時間：2023-11-07 11:28:53
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湖北省土地管理局：
你局鄂土辦函〔1991〕27號《關(guān)于對<中華人民共和國土地管理法實施條例幾個法律問題的請示》收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)答復如下：
一、《中華人民共和國管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第六條第一款規(guī)定：“依法改變土地的所有權(quán)、使用權(quán)，或者因依法買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記，由縣級以上人民政府更換土地證書?！币虼?，凡是土地所有權(quán)、使用權(quán)變更，只有按照這一規(guī)定辦理的，土地變更才具有法律效力。土地管理部門在辦理變更登記手續(xù)前，應當對當事人的變更登記申請進行審查。
二、非法轉(zhuǎn)讓土地，是非法所得的前提條件。構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地行為，其所得的款額都屬非法所得，應按照《實施條例》第三十一條規(guī)定處理。
三、《實施條例》是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十六條規(guī)定制定并頒布的，與《土地管理法》配套實施。因此，依據(jù)《實施條例》作出的行政處罰決定，當事人不服，在法定的期限內(nèi)不起訴又不履行的，根據(jù)《土地管理法》第五十二條規(guī)定，由作出行政處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。
患者，女，79歲，因“反復心悸、氣促1年余，再發(fā)加重3天伴發(fā)熱”收住院?；颊呓?年余以來，無明顯誘因反復出現(xiàn)心悸、氣促，曾多次住外院治療，曾診斷為“冠心病”，具體用藥不詳。近3天無誘因上述癥狀再發(fā)，靜時亦感心悸、氣促，活動時加重，伴顏面及雙下肢浮腫。同時出現(xiàn)畏寒、乏力、腹痛，發(fā)病后在外院輸液治療(用藥不詳)，癥狀無減輕，到我院住院?；颊呓?天進飲食減少，尿量稍減少，外觀色黃，大便外觀正常，夜間睡眠差，需半臥位。既往史：近10年曾3次行“膽道手術(shù)”，否認藥物過敏史。入院時查體；T 39.8℃，P 112次/分，R 20次/分，Bp 100/70mmHg，重病容，神志清楚，口唇、肢端發(fā)紺，顏面稍浮腫，咽部無充血，雙肺呼吸音粗糙，未聞及干、濕性啰音。心濁音界向左下增大，HR 112次/分，節(jié)律稍不齊，未聞及雜音。全腹軟，臍周有壓痛，無反跳痛，肝脾未觸及，腸鳴音4次/分。雙下肢踝周稍浮腫。輔檢資料：SpO2 86%～88%。心電圖：①竇性心律不齊；②竇性心動過速；③ST段呈缺血性變化(側(cè)壁)。胸片報告：①右下肺感染可能；②主動脈-普大型心臟。血常規(guī)：白細胞總數(shù)9.9×109/L，中性粒細胞85.9%，淋巴細胞13.6%，紅細胞總數(shù)3.63×1012/L，血紅蛋白111g/L，血小板177×109/L。嗜酸性粒細胞計數(shù)80×106/L。大便常規(guī)RBC 0～1，WBC少量/Hp。初步診斷：①冠心病，心律失常-竇性心律不齊，竇性心動過速，左心室增大，心功能Ⅲ級，心衰Ⅱ度。②右下肺感染。③腸炎可能。
患者入院后，給吸氧，口服螺內(nèi)酯利尿，硝酸異山梨酯擴張冠脈，靜滴氨茶堿平喘，鎂極化液營養(yǎng)心肌，阿莫西林舒巴坦，左氧氟沙星抗感染等治療。患者入院第2天，心悸、氣促較前減輕，體溫37℃，尿量增加不明顯，查腎功、血離子常規(guī)正常。復查心電圖：竇性心律，偶發(fā)室性早搏。在原治療上給呋塞米針20mg靜注利尿，入院第3天11:55，患者由家屬攙扶上廁所時，突然出現(xiàn)呼之不應，顏面、口唇發(fā)紺，醫(yī)護人員及時趕到，查：無意識、無自主呼吸，無自主心跳，考慮心跳呼吸驟停，迅速抬入急救室，立即給開放氣道，氣囊面罩給氧輔助呼吸，胸外心臟按壓。同時開通靜脈。床旁心電圖示：“心室顫動”。立即給雙相波除顫儀150焦耳電擊除顫1次，心電監(jiān)護及心電圖示：竇性心動過速。除顫成功。測血壓130/80mmHg，12:00給胺碘酮針劑150mg靜注(防止室顫復發(fā))，12:03靜滴鎂極化液，測微量血糖98mmol/L，測SPO2 93%～94%，繼給地塞米松10mg靜注防治腦水腫及全身應激反應。12∶ 30患者自主呼吸恢復，神志轉(zhuǎn)清楚，面色、口唇、甲床轉(zhuǎn)紅潤，SPO2 98%～99%，搶救成功。急查血離子常規(guī)：鉀33mmol/L，鈉1349mmol/L，鎂081mmol/L。心肌酶正常。存在“低鉀血癥”、“低鈉血癥”。經(jīng)靜脈補充氯化鉀、氯化鈉；靜滴參麥益氣養(yǎng)陰；用20%甘露醇125ml靜滴防治腦水腫，心電監(jiān)護48小時，無室顫復發(fā)。住院第8天心電圖示：①竇性心律；②QT間期延長(QT/QTC 448/501ms)。住院第11天復查血離子常規(guī)：鉀、鈉、氯、鈣、鎂均正常，第12天好轉(zhuǎn)出院。出院后3個月15天，電話隨訪，患者病情平穩(wěn)，未出現(xiàn)過心跳呼吸驟停。
討 論
心跳驟停是指各種原因所致的心臟射血功能突然終止。導致心臟驟停的病理生理機制最見為快速型室性心律失常：心室顫動，無脈性室性心動過速。心臟驟停發(fā)生后，即出現(xiàn)意識喪失，脈搏消失，呼吸停止，經(jīng)及時有效的心肺腦復蘇，部份患者可獲存活［1］，否則將發(fā)生生物學死亡。由于大多數(shù)非外傷性心臟驟停是由心室顫動所致，每延遲1分鐘除顫，生存率下降7%～10%。本病例的特點：①患者為老年人，79歲。②入院心電圖有心肌缺血改變。③初步診斷；冠心病，左心室增大，心功能Ⅲ，心衰Ⅱ度。④存在低鉀血癥，低鈉血癥，肺部感染。⑤上廁所時突發(fā)心臟驟停，繼而呼吸停止，心電圖示心室顫動。前述幾條均可能是室顫的易發(fā)病因素。患者在醫(yī)院內(nèi)出現(xiàn)心臟驟停，有家屬陪護，目擊現(xiàn)場，呼叫醫(yī)護人員(早期呼救)，立即搶救：開放氣道，人工呼吸(氣囊面罩給氧)，胸外心臟按壓(早期CPR)，同時開通靜脈(早期救治)。及時查心電圖并接上除顫儀，提示“心室顫動”，立即(從心跳驟停開始約2分鐘內(nèi))給予電除顫(早期電除顫)，轉(zhuǎn)為竇性心律，之后行相關(guān)治療(心跳驟停后的救治)，患者自主呼吸恢復，神志轉(zhuǎn)清楚，搶救獲得成功。我們使用新購進的雙相波除顫儀，用150焦耳能量，僅除顫1次，即轉(zhuǎn)復。本病例搶救成功的關(guān)鍵，在于遵循《2010美國心臟協(xié)會心肺復蘇及心血管急救指南》，做好新“生存鏈”的5個環(huán)節(jié)：①早期呼救；②早期CPR；③早期電除顫；④早期救治；⑤心跳驟停后的救治。另外，心力衰竭的患者，用呋塞米利尿后，可能出現(xiàn)低鉀血癥，應及時監(jiān)測，及時補鉀，以預防心室顫動發(fā)生。
1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性
1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求
據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。
在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。
1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求
社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。
黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。
1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求
解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權(quán)屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。
2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題
2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全
中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共 和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。
“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。
周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。
造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。
2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈
