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關鍵詞：成組管理模式；工程項目管理；應用
中圖分類號：K826.16 文獻標識碼：A 文章編號：
1成組管理模式
項目成組管理是對人為定義的一組項目進行管理，這些項目并不是為某個共同的目標服務的，但實行項目群系統時，將帶來團隊人員相對穩定、管理經驗成熟規范和模式化以及利于傳承等更多益處。隨著企業實施項目成組管理的趨勢日益顯著，針對各個實際應用領域的可操作性理論的研究意義愈顯重要。
2 適合采用成組管理模式的工程項目群特點
對于每一個項目，企業既可以作為單個項目進行管理，也可以將其納入到一個項目群組中實現項目成組管理。經過對項目群中各個項目的分析，企業加以權衡以下幾方面因素之后可以決策是否采用項目成組管理模式。
地域因素：采用成組管理模式首先要考慮是否具有管理的可達性。例如X市Y區的20個項目由于都地處Y區范圍內，全部項目所處區域的半徑約二十多公里，項目之間的距離不遠，具備實施成組管理的便利。
項目特點：X市Y區20個項目雖然分屬于多個業主，但都以普通的市政基礎設施和政府業務用房等為主，技術均為一般通用技術，不存在特大型、重點緊急、技術復雜、特殊設計要求等需單獨管理的項目，大小項目搭配，相互之間互補和可借鑒之處比較多，組成項目群較為合適。
管理的特點：工程項目管理服務在現階段具體形式如監理、代建等，從項目啟動即開始介入，直至竣工驗收和移交試運營后結束，具有跨越項目的全生命周期，前期、后期持續時間較長，各個項目均對人員配置要求高，配備人員的專業范圍廣，在單個項目核算上成本相對較高，各專業人員的參與具有階段性、在項目的前后期工作負荷較低的特點。實施成組管理有利于人力資源的充分利用，并保持一個片區較為穩定的團隊。
企業層面因素：企業希望各個項目的收益能達到最大化，因此為了更加合理地規劃企業資源、最大程度地挖掘資源的使用價值，使各種資源能夠發揮協同效應、產生協同經濟，項目成組管理是一個途徑。成組管理可以為企業實現保持管理團隊的整體穩定性、提升團隊凝聚力、技術經驗互補、人員配備優化、節約成本、下放項目間協調工作等益處。
3成組管理模式的過程與特點
工程項目成組管理就是項目成組管理論在建設工程項目領域上的應用，是對現有的和將開展的一系列工程項目進行集群的一種管理框架。工程項目成組管理就是為了實現總體戰略和項目群的共同目標，應用知識、技能、技術、方法和工具，對工程項目群進行協同管理。使一系列工程項目管理變得更高效、更合理、更科學。[1]
工程項目成組管理主要包括工程項目群定義、工程項目群構建選擇評價和項目成組管理實施三個方面。
工程項目群構建為了更加合理高效的管理好多個工程項目，通過對總體戰略目標分解和對一系列工程項目的相互關系、風險等的屬性的分析，將多個工程項目組合成一個或幾個滿足戰略與約束的工程項目群，從而有利于多個項目計劃的制定與實施，充分、高效的利用項目之間的資源，減少組織管理之間的沖突，提高項目管理的效率。
工程項目成組管理實施主要包括項目群進度、質量和成本的控制與協調，項目關鍵資源的調配與集成利用，各項目信息溝通管理，風險控制與管理以及項目群后評價等方面。項目成組管理流程示意如下：
圖1項目成組管理流程
4成組管理模式的優勢分析
項目成組管理的理論以項目管理為核心和基礎，包括集成管理、協同管理、各應用領域和通用的管理理論。而由于項目群中的多重性、高度的復雜性和不確定性，集成管理在項目群占據相當重要的地位，是實現項目成組管理的關鍵。[2]
項目管理和項目成組管理相互聯系，但又各有特征。項目成組管理側重于組織的戰略，而項目管理注重計劃和執行并提交最終產品。
