完全可行的，而且還能夠發揮原告在行政訴訟舉證方面的優勢：行政機關必須有充足證據證明其征收前的行政規劃行為符合法定程序，這能夠對行政機關的行政規劃行為和征收決定的決策起到有力的制約作用。另外，被征收人選擇從行政規劃家督主張行政機關程序違法，說明被征收人在維權的時候視角更為寬廣，策略選擇也更為理性。新《條例》將《城鄉規劃法》中的規劃程序和房屋征收程序聯系起來，顯然是為原告主張被告違反行政程序提供了一個新理由。
然而，新《條例》第九條第二款在實踐中也存在著被虛置的危險。本條使得抽象的行政規劃與被征收人具體的權益產生聯系。《城鄉規劃法》第二十六條屬于抽象規定，在新《條例》出臺前，原《城市房屋拆遷管理條例》第三條雖然規定：“城市房屋拆遷必須符合城市規劃”，但并沒有對行政規劃的做出進行程序性限制，而《城鄉規劃法》第二十六條是否能夠作為否定拆遷行為程序合法性的理由，則并無明確說法。新《條例》將征收和拆遷分離，并在征收程序中明確將公眾參與和科學論證作為行政征收的合法性要件，以保證規劃的科學性和民眾的可接受性，正如有人認為，新《條例》第九條第二款的規定，意在防止“偽論證”的出現，而為達此目的需要建立論證司法審查制度[6]。那么，城鄉規劃材料，包括做出城鄉規劃材料的程序記錄，都是行政訴訟中法院審查的對象。這實質上是司法權的擴張。而對行政規劃的司法審查，其實質是對公共利益的限制。如果說新《條例》第八條關于公共利益的界定主要是針對行政機關，在行政訴訟中法院可以通過對第八條的復述而避免對“公共利益”做出具體的認定，那么，第九條第二款則表明：未經廣泛征求社會意見并科學論證，以實現公共利益作為前提的行政規劃是可撤銷的。面對原告以具體的理由主張個案當中涉及的行政規劃程序違法，法院很難簡單否定。但如果一旦認定行政規劃未經廣泛征求意見和科學論證（或者論證不科學），則撤銷的不僅僅是具體的征收決定，同時還要撤銷全部或部分行政規劃。這種風險是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政機關，也不愿激被征收人。而且在訴訟中，適用本條款可能導致法院對抽象行政行為的審查，進而直接突破《行政訴訟法》的規定，如下圖所示：
因此，在行政訴訟中法院要判斷規劃行為的程序合法性，首先要判斷行政規劃是具體行政行為還是抽象行政行為，但是對具體行政行為和抽象行政行為的區分應當在立案審查之時完成。此類案件特殊之處就在于，被征收人并非直接針對行政規劃行為，作為征收決定上游行為的行政規劃行為并不能在立案時予以定性。
三、結論
從法律和行政法規的立法原意出發，新《條例》第九條第二款本身應該是被征收人的殺手锏，它將行政程序對征收的規制回溯到征收的上游行為：行政規劃。這一規定不僅為《城鄉規劃法》第二十六條在行政訴訟中的適用開辟了途徑，同時也使得行政程序的規制徹底貫穿了國有土地上房屋征收和補償的整個過程。但是，本條款的司法適用意味著法院將承擔起更大的職責，也有可能導致法院對抽象行政行為的合法性審查，在《行政訴訟法》等相關法律修改之前，法院在實踐中并不大可能從行政程序的角度來適用本條款，被征收人在行政訴訟中試圖以該條款為依據申請法院撤銷行政征收決定，應該會是徒勞的。
在新《條例》頒布后，政府在按照舊《條例》的思路，主張城鄉規劃與征收拆遷的絕對分離，則有狡辯之嫌。如果政府要避免在此處出現尷尬，要么嚴格遵守行政規劃的法定程序，認真進行意見收集和科學論證，或者將規劃草案提交同級人大或人大常委會，由權力機關通過，則可規避這類風險。從被征收人角度來說，新《條例》第九條第二款仍然應當作為其維權的重要依據之一。盡管在訴訟中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政規劃的制定方面真有程序瑕疵，則被征收人應當依據法律法規維權。本條真正落實，一要靠行政機關自身程序意識的增強，二要靠法院的通過行政訴訟進行監督。只有讓行政機關意識到違反行政程序的風險，監督才能夠起到實效。
參考文獻：
〔1〕湯德宗.行政程序法論[M].臺北：元照出版公司，2005.65.
〔2〕褚建好，等.國有土地上房屋征收與補償實務指南[M].北京：中國政法大學出版社，2012.46.
〔3〕王錫鋅.國有土地上房屋征收與補償條例專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011.54.
〔4〕薛剛凌：國有土地上房屋征收與補償條例理解與運用[M].北京：中國法制出版社，2011.53.