現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。
長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。
2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱
農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎，應依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。
加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙。
對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。
2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低
目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。
據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產(chǎn)管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。
3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議
3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體
黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。
3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資
開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。
3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制
《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設夯實經(jīng)濟基礎。
3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務體系
價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要 深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務，也應當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務，做好相關(guān)服務工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。
第一條 為了妥善處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》，下同）和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指公民之間、法人之間、 其他組織之間及其相互之間，對土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。
第三條 本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭議的處理。但法律、 法規(guī)另有規(guī)定的除外。
第四條 土地權(quán)屬爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)，下同） 以上人民政府處理。
縣（含縣級市、區(qū)，下同）以上人民政府處理土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門具體負責。
第五條 鄉(xiāng)以上人民政府應當按照下列管轄范圍處理土地權(quán)屬爭議：
（一）農(nóng)民（含在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶口居民，下同）之間、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或者村民委員會、村民組，下同）之間的土地使用權(quán)爭議，由爭議土地所在地的鄉(xiāng)人民政府處理；
（二）除前項規(guī)定以外的土地權(quán)屬爭議，由爭議土地所在地的縣或者市人民政府處理；
（三）爭議土地涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)人民政府共同的上一級人民政府處理。
第六條 處理土地權(quán)屬爭議，必須遵循下列原則：
（一）依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；
（二）尊重合法契約；
（三）兼顧歷史與現(xiàn)實；
（四）公平和公正。
第七條 在土地權(quán)屬爭議解決前，任何一方不得擅自改變土地現(xiàn)狀，不得破壞地上建筑物、附著物。
第二章 土地權(quán)屬確定的依據(jù)
第八條 下列文件或者證明應當作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前，人民公社或者鄉(xiāng)人民政府對農(nóng)民新建、翻建房屋用地的批準文件；
（二）《土地管理法》施行前，經(jīng)鄉(xiāng)以上人民政府或者其授權(quán)機關(guān)批準征用、劃撥、占用土地的文件；
（三）《土地管理法》施行后，鄉(xiāng)以上人民政府依法批準征用、劃撥、占用土地的文件以及縣以上人民政府頒發(fā)的《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》；
（四） 依法簽訂且已經(jīng)生效的國有土地使用權(quán)出讓合同；
（五） 已經(jīng)生效的人民法院關(guān)于土地權(quán)屬的判決書、裁定書、調(diào)解書。
第九條 下列證明、協(xié)議文件，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府或者縣以上土地管理部門認定其合法、真實后，可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù)：
（一）《土地管理法》施行前的農(nóng)村宅基地證；
（二）土地權(quán)屬界線協(xié)議書或者土地調(diào)查的有關(guān)資料；
（三）租用、抵押等用地契約；
（四）私有房屋所有權(quán)證；
（五）房產(chǎn)登記證；
（六）房屋買賣契約；
（七）解放后沒收敵偽房產(chǎn)以及與土地有關(guān)的資料。
除前款規(guī)定外，經(jīng)縣以上人民政府確認的證明、協(xié)議等有關(guān)資料，也可以作為確定土地權(quán)屬的依據(jù) .第三章 集體土地權(quán)屬的確定
第十條 農(nóng)民集體土地所有權(quán)按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》，下同）的規(guī)定確定。自《六十條》施行之日（1962年9月27日）起，至《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行之日（1982年2月13日）止，根據(jù)《六十條》確定的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由于下列原因發(fā)生變動的，按照變動后的狀況確定土地所有權(quán)：
（一）行政區(qū)劃調(diào)整時調(diào)整了土地權(quán)屬；
（二）村、隊、社、場合并或者分立；
（三）國家建設征用土地；
（四）因非農(nóng)業(yè)建設、農(nóng)田基本建設、自然災害等原因進行過土地調(diào)整。
行政區(qū)劃調(diào)整時，土地權(quán)屬未調(diào)整，一方農(nóng)民集體土地在另一方行政區(qū)域內(nèi)的，土地所有權(quán)不變。但經(jīng)雙方同意調(diào)整土地或者一方對另一方給予補償?shù)?，可以按照調(diào)整后的狀況確定土地所有權(quán)。
第十一條 《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》施行前，農(nóng)民建房占用的宅基地（含院落占地，下同），自其施行之日起至《土地管理法》施行之日（1987年1月1日）止，未經(jīng)拆遷、改造翻建的，按照現(xiàn)有實際使用面積確定土地使用權(quán)。
《土地管理法》施行后，農(nóng)民新建房屋占用的宅基地沒有超過當?shù)卣贫ǖ恼孛娣e標準的，按照現(xiàn)有宅基地面積確定土地使用權(quán)。
第十二條 農(nóng)村實行后，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織所有的，可以確定給各該集體經(jīng)濟組織所有。
第十三條 鄉(xiāng)、村興辦企業(yè)、事業(yè)和農(nóng)民個人建房占用集體土地的，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地使用權(quán)屬于使用者。