1）在單一項目管理時，組織的項目管理機構只關注于一個項目，項目經理即項目負責人，重點是項目內工作的控制，團隊都圍繞著這一個項目轉，管理路徑相對較短，只是一級管理。但當多項目管理時，項目管理機構的管理幅度擴大，組織的職能部門需要圍著眾多項目而轉，項目群經理的重點變成是項目間的統籌安排以實現全局最優，項目群經理是所有項目的總負責人，下設具體項目負責人進行項目內工作的控制，管理路徑相對延長，可能是兩級管理或三級管理，團隊成員不僅要有項目管理和技術方面的技能，還必須要有配合項目群經理進行統籌全局的能力。
2）在資源配置的變化上，在單一項目管理時，組織的所有資源都投入到該項目中去，只需考慮將資源使用最小化，不存在資源配置優化問題。但當組織在多個項目并發的情況下，就會涉及到不同項目之間在資金、設備、人力等資源的共享與競爭，多項目間的資源分配問題成為項目成組管理的焦點，組織需要資源利用率的最大化。在專家資源方面，單項目聘請的專家很難同時兼顧其他項目，項目間的交流不密切；項目成組管理模式下，可以利用較少數量的專家資源，實現兼顧多個項目，并且實現項目間的日常化的密切交流。
3）在變化管理和信息方面，在單一項目管理時，組織的內部溝通就是組織的職能部門內部及部門間的溝通，外部溝通就是組織的職能部門與外部單位的溝通，所有的信息流都是針對該項目的。但當多項目管理時，組織的溝通層次復雜化，信息量成倍增長，變化管理和信息溝通出現復雜化，在這種情況下，從戰術和技術兩個層面進行變化管理和應用項目群集成化的管理系統進行信息處理顯得尤為重要。
5小結
綜上所述，項目成組管理的根本目標是產生多項目管理的協同效應。項目成組管理是項目管理的高級階段，仍然屬于項目管理的范疇，項目成組管理不能否定項目管理，相反，有效的項目管理是項目成組管理成功實施的基礎。離開了單個項目的成功實施，項目群的成功就成了“空中樓閣 ”。 [3]從以上分析對比可總結出，項目成組管理就是依據工程項目管理的特點，應用系統工程原理，綜合考慮項目群中各個工程項目從啟動到結束整個生命周期中各階段的要求和銜接關系、項目管理中的各要素相互關系以及項目執行過程中各項目之間的動態影響關系、項目間的協調和整體優化而采用的一種基于信息技術的高效率項目管理模式。
參考文獻：
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關鍵詞:模式;信息管理系統
中圖分類號:TP31文獻標識碼:A文章編號:1009-3044(2009)31-0000-00
An Integrated Highway Management Information System Based on Hybrid Pattern
TIAN Hao
(Qinhuangdao Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau, Qinhuangdao 066003, China)
Abstract:This paper discusses the programming of integrated management software of modern highway, This article elaborates the system structure, then puts forward a system model based on hybrid system architecture based on the technology with Borland DataSnap, WebSnap and ASP.