關鍵詞：城鄉規劃；節能與環保理念；實踐的運用
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
在環境問題日益凸顯的今天，“生態理念“越來越深入人心，尤其是近年來北京等地出現的PM2.5的霧霾污染，使得人們對節能和環保理念有了更加深刻的理解。
一、我國城鄉規劃在生態方面面臨的主要問題
（一）大氣污染情況嚴重
近年來，我們在新聞報道中看到了越來多的關于霧霾的報道，其中北京是受到污染最為嚴重的地區。通過一系列的調查研究我們知道，造成霧霾發生的主要原因是由于工業以及交通運輸過程中所使用的燃燒材料所造成的，材料的燃燒使大量的硫氧化物、碳氧化物以及粉塵等排放到大氣之中，造成了大氣質量受到了非常嚴重的影響。針對我國大氣污染的類型而言，其中主要可以劃分為“煤煙型”的污染，在全國各大城鄉中總的懸浮物的濃度達到了近310微克/立方米，濃度嚴重超標，給人們正常的生活帶來了非常嚴重的影響。
（二）飲用水污染情況嚴重
現階段，隨著我國城鎮化以及工業化進程的不斷加快，修建了很多大型的工業類型的工廠，往往這些工廠的污水在未經處理過后就直接排放進了人們飲用的水體之中，從而使飲用水的環境遭到了非常嚴重的破壞。近年來，據有關調查資料顯示，我國水體受到污染的情況正在逐年加劇，在監測的近1200多條河水中，有70%的水體受到了污染，在統計的140條城鄉河段中，有134條河段受到了不同程度的污染。從而導致了全國水資源中有80%的河段不能用作飲用水的選擇，這不但給人們的正常生活帶來了非常嚴重的影響，也給國家造成了嚴重的經濟損失。
二、我國城鄉規劃在基礎設施建設方面存在的主要問題
（一）房屋建筑中未能體現出節能意識
針對我國在進行城鄉規劃的過程中，在對房屋進行建筑時，往往只重視房屋在外表以及結構上的功能，而常常忽略了對節能意識的體現。根據有關資料的統計結果顯示，我國北方在對房屋進行建筑時，通過對管網系統、熱源效率以及建筑物保溫這幾個方面進行改進之后，可以使進行采暖時的耗能節約至60%至70%。房屋建筑作為一種資金含量高且具有持久性價值的商品，因此要更加注重對節能意識的體現。
(二）管線布置沒有合理性
現階段，由于建筑資金采用了獨立的核算制度，因此在每個部門進行城鄉規劃的過程中，并不能實現完全的統一，常常是先進行修路，然后再進行電、熱以及排污等方面的建設，因此在每個城鄉規劃環節中所用的建筑材料無法進行統一的標準，往往會出現使用周期較短、管線滴漏等現象的發生，從而造成了年年都要進行修路挖溝的局面。
（三）道路設計不規范
在城鄉規劃過程中，針對道路在進行設計時，往往只是注重道路寬度的修筑，而對其他的一些配套設施的建設并未考慮在內。在對道路進行擴寬時，常常是把道路兩旁原有的樹木砍伐掉，但是在道路擴寬完成后，并沒有及時對道路兩旁的綠化情況進行重視，使得綠地覆蓋率達不到有關文件中的要求；另外，道路的斷面型式以及針對交通車輛具體的型號等方面缺少一定的考量，從而使道路規劃設計不夠規范。
三、如何將環保理念融入到城鄉規劃建設中
（一）對大氣污染、水體污染進行控制和治理
依據有關城鄉規劃的資料以及發展的現狀進行分析之后，并對其環境規劃中的目標進行綜合的計算，因而制定了一套較為完整的治理方案。針對大氣污染的治理情況應該將現階段能源結構以及交通協調各方面的狀況作為對大氣造成污染的首要因素，從而能對在對大氣治理的過程中能夠采取針對性的措施進行應對。目前，造成我國大氣污染的主要是煤燃燒所形成的有害氣體以及汽車尾氣排放所形成的有害氣體，因此可以斷定對我國大氣造成影響的主要因素是二氧化硫和總懸浮性性顆粒物。針對這兩種污染物我們可以采取改進煤的燃燒方式的手段，從而提高煤在燃燒時的效率，并使用天然氣太陽能、風能等一些清潔性能源進行代替，在冬季實行集中供暖的方式，從而在各個方面強化對大氣污染的治理，進而達到降低大氣污染物的最終目的。
針對水體污染而言，要對工業廢水以及生活污水的排放標準進行制定，從而提高對中水的利用率，進而達到對水體污染控制和治理的目的。
（二）打造環保、生態化的城市建設
作為生態理念的城鄉規劃居住區，最突出的設計特點就是節能與生態并存，以”生態、綠色、環保“作為標志。首先，在材料的選擇、建筑物的設計和綠色植物的搭配上，應盡量避免制不可再生資源與可再生資源的浪費；其次，在設計手法和設計的理念上，應充分體現出對生態環境的保護意識，堅持人與自然和諧共處的理念，實現可持續發展；最后，在對材料的選擇上，要選用低污染和綠色建材的建筑材料，確保對人不會造成傷害。
生態理念的城鄉規劃居住區要具備合理的區住條件。生態理念的城鄉規劃居住區應該建設在生態環境比較好的區域，也為以后的建設提供了前提條件。第一，就是要做到遠離污染源，城鄉規劃居住區不能建筑在污染的盛行風的下方，或是建筑在重度污染的河道的下游兩邊；第二，城鄉規劃居住區的建筑地點可以考慮建在已有的大型綠地上，按照“借景”的原則，將居住區布局在綠地的周圍。
另外，充足的公共活動空間和完備的生活、娛樂配套設施也是生態理念城市規劃居住區的一大特點。充足的活動空間和完善的設施是滿足居民休息、娛樂、和保持健康等社會活動的基本需要。完備的生活配套設施應包括：物質、能量和信息能夠快速的輸入、輸出，包括通訊系統、交通系統、供電供水系統、供暖系統等；社會保障系統則包括：郵政、銀行等商業設施、醫療衛生和保安設施等；文化教育娛樂系統包括：娛樂設施和居民休息設施等。
四、如何將節能理念融入到城鄉規劃建設中
（一）構建新型的產業結構
在對新型產業進行發展的過程中，要依據現有的資源以及能源進行建設，從而開發出新型的材料和能源的建設，例如可以開發太陽能、風能以及生物能方面的能源，將廢物進行充分的利用，從而減少碳的排放含量。
（二）充分體現房屋建筑中的節能意識
在對城鄉進行規劃的過程中，要強化對生態建筑的建設水平，積極推進資源節約型、環境友好型社會的建設。使得民用建筑以及工業建筑都能充分體現出節能的意識。例如可以采用蒸壓假期混凝土砌塊方式以及構建保溫鋼絲網架版等方式，對建筑材料體系建設進行構建。
結語：
在社會的不斷發展下，各國都在努力尋找未來城鄉規劃的發展模式，節能、環保城鄉類型的規劃無疑將成為21世紀人類首選的理想發展模式。人類居住環境問題是城市可持續發展的重要一部分，而城鄉規劃居住區內的節能、環保設計又是人類居住環境中的重要部分，由此可見，只有發展節能、環保理念下的城鄉規劃居住區設計，才能從整體上提高我國的城鄉規劃的基礎建設水平，才能降低房屋建筑開發過程中對資源的成本控制，從整體上提升城鄉規劃中對環境的保護力度，并為未來的可持續發展提供可靠的保障。
參考文獻：
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[3]周劍云,戚冬瑾.從法的形式與實質層面認識和理解《城鄉規劃法》[J].北京規劃建設,2008(02).
