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導語：在土地管理法的修訂的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
全國農用地(耕地)分等工作的全面完成為《土地管理法》修訂、切實加強耕地質量管理提供了重要的科技支撐條件。一是有方法，通過總結多年理論研究和實踐經驗，建立了一套系統完整的耕地等級評價體系；二是有成果，形成了國家、省、縣三級包括圖、文、表、庫一系列成果，第一次全面摸清了我國耕地等級分布狀況，填補了國內空白；三是有隊伍，建立了由各級土地管理工作人員、相關高校和科研機構的專家組成的專業技術隊伍。
《土地管理法》修訂應充分考慮這一新的科技支撐條件，在相關表述上可以更加明確。比如過去提“數量不減少，質量不降低”，現在有了農用地(耕地)分等定級成果，就可以改為“數量不減少，等級不降低”；過去提“質量好的耕地優先劃為基本農田”，現在可以改為“等級高的耕地優先劃為基本農田”，可以明確要求“調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級”；過去提“非農業建設可以利用劣地的，不得占用好地”，現在可以改為“非農業建設確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，形成比選方案”等等。這樣更有利于新法的操作實施，也有利于監督管理與考核評價。
《土地管理法》修訂還應考慮其他相關工作。
一是補充耕地數量質量實行按等級折算。為落實國發[2004]28號文件關于“補充耕地數量質量實行按等級折算”的要求，國土資源部于2005年在全國部署開展了按等級折算基礎工作，形成了一套簡便易行的方法，取得了一整套成果，2007年要求各地應用基礎工作成果選擇部分項目進行試行，并要求在土地整理復墾開發項目中實施按等設計、按等實施和按等管理，確保補充耕地的質量。
二是農用地(耕地)產能核算。耕地產能核算以分等成果為基礎，將耕地質量相對差異與生產能力相掛鉤，測算耕地的可實現產能和實際產能。通過開展耕地產能核算，可以摸清我國耕地產能總量及其空間分布特征；通過比較分析兩個層次的產能結果，可以反映因耕地自然質量狀況、利用水平差異等造成的耕地產能差異。目前，全國已有17個省(區、市)按照國家統一要求，開展了耕地產能核算工作，其余省份將在2009年部署開展，2010年形成全國耕地產能核算成果。
關鍵詞：提地流轉、土地征用制度、閑置土地
土地是人類賴以生存的最重要的資源，是農業生產的基本生產資料，生民之本。農業豐則國家盛，農民富則國家穩。我國人口眾多，是一個土地資源非常貧乏的國家。隨著經濟的快速發展、人口增長、城市化進程加快、生態惡化等原因，對土地資源的需求不斷增加，人多地少的矛盾更加突出。很多地方普遍存在著只顧眼前的利益，而忽視了長期的利益，以犧牲寶貴資源為代價來換取發展速度，這不僅影響我國社會經濟的可持續發展，而且還危及后代的生存生活條件。因此關于土地資源的開發、利用、保護和管理等各個方面的立法完善尤為重要，運用法律手段管理土地，切實保護土地資源。
一、完善農村集體建設用地流轉的法律
對于集體土地流轉我國法律法規是嚴格限制和禁止流轉的。1986年的《土地管理法》規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地” 這條規定具有很大的局限性，從法律制度上嚴格地將農村集體土地拒之于市場門外。實際農村土地市場卻是客觀存在，而且是興旺不可抑制的，現在各地的農村中，包括集體土地、鄉、村企業用地、農村村民宅基地使用權的流轉現象十分普遍，不僅涉及耕地流轉、拍賣，還有宅基地拍賣、鄉鎮企業用地交易等非農用地市場交易。這不僅不利于市場秩序的正常進行，而且還流失了大量的國家稅費，并且不利于提高耕地利用需求和農業生產力，容易引起各種社會問題。顯然，目前禁止集體建設用地流轉的條款已滯后于當前土地利用的現實，所以，要修改相關與集體建設用地流轉制度抵觸的法律。建議修改《土地管理法》中關于禁止農民集體所有土地出讓、轉讓、出租用于非農業建設的規定，使耕地經營權、宅基地使用權可以流轉。因此集體建設用地的流轉制度建議最好能變堵為疏，不斷地明確和完善集體建設用地流轉的方式、條件和范圍，從而確保農民成為土地流轉收益的最終受益者。
（一）明晰產權界定 ，規范集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租或抵押，并且應當簽訂書面合同，權利人應該提交相關的材料到登記機關辦理產權的登記、變更等相關權利，使得登記后土地權利能更好的受國家法律保護。
