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第1篇

論文摘要：鑒于自然災(zāi)害頻繁發(fā)生對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的巨大損失，在研究其他國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度的基礎(chǔ)上，提出在我國(guó)構(gòu)建此制度的構(gòu)想

構(gòu)建農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鞏固農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于法學(xué)研究亦具有極其重要的理論意義。世界上很多國(guó)家和地區(qū)都有農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度，但我國(guó)關(guān)于此制度在《農(nóng)業(yè)法》中僅有幾條原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，需要加以補(bǔ)充和完善。為此，筆者在研究其他國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度的基礎(chǔ)上，提出了在我國(guó)構(gòu)建該制度的構(gòu)想。

1構(gòu)建農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度的必要性

1．1自然災(zāi)害頻繁發(fā)生2007年，《時(shí)代》雜志評(píng)出世界十大自然災(zāi)害。其中，朝鮮洪水席卷了朝鮮南部，據(jù)世界糧食署估計(jì)，谷類(lèi)產(chǎn)品減產(chǎn)量是45萬(wàn)t；希臘森林大火導(dǎo)致近70人喪生，整整燒掉了近40．5萬(wàn)h森林；據(jù)民政部報(bào)告，2037年中國(guó)氣候異常，降雨嚴(yán)重不均，極端天氣事件頻繁，多災(zāi)并發(fā)，點(diǎn)多面廣，部分地區(qū)重復(fù)、連年受災(zāi)，局部地區(qū)雨情、汛情、旱情災(zāi)情超歷史記錄。2008年南方雪災(zāi)和四川I省汶川縣發(fā)生的8．0級(jí)強(qiáng)烈地震又使我國(guó)遭受了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。單靠政府財(cái)政撥款和民間捐款等傳統(tǒng)救濟(jì)方式已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，而農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度在抵御重大損失方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)。因此，探索和制定適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度為現(xiàn)實(shí)所必需。

1．2農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)是人類(lèi)社會(huì)的衣食之源、生存之本，我國(guó)又是一個(gè)人口大國(guó)，只有擁有了充足的糧食才能在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系中謀求自身的繁榮和強(qiáng)大。另外，農(nóng)業(yè)是工業(yè)特別是輕工業(yè)原料的主要來(lái)源，是國(guó)家建設(shè)資金積累和出口物資的重要來(lái)源，為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的市場(chǎng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史證明，農(nóng)業(yè)發(fā)展速度快，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度就快；反之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)倒退，就會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害。由于自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的破壞，國(guó)民經(jīng)濟(jì)必然會(huì)受到不同程度的影響，尤其是以經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民的收入會(huì)大幅度減少，甚至絕收。如果不給予救助，會(huì)大大打擊其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的積極性，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1．3我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度缺失世界上很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助都有具體明確的法律規(guī)定，如美國(guó)、西班牙、臺(tái)灣地區(qū)等。目前，雖然我國(guó)大陸也有一些自然災(zāi)害發(fā)生后對(duì)農(nóng)民進(jìn)行救助的政策，如國(guó)務(wù)院的5件自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)公共事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案(國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案，國(guó)家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，國(guó)家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案)，但對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助的規(guī)定少之又少，如“國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案”中僅有2條涉及到自然災(zāi)害發(fā)生后對(duì)農(nóng)民的救助。

2008年汶川地震后，民政部會(huì)同財(cái)政部向四川地震災(zāi)區(qū)應(yīng)急下?lián)苤醒胱匀粸?zāi)害生活補(bǔ)助應(yīng)急資金，就是根據(jù)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案作出的重大決策。但這只是對(duì)農(nóng)民生活上的救助，對(duì)于災(zāi)后恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，很多國(guó)家規(guī)定了農(nóng)作物保險(xiǎn)制度，我國(guó)雖然也有規(guī)定，但僅限于雹災(zāi)和風(fēng)災(zāi)的保險(xiǎn)，對(duì)洪澇、干旱災(zāi)害，雪、沙塵暴等氣象災(zāi)害，火山、地震災(zāi)害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害則沒(méi)有涉及。