Key words: pattern; management information system
在經濟全球化、信息網絡化、管理一體化的今天,網絡化信息化管理已成為提升企業核心競爭力的關鍵因素。隨著我國高速公路的迅猛發展,如何利用計算機、通信、電子技術、網絡等信息技術保障高速公路快速、暢通、安全、高效的使用成為高速公路管理部門亟待提高和研究的新課題。而擁有一套完整的部門網絡化信息化管理系統,不但是公路現代化管理的標志之一,也是公路管理部門提高辦事效率,提高公路管理水平及其信息化、智能化的程度的必備條件。
1 需求分析
隨著我國高速公路的迅猛發展,對于高速公路管理信息化的要求也不斷地變化。其主要表現在以下幾個方面:
1)系統的智能化:面對大量繁雜的信息、瞬息萬變的機遇和挑戰,越來越需要管理決策人員及時和正確地做出決策。因此,高速公路管理決策者對信息系統的需求也在發生轉變――即由過去的復雜事務處理功能向強大的分析決策功能轉變。
2)系統功能的擴大化:以計算機、通信、電子技術、互聯網等信息技術的迅猛發展,并深刻地改變著人類的工作、生活及學習方式,各種信息和數據不斷納入信息化管理范圍之中,系統功能橫向不斷擴大,覆蓋公路管理日常工作的方方面面,這使得高速公路綜合管理系統的開發成為必然的需要。
3)系統應用范圍的網絡最大化:由于系統功能的不斷豐富,使用系統的用戶群也將不斷增長,在同一單位內使用系統的人員可能分布在不同的地方,也可能相距一定的距離,他們在業務上需要協同工作,因此網絡化是必然的趨勢。對于部分用戶可能需要隨時隨地使用系統,因此必須提高系統的移動性,將系統的應用范圍擴展到網絡能覆蓋的范圍,即最大化。
4)系統配置的多樣化:由于系統功能與應用規模的不斷擴大,系統中包含的各種模塊與集成的商用系統可選性也越來越多,例如:數據庫管理系統、地理信息系統、系統的功能模塊選用以及系統硬件環境的選擇。要適應配置的多樣化,就要使軟件的各個子系統或模塊較有“高內聚低耦合”的特性,并且各模塊擁有可以靈活配置的通用接口。
5)系統構件的標準化:由于系統規模的不斷擴大,需要系統具有有效的、高效的可伸縮性。開發的整個的系統以及每個功能模塊必須進行模塊化、標準化,使每個模塊納入工業化軟件開發,實現系統功能模塊的即插即用與兼容性。不僅為系統以后的發展留有余地,而且為系統以后的開發提供可參考的技術標準體系。
本系統是在參考與借鑒了本研究室開發的前三版軟件的基礎上,以上面所提到新的需求趨勢為目標全新研發的第四代綜合管理信息系統。它不僅繼承了前輩的主要功能,成為采用先進的地理信息系統(GIS-T)、數據倉庫技術、聯機分析處理和數據挖掘技術為基礎,集空間、屬性數據庫管理、數據獲取和決策分析為一體的綜合信息管理系統;而且整個系統采用了基于多層C/S與B/S的混合系統架構,使在網絡和基礎軟件平臺之上開發和集成的各種信息子系統成為一個具有高可伸縮性的整體,并能安全可靠運行,并為未來的業務子系統開發運行提供技術和運行的基礎平臺,為高速公路的營運與管理建立方便、快捷的決策支持。
2 系統架構設計
高速公路綜合信息管理系統實質上是構筑于高速公路的機電系統、業務管理系統、辦公自動化等系統之上的綜合信息系統。它主要實現數據實時共享、協同辦公,搭建機電管理、養護管理、工程管理的信息系統的技術基礎平臺,以及從系統平臺、網絡層、數據層和工作流程等多方面營造一個方便、快捷、完全的信息環境。
根據高速公路管理工作的特點,綜合考慮硬件的拓撲結構、數據庫的管理模式、成本等因素,結合軟件的開發經驗,提出系統硬件拓撲結構。分公司與上級單位總公司都有自己的業務數據庫,各個分公司通過企業內部網訪問自己的應用(Web)服務器使用本公司的業務數據,總公司可以通過Internet或企業內部網訪問各個下屬分公司的Web服務器讀取所屬的業務數據,從而組成分布式的結構。具體如圖1,圖2:
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圖1 系統硬件拓撲圖 圖2 系統多層架構的邏輯圖