第十四條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部發(fā)生房屋買賣的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第十五條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，連續(xù)使用已滿20年，并且在此期間一方未要求返還的，土地所有權(quán)屬于使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第十六條 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，將集體土地作為投資與法人、 其他經(jīng)濟組織聯(lián)營的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于聯(lián)營單位。
第十七條 城市市區(qū)內(nèi)原屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，現(xiàn)仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民個人使用的，土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于使用者。
第四章 國有土地權(quán)屬的確定
第十八條 《六十條》施行前，全民所有制、 城鎮(zhèn)集體所有制單位使用的農(nóng)民集體土地（含農(nóng)村實行合作化前屬于個人所有的土地），《六十條》施行后未確定給農(nóng)民集體使用的，其土地所有權(quán)屬于國家。
第十九條 自《六十條》施行之日起，至《國家建設征用土地條例》施行之日（1982年5月14日）止，全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制單位使用農(nóng)民集體土地，符合下列條件之一的，其土地所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于使用單位：
（一）簽訂過土地權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等有關(guān)協(xié)議的；
（二）接受農(nóng)民集體饋贈的；
（三）經(jīng)縣以上人民政府批準使用的；
（四）安置了該農(nóng)民集體勞動力或者給予一定補償?shù)模?/p>
（五）用地單位原為農(nóng)村集體所有制單位，以后轉(zhuǎn)為全民所有制的。
第二十條 農(nóng)村集體土地在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后，其土地所有權(quán)屬于國家。
第二十一條 城市市區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在屬于其所有的土地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，將建成的房屋出售給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人的，該房屋使用范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十二條 通過解放初期接收或者《六十條》施行前以買賣、贈與、繼承等方式獲得地上建筑物、附著物而使用國有土地的，土地使用權(quán)屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者或者附著物管理者。
第二十三條 單位或者個人使用的國有土地，無償轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個人使用已滿20年，并且在此期間未要求返還的，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。但雙方另有協(xié)議的除外。
第二十四條 依法開發(fā)利用國有土地（含征用后未進行非農(nóng)業(yè)建設并暫由農(nóng)民耕種的土地），其土地所有權(quán)不變，土地使用權(quán)屬于開發(fā)利用者。
第二十五條 單位或者個人依法在國有土地上建造房屋的，土地使用權(quán)屬于房屋所有者。
第二十六條 兩個以上單位聯(lián)合開發(fā)國有土地，能夠劃清界線的，分別確定土地使用權(quán)；無法劃清界線的，土地使用權(quán)共有，按照各自的建筑面積所占有的比例確定土地使用權(quán)。
第二十七條 國有土地上的建筑物出租、出借給任何單位或者個人，土地使用權(quán)仍屬于建筑物產(chǎn)權(quán)所有者。
第二十八條 依法抵押國有土地使用權(quán)，抵押人未能履行到期債務或者在抵押合同有效期間宣告解散、破產(chǎn)的，土地使用權(quán)屬于抵押權(quán)人。
第二十九條 城市市區(qū)的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等，其土地所有權(quán)屬于國家。但法律另有規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定情形的除外。
第五章 土地權(quán)屬爭議的處理
第三十條 當事人向有管轄權(quán)的人民政府（簡稱政府，下同）申請?zhí)幚硗恋貦?quán)屬爭議，應當以書面形式提出。
第三十一條 土地權(quán)屬爭議處理申請書應當載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱（姓名）、地址（工作單位）；
（三）爭議土地的地址；
（四）土地權(quán)屬爭議的具體事實和請求；
（五）有關(guān)證據(jù)材料及其來源。
第三十二條 政府收到申請書后，對符合本辦法第二條、第三條、第三十條、第三十一條規(guī)定的，應當予以受理。自決定受理之日起5日內(nèi)，將申請書副本發(fā)送被申請人。
第三十三條 被申請人自收到申請書副本之日起15日內(nèi)提交答辯書（附證據(jù)材料）。
第三十四條 對申請人持有合法的土地權(quán)屬證明，而被申請人確屬侵權(quán)的，按照《土地管理法》第五十三條規(guī)定處理。
第三十五條 政府處理土地權(quán)屬爭議，應當先予調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，制作調(diào)解書。當事人應當在調(diào)解書上簽字或者蓋章，并加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
調(diào)解書自簽字、蓋章之日起生效。
第三十六條 政府對土地權(quán)屬爭議調(diào)解不成的，應當作出決定，并制作決定書。
第三十七條 土地權(quán)屬爭議處理決定書應當載明下列事項：
（一）申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（二）被申請人的名稱、地址、法定代表人或者負責人的姓名、職務，或者被申請人的姓名、性別、年齡、工作單位、住址；
（三）申請人和被申請人陳述的土地權(quán)屬爭議的事實、證據(jù)；
（四）作出決定的依據(jù)和決定內(nèi)容；
（五）不服決定的復議、起訴期限。
決定書應當加蓋政府處理土地權(quán)屬爭議專用章。
決定書自送達之日起生效。
第六章 附則
第三十八條 在各個歷史時期違反當時法律、法規(guī)、政策規(guī)定使用土地的，應當按照當時有關(guān)規(guī)定處理后，再依照本辦法確定土地權(quán)屬。
[關(guān)鍵詞]：經(jīng)濟建設、征收土地、搬遷
隨著我國經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，對土地的需求也不斷增加，征收土地的任務就越發(fā)加重，而征收土地工作中的一些附著物補償、社會保障等問題往往制約著工作的開展。現(xiàn)就征收農(nóng)村集體土地附著物補償中涉及墳墓搬遷問題的影響進行簡單分析。
一、 征收農(nóng)村集體土地引發(fā)的墳墓搬遷問題解析
征收農(nóng)村集體土地中涉及墳墓搬遷問題是征地工作中的一個分支，屬于地上附著物的范疇中。實際工作中國土部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下稱《土地管理法》）第五章第四十七條：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！钡膬?nèi)容對征地工作中涉及的地上附著物進行補償。征地涉及的個人墳墓在當?shù)卣w墳公告后，按照地上附著物類別進行補償，限期自行搬遷，逾期未搬遷的即將視為無主墳在征地清表時平掉。但操作中經(jīng)常發(fā)生因搬遷費用、搬遷位置等問題使墳墓無法搬遷。而幾千年來的風俗、思想意識，希望逝者能入土為安，使得村民經(jīng)常要求有塊“風水寶地”對墳墓進行安置。視為無主墳則矛盾橫生，從而時而影響到征地拆遷的和諧清表，甚至整個征地工作停滯的現(xiàn)象也時有發(fā)生。因而征地制度中需要適當?shù)膶災寡a償操作進行調(diào)整，以加快并保障和諧用地。