2其他國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度

2．1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

2．1．1美國(guó)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部提供了數(shù)個(gè)經(jīng)永久授權(quán)的計(jì)劃，幫助農(nóng)民從自然災(zāi)害中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是美國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助的主要方式之一。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有以下顯著特點(diǎn)：一是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)歷史悠久，至今已有近70年的歷史。二是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行“雙軌制”的經(jīng)營(yíng)模式，即聯(lián)邦政府(由美國(guó)農(nóng)業(yè)部的風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé))制定法規(guī)，提供政策支持；私營(yíng)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。三是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿保險(xiǎn)和利益誘導(dǎo)相結(jié)合。但(J994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃，如農(nóng)戶貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和保護(hù)計(jì)劃的支持等。四是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面廣和險(xiǎn)種多，其已覆蓋100多個(gè)農(nóng)作物品種。聯(lián)邦政府提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼以及支持這些保險(xiǎn)政策的再保險(xiǎn)。1980年通過(guò)的《聯(lián)邦作物保險(xiǎn)法》規(guī)定，美國(guó)農(nóng)業(yè)部為所有保險(xiǎn)物提供30％的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，向提供作物保險(xiǎn)銷(xiāo)售和服務(wù)的私人公司支付一定費(fèi)用。另外，根據(jù)特別災(zāi)害援助法，如果受到大范圍的嚴(yán)重自然災(zāi)害，所有遭災(zāi)的農(nóng)場(chǎng)主都可以得到應(yīng)急災(zāi)害援助。

2．1．2西班牙。西班牙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)比較成熟，不僅險(xiǎn)種齊全，而且管理機(jī)制完善，政府支持有力，保險(xiǎn)公司發(fā)展健康，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系發(fā)展起到重要的保障作用。西班牙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有明顯的特點(diǎn)：一是重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，以法律約束政府行為，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利開(kāi)展。二是政府大力支持。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶有準(zhǔn)強(qiáng)制性的特征，對(duì)不參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶，政府不給予救災(zāi)方面的援助。四是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式多樣。目前，糧食作物(小麥、玉米等)、加工用農(nóng)產(chǎn)品(棉花、甜菜、煙葉等)、園藝產(chǎn)品以及畜、禽和水產(chǎn)品等基本上都開(kāi)設(shè)了險(xiǎn)種。近年來(lái)，西班牙不斷拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，又開(kāi)展了森林火災(zāi)保險(xiǎn)、動(dòng)物防疫保險(xiǎn)和土地價(jià)格保險(xiǎn)等。農(nóng)民可以個(gè)人投保，也可以聯(lián)合起來(lái)集體投保，目前以集體投保為主。政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取補(bǔ)貼政策，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)不同的投保主體實(shí)行不同的保費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)全職農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比兼業(yè)農(nóng)民高出5％14％；塒集體投保的農(nóng)民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比個(gè)人投保高5％等。同時(shí)，對(duì)不同農(nóng)作物的保費(fèi)實(shí)行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，稀有珍貴作物的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比一般農(nóng)作物高20％。二是對(duì)不同的投保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行不同的保險(xiǎn)費(fèi)率。三是政府通過(guò)調(diào)整保費(fèi)補(bǔ)貼和保險(xiǎn)費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

2．2無(wú)保險(xiǎn)援助計(jì)劃(NAP)

2．2．1美國(guó)。NAP用于那些農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目未涉及的農(nóng)作物，以便對(duì)那些種植暫時(shí)還無(wú)法獲得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)作物的農(nóng)戶提供幫助。其特點(diǎn)與以前的特大災(zāi)害性援助計(jì)劃相似：①凡合格農(nóng)戶種植的無(wú)保險(xiǎn)農(nóng)作物的年均產(chǎn)量低于當(dāng)?shù)爻Ｄ戤a(chǎn)量的65％時(shí)就可獲得不足部分的補(bǔ)償。②如果整個(gè)地區(qū)年均產(chǎn)量低于常年的65％的話，那么就農(nóng)戶個(gè)體來(lái)說(shuō)該年均產(chǎn)量只有在低于常年的50％時(shí)才可獲得援補(bǔ)償。③補(bǔ)償多少是根據(jù)每家農(nóng)戶的具體受災(zāi)情況而定，補(bǔ)償金額也是按該作物市場(chǎng)價(jià)的60％計(jì)算。④農(nóng)戶必須及時(shí)向美國(guó)農(nóng)業(yè)部當(dāng)?shù)剞k事處(USDA)~告種植面積和生產(chǎn)歷史。⑤當(dāng)?shù)貐^(qū)性產(chǎn)量低于常年的65％時(shí)，農(nóng)戶可根據(jù)經(jīng)驗(yàn)作出判斷，看自己的產(chǎn)量是否會(huì)低于50％，以便盡早向USDA提出申請(qǐng)等候評(píng)估。⑥受無(wú)保險(xiǎn)援助計(jì)劃保護(hù)的農(nóng)作物主要是一些經(jīng)濟(jì)作物，包括蘑菇、芹菜、蘆筍、胡蘿b、萵筍、甘薯、花椰菜、甜櫻桃、草莓、西瓜、飼料草、薄荷、菠蘿、南瓜等。