整個系統邏輯上采用了基于多層C/S與B/S的混合系統架構,使用Borland的DataSnap、WebSnap與ASP技術將在網絡和基礎軟件平臺之上開發和集成的各種信息子系統成為一個具有高可伸縮性的整體。這里采用多層C/S與B/S的混合系統架構的主要原因是:
C/S軟件體系結構,即Client/Server (客戶機/服務器)結構在20世紀90年代以后逐漸成熟起來,而多層C/S結構是對傳統的C/S結構的一種改進,目前也大量的實用系統中廣泛使用起來,而B/S模式(瀏覽器/服務器模式)是隨著Internet技術的興起,對C/S結構的一種改進。在這種結構下,軟件應用的業務邏輯完全在應用服務器端實現,用戶表現完全在Web服務器實現,客戶端只需要瀏覽器即可進行業務處理,是一種全新的軟件系統構造技術。C/S架構具有通信速度快、數據安全性高、交互性強等優點,適合構建企業內部的、高復雜性的管理信息系統;B/S架構則具有可擴展性好,系統集成性高等優點,適合構建地點分散的、高可移動性的管理信息系統。在本系統中將數據查詢、匯總分析等功能納入B/S架構中實現,而將數據錄入、評估分析等功能放在C/S架構中實現。
C/S結構和B/S結構都有各自的優點和缺點。目前,二者不可以相互替代,并將。而將兩者有機地結合起來,揚長避短,發揮各自的優勢,實現產品線的繼承性、實用性、先進性與可擴展性。這也是多層可復用的C/S與B/S混合架構成為廣泛使用的大型信息管理系統最優的解決方案的原因。
3 系統功能設計
整個系統在邏輯上分為兩層,上層為信息管理決策層,下層為信息錄入、存儲、管理層,上層使用下層提供的服務,且僅通過調用層次間的特定接口獲取下層服務;下層暴露特定接口為上層提供特定服務,且不依賴于上層,也不知道上層的存在,使得模塊重用性、程序可維護性、物理分布的靈活性以及開發的并行性得到保證和提高。
3.1 信息管理決策層
1) 營運分析――交通流量及各種類型車輛流量/(天、周、月、季度、年等),以及交通流量在全線各站點、路段分析等。
2) 監控、收費分析――交通運營情況的監控、收費記錄、沖卡逃票等統計分析,
以及其他統計報表等。
3) 事故統計分析――交通事故統計及沿線分析/(月、年)、事故損失、原因分析、處理記錄等。
4) 保障分析――好路率/(月、季、年)、機電設備完好率/(月、年)養護及設備維修率/月等。
5) 工程管理分析――路、橋、機電項目大中修工程預算、進度投資、完工驗收情況等。
6) 其他信息分析――內部信息欄、上傳信息及對外信息的等。
3.2 信息錄入、存儲、管理層
1) 養護管理系統
存儲――公路工程、橋梁、涵洞等竣工圖紙、資料存儲(圖像、圖片、數據及空間數據)。
查詢――路況、橋梁、涵洞、沿線設施等歷史資料、現勢數據、養護方案等。
管理――養護辦公、養護工程、養護設備等。
分析――路況評價(如PCI值,好路率)、養護分析、決策、養護計劃、各種統計報表。
2) 機電管理系統
存儲――通信、監控、收費、供配電系統與設備等資料。
查詢――歷史資料與現場情況、沿線設施分布及運行狀態,機電維護方案及主要配件庫存情況。
管理――系統、設備維護現狀,運行現狀,數據采集、處理等。
分析――系統及設備完好率、維護決策及費用預測等。
3) 路政管理系統
存儲――路況資料、監控錄像資料、安全標志、沿線設施、危險路段資料。
查詢――路況現場情況、交通流量、好路率、在線維修工程、事故易發地段資料及記錄等。
管理――一般事件處理程序,突發重大事件處理程序,各種處理事件記錄等。
分析――交通事故處理分析、沿線設施損壞分析,事故、事件預測分析等。
4) 計費管理系統
存儲――收費站(所)基本情況及相關信息,歷年收費記錄等。
查詢――本年度、季、月、旬等收費匯總、情況分析等,設備使用情況,收費站(所),監視圖像資料。
分析――收費匯總情況分析,各收費站(所),路線收費情況分析,沖卡,逃票分析,差錯分析等。
5) 資產設備管理系統
存儲――所有相關資產設備及相關資料登記并錄入數據庫,資產設備購置時間、使用年限、現狀、變動情況等。
查詢――可查詢所有固定資產設備歷史資料,以及目前使用情況及沿線或單位分布情況。