【關鍵詞】農村；房屋登記；重要性
一、開展集體土地房屋登記的重要性
(一)開展集體土地房屋登記是維護物權的重要途徑
根據我國《物權法》的規定,房屋物權的生效有三種途徑:一是物權的設立、變更、轉讓和消滅,經房屋登記機構依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力。二是因合法建造的房屋,自事實行為成就時發生效力。三是因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等,導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的,自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。這三種途徑,歸根結底都必須進行登記,因此房屋登記制度是保護財產權利的最基本、最有效的法律制度。
(二)開展集體土地房屋登記既符合各級政府的要求,也符合廣大農民群眾的切身利益
一是上級有要求。2010年紹興市政府出臺的《關于開展紹興市區集體土地房屋內農村房屋登記工作的指導意見》(紹政辦發[2010]147號)提出了土地、建設部門要積極做好集體土地住房土地使用權和房屋產權的權屬登記和發證工作,為開展農房抵押貸款奠定基礎。2011年,浙江省五廳局聯合發文《關于開展集體土地范圍內房屋登記工作的指導意見》（浙建村[2011]89號）為全省范圍內開展農房登記工作定下了基調和工作原則。紹政辦發[2010]147號文件對紹興市區農村房屋登記工作目標任務與實施步驟、職責分工與工作要求、組織領導等三個方面內容作了明確的規定。因此,切實加強農房登記工作,就是貫徹落實省市政府的有關工作部署。
二是群眾迫切需要。改革開放30年以來,城鄉面貌發生了巨大變化,農民對房地產權利認識也有了顯著提高。但是,目前房屋登記工作主要是針對城市國有土地上開發建成的土地房屋進行登記。長期以來,集體土地的建設房屋僅限于宅基地登記,而沒有進行房屋登記,農民辛辛苦苦建起的住房只滿足了基本的居住需要,卻沒有充分發揮其權益的作用,嚴重影響和制約了農民財產性收入和創業的積極性、主動性。
三是外地有經驗。浙江省一些市縣如舟山、溫州、麗水等地也開展了集體土地房屋登記工作,很大程度上拓寬了農民融資渠道,取得了一定的經驗和做法,起到了較好的示范作用,同時也推動了集體土地經濟的發展。
(三)開展集體土地房屋登記是落實科學發展觀,實現城鄉統籌,建設社會主義新農村的必然要求
黨的十七屆三中全會指出,我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段,進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。將房屋登記制度擴大到農村,實行城鄉統一管理模式,適應當前發展的階段性特征和農村改革發展的新形勢,有利于破除城鄉二元結構,促進農村人口向城鎮集中,實現城鄉互動,人口互遷。農村房屋依法得到流轉、處置,可解除農民的后顧之憂,引導他們向城市中心鎮和集中社區集聚,推動村莊整合,促進城鄉統籌。同時實施這項制度,還有利于形成城鄉一體的房地產市場,發揮房地產資源優勢和帶動作用,這對于加強村鎮規劃建設,調整農村產業結構,實現農民增收,促進農村經濟健康持續發展等都具有積極的推動作用。
二、當前農房登記工作中遇到的問題和困難
（一）農村集體土地房屋補證難度大
農村房屋的修建因自然條件、經濟條件、歷史原因等因素普遍存在建設前未經規劃審批的情況。有的農民要求登記發證的房屋大都是在《城鄉規劃法》實施前所建，有的甚至是解放前所建，因年代久遠沒經規劃審批。由于在《城鄉規劃法》實施前，農村房屋只要有宅基地使用證就可辦理土地使用權證，不需要城鄉規劃許可證，如果按照新的《城鄉規劃法》及《房屋登記辦法》的規定或要求，要求其補辦城鄉規劃許可證難度較大。另外按照《房屋登記辦法》要求，集體土地房屋登記是“先地后房”，農村房屋土地證發證率極低造成了可發房屋權證農房的基數不大。此外，農村房屋較城市房屋除了有居住功能外，還有一定的農業生產功能，如房屋旁搭建簡易的豬圈或工具房等。建設的隨意性與不規范為農村房屋的初始登記帶來了較大的困難。
（二）農村集體土地房屋的面積測量和認定
對紹興市越城區初步篩選無違章后的592戶農戶進屋測量，其中只有32戶農戶符合辦證條件；140戶因目測大面積超土地證面積或者戶主本人和土地證上的名字不相符合而中止測量；8戶因私下有買賣轉讓或因繼承原因中止測量；4戶因戶主長期在外地無法辦理農民在外打工多次上門都聯系不上；5戶戶主放棄辦理（因為測量面積少于土地證規定的建造面積而放棄辦證，或者怕變成2套房放棄辦證）；12戶房屋有房產糾紛暫不辦理；81戶農戶由于當時建造有誤差等原因導致略微超出土地證規定面積（少于5平方米）；310戶是面積大大超出土地證規定面積（超5-100平方米）。
我們看到面積超建問題是其中的關鍵，城市房屋管理中房屋的登記面積是結合規劃部門批建面積和具有資質的測繪機構測繪的實際面積確定的。而農村房屋大多沒有規劃批準建房面積，在這種狀況下，其面積登記能否通過測繪機構測繪確定，也需要周全考慮這個問題。由于農村房屋地基選址放樣技術手段落后，房屋宅基地形狀與批準證示意圖不一致。而且農村宅基地上的房屋超建現象普遍。在進行初始登記時，房屋登記部門是否按照房屋實際建筑面積登記。若按實際建設面積登記，即變相承認了違規建房。若不予登記，又會造成登記行為不能反映房屋現狀。
另外，市場化測量機構進入后，所需的測量費用由誰承擔，全面測繪是否經濟可行；缺乏一套科學規范的農村房屋測量標準，標準不統一和欠缺權威性極易導致產生大量的權屬爭議與矛盾。
（三）權利人主體身份認定問題
按照《土地管理法》的規定，農村建房用地即宅基地的取得是按照農村戶籍身份無償分得的，按照集體土地上房屋房隨地走的原則，房管部門進行房屋登記時，同樣也應按照宅基地使用證上記載的農村人口，頒發房屋產權證。但對于已將戶口遷出本地的人口，能否作為房屋所有權人或者對已將戶口遷出本地的人口，在其為農村集體經濟組織成員時已建成的房屋，能否進行初始登記，房屋所有權人如何確定，還有，兄弟中有的為農村集體經濟組織成員，有的已遷出，變為城鎮人口，兄弟原合建房產，如何登記確定等。
（四）無手續房屋的登記
有些申請人的房屋年代久遠，在初始登記時不能出具有效的證明文件，需要房屋登記部門合理處理。
（五）農戶登記發證積極性不高
2012年年初，有市民向陽江市規劃部門舉報一違章建筑，規劃局判明該違章建筑物處于城市道路規劃紅線圖內，屬于無法采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，因而致函城管執法局進行立案調查。經核實，該違章建筑早于2011年被城市管理行政執法支隊行政執法人員在日常巡邏中發現，當時已經發出調查通知書和責令停止施工通知書，罰了款，并責令當事人張某到規劃部門辦理《建設工程規劃許可證》。
目前該案仍在處理過程中。
爭議
本案在調查取證和處理過程中，多次組織案件討論會，都難以下結論。爭議集中在：
1、對違章建筑物進行罰款后，再是否違反“一事不再罰”原則。
第一種意見認為，張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工，整個施工過程屬同一違法行為，應視為“一事”。根據行政處罰中“一事不再罰”原則，既然已經對張某作出過一次罰款的行政處罰，就不能再對其違章建筑進行。目前持這種觀點的占多數。