2．2．2臺(tái)灣。農(nóng)業(yè)的天然災(zāi)害救助，是指農(nóng)民因受臺(tái)風(fēng)、豪雨、地震或寒流所造成的災(zāi)害，臺(tái)灣地區(qū)給予紓困貸款及現(xiàn)金的救助。紓困貸款即應(yīng)急救災(zāi)貸款，現(xiàn)金救助即無(wú)保險(xiǎn)援助計(jì)劃。1991年，臺(tái)灣地區(qū)專(zhuān)門(mén)制定了《農(nóng)業(yè)天然災(zāi)害救助辦法》，以輔助受天然災(zāi)害的農(nóng)民復(fù)耕、復(fù)建，并紓減其損失。《農(nóng)業(yè)天然災(zāi)害救助辦法》具體規(guī)定了災(zāi)害發(fā)生之后農(nóng)民申貸及現(xiàn)金救助的條件和程序。

2．3應(yīng)急貸款計(jì)劃

2．3。1美國(guó)。應(yīng)急貸款作為災(zāi)害廣泛援助一攬子計(jì)劃的一部分，其在各種情況下為農(nóng)場(chǎng)主提供貸款，而且降低了還款利率。為了得到貸款資助，發(fā)生損害的縣必須由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)或秘書(shū)指定為災(zāi)區(qū)，與指定災(zāi)區(qū)鄰近的縣也可得到貸款資助。

2．3．2臺(tái)灣。2005年2月24日臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)《農(nóng)業(yè)天然災(zāi)害救助辦法》進(jìn)行了修正，其第l6條規(guī)定：“直轄市或縣(市)轄區(qū)內(nèi)天然災(zāi)害農(nóng)業(yè)損失金額達(dá)下列標(biāo)準(zhǔn)者，由中央主管機(jī)關(guān)公告辦理低利貸款。第一級(jí)：新臺(tái)幣九千萬(wàn)元以上；第二級(jí)：新臺(tái)幣五千萬(wàn)元以上；第三級(jí)：新臺(tái)幣三千萬(wàn)元以上；第四級(jí)：新臺(tái)幣七百萬(wàn)元以上。天然災(zāi)害農(nóng)業(yè)損失金額未達(dá)前項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)者，經(jīng)直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生嚴(yán)重影響者，須于天然災(zāi)害發(fā)生后l4日內(nèi)由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)備妥計(jì)算資料，報(bào)由中央主管機(jī)關(guān)核定辦理低利貸款。”

3我國(guó)農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度的構(gòu)建

3．1構(gòu)建新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代各國(guó)分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者收入水平的有效制度，也是國(guó)家彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性的重要干預(yù)手段，它源自基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的非商品性或準(zhǔn)公共物品的特性所導(dǎo)致的市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的失靈，而這又決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在制度安排上的政策性。

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》僅以一條(第46條)的內(nèi)容規(guī)定了國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則，這與我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，對(duì)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的需求不相適應(yīng)_4J。鑒于此，筆者建議在《農(nóng)業(yè)法》中專(zhuān)列“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”一章，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行基本的規(guī)范設(shè)計(jì)，主要包括：①鼓勵(lì)地方或農(nóng)戶成立互助保險(xiǎn)合作組織。②建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金，通過(guò)減免營(yíng)業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。③加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法，進(jìn)一步明確保險(xiǎn)過(guò)程中農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)侵害行為依法追究行政、民事和刑事責(zé)任，為農(nóng)民的利益提供法律保障。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

3．2制定現(xiàn)金援助制度現(xiàn)金援助是指農(nóng)業(yè)受到自然災(zāi)害破壞后，國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民受災(zāi)情況進(jìn)行核實(shí)并直接以支付現(xiàn)金的形式對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)的制度。現(xiàn)金援助也是分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民收入水平的有效手段。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》僅以一條(第47條)的內(nèi)容規(guī)定了國(guó)家進(jìn)行現(xiàn)金援助的原則，即：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，提高農(nóng)業(yè)防御自然災(zāi)害的能力，做好防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)工作，幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)，組織生產(chǎn)自救，開(kāi)展社會(huì)互助互濟(jì)；對(duì)沒(méi)有基本生活保障的災(zāi)民給予救濟(jì)和扶持。”但這只是一條原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，需要加以完善。