二、農(nóng)村墳墓問題由來的歷史原因
1、我國農(nóng)村在村設有公共墓地的情況下墳墓安置一般尚有積極搬遷的可能，但土地承包到戶后，許多村莊已沒有公共墓地，現(xiàn)實中村民往往將墳墓安置到自家的承包地中。《土地管理法》第四章第三十六條規(guī)定禁止占用耕地建墳，而《殯葬管理條例》第十條明文規(guī)定禁止在耕地、林地區(qū)建造墳墓。并且規(guī)定區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的墳墓，除受國家保護的具有歷史、藝術(shù)、科學價值的墓地予以保留外，應當限期遷移或者深埋，不留墳頭。由于實際規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，而行政強制缺乏規(guī)范的執(zhí)法程序和法律文書，致使農(nóng)村墳墓管理制約措施少，罰則剛度不足，可操作性差。
2、實際地區(qū)操作中民政部門作為農(nóng)村墳墓管理執(zhí)法主體，卻由于沒有強制的處罰措施，導致個別喪戶、個別地方違規(guī)土葬、亂埋亂葬屢禁不止。導致目前農(nóng)村征地范圍內(nèi)墳墓數(shù)量持續(xù)增加，從而造成一到征收土地時，就需遷移大量的墳墓。征地拆遷費用增加，搬遷困難激增。
3、目前征收土地工作中所涉及的農(nóng)村土地，多為城市近郊，基本列入“城中村”改造項目計劃，整村范圍已有規(guī)劃，由于功能劃分，多數(shù)無村集體殯葬預留用地。從而使整體搬遷、改造后，一個村莊的墳墓無處可去。而幾千年的文化意識、宗教觀念，村民要求必須有土地對墳墓安置。僅靠思想工作和貨幣補償，阻力相當大，又缺乏強有力的法律手段，征地工作經(jīng)常因此無法有效地推行，甚至陷入停頓。
三、征收土地涉及墳墓補償?shù)膸滋幪接懠敖ㄗh。
1、創(chuàng)新征地中的墳墓處理模式。要歷史地，客觀地對待征地中的墳墓問題。不回避，不推諉，不搞“一刀切”。我們國土部門不能因當前征地工作中出現(xiàn)了大量的遷墳矛盾和糾紛就對和諧征地失去信心?；仡櫄v史不難發(fā)現(xiàn)，歷年來的具體經(jīng)驗表明，利用多種方法、方式細致考慮我國幾千年的文化意識、宗教觀念的實際，尊風敬古，做好了墳墓安置后，后續(xù)征地工作會十分順暢。
建議各地國土部門定期研討、交流有關(guān)征地中的墳墓處理的經(jīng)驗、方法。
2、切實保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，提高墳墓補償標準偏低?，F(xiàn)行的墳墓補償標準偏低。以河南省安陽市為例，依據(jù)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于加強我省國家建設征地地上附著物補償管理的通知》（豫政辦[2009]152號）文件要求，安陽市2010年修定的安政[2010]40號文件，對于征地范圍內(nèi)的墳墓按照一墓一棺500元，每增加一棺增加100元的標準實施搬遷補助，隨著經(jīng)濟發(fā)展，2013年修定的安政[2013]22號文件，對于征地范圍內(nèi)的墳墓按照一墓一棺2000元，每增加一棺增加500元的標準實施搬遷補助，。而調(diào)查安陽市周邊的龍鳳山、龍豫園等公墓需要5000-20000元每墓不等的金額。而征地時，如無免費的公共墓地可用，農(nóng)村一家數(shù)代人墳墓往往需要一起搬遷至收費墓地，村民往往無力負擔此費用。
建議財政部門經(jīng)合理評價后適當提高征地墳墓搬遷補助標準，同時建立農(nóng)村弱勢群體喪葬補助專項資金保障制度，并列入政府征地財政預算。
3、建立、健全溝通與協(xié)調(diào)機制，源頭上講明確有關(guān)殯葬管理部門職責的問題。通過協(xié)調(diào)民政部門應積極做好殯改工作的組織、督導工作，及時發(fā)現(xiàn)并處理殯葬違規(guī)事件；定期相互通報殯葬改革工作情況。國務院《殯葬管理條例》第二十條規(guī)定：“將應當火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的，由民政部門責令限期改正?！彼悦裾块T要積極合理安置可長期使用的農(nóng)村公共墓地，疏堵結(jié)合，盡力減少耕地內(nèi)現(xiàn)存墳墓數(shù)量，杜絕增長?？梢哉f殯葬管理工作是一項社會工程、系統(tǒng)工程，涉及到國土、民政、公安等多個部門，但在殯葬管理中，尤其征收土地時，多數(shù)地方仍是國土部門一家孤軍奮戰(zhàn)，致使墳墓處理管理難以有效推進，管理效果不佳。
建議設立征收土地農(nóng)村墳墓搬遷專項工作組 ，以法律法規(guī)的形式予以明確職責。由國土部門牽頭，民政等有關(guān)部門積極參與，成為政府征收土地工作的必要、常設組成部門，從而發(fā)揮長效，形成征地拆遷工作合力。
4、探索建立農(nóng)村公墓用地審批新機制。國土部門應加大對公益性公墓、經(jīng)營性公墓用地依法審批的力度。我國《土地管理法》第四章第三十六條規(guī)定：禁止占用耕地建窯、建墳。《殯葬管理條例》規(guī)定：農(nóng)村為村民設置公益性墓地，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核同意后，報縣級人民政府民政部門審批。加之2012年我們河南省與國土資源部簽訂的《共同推進土地管理制度改革促進中原經(jīng)濟區(qū)建設合作協(xié)議》中提到：“國土資源部支持河南省開展農(nóng)村集體土地使用權(quán)改革試點，并在政策上給與指導?！边@為我們探索建立農(nóng)村公墓用地審批新機制構(gòu)建了法律基石。在地方工作中，實事求是地對規(guī)劃范圍內(nèi)的空閑地合理利用，在法律允許的前提下利用邊遠農(nóng)村的未利用的、廢棄地安置公益墓地。安陽市CBD中央商務區(qū)項目上先行實踐，通過協(xié)調(diào)利用邊遠農(nóng)村的未利用地建立整村的安置公益墓地成功，使得項目進度大大加快。隨后開展的安陽市人民醫(yī)院整體搬遷項目、 420畝儲備用地項目等使用此農(nóng)村公墓模式，應用效果良好。
關(guān)鍵詞：集體土地 房屋 拆遷 安置 法律
近年來,城市化進程不斷加快,城市周邊農(nóng)村集體土地大量被征用,本應寧靜的鄉(xiāng)村從此就不再平靜了。在拆遷中因主體涉及多個方面,法律關(guān)系又錯綜復雜,再加上巨額利益的驅(qū)使, 土地承包、流轉(zhuǎn)、征收和征用拆遷中的違法違規(guī)行為時有發(fā)生，損害了農(nóng)民利益的切身利益,威協(xié)到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，由此而引發(fā)的農(nóng)村集體土地補償安置問題受到極大關(guān)注，我們應該從法律的角度理智的思考。
一、農(nóng)村集體土地房屋拆遷的立法需要
城市房屋拆遷在我國已有經(jīng)驗，并且也有適用于“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷”的法律法規(guī)《城市房屋拆遷管理條例》。而農(nóng)村房屋拆遷是近幾年才逐漸進入人們的視線，還沒有成熟的法律條例出臺，工作中，只有土地管理法中的有關(guān)規(guī)定能對集體土地上的房屋拆遷作以指導，通過征收集體土地所有權(quán)的方式，實現(xiàn)對農(nóng)村房屋的拆遷。但是，農(nóng)村房屋拆遷中地上附著物補償土地管理法的規(guī)定是明顯解決不了的。所以，我國在集體土地房屋拆遷方面的法律還是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的無法可以，無據(jù)可循，導致農(nóng)村房屋拆遷中引發(fā)的矛盾此起彼伏，不亞于城市，就其矛盾的復雜和尖銳程度，必須通過法律加以規(guī)范。 目前，各地根據(jù)本地區(qū)的實際情況自行制定有關(guān)條例，但是規(guī)定條件不同，標準不一，有的百姓滿意，有的百姓怨聲載道，影響安定，所以，針對農(nóng)村集體土地房屋拆遷中的現(xiàn)實問題，急需國家從國情角度出發(fā)出臺合乎民意的農(nóng)村房屋拆遷管理條例。既要考慮到家庭中的戶籍人口問題，又要考慮到土地房屋的價值狀況，以保障農(nóng)村多家庭人口戶經(jīng)濟利益，只有通過這樣詳細準確的立法方可規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷，理順農(nóng)村房屋拆遷中的各項法律關(guān)系，保障農(nóng)村的合法權(quán)益，才會有利于拆遷工作的順利開展。
二、農(nóng)村集體土地房屋拆遷補償?shù)暮侠砗戏?/p>