第二種意見認為，城管執法支隊發現張某未取得規劃部門的報建手續即擅自進行施工后，曾多次責令其停止施工。但劉某對城管局的責令停止施工通知熟視無睹，繼續進行施工。為此城管部門對其作出作出罰款的行政處罰，并責令當事人立即停止施工到相關部門補辦手續。這一處罰決定應視為對一個違法行為處罰的終結。而張某繳納罰款后并沒有到相關部門補辦手續，反而繼續進行建設，應視為違法行為一直繼續存在，當然可以采取實施。
筆者傾向于第二種意見，理由如下：
首先，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”本案中對張某違法建筑限期自行拆除，具有法律依據。城管支隊對其的第一次罰款是對其違建行為的處罰，并不是說，繳納罰款之后你的建筑就合法了，還必須得去相關部門補辦手續。當事人沒有按照規定補辦手續，其建筑物的違法事實應該說一直存在。如果說繳完罰款后違法建筑就合法了，這與法相悖，勢必造成當事人誤以為繳納了罰款違章建筑就變成合法了，將會出現“以罰代管”的局面，以后難以收拾。
其次，《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規定了對同一違法行為不能給予兩次或兩次以上罰款的行政處罰。限期拆除的性質是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭議。《中華人民共和國行政處罰法》第八條明確規定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照以及行政拘留等六類行政處罰措施，限期拆除并沒有歸為其中之一。國務院法制辦在對四川省法制辦《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔2000〕68號）作出的答復中明確提出：根據《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，《城市規劃法》第四十條規定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。既然國務院法制辦的權威解釋認為責令限期拆除不屬于行政處罰，也就不存在“一事不再罰”的問題。
2、對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續是否就是對其進行合法化追認。
第一種意見認為，對違章建筑物進行罰款并責令補辦手續就是對其進行合法化追認。
第二種意見認為，只有當事人補辦了手續才算是對違章建筑物進行合法化追認。
筆者認為，補辦手續后的違章建筑可轉為合法，沒有補辦手續就仍然屬于違章建筑。眾所周知，法律沒有賦予當事人對違章建筑物的房屋所有權。但作為該原則的例外，對于部分設計正規、結構合理的違章建筑，只要不影響整體規劃，在責令當事人辦理有關手續后，可以確認當事人的房屋所有權。對于歷史遺留的違章建筑，按照法律的規定，也可以確認其房屋所有權，從而轉化為合法的房地產。從行政管理法規來看，違章建筑只要補辦相關合法手續的，違章建筑即可為合法建筑物，也就是說，違章建筑雖然本身是違反法律規定的，但不是絕對的。比如《城鄉建設環境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》就有過類似規定，我認為仍然具有參考意義。
具體到在本案中，雖然當事人未取得《建設工程規劃許可證》即擅自進行房屋施工，而被城管部門進行處罰，但當事人未按照處罰決定書的規定要求去補辦規劃許可手續，其違法建設行為不能以繳納了罰款而終結。該建筑物也不能以被罰過款而成為合法建筑物，其違法行為處于連續狀態，對城市規劃的影響也同樣處于連續狀態。如今，根據市規劃部門的認定，當事人的違章建筑屬于不可采取改正措施消除對城市規劃實施影響的情形，對其作出限期拆除的處理決定于理有據。
合法化追認的實現
《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。該條款顯然區分了不同情況，對違章建筑的處理方式包括：停止建設、限期拆除、予以沒收和補辦手續、并處罰款；
在具體適用時，應當根據不同情況，分別采取不同的方式：如果該建設工程處在正在建設過程之中，則應當根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，責令其停止建設；如果該建設工程已經完工，且嚴重影響城市規劃，則應當作出限期拆除，或者予以沒收的處理；如果該建設工程已經完工，雖然“影響城市規劃，但尚可采取改正措施的，可作出補辦手續，并處罰款的處理。
補辦手續，是對違章建筑的事后確認，使之合法化；對經過處罰后可以補辦手續的，由違章建筑的當事人到相關行政部門補辦手續。
那么哪些違章建筑可以通過補辦手續使之合法化呢？筆者認為，原城鄉建設環境保護部于1988年頒布的《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》從違章建筑形成時間、所處地域、產生的影響三個方面提出了“三從寬三從嚴”的方針，對現在處置違章建筑仍有參考意義。
違章建筑物的性質轉化應當嚴格遵循一些原則：其一、地域界限。凡影響近期規劃或城市開發的重要地段的違章建筑，應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其他規劃開發地區則可以本著節約建筑成本的目的適當放寬處理。其二、影響市政重大項目的，如直接影響交通、消防、市政設施、房屋修繕施工、綠地、環保、防災和鄰里居住條件的違章建筑應從嚴處理，一般不能通過事后追認為合法建筑。其三、從寬處理須有限度。只要違章建筑的房屋建筑正規、結構合理，經過一定的申請審批程序，給予批評教育或適當罰款之后，可以補辦手續，確認當事人的所有權，發給產權證件。從嚴處理的，堅決不予確認產權，需立即拆除的，應立即拆除；
參考文獻：
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近年來，我縣將統籌城鄉發展、推進新農村建設擺上重要位置，不斷加大村鎮規劃建設力度，取得了一定成效。但是，一些鄉鎮和村違規建設、亂占耕地現象較為突出。為維護《中華人民共和國城鄉規劃法》的嚴肅性，嚴格落實村鎮建設規劃，推動新農村建設健康有序發展，現就有關問題通知如下：
一、充分認識加強村鎮規劃建設管理、整治農村建房秩序工作的重要性和緊迫性
一個時期以來，農村中亂占耕地、不按規劃建房現象較為突出，違法建設逐步蔓延擴散，造成土地資源流失和浪費，損害了廣大農民群眾的根本利益和長遠利益，阻礙了新農村建設有序健康發展。縣直有關單位、各鄉鎮務必高度重視，充分認識加強村鎮建設管理、整治農村建房秩序的重要性和緊迫性，采取果斷措施，嚴格落實《中華人民共和國城鄉規劃法》，規范農村各項建設行為，從嚴整治無序建房、亂占耕地現象，確保各項建設規劃有效實施，扭轉村鎮建設管理工作被動局面。
二、加強領導，建立健全村鎮規劃建設管理機制
依據《中華人民共和國城鄉規劃法》，鄉鎮人民政府是本轄區建設管理工作的責任主體，在縣城市規劃委員會指導下開展相關工作。各鄉鎮政府主要負責人是本轄區規劃管理的第一責任人，對本轄區規劃建設管理負領導責任，鄉鎮分管負責人負直接領導責任，鄉鎮規劃建設管理所負責人是直接責任人。鄉鎮政府負責本轄區村莊規劃區內的農民建房審批工作（需占用農用地建房除外）；組織編報各項建設規劃；制定本鄉鎮各項建設工程的規劃管理、定位放線、檢查驗收、違法追究等制度，確保鎮、鄉、村各項規劃得到有效實施。