管理――設備完好率、使用率、使用效益及折舊等,設備管理單位及人員情況,維護報告等。
分析――基于設備完好率、使用率、使用效益及折舊等分析設備利用率,使用周期(年限),設備維護或新設備購置計劃分析等。
6) 資料文檔管理系統
存儲――高速公路的全部公路工程、機電工程圖紙、資料、文檔及音像資料入庫,以及其他文檔資料建庫。
查詢――為各相關部門、分公司提供各類查詢功能,資料輸出(某些資料需經主管領導審批方可查詢或輸出)。
管理――根據交通部有關文檔管理規定進行管理。
7) 財務管理系統
存儲――各種經費來源匯入存儲,以及各種經費支出統計記錄等。
查詢――預算、決策、投資等。
管理――將主要情況上傳主管領導,供分析、決策、管理等。
除上述系統外,還有人力資源管理、政務信息、對外信息等。
4 結束語
面向對象技術、多層分布式架構、混合式架構等多種技術的整合是應用系統提高產品線的繼承性、實用性、先進性與可擴展性的重要手段。而高速公路綜合管理信息系統就是在此技術的基礎上建立起來的,將數據查詢、匯總分析等功能納入B/S架構中實現,而將數據錄入、評估分析等功能放在C/S架構中實現,實現兩種軟件體系結構的強強聯合,從而其成為一個針對用戶實際需求的高性能、可伸縮、易維護、安全性較高的實用系統。
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關鍵詞：鐵路；通信技術；客運專線；應用
通信技術在我國鐵路干線中有著非常廣泛應用，加強了我國鐵路運輸的管理力度，在一定程度上也消除了不良交通事故發生概率，對促進我國鐵路運輸領域發展做出了杰出貢獻。但是我國鐵路通信技術還處于發展的初期階段，其中很多方面還需要進一步的優化和改良。對鐵路通信技術在客運專線中的應用進行探究是具有重要意義的，可以使得鐵路通信技術更為良好的為鐵路運輸領域發展而服務，致使我國鐵路運輸領域逐漸發展到一個新的高度。
1鐵路通信技術在客運專線的發展狀況分析
鐵路交通運輸體系作為我國交通運輸結構的重要內容，承擔著較大的運輸負擔，經過一段時間發展鐵路交通運輸產業也逐漸成為我國國民經濟中的支柱型產業，與人們生活和社會經濟發展有著非常緊密聯系。鐵路交通運輸領域在社會經濟快速發展背景影響下，其發展速度也在不斷加快，鐵路計量工作也在逐漸落實。既有線路列車行駛速度不斷增長，為人們出行提供了較多便利。越來越為的高鐵工程項目投入，眾多鐵路交通運輸設備也在不斷更新，并且投入到實際應用中去。鐵路交通運輸領域的發展不僅為人們出行提供了較多便利，而且還產生了巨大的經濟效益。無論是社會各界還是鐵路交通運輸管理部門，都對機車性能提出了很多新的要求，對車輛運行安全的監管要求也在不斷提高。特別是我國在對鐵路局生產布局進行合理調整之后，對鐵路通信技術在客運專線中的應用要求更為嚴格，如何在短時間內完成角色轉變，對工作方式進行創新，更為良好的適應新形式的要求已經成為鐵路交通運輸管理部門迫切需要解決的難題。目前，我國鐵路交通運輸線路覆蓋區域越來越為廣泛，鐵路交通運輸領域發展也得到了國家眾多部門的高度重視。鐵路通信技術與客運專線的融合，使得我國鐵路與客運領域迎來了新的發展機遇。鐵路通信技術在客運專線中的應用雖然取得了非常可觀成就，但是與西方發達國家相比較還存在一定的差距，技術應用還存在著眾多方面進行進一步改善。但是不可否認的是，鐵路通信技術在客運專線中的應用具有良好的發展前景。
2鐵路通信技術在客運專線中的應用分析
任何領域都不能滿足于發展現狀，只有不斷的進行創新才能跟緊時展腳步。經過眾多科研工作人員堅持不懈的努力和長時間的奮斗，我國科技水平也發展到了一個嶄新的高度，使得我國人民生活、工作方式產生了翻天覆地的變化。我國對交通領域發展非常重視，高速公路也再快速發展，人們交通出行方式呈現出了便捷化、多樣化的特性。我國交通運輸領域發展不僅僅局限于陸路交通運輸和水路交通運輸，而是實現了水陸空齊頭發展的局面。特別是步入二十一世紀后，我國鐵路運輸領域的發展前景更加明確。人們的出行變得更加便捷，加強了區域間經濟、文化的交流，這對于改善我國經濟發展不平衡問題有著積極影響。鐵路通信技術在客運專線的應用不僅代表著我國交通運輸領域發展的創新舉措，更是我國交通運輸體系發展成就的重要一線。