農(nóng)村房屋拆遷不但立法方面存有缺陷，在補償方面也是標準不一，非常混亂，這也是導致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆遷涉及的是國有土地，農(nóng)村房屋拆遷涉及的是集體土地，它們無論是在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體，還是在土地管理方式以及拆遷安置對象等方面都有很多差異，因此不能完全參照《城市房屋拆遷管理條例》去執(zhí)行。而各級政府制定的補償標準隨意性很大，補償內(nèi)容不一致,產(chǎn)生了不可避免的矛盾和糾紛。例如，在實際拆遷時，只將房屋、房屋裝修費用、搬遷費用、地上附著物進行補償，并不細化區(qū)分農(nóng)村房屋的用途、性質(zhì)及相關(guān)的權(quán)利，既只對被拆遷房屋本身的價值和區(qū)位價值進行補償，而不考慮到庭院空地的利用價值、以及被拆遷房屋上存在的其他權(quán)利人的利益損失等,這樣補償標準就會偏低，嚴重損害了房屋所有人的合法權(quán)益。 另外，我國《土地管理法》第四十七條對土地使用權(quán)的征用補償規(guī)定比較明確，相應的有具體的計算標準因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而對土地上的房屋征用補償卻沒有明確的規(guī)定和具體的計算標準，爭議也主要產(chǎn)生在這里。所以，應考慮到出臺對房屋等附著物的拆遷補償細化補償項目并確定補償計算標準的詳細規(guī)定，對拆遷補償原則、補償方式、拆遷程序、救濟途徑、法律責任等做出具體規(guī)定。有了規(guī)定各地就可以按照規(guī)定的計算方法確定具體的補償金額，避免不必要的麻煩，這樣更有利于法律的可操作性和對公民財產(chǎn)權(quán)利的充分保障,有利于解決現(xiàn)實中存在的矛盾。
三、農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作程序的合法性
拆遷工作中之所以矛盾重重，暴力事件頻發(fā)還有一個重要的原因就是工作程序不透明、不公開，所以百姓不支持，不理解，甚至產(chǎn)生怨恨。例如，被遷戶只知道自己的家要被拆了，不知道他們的家在被拆的同時還會享有哪些權(quán)利及如何維護自己的合法權(quán)益不受損害，在很茫然的情況之下不是漫天要價，就是暴力抵抗，致使動遷工作難以進行。同時，他們就更不知道自己應盡的義務了，不知道通過合法的途徑提出自己合理的要求，不知道請求政府的幫助解決自己的實際苦難，導致不能按時完成征遷任務，使征遷工作一拖再拖，不能順利開展。所以，要完善拆遷程序,使拆遷各個階段公開化、透明化。通過公正、公開、透明的程序設計來保障征地拆遷的公正合理。 例如，從土地規(guī)劃階段就讓公眾參與,并在拆遷過程的始終都體現(xiàn)公平、公正、民主的原則。即在政府征地決策做出之前,應當征求村委會的意見，召集村民大會，與農(nóng)民進行協(xié)商,征得絕大多數(shù)人的認同，使集體土地所有者和使用者的主體地位得到尊重。這樣群眾才能理解和支持今后的工作，許多不必要的矛盾和麻煩就不會發(fā)生了。另外，拆遷前應加大宣傳力度向被拆遷戶進行廣泛地宣傳，讓百姓了解相關(guān)法律法規(guī)及政策，以及怎樣拆遷和如何安置補償?shù)?，建立公開透明的拆遷工作制度，主動接受公眾監(jiān)督，給被拆遷人一個平等的權(quán)利。同時，在拆遷安置具體操作中加強對參與征地拆遷工作有關(guān)人員的法律宣傳，政策培訓、監(jiān)督管理，避免有些干部在拆遷中不遵法、不守法，。要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩(wěn)定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。
四、總結(jié)
農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作中矛盾主要集中在相關(guān)立法不完善、漠視公民私有財產(chǎn)、拆遷補償安置不合理等方面。土地是農(nóng)民的命根子，房屋是老百姓用一生積蓄換來的最大財產(chǎn)，征用他們的土地，拆掉他們的房屋，沒有相關(guān)的合理政策和合情的法律作支撐，他們是不會善罷甘休的。所以，要想農(nóng)村集體土地房屋拆遷工作順利進行就要完善相關(guān)立法、規(guī)范行政機關(guān)的職能、完善補償機制等。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；農(nóng)轉(zhuǎn)非；使用權(quán)
中圖分類號：B03 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017
文章編號：1672-0407(2012）02-056-03 收稿日期：2012-01-21
快速的城市化在將大量農(nóng)村人口吸引進城市的同時也產(chǎn)生了另外兩個后果，一是，農(nóng)業(yè)戶口的非農(nóng)化，即進入城市的這部分農(nóng)民在城市生活工作時間久了，慢慢地就城鎮(zhèn)化了，戶籍也由農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶；二是，城鎮(zhèn)化的這些“農(nóng)民”對農(nóng)村的宅基地是否享有權(quán)益？特別是隨著目前舊村改造補償項目的實施，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度與現(xiàn)實情況脫節(jié)的現(xiàn)象就日益顯現(xiàn)出來，相關(guān)的問題、矛盾和弊端也伴隨而生。
一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度簡介
（一）農(nóng)村宅基地相關(guān)法律規(guī)范
所謂農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。立法對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行的調(diào)整大體可以分為兩個階段。第一階段,1982年2月23日國務院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體、申請與審批程序、用地標準與基本使用規(guī)則。1986年6月25日頒布的《中華人民共和國土地管理法》(以下稱《土地管理法》)雖然以專章對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地進行了規(guī)定，但在農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面，其具體內(nèi)容與《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》并無多大差別。雖然1988年對《土地管理法》進行了修改，但內(nèi)容并不涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1993 年國務院頒布實施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，用來調(diào)整農(nóng)村房屋建設，但僅僅規(guī)定了申請宅基地的程序及審批條件，沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定。第二階段，1998年修正的《土地管理法》確立了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的以戶為單位的申請原則，并明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地使用權(quán)。國土資源部于2004年11月2日制定《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，雖提出了許多合理化建議，但也并未涉及農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的宅基地使用權(quán)問題。2007年頒布實施的《物權(quán)法》也未對農(nóng)村宅基地使用權(quán)作出明確的突破性的規(guī)定。
總之，現(xiàn)階段我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理存在法律空白，法律規(guī)范數(shù)量極少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低。
（二）我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特征
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國農(nóng)村特有的土地權(quán)利形式，是農(nóng)民安身立命的根本所在。從法律角度來說，其具有以下特性： 一是集體所有。我國《土地管理法》規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有；二是權(quán)利主體身份的特定性。與國有土地使用權(quán)主體的任意性不同，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體具有很強的身份性，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體主要是集體經(jīng)濟組織的成員；三是無償性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)主要是國家為了保障農(nóng)民的住宅權(quán)益，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定而為農(nóng)民提供的一種社會保障；四是永久性。只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員在符合相關(guān)條件下，其對宅基地的使用權(quán)就是永久性的，沒有期限限制。正是由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有以上特性，特別是其嚴格的身份性，才使得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對農(nóng)村宅基地使用權(quán)產(chǎn)生了爭議。