三、完善集鎮總體規劃，促進集鎮經濟發展
各鄉鎮要在今年內完成集鎮總體規劃修編工作。修編工作分四個階段進行：
1、4月份為規劃修編論證、合同簽訂階段。各鄉鎮要召開群眾代表會議、專家評議會議，充分論證規劃修編的必要性，委托有資質的規劃設計單位參加，簽訂規劃修編合同。
2、5—6月份為基礎資料收集階段。認真收集本鄉鎮人口、經濟和社會經濟發展狀況等基礎資料，依據全縣集鎮體系規劃，確定本鄉鎮在城市體系中的位置、規模、性質，合理預測社會經濟發展趨勢。
3、7—10月份為規劃修編階段。委托有資質的規劃單位編制規劃，規劃方案要在公共場所公示，反復征求群眾意見，形成高質量的建設規劃文本。
4、11—12月份為規劃評審審批階段。各鄉鎮規劃編制完成后，要申請縣規劃委員會進行評審，評審合格后報縣政府批準實施。
有條件的鄉鎮在重大項目申報前要編制詳細規劃，縣政府將以“以獎代補”的方式對完成好的鄉鎮給予支持。今后，無集鎮建設規劃的鄉鎮建設項目一律不予審批。
四、嚴格行政許可，確保新農村規劃區內建設發證工作全覆蓋
在城鄉規劃區內進行建設，必須按程序辦理規劃許可等手續。各鄉鎮、縣直有關單位要暢通農民建房申報途徑，對合法的農民建房給予批準發證，確保新農村規劃區內農民建房發證工作全覆蓋。
在鄉、村莊規劃區內進行建設，要辦理《鄉村建設規劃許可證》。在縣城市規劃區及*鎮、*鎮等兩個建制鎮規劃區內使用國有土地進行建設，要取得《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》；使用集體土地進行建設，要取得《建設工程規劃許可證》。依據《城鄉規劃法》第三十六條規定，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，還應當向縣建設局申請核發選址意見書。
上述書證的辦理，均由建設單位和個人提出申請，鄉鎮規劃建設管理所受理，按程序上報審批。其中在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的，其《鄉村建設規劃許可證》由鄉鎮政府審查頒發，并報縣建設局備案；其它書證的辦理，均由鄉鎮政府報縣建設局核發。
非農業建設不得占用農用地；確需占用農用地的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》有關規定辦理農用地轉用審批手續后，按程序報縣建設局核發《鄉村建設規劃許可證》。
建設單位或者個人在按上述規定取得《建設用地規劃許可證》或《鄉村建設規劃許可證》后，方可申請辦理用地審批手續。
凡未申請辦理建設規劃許可證件和土地使用權利證明的，房產部門一律不得頒發房屋產權證書。
五、進一步加大控制和查處違法建設的力度，整治農村建房秩序
鄉鎮人民政府是本轄區查處違法建設的主體，針對當前農村建房秩序混亂的實際情況，近期要開展一次維護農村建房秩序的專項治理行動，對本轄區各類違法建設進行全面清理整頓。凡在2007年確定的267個中心村和1160個居民點以外建房，一律拆除；在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
各鄉鎮及各有關部門要建立控制違法建設的長效機制，堅決杜絕在規劃區外建設或在規劃區內不遵循規劃建設的行為。各部門、各單位要加強聯動溝通，全力協作，做到及時發現，及時處理，把違法建設消滅在萌芽狀態。紀檢、監察、建設、國土等部門組成規劃效能檢查組，定期對各鄉鎮規劃實施情況進行檢查驗收。
一、工作開展情況：
（一）違法建設整治工作成效顯著
1、強化宣傳，營造良好的政策輿論環境。為更好地加強城鄉規劃管理，杜絕違法違規建設，我辦創新宣傳形式和載體，有針對性地開展一系列的宣傳教育活動。一是利用了電視臺等媒體進行專題播報。在縣電視臺通過新聞和滾動條的形式對《縣人民政府關于進一步加強城鄉規劃建設工作的通知》中的重點部分進行了為期一周的播報。二是開展了法律咨詢活動。在縣城的繁華地段、街道等地進定點開展法律咨詢活動，廣泛宣傳與“征地拆遷”和“拆違”相關的法律。三是制作宣傳標語和發放宣傳資料。共制作固定性標語、橫幅30余條，發放《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《致群眾朋友的一封信》等宣傳資料共計4000余份。四是通過短信平臺編發了一批“查違控違”宣傳教育短信。
2、以明確職責為抓手、以強化巡查執法為手段，有效遏制住了違章建筑搶建態勢。一是確定目標，分清職責。始終把查處違法建設工作擺上第一議事日程，堅持常議、常抓、常巡、常督。單位每周召開一次例會，專門聽取一周以來違章建筑的巡查和整治情況，確定查處違法建設工作的目標要求。嚴格執行《縣違章建筑動態巡查工作獎懲辦法》，明確每一個執法人員在查處違法建設中的職責，充分調動其查處違法建設的積極性。二是強化責任，巡查不留盲區、死角。采取“定人、定崗、定路段、定片區、定責任”的包干責任機制，實行“執法中隊長、執法人員崗位責任考核細則”，實施班子領導、執法中隊、執法小組和執法隊員“分片管理、逐級負責、責任到人、績效掛鉤”四級管理模式。進一步加大巡查力度和次數，每日將對責任范圍區進行不低于2次“拉網式”巡查，一些車輛進不去的小道、小巷，一律采取步行的方式進行巡查，做到巡查不留盲區、死角。三是堅持依法查處。在查處違法建設過程中，對建筑物是否具備相關土地或規劃批準手續需確認的，均能夠及時報送土地或規劃主管部門進行確認；經確認屬違法建設的一律實施，全年共查處、制止違法建設170余宗（其中66宗制止在萌芽狀態或自行拆除），占地面積12680余平方米，其中99宗150余次，占地面積7300余平方米、建筑面積8860余平方米。
3、加強監管，防止預留地、安置地違規建設。針對縣城規劃區預留地、安置地超層建設、批少建多情況嚴重，縣人民政府對縣城規劃區內國有出讓土地、安置地及其它建設用地建立承諾制度，建設業主必須與我辦簽定《城鄉規劃承諾書》，同時由我辦加強監管。自今年9月中旬接管此項工作的三個月時間以來，我辦共共查處溫坊村新生預留地、梅福村金福花園北側安置地、國際酒店后百羅口安置地、村橋背路預留地等10余處違規建設，共查處、制止超占地面積510余㎡，建筑面積12000㎡。
4、堅持疏堵結合方式，有序做好遺留違建的處理工作。
科學有序的推進了違建戶補辦手續工作。根據縣政府第五、六批補辦手續的抄告件，迅速組織工作人員開展核查、收費、辦證等相關后續工作，全年完成了72宗違建戶的手續補辦工作。
（二）重點工程房屋征收監管工作順利推進
1、培訓拆遷工作人員。組織全體干部職工參加了房屋征收工作監管的培訓，帶領業務骨干赴兄弟縣市學習拆遷安置經驗。
2、重點工程拆遷工作有序推進。原溫坊小學周邊地塊開發項目所涉房屋已全部拆除完畢，協助做好了城南大道及延伸段、東城大道延伸段、東環路、路、防洪堤二期、三期等重點工程。
二、工作存在的問題和困難
1、由于長期以來縣城規劃區概念比較模糊，界址不夠明析，執法巡查存在一定的盲區。如：鎮村、村邊緣地帶、村小組等。
2、縣城規劃區內出現一些在屋頂擅自亂搭亂建鐵皮棚的行為及一些一夜之間能夠成型的違法建筑，如：用水泥磚砌的廚房、車庫、廁所、豬牛欄等，此類違法建設搭建速度快、隱蔽性強，巡查時難以發現和制止。