2.1鐵路客運專線通信、信息公共基礎平臺構架。鐵路客運專線通信、信息公共基礎平臺包括通信網基礎平臺、信息共享平臺、公用基礎信息平臺、信息安全保障平臺和鐵路門戶。
2.2通信網絡基礎平臺。通信網絡基礎平臺包括通信網、數據網、計算機網絡基礎平臺。通信網絡基礎平臺主要承載各類通信業務系統，信號、信息系統等外部業務系統及各專業業務信息的傳送；包括對承載實時性、安全性要求較高的專業通道服務以及實時性相對要求不高的IP數據互聯服務。
2.2.1通信網。結合信息數據傳輸的需求，通信網建設可以使得匯聚層路由器實現高效對接，不用深入考慮寬帶共享和公平接入的眾多要求，在骨干層進行2.5Gb/s信息傳輸系統的構建，而且這一信息傳輸系統是可以進行擴展的。應用兩條光纜進行保護環的創新，線路沿途的各個車站都需要進行ADM設備的裝置，整個網絡體系采用的是環形拓撲設計方式。抽取鐵路沿線光纜中的一對光纖，對光纖兩端進行有效連接，最終進行環形構建。構建內嵌RPR技術的622Mb/s（可擴展至2.5Gb/s）SDHMSTP接入網系統，在沿線區間用戶（GSM-R基站、信號中繼站、變配電所、分區所、開閉所、AT所等）設置MSTPADM+NU設備，利用沿鐵路兩邊敷設光纜構成保護環。這種方式不僅可以滿足現階段TDM業務開展對信息數據傳輸的較高要求，同時還可以具備以太網數據的高效處理功能，提升了信息數據的傳輸質量和傳輸效率，保證了信息數據應用的時效性和價值性。后后續寬帶共享和公平接入等要求實現奠定了良好基礎，業務傳輸能力得到了較大程度的提升。
2.2.2數據網。鐵路客運專線對通信系統功能有著較高的要求，要求通信系統應用不僅就可以提供語音通話、數據傳輸和圖像傳送等服務，同時還可以為列車運行控制以及列車運行調度提供相應的通信網絡服務。以SDH為基礎，進行多業務信息傳輸系統承載平臺的建設，IP作為業務承載媒介以及主要的交換平臺，需要分別的進行SDH傳輸和IP數據網絡的構建，從而便于移動、固定通信業務網，鐵路交通運輸指揮系統等綜合業務網的建設。鐵路客運專線信息系統可以概括性劃分成三個領域，分別為運輸組織、客運營銷和經營管理。每一個領域中都會包含著眾多的子系統。信息運輸管理論文組織由列車運行控制系統、運營調度系統組成。客運營銷由營銷管理系統、客票發售與預訂、旅客服務信息系統組成；經營管理由決策支持系統、辦公自動化系統、公安管理信息系統、資源調配管理系統組成。其中，運營調度系統包括計劃編制、運行管理、車輛運用管理、供電調度管理、綜合維修調度管理、客運調度管理等，以及與行車安全監控相關的基礎設施、系統設備及自然災害等的監測、監控和預警等。
結束語
鐵路交通運輸產業不僅是我國經濟結構中的支柱型產業，與社會經濟發展、人們生活更是存在著非常緊密聯系，在我國交通運輸結構中占據的位置也在逐漸提升。鐵路通信技術在客運專線中的應用，對促進我國交通運輸領域發展有著積極影響。但是需要明確該技術應用還不夠成熟，其中很多方面還需要科研人員進行優化和改良。相信通過眾多科研人員的努力，鐵路通信技術會良好的應用到客運專線中去，為我國交通運輸領域發展提供良好的技術保障。
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內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦**的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦**的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！n頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立**行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導**行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。