（二）借鑒其他國家的經驗，開展農村集體建設用地所有權登記發證工作，通過開展發證工作，向農民發放土地和宅基地證件，給農民以主體資格，就可以明確農村集體建設用地所有權的主體，增強農民對土地的財產權的控制力度，從根本上為集體建設用地全面入市創造良好的條件，對于將集體土地納入到統一的土地市場管理體系中，在國家法律的主導下，引導農村土地市場規范有序流轉。
二、完善土地征用制度
（一）建立土地征用聽證程序。建立聽證程序保障被征用土地者的參與程度，聽取他們的意見。聽證制度是解決征地、被征地雙方的存在爭議和矛盾的有效途徑。在工業化和城市發展過程當中，地方政府與被征地者之間在分配土地增值利益上的矛盾日益突出，近幾年出現了很多與征用土地有關的集體上訪現象，同時由于征地引發的和矛盾也日益增多，嚴重地影響了政治穩定，和諧社會的構建。主要原因是沒有平衡好雙方的利益，要使得雙方的利益能夠平衡，就要最大限度地滿足當事人的意愿，只有把各方面的利益關系擺平，社會才能穩定，因此，在征地過程中，建立起公平、公正的聽證制度，防止“公共利益”被無限擴大。
（二）完善對被征地農民補償及安置措施。提高補償標準，我國現行的土地征用補償標準隨著經濟的發展，已經不能符合現在的征地需要，應當修改我國《土地管理法》中關于補償的規定，應以土地的市場價格為標準，堅持市場化，確定補償標準時就高不就低原則，建立完善土地補償機制，是從根本上解決失地農民利益補償問題的重要前提，并且能最大限度地保證被征地農民的合法權益。
（三）土地征收補償爭議不應該由實施征地的本級人民政府協調，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定“征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”在該條例中可以看出實施征地的本級人民政府既是當事人又是裁判者，所以很難保證在征地過程中的公平和公正，政府在這個過程中既有裁決權又有定價權，被征地者在這兩個程序中都是和一個部門打交道，相當于在審理案件過程中，讓一個當事人自己當法官判案，將對方置于不利的處境中，所以建議對補償方案有爭議和矛盾的不應該由本級人民政府協調，可以由上一級人民政府協調，以確保在爭議解決過程中的公平。
（四）把被征地農民納入城鎮社會保障體系中來，利用一定比例的征地款，為他們辦理各種保險，讓他們能夠擁有和城鎮居民同等的待遇，實現與城鎮社保的對接。建立多元化的社會保險費用籌集機制。政府應當建立被征地農民的專項社會保障資金，并專戶儲存，由專門機構管理，達到退休年齡的，按月發放養老金，有利于解決被征地農民的后顧之憂。
三、閑置土地無償收回的處罰
我國現行《土地管理法》中第37條這樣規定“連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的建設用地土地使用權。”這條規定國家從可持續發展的經濟角度出發，要求土地使用者不得閑置土地的規定是合理的，與此同時土地使用者大量的閑置土地會造成資源浪費，因而給予土地使用者經濟上的處罰也是的合理的。從國家的角度來說，出讓土地的最終的目的是保障高效利用的土地，為了公共利益，實現國家對國有土地所有權的經濟利益和土地資源的管理，而不是處罰。國家對于在處罰的時候沒有考慮到個人利益，更多的是公共利益，應該以公共利益與個人利益的保護形成合適的比例，達到平衡。所以，建議修改有關法律、法規和規章，對無償收回作適當修正。首先，如果是房地產，沒有按規定的時間建設的，應該逐年提高土地閑置費的比重。例如，第一年占出讓金的8%，第二年是15%或者更高，這樣可以加大開發商囤積土地的成本。其次，如果收回土地使用權的，應當按一定比例的退還已收取的出讓金，作為對土地使用者違法行為的處罰，從理論上講，不應該給予土地使用者任何費用。但是，因為土地使用權的價值相比較大，使用期限長，無償收回將給土地使用權人造成巨大的損失，這種行為過于嚴格。所以土地主管部門對于沒有按時使用而被收回土地的使用者，應按照一定比例退還部分出讓金，這樣可以公平行政。
《土地管理法》的修訂工作會影響億萬百姓切身的利益。人們對土地的需求量也增大，但是土地是有限的，現在的土地供需矛盾不但存在，而且會越來越突出，人口數量的迅速增加和產業發展之間爭地，這些矛盾都需要采取合理有效的方式來處理，要協調好公共利益、社會效益、環境效益等利益，利用的就是法律手段，《土地管理法》的修訂不斷地協調這些矛盾，滿足人們的各種需要，促進我國的經濟社會發展，加強政治穩定，構建公平、公正、和諧的社會。（作者單位：甘肅蘭州市西北民族大學法學院）