3、人員不足。控違拆違、征地拆遷工作中任務繁重，人員相對不足，特別是有豐富工作經驗的、工作能力強的骨干非常缺少，影響了各項工作的開展。
4、執法難度較大，執法人員經常受到當事人的漫罵侮辱，甚至遭受人身攻擊，人身安全無保障。如：今年在村畢家屋、古樟工業園內遭遇當事人的暴力抗法，致使我辦多名工作人員受傷。
三、工作設想及下一步打算
1、進一步加強拆違控違工作。將此項工作進一步細化、責任化，杜絕新的違法建設行為的發生。重點整治嚴重影響規劃的違法違規建筑，對不影響規劃又不前來接受處理的違章建筑實行停水、停電等措施。對影響較大又不接受處理的違章建筑推出來作典型，實施強拆，做到拆除一片，教育一方。
2、加強學習，培養骨干力量。認真組織全體干部職工參加學習培訓，堅持每周不少于一次的專題培訓，重點對《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《房屋征收與補償條例》等法律、法規進行講解，使其能夠熟練掌握運用，形成業務知識學習、培訓制度化、經常化。
衣食住行是人的最基本要求。在農村基本解決溫飽問題之后,農民住房這一基本權利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農村房屋所有權的取得、行使和保護沒有明確的規定,只對農村村民宅基地的取得、行使相關權利有相應的限制性規定。例如,《土地管理法》第62條規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第44條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。《物權法》第152條規定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。該法第153條同時規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。法律的嚴重缺位造成八億農民住房這一基本權利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經濟,乃至二元社會的深層次問題。
在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農業和農民來發展工業和城市。城市和農村兩大經濟系統被人為地割裂開,這就是所謂的二元經濟結構,其發展的嚴重后果是導致我國的二元社會結構,即在一國之內人為地劃分為城市和農村、市民和農民兩個社會和階層。其主要表現為:
1.工、農業產品價格“剪刀差”。從統購統銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農民那里拿走6000-8000億元。據專家測算,通過“剪刀差”、征地、農民工務工等方式,全國農民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。
2.城鄉收入差距。城鄉居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。
3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農業人口”和“非農業人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農村的孩子只有考上大學或參干才能合法地從一個世界(農業)轉換到另一個世界(非農業),這造成了城市居民和農村居民在競爭起點上的不平等。
4.城市居民和農村居民在基本權利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現在:(1)農村居民在求學、就業、醫療衛生、社會保障和自由遷徙等基本權利方面和城市居民不平等;(2)農民在享受政府公共產品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農民和城市居民的社會負擔不一樣,城市居民對國家的責任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點,而農民的負擔卻多種多樣,既有人力也有金錢負擔,并且金錢方面的負擔主要表現為“費”,這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。(4)農民在土地產權、房屋所有權等問題上與城市居民享有的權利不平等。
在這種“以鄉養城、城鄉隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權的法律、法規有《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉規劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權,還可以享有城市房屋所有權。而在農村,涉及農民房屋所有權的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權法》和《土地管理法》,農民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權,不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(即不能領有國家房屋登記機關統一頒發、全國通用的《房屋所有權證》)。
物權是個人獨立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權之上,沒有獨立自主的物權也就沒有獨立的法律人格。物權法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有,其結果是激發個人對財富的不斷追求,而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長,也是一個人全面發展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創造社會財富,才能享受幸福的生活。應該說,在個人的財富當中,占有較大比例的部分是以房屋不動產的形式表現出來的,在農村尤為如此,我國農民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數人的物權,多數法律還在繼續維護、確認城市和農村、非農業人口和農業人口這種不平等的現狀,這是現行法律的最大缺陷。
二、農村房屋所有權方面的法律規定及其缺陷
雖然我國《憲法》第13條規定公民的合法的私有財產不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規定,而交由其他法律來界定。
《民法通則》第3條規定當事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規定,公民、法人的合法的民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規定,公民的個人財產,包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規定或解釋,而又交由其他法律、法規來進一步落實。