二、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對原有的農(nóng)村宅基地是否還享有權(quán)益
眾所周知，我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是建立在計劃經(jīng)濟體制和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度基礎之上，以保障農(nóng)村村民居住權(quán)為單一的價值取向。有學者指出：當前我國農(nóng)村的土地最根本的功能還是為每一個農(nóng)民提供生活保障和基本福利。宅基地使用權(quán)制度設立的最初目的是保障農(nóng)民的基本居住權(quán)，其生活保障的功能被最大價值化，而其作為財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能卻受到了嚴格的限制，如宅基地使用權(quán)的取得具有嚴格的身份性限制，只有符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員才具有取得宅基地使用權(quán)的資格，且嚴格禁止宅基地使用權(quán)的買賣、租賃、抵押和贈與。但在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程不斷深入的新形勢下，我國宅基地使用權(quán)制度的先天缺陷很大程度上背離了《物權(quán)法》的基本屬性，已經(jīng)無法適應社會的發(fā)展。因此，筆者認為，新形勢下探討宅基地使用權(quán)問題應不僅僅局限在《土地管理法》的框架下，還應該結(jié)合《憲法》以及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。
根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，只有本集體經(jīng)濟組織的成員才有資格享有該項權(quán)益。換言之，非本集體經(jīng)濟組織的成員是沒有權(quán)利享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的。因此，根據(jù)這條規(guī)定對于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員而言，由于其戶口已經(jīng)由農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶，已經(jīng)脫離了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，就不再具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，其也無權(quán)享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)。而根據(jù)《憲法》第十三條的規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！边@條規(guī)定以國家根本大法的形式確立了保護公民合法財產(chǎn)權(quán)不受侵犯的原則。據(jù)此，建造在宅基地之上的農(nóng)村房屋就屬于公民自己的合法財產(chǎn)，無論該公民是集體經(jīng)濟組織的成員還是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對農(nóng)村宅基地之上的房屋均享有完全的所有權(quán)。如果根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定剝奪農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的宅基地使用權(quán)，根據(jù)“房地一體”原則，建立在宅基地之上的房屋就成了空中樓閣，實質(zhì)上就變相的侵犯了這部分人員的房屋所有權(quán)進而產(chǎn)生違憲行為。
再者，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)這條規(guī)定，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對其在農(nóng)村原有的房屋也應享有所有權(quán)，國家也不能僅僅根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，剝奪其合法的私人財產(chǎn)所有權(quán)。故，筆者認為依據(jù) “地隨房走”原則，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員對農(nóng)村宅基地使用權(quán)應享有權(quán)益。
三、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否享有繼承權(quán)
目前我國立法對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是嚴格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作為公民個人的合法財產(chǎn)卻依法可由繼承人繼承。這一立法缺陷就導致了在繼承發(fā)生時房屋所有權(quán)的允許繼承與宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)之間的矛盾。由此導致宅基地使用權(quán)繼承案件的裁判標準不一。有的法院判決，無論繼承人是否是本集體經(jīng)濟組織的成員均可以依據(jù)繼承法的規(guī)定來繼承，但有的法院判決非集體經(jīng)濟組織的成員不能繼承宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)繼承案件裁判標準不一的現(xiàn)實，不僅暴露出了我國部門法律之間的沖突，而且也凸顯了法律、法規(guī)和國家政策在宅基地使用權(quán)價值導向上的模糊不清，導致了在城鄉(xiāng)一體化的新形勢下宅基地使用權(quán)制度與實踐的脫節(jié)，不利于保護宅基地使用權(quán)權(quán)利主體的合法權(quán)益。
由此可見，在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程不斷深入的新形勢下，我國宅基地使用權(quán)制度的先天缺陷，已經(jīng)嚴重背離了《物權(quán)法》的基本屬性，無法適應社會的發(fā)展。因此，筆者建議，在新形勢下構(gòu)建與我國國情相適應的宅基地使用權(quán)繼承制度是非常必要的。
（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承是發(fā)揮其用益物權(quán)屬性的首要途徑
我國宅基地使用權(quán)制度是建立在城鄉(xiāng)二元制基礎上的，其設立之初的目的純粹是為了保障農(nóng)民的居住權(quán)，因此具有嚴格的身份性限制，非本集體組織成員不得取得宅基地。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元壁壘被打破，逐漸暴露出農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度理論準備上的不足。3我們知道用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的權(quán)利，但是用益物權(quán)的這種派生性并不影響它作為一項獨立的財產(chǎn)權(quán)的存在。用益物權(quán)一旦產(chǎn)生，其權(quán)利人就在設立的范圍內(nèi)獨立的支配其標的物，并進行使用和收益。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，“用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利” 按照用益物權(quán)的基本原理，宅基地使用權(quán)一經(jīng)設立，使用權(quán)人便可享有獨立于宅基地所有權(quán)的使用和收益的權(quán)利，包括對宅基地的買賣、租賃、抵押與繼承。由此可見，現(xiàn)行立法對宅基地使用權(quán)繼承的限制是與用益物權(quán)的基本屬性相違背的。因此，筆者認為，應當將宅基地使用權(quán)身份性的限制局限于宅基地初始取得的范圍內(nèi)，而基于繼承所發(fā)生的權(quán)屬變動不應在受到身份性的限制。當農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)之后，其繼承人不論是否具有本集體組織的身份都可通過繼承的方式取得宅基地使用權(quán)。