參考文獻：
［1］ 王權典．農村集體建設用地使用權流轉法律問題研析．
2004年5月,某市人民政府根據城市規劃,拆除了李某265平方米的房屋,并收回了其房屋占用的410平方米土地使用權,用于廣場建設｡市政府根據現行房屋拆遷補償規定,對李某給予了貨幣補償｡但李某對此不滿意,多次找市政府討說法,要求市政府對其土地使用權給予補償｡雙方各執一詞,協商未果,于是李某一紙訴狀將市政府告上法院,要求法院判令市政府對其土地使用權依法給予補償｡
法院受理該案后,審判人員有四種不同觀點｡一種觀點認為,根據國務院55號令《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第二款的規定,市政府可以無償收回李某的劃撥土地使用權,用于公益事業建設｡第二種觀點認為,根據國務院法制辦《關于2001年11月1日以后實施的拆遷,貨幣補償款中包括對土地使用權的補償》的規定,直接判定市政府勝訴｡第三種觀點認為,根據《立法法》的規定,《土地管理法》和《城市房地產管理法》的法律效力高于國務院《城市房屋拆遷條例》,因此,在涉及土地使用權補償問題上應適用《土地管理法》､《城市房地產管理法》,而不應適用其他法律法規｡第四種觀點認為,房地產既是房產和地產的統一體,也是財產權利和實體財產的混合體,因此,應在明確區分被拆遷人房地產中的房屋實體財產和土地使用權財產權利的前提下,才能明確房屋和土地使用權的補償標準,才能分清被拆遷人應獲得多少補償｡在房地產市場價格偏高和土地使用權權益未知的情況下,以房地產市場價格為依據,評估確定被拆遷人的貨幣補償金額值得探討｡因為持第二種觀點的審判人員占多數,所以本案以市政府的勝訴而告終,但被拆遷人李某對此審判結果仍存在疑問｡
本案雖以市政府勝訴而告終,但這一案件暴露出來的問題值得深思｡筆者認為,第一種觀點以國務院55號令為依據,認為應判決被拆遷人敗訴是不妥當的,這顯然是適用法律不當｡因為國務院55號令第四十七條第二款同《土地管理法》第五十八條規定相抵觸｡第二種觀點直接適用國務院法制辦文件,判令市政府勝訴是值得商榷的｡第三種觀點適用《土地管理法》審理本案是恰當的,但忽視了拆遷補償中的地價因素｡第四種觀點則道出了房屋拆遷中土地產權評估補償缺失的問題｡
現行房屋拆遷補償評估制度的主要缺陷
法規政策相抵觸和不銜接等問題,為拆遷雙方留下紛爭隱患｡眾所周知,房地產是房產和地產的統一體,房產和地產密不可分｡拆遷人拆遷房屋不是為了拆遷而拆遷,而是要通過拆遷取得被拆遷人的土地使用權,再進行開發建設,從而實現土地效益的最大化｡房屋拆遷的結果之一,就是被拆遷人的土地使用權被收回｡因此,顯化土地使用權的價值,對土地使用權進行補償,對拆遷雙方來說,都是非常重要的｡有關法律對此也有明確規定｡《城市房地產管理法》第十九條規定:“國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據土地使用者使用土地的年限和開發土地的實際情況給予相應的補償｡”《土地管理法》第五十八條規定,“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城區改造,需要調整使用土地的……｡依照前款第(一)項､第(二)項的規定收回土地使用權的,對土地使用權人應當給予適當補償｡”從上述規定可以看出,對房屋拆遷中的土地使用權給予適當補償是恰當的｡但是,從《城市房屋拆遷條例》關于以房地產的市場評估價格確定貨幣補償標準的規定可以看出,該規定沒有體現對土地使用權進行補償的問題｡這顯然同《土地管理法》､《城市房地產管理法》的有關規定不銜接｡雖然國務院法制辦文件明確規定,貨幣補償中包括對土地使用權的補償,但由于對被拆遷人補償中沒有顯化對土地使用權補償的價格,所以仍然難以使被拆遷人信服,從而引發拆遷雙方很多矛盾｡