《物權法》第2條規定,因物的歸屬和利用而產生的民事關系,適用本法。本法所稱物,包括不動產和動產。《物權法》中涉及房屋所有權制度的主要條款包括該法第9條(不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的,自事實行為成就時發生效力)。因此,根據《物權法》的以上規定,可以大膽推斷:農村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經登記”而不發生物權的效力。
從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實施的《物權法》,雖然法律一再強調公民在法律面前一律平等、公民的權利受法律的平等保護,但筆者認為至少在房屋所有權方面,城市居民和農村居民是顯然不平等的。
從城市的房屋所有權制度的演變來看,在進行住房制度改革以前,我國在城鎮實行國家統一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權而沒有其他的權利)。上世紀80年代末“房改”以后,由原來的公房制度逐漸過渡為現在的商品房制度,即房屋統一由開發商進行商業化開發,購房者(主要是城市居民)在自由競爭的房地產市場上購買房屋,取得房屋的所有權。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》、《城市規劃法》、《建筑法》等法律、規章的規定,開發商在城市進行房地產開發必須取得《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》、《商品房銷售(預售或現售)許可證》(簡稱“五證”)等合法手續才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關稅費之后,憑購房合同及完稅證明等手續便可向國家相關部門申領房屋產權證。所以,在城市購買商品房,只要符合法律規定的條件,是完全可以向不動產登記機關申請登記并取得不動產的權屬證書。從法律意義上看,不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權(對于房屋而言是房屋所有權人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權利)的證明。實行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產市場。
對于農村居民而言,在現行的法律框架下,法律只是籠統地說“合法的財產受保護”,但怎樣才讓農民的房屋變成“合法”卻沒有法律規定。首先,《房地產管理法》和《房屋權屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規定,搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動,不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉規劃法》第41條第2款規定,在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法,由省、自治區、直轄市制定。這對農村住宅建設問題又留下令人費解的尾巴),沒有一部全國統一適用的建設法、住宅法,農村的房屋當然會被不動產登記“拒之門外”。既然農村的房屋未經國家統一規劃并進行權屬登記,根據《物權法》及相關的房地產規定,是否農民的房屋都是“非法建筑”?八億農民的房屋所有權被法律有意無意地遺忘!其次,房地產的原則是“地隨房走”,在農村卻變成“房隨地走”,即農村只有宅基地方面的規定,卻沒有房屋方面的法律規定。并且現行的法律限制一戶農民只能申請一塊宅基地(與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產形成鮮明對比),并且該宅基地只能在本村,這無疑將農民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農民只能將其房屋轉讓給本經濟組織的成員,并且一旦轉讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉讓、出租給任意人,并且轉讓后還可以再購買房屋。因此,從這點來看,農民的民事權利能力是受到限制的,我國的房地產市場只存在于城市,農村是沒有房地產市場的。那么,農村是否需要房地產市場?農民能否屬于住房消費者?限制農民的民事權利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權是最基本的人權,農民和城市居民作為同一個國家的公民理應在法律面前人人平等。
三、對完善農民房屋所有權法律和保護農民利益的展望
我國《土地管理法》之所以規定農民只能以“戶”為單位申請一處宅基地,并且農民的房屋只能在本村內轉讓,除了受到二元經濟思想的影響之外,據說還是出于對耕地、農用地的保護———從而保證我國的糧食生產及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達到其預定的目標?雖然我國已實行堪稱世界上最嚴厲的耕地保護法律,但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農民自由轉讓房屋、宅基地并不能達到保護耕地的預期目的。
另外,近一段時間來我國某些大城市房價居高不下,毗鄰這些城市的農村和開發商聯合進行房地產開發,由于土地的性質是集體的,因此無法辦理正規的產權證(購房者只能領到鄉、鎮政府頒發的“產權證”或“榮譽村民證”)。但其房屋價格比市場價低一半,有的甚至只有市價的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產還出現銷售火爆的現象,這就是引人注目的“小產權房”問題。就此問題,建設部還曾在2007年6月18日通過新聞發言人的形式向社會“購買新建商品房風險的提示”,其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設的房屋。目前的法律法規不允許在集體土地上進行房地產開發。不允許集體土地上建設的房屋向本集體經濟組織以外成員銷售。目前,有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓,用于安置本集體經濟組織成員,但在安置過程中,擅自擴大銷售對象,以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售。非集體經濟組織成員購買此類房屋,將無法辦理房屋產權登記,合法權益難以得到保護。有些項目允諾辦理的‘鄉產權’、‘小產權’,均不符合法律規定,不受法律保護”等內容。所以,“小產權房”問題成為政府、農村集體組織、本地農民、開發商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實,“小產權房”問題也是市場和行政管制、農村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現,也是農民爭取合法房屋所有權、渴望開放農村房地產市場的一種正當回應。