（二）現(xiàn)代物權(quán)法更強調(diào)對物的經(jīng)濟效益的價值追求。
農(nóng)村房屋與宅基地密不可分，離開了宅基地，房屋的價值就會喪失，它就是空中樓閣。如果人為地將房屋與宅基地活生生地割裂,它們各自的價值要么一文不值,要么大打折扣。這樣的規(guī)定既不利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展,也有悖于物權(quán)法的內(nèi)在屬性。顯然,允許宅基地的繼承是實現(xiàn)其價值的有效途徑。
（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承是保護公民私有財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在要求
第二條 汕頭經(jīng)濟特區(qū)（以下簡稱特區(qū)）范圍內(nèi)的土地（含市轄區(qū)劃在特區(qū)管理線以外的土地，下同），由市政府實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。
第三條 特區(qū)國有土地實行有償、有限期使用制度。出讓土地使用權(quán)價款（包括土地使用權(quán)出讓金、征地及平整土地費用、市政基礎設施和配套設施建設費用，以下簡稱地價款），由市國土局負責收取，其中出讓金部分由市、區(qū)國土局分別提取百分之二和百分之三作為其業(yè)務費用后，按市百分之七十五、區(qū)百分之二十五的比例分配使用。
出讓土地使用權(quán)回收的地價款，應作為專項基金管理，全部用于城市建設和土地開發(fā)（包括造地）。具體使用管理辦法由市國土局會同市財政、城建等部門制定，報市政府批準后實施。
第四條 市國土局是市政府管理特區(qū)土地職能機構(gòu)，負責對土地管理法律、法規(guī)及本規(guī)定的組織實施和監(jiān)督檢查。
第五條 統(tǒng)一規(guī)劃
（一）特區(qū)范圍內(nèi)的土地，由市規(guī)劃建設管理部門根據(jù)省政府批準的汕頭市區(qū)城市建設總體規(guī)劃，盡快編制分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，報市政府批準后實施。
（二）特區(qū)范圍內(nèi)的土地資源，由市國土局根據(jù)城市建設總體規(guī)劃及其位置、地形、地貌、功能和城市建設發(fā)展需要，編制土地利用總體規(guī)劃，報市政府批準后實施，并報省政府備案。
（三）在特區(qū)范圍內(nèi)進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營和各項建設，必須符合城市建設規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，并服從規(guī)劃管理。
第六條 統(tǒng)一征用
（一）特區(qū)范圍內(nèi)屬于集體所有的土地，由市政府依照《中華人民共和國憲法》關(guān)于城市土地局于國有的規(guī)定和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定實行統(tǒng)一征用，并可采取預征的辦法，對特區(qū)范圍內(nèi)集體所有的土地實行使用控制。統(tǒng)征工作由市國土局負責實施，即根據(jù)城市建設規(guī)劃分期分批確定征地范圍，統(tǒng)一按規(guī)定與被征地單位商定補償、安置方案，統(tǒng)一辦理征地的審查、報批手續(xù)等；預征土地也由市國土局與被征地單位通過簽訂預征協(xié)議書的形式確定。其他任何單位和個人均無權(quán)直接征用集體所有土地，被征地單位應服從國家建設需要，不得哄抬地價，不得任意附加條件阻撓征地工作的正常進行。
（二）單位或個人過去經(jīng)批準征用但尚開發(fā)、使用的土地，市國土局可根據(jù)城市建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃進行調(diào)整或收回。對被收回土地的單位或個人，由政府給予適當?shù)难a償。
（三）征用土地的各項補償和安置補助費標準，按《廣東省土地管理實施辦法》和本市現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，被征地單位的勞動力安置、國家征購任務的核減和人口農(nóng)轉(zhuǎn)非指標以及生產(chǎn)、生活用地等問題，應在確定各項補償、補助費用時，由市國土局會同有關(guān)部門統(tǒng)籌安排解決。對實施預征的，也應按統(tǒng)一征地的要求，在預征土地實施建設使用前統(tǒng)籌安排好被征地單位的有關(guān)補償、安置和生產(chǎn)、生活用地問題（其中補償費在預征時應先支付百分之十給被征的單位，以后每年支付百分之三十，并把物價上升指數(shù)補上）。
（四）特區(qū)范圍內(nèi)的集體土地由市政府實行統(tǒng)一征用之后，由市國土局根據(jù)征用耕地的數(shù)量，并結(jié)合城市建設規(guī)劃的要求，劃留百分之十的土地給被征地村莊作為生產(chǎn)、生活用地。對劃留的生產(chǎn)、生活用地，由市、區(qū)國土、規(guī)劃部門給予劃界、樹樁，明確權(quán)屬范圍，并根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市建設總體規(guī)劃，盡快編制各村建設規(guī)劃，報市政府批準后，按規(guī)劃安排建設。
有關(guān)統(tǒng)一征地的具體辦法，由市國土局根據(jù)國家和省的土地管理法律、法規(guī)，結(jié)合特區(qū)具體情況制定，并報市政府批準后施行。
第七條 統(tǒng)一開發(fā)
（一）土地開發(fā)要堅持“先規(guī)劃后開發(fā)，先地下后地上，綜合配套，合理利用”的原則，充分發(fā)揮土地的效益和整體的效益。
（二）對統(tǒng)一征用的土地，由市國土局統(tǒng)一組織土地平整，市城建部門統(tǒng)一組織路、水、電等基礎設施及市政設施建設。但兩者必須按城市規(guī)劃和出讓的要求同步進行。外商投資企業(yè)依法取得成片土地使用權(quán)的，按出讓合同規(guī)定進行開發(fā)。
（三）特區(qū)范圍內(nèi)的沙、石、土、礦產(chǎn)資源要有計劃、有重點地統(tǒng)一開采。開采沙、石、土和其他礦藏的單位和個人，應分別向市有關(guān)職能部門申請，經(jīng)審核批準并發(fā)給《開采許可證》和《非農(nóng)建設用地許可證》后方能開采。沒有取得許可證的單位和個人，一律不能開采。具體管理辦法按市政府汕府〔1990〕55號文件執(zhí)行。
第八條 統(tǒng)一出讓
（一）特區(qū)范圍內(nèi)的國有土地，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行土地使用權(quán)有償、有限期出讓、轉(zhuǎn)讓制度。土地使用權(quán)出讓年限，由市國土局在與用地單位簽訂出讓合同時，按照國家有關(guān)規(guī)定并結(jié)合具體情況確定。
（二）土地使用權(quán)的出讓，在市政府的統(tǒng)一組織下，由市國土局負責具體實施，市國土局應根據(jù)城市規(guī)劃和基本建設投資年度計劃、特區(qū)產(chǎn)業(yè)政策，會同規(guī)劃、計劃及有關(guān)管理部門制訂年度土地供應計劃，報經(jīng)市政府按照國家有關(guān)審批權(quán)限規(guī)定批準后，依照年度土地供應計劃出讓土地。
（三）由市國土局會同有關(guān)部門按產(chǎn)業(yè)政策、土地征用及開發(fā)成本、市政設施配套費用、基礎設施建設投資、地塊所處區(qū)位及其地質(zhì)、用途等要素分別擬定基準地價，報市政府批準后，作為確定土地使用權(quán)出讓地價和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押管理的依據(jù)。市國土局可根據(jù)需要設置地價評估機構(gòu)或評估員，負責地價評估工作。
（四）由市國土局會同城市規(guī)劃管理部門、房產(chǎn)管理部門根據(jù)年度供地計劃、城市建設規(guī)劃，基本建設投資計劃擬定出讓方案（內(nèi)容包括出讓地塊、面積、位置界址、用途、出讓年限、建設規(guī)劃要求、地價款幅度、出讓方式等），并按規(guī)定的建設用地審批權(quán)限報經(jīng)市政府批準后，由市國土局負責實施。
（五）土地使用權(quán)出讓可采取招標、協(xié)議、拍賣的方式。出讓的具體程序和辦法，由市國土局制定，報市政府批準后實施。
（六）受讓人必須與市國土局簽訂土地使用權(quán)出讓合同，明確雙方的權(quán)利、義務。
通過招標、拍賣取得土地使用權(quán)而又未具有房地產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的土地使用者，可憑出讓合同向市政府申報辦理該地塊的專項經(jīng)營權(quán)及向計劃部門申領(lǐng)基建計劃。
（七）土地使用者確需改變土地使用合同規(guī)定的土地用途和規(guī)劃要求的，應向市國土局申報，由市國土局提交市規(guī)劃部門審核同意后，按規(guī)定重新簽訂出讓合同或補充合同，補足地價款，并在三十日內(nèi)辦理變更登記。凡未經(jīng)批準而擅自改變土地用途的，由市國土局責令其改正，并沒收非法所得。拒不改正的，由市國土局報經(jīng)市政府批準，收回其土地使用權(quán)。