《憲法》和相關法律規定農村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當然有權決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來,政府壟斷土地的一級市場,政府以很低的價格從農民手中強行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價轉讓給開發商,“賣別人的地來給自己賺錢”。農民當然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補償。其結果是導致農民和政府在征地補償過程中的對立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認為,將來應重點從以下幾方面來保護農村房屋所有權和農民利益。
1.打破城鄉隔絕、地域界限和身份限制,構建全國統一、公平競爭和城鄉和諧的大市場(包括房地產市場),通過市場機制,對城鄉資本、人員、技術信息等市場要素進行公平、自由的流動。除了準許農民到城市自由擇業、居住之外,還應允許城市居民到農村買房甚至投資,最終實現“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動國家和民間資本對農村的投資,興建幼兒園、中小學、醫院等配套公共設施,改善農村的居住和投資環境,也使農民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農民充分享受現代化的成果和城市文明。通過城鄉的雙向交流,可以使城市的房價降下來,緩解交通堵塞;也可促使農村的經濟加快發展,從而實現城鄉統籌、和諧發展。
2.統一法制,使城鄉居民的基本權利在法律上真正人人平等,讓城鄉居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權制度方面,應設立全國統一的不動產登記機關,對于符合法律規定條件的農村房產給予登記并頒證。那種認為農民的房屋不重要或其房產價值低而不給予登記的看法是毫無根據的,法律應重在疏導而不是堵塞。法律應預設適當的條件,只要農民的房屋符合法律規定的條件就能領到房屋產權證,引導農民向“規范建房、合理利用土地”的健康方向發展。
3.國家應加強對耕地的保護,因為我國是人口大國,耕地減少必然涉及到國家的糧食安全。但這樣一個涉及國家經濟安全的問題應由政府進行宏觀調控,并且應依法進行。而不能全部由農村和農民來承擔,更不能以保護糧食安全為由限制農民合法出售宅基地和荒地的使用權,甚至拒絕為農民辦理房屋產權證。
第一條為塑造城區良好的建筑外立面景觀，提升城市形象，防止擅自進行建筑外立面改造破壞城市景觀的行為，加強建筑外立面改造管理，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國物權法》、《省城鄉規劃條例》、《省城鄉環境綜合治理條例》、《省建筑裝飾裝修管理辦法》和《城市市容和環境衛生管理條例》等有關法律法規，結合我市實際，制定本辦法。
第二條本辦法所稱的建筑外立面改造，是指對建筑外立面使用裝飾材料，進行裝飾裝修的活動。包括成片區外立面改造、整棟樓外立面改造和建筑物局部外立面改造。
第三條本辦法適用于城區范圍內的所有建筑外立面改造。
第四條建筑外立面改造應遵循安全、美觀、節能、環保，符合片區風貌控制規劃，與周邊建筑環境相協調的原則。
第二章改造要求
第五條建筑外立面改造須符合《民用建筑設計通則》、《市城市風貌控制性規劃》、《市城市規劃管理技術規定》等規定，《市歷史文化名城保護規劃》確定的歷史文物保護區還須符合文物保護專項保護規劃的規定。
第六條建筑外立面改造有以下行為的一律不批：
（一）不符合該片區風貌控制規劃，與周邊環境極不協調的；
（二）增加建筑使用面積的；
（三）侵占公共空間的；
（四）改變建筑使用功能的；
（五）未經利害關系人同意，擅自超出申請人房屋所有權部位的；
（六）未經原設計單位同意，擅自改變建筑物的承重結構的；
（七）空調外機臨街的；
（八）對臨街陽臺進行不符合城市規劃改造的；
（九）外墻使用涂料的；
（十）損壞房屋原有節能設施、降低節能效果的。
第七條建筑外立面改造確需超出申請人房屋使用權、所有權部位時，須征得相關產權人的同意。
第三章規劃管理
第八條對建筑外立面進行改造的，建設單位或個人應當向市城鄉規劃局申請改造設計方案審批。對經市政府確定實施成片區改造的項目，由組織實施單位向市城鄉規劃局提出申請；其余改造項目，由房屋產權人提出申請，特殊情況下，也可由房屋產權人委托房屋使用者提出申請。
第九條《市歷史文化名城保護規劃》確定保護的歷史建筑進行外立面維修不得改變其原有風貌，其設計方案須征得市文物保護局同意。
第十條組織實施成片區建筑外立面改造的，組織實施單位應先編制街景改造設計方案報市城鄉規劃局審批后實施，涉及城市市容市貌的報市城管執法局審查，各單幢建筑不再單獨辦理規劃審批手續。
第十一條建設單位或個人向市城鄉規劃局申請審批建筑外立面改造規劃設計方案時，應提供下列材料：
（一）書面申請（受委托提出申請的，還應有委托書）；
（二）房屋所有權證及附圖復印件（原件核對）；如果房屋屬租賃的，還應附房屋租賃合同及房屋產權人同意改造的書面材料；
（三）改造前建筑外立面照片；
（四）有光彩工程的建筑外立面改造，需到市城管執法局遞交恢復光彩工程的承諾書；
（五）其它相關材料。
第十二條經批準的建筑外立面改造設計方案不得擅自改變。確需變更的，須向市城鄉規劃局申請辦理調整方案審批手續。
第十三條市城鄉規劃局在批準建筑外立面改造后應及時將相關批準資料抄送市住房城鄉建設局和市城管執法局。
第四章建設管理
第十四條建筑外立面改造工程投資在30萬元以上的，或涉及建筑物、構筑物結構安全或公共安全的，申請人應持市城鄉規劃局批準的建筑外立面改造方案到市住房城鄉建設局辦理《建筑工程施工許可證》及施工管理等手續。
第五章城市管理
第十五條建筑外立面中涉及戶外廣告、店招、店牌、空調外機、圖形標志、霓虹燈等涉及城市市容市貌的，由市城管執法局負責審查。
第十六條需占用道路進行建筑外立面改造施工的，建設單位或個人應持經批準的建筑外立面改造設計方案等手續，到市城管執法局辦理占道施工手續，建筑外立面改造過程中，施工現場必須符合城市管理相關規定。
第六章審批程序
第十七條對建筑外立面設計方案的審批按以下程序進行：
（一）申請人提出申請；
（二）市城鄉規劃局對方案進行審查；
（三）涉及光彩工程和市容市貌的，市城鄉規劃局書面征求市城管執法局意見；
（四）市城鄉規劃局在收到市城管執法局審查同意的書面意見后，審批建筑外立面改造方案。
（五）市城管執法局辦理相關手續。
第七章竣工核實管理
第十八條建筑外立面改造完工后，申請人應向市城鄉規劃局申請規劃核實。建筑外立面改造中涉及光彩工程和市容市貌的，由市城鄉規劃局組織市城管執法局進行規劃核實。
第十九條投資在30萬元以上的建筑外立面改造項目，在通過規劃核實后，應向市住房城鄉建設局申請竣工驗收。
第二十條未經核實或核實未達到要求的，以及投資在30萬元以上未經竣工驗收或竣工驗收未達到要求的，均不得投入使用，有關部門不得核發營業執照。
第八章法律責任
第二十一條建設單位或個人在建筑外立面改造方案批準六個月內未施工的，批準文件自動失效。
第二十二條對違反本規定未經批準或經批準但擅自改變設計方案實施改造的，由市城管執法局、市住房城鄉建設局、市城鄉規劃局按照各自的職能依法查處。
第九章附則