受讓人不按合同規(guī)定期限投資建設時，市國土局有權(quán)解除出讓合同，經(jīng)市政府批準，可以無償收回土地使用權(quán)。
（八）依法取得土地使用權(quán)的單位、個人，其土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。擔未付清全部地價款、未領(lǐng)有國有土地使用證，以及投入開發(fā)建設的資金未達到合同規(guī)定總投資額的百分之二十五以上者，不得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。凡依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)的單位和個人，應按規(guī)定到市國土局辦理登記手續(xù)，對不按規(guī)定辦理有關(guān)登記的，由市國土局依照《廣東省經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》第四十七條規(guī)定處理。
本規(guī)定實施前土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但尚未按規(guī)定履行登記手續(xù)的，應在本規(guī)定施行之日起三個月內(nèi)到市國土局補辦登記手續(xù)。
（九）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，依照本條第五項有關(guān)規(guī)定辦理。
（十）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，應按規(guī)定繳納土地增值費。土地增值費的具體計算標準和收繳辦法由市政府另行規(guī)定。
（十一）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格明顯低于市價的，市國土局可按其出售價格優(yōu)先購買。
（十二）國家機關(guān)、部隊、文化、衛(wèi)生、教育、科研等單位和市政公共設施等非營利性用地，經(jīng)市政府批準可以減交地價款。但土地使用者需要改變土地用途或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，應向市國土局辦理有關(guān)手續(xù)并按市場價格補交地價款；單位撤銷或搬遷的，由市國土局按國家有關(guān)規(guī)定處理。
（十三）本規(guī)定實施前，土地使用者依法取得的劃撥土地使用權(quán)需轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，應按《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的有關(guān)規(guī)定辦理。
第九條 統(tǒng)一地政管理特區(qū)范圍內(nèi)的下列地政事項由市國土局負責統(tǒng)一辦理：
（一）調(diào)查土地資源，編制土地利用總體規(guī)劃和建立地籍管理制度；
（二）接受土地權(quán)屬登記申請，核發(fā)土地使用證；
（三）辦理土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、終止登記；
（四）擬定和實施國有土地使用權(quán)出讓的計劃和方案；
（五）代表市政府辦理統(tǒng)一征地，收取有關(guān)土地費用；
（六）依據(jù)國家、省土地管理法律、法規(guī)及本規(guī)定，對違反土地管理法律、法規(guī)的行為作出行政處罰決定；
（七）土地管理的其他事宜。
第十條 本規(guī)定實施前，用地單位、個人同市政府或原特區(qū)管委會及其授權(quán)部門簽訂的出讓合同未超過規(guī)定期限的，仍然有效。但沒有確定土地使用年限和地價的，應補辦國有土地使用權(quán)登記，由市國土局按規(guī)定標準確定土地使用年限和地價款。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；限制；政府職能
中圖分類號：DF45 文獻標識碼：A
市場經(jīng)濟的發(fā)展對土地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性提出了要求，先是國有建設用地使用權(quán)走向市場化，接著農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)適應土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的需求自由流轉(zhuǎn)。但我國現(xiàn)行法律、規(guī)定對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了嚴格限制，使得政府干預、介入土地使用管控的公權(quán)力擴大，表現(xiàn)為政府職能的基本特點是剛性管控。三十年來土地制度的發(fā)展，中央政府注意到宅基地流轉(zhuǎn)的必要性，一些地方進行了宅基地換房、地票交易等制度改革創(chuàng)新，相應地政府對宅基地流轉(zhuǎn)中的剛性管控職能要隨之弱化，注重鼓勵和引導，通過自愿、有償方式推進農(nóng)村“公共利益”的 實現(xiàn)。
一、宅基地使用權(quán)的法規(guī)范限定
農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村農(nóng)民家庭依法批準，用于建造住宅（包括住宅、附屬用房和庭院等）的集體所有的土地。宅基地使用權(quán)是指權(quán)利人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，并有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利，由于其具有生存利益的保障功能，現(xiàn)行立法對宅基地使用權(quán)作了嚴格限制。
第一，權(quán)利主體的身份限制。首先，取得資格的限制。1998年《土地管理法》之前，宅基地的取得資格并不僅限于集體經(jīng)濟組織的成員身份，城鎮(zhèn)居民也可以通過申請在集體所有的土地上建造個人住宅。如1983年《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法》第3條規(guī)定：“凡在城鎮(zhèn)有正式戶口、住房確有困難的居民或職工，都可以提出申請，由建造人所在單位或所在地居民委員會開具證明，向所在地房地產(chǎn)管理機關(guān)提出申請，經(jīng)審核同意后建造住宅”。1986年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請建造住宅，需要占用集體所有的土地的，須經(jīng)縣級人民政府的審查批準。1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要占用集體所有的土地建造住宅的，須經(jīng)所在單位或者居民委員會同意后，由鄉(xiāng)級人民政府審核、縣級人民政府批準。1998年《土地管理法》之后，城鎮(zhèn)居民不能再依據(jù)1986年《土地管理法》及之前的規(guī)定申請集體所有的土地建造住宅，而是限定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。這樣，現(xiàn)行法律的措詞排除了城鎮(zhèn)居民申請集體經(jīng)濟組織宅基地的可能。2004年國土資源部下發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》嚴格宅基地申請條件：根據(jù)“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標準。各地應結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標準和宅基地申請條件，不符合申請條件的不得批準宅基地。其次，權(quán)利主體變更的資格限制。根據(jù)1998年《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即國有土地和國家征收的原屬于集體所有的土地。宅基地作為農(nóng)村集體所有的土地，如果要用于非農(nóng)建設，只能通過國家征收、辦理農(nóng)用地專用手續(xù)，成為國有土地后方可進行。集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人，不能將自己所占有的宅基地用于其他商業(yè)開發(fā)，也不能將自己占有的宅基地有償轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟組織的其他主體，還不能自愿地將宅基地有償轉(zhuǎn)讓給國家，只能依據(jù)憲法的規(guī)定由國家根據(jù)公共利益的需要征收或征用獲得補償。這就是說，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體限于國家，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶沒有自主處分的資格。