土地使用權取得方式不同,地上房屋補償相同,“公平”背后是“不公平”｡房地產是實體財產和財產權利的結合體,房地產權利人擁有的房屋所有權是實體財產,其房屋占用范圍內的土地使用權是財產權利｡由于我國實行的是土地公有制,并且實行土地所有權和使用權分離制度,因此,房地產權利人所擁有的土地使用權是由所有權派生出來的,土地使用權權益的大小,主要取決于土地使用權取得方式､土地使用權面積､土地使用年限､土地區位等因素｡在這些因素中,土地使用權的取得方式是決定因素｡按照房地產管理法律規定,以出讓等有償使用方式取得的土地使用權在合同約定的年期內,土地使用者享有完整的財產權益｡以劃撥方式取得的土地使用權,土地使用者僅享有部分土地財產權益｡因此,如果被拆遷房屋的土地使用權不同,其補償標準也應該不同｡問題是《城市房屋拆遷條例》規定,以房地產市場評估價格確定貨幣補償的金額,這一規定實際上是以房地產的完全市場價值給予補償,也就是說,是按出讓方式取得的土地使用權的房地產價格來補償｡這樣,劃撥土地上的房地產和出讓土地上的房地產就將得到相同的補償,結果是,劃撥土地使用權房地產的被拆遷人就多得了一筆出讓金或相當于出讓金的補償,而出讓土地使用權房地產的被拆遷人理應多得補償,反而卻同劃撥土地使用權的被拆遷戶得到的補償一樣多,這顯然有失公平,不符合民法的基本原則｡
地產價值沒有顯化,地價評估缺位｡房產和地產的地位和價值是不同的,地產在房地產中處于主導和基礎的地位,而房產處于依附從屬的地位,沒有離開土地單獨存在的房屋,但是存在沒有建設房屋的土地｡地產價值是房地產價值的主體組成部分,被拆遷房屋的價值也是如此｡這兩個部分的價值需要通過地價和房價的評估,才能得到準確的數據｡房地產市場價格就是房產價格和土地價格的結合體｡
《城市房地產管理法》確定了房地產價格定期公布制度､房地產價格評估制度和房地產成交價格申報制度｡其第三十三條第二款規定,“房地產價格評估應當遵循公正､公平､公開的原則,按照國家規定的技術標準和評估程序,以基準地價､標定地價和各類房屋的重置價格為基礎,參照當地的市場價格進行評估｡”從上述法律規定可以看出,離開了地價和地價評估的房地產價格評估是不完整的,也是不真實的｡房屋拆遷的評估從本質上說,應屬于房地產價格評估的范圍,應當按照《城市房地產管理法》第三十三條第二款的規定,評估地價,顯化地產｡但問題是,《城市房屋拆遷條例》和建設部《關于房屋拆遷估價的指導意見》,均對地價和地價評估只字未提,只是規定按照房地產市場評估確定貨幣補償的金額｡同時,由于房地產市場評估技術規范不統一､內涵不明確等問題,該規定在實踐中難以有效地實施｡另一方面,由于我國實行房地產評估資質分部門管理的辦法,再加之房屋拆遷評估的管理屬于房產或建設部門,大多數的房屋拆遷評估業務是由房產評估機構承擔的,因此,房屋拆遷評估中的地價評估和地產的顯化,也就無從談起了｡事實上,土地使用面積､土地區位､土地使用年限､土地使用權取得方式及土地用途是影響被拆遷人補償的重要因素,如果不對這些因素加以顯化,不僅造成被拆遷人之間的不公平,也弱化了政府管理地價的職能｡
構建新型補償評估制度
針對現行拆遷房屋補償評估的缺陷,應依照《土地管理法》和《城市房地產管理法》進行完善,總的思路應是保障權益､明晰產權､健全規范､分別顯化､兼顧公平､促進穩定｡
一、征收土地復墾費的必要性
加強土地復墾開發整理，是保持耕地占補平衡、保護耕地資源、置換年度用地指標、順利報批土地的必要條件，特別是20**年9月省國土資源廳下發了《關于進一步加強和規范耕地占補平衡工作有關問題的通知》（冀國土資地字[20**]42號），進一步嚴格了占用耕地補償制度，要求在補充數量和質量相當的耕地后，才能申報建設項目用地，因此復墾土地更成為申報用地必需的先決條件。但要大面積地開展土地復墾開發整理，前提又需要大量的資金投入，解決資金問題單純依靠縣財政的投入還遠遠不夠。依法收取土地復墾費,既可以有效地減輕政府負擔,還能在一定程度上制止個別磚瓦廠超面積取土、浪費土地等問題的發生。因此，在當前從嚴控制土地的形勢下，依法收取土地復墾費，通過土地復墾開發整理置換年度用地指標成為必然選擇，也非常有必要。
二、征收土地復墾費的法律依據
《中華人民共和國土地管理法》第42條規定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定繳納土地復墾費。20**年9月30日國土資源部等七部委聯合下發的《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產建設活動造成土地破壞的單位或個人是土地復墾法定義務人。復墾義務人必須根據破壞土地面積和類型、復墾標準等，依法繳納復墾費；對1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施以后尚未履行復墾義務的，復墾義務人必須依法補繳土地復墾費。
三、征收的范圍和標準
全縣范圍內，正在從事實心粘土磚瓦生產的企業及其他因生產或建設需要而挖損、塌陷、壓占耕地的單位和個人，都要依法繳納土地復墾費。
根據《河北省土地管理條例》第33條規定，土地復墾費的標準是每平方米5-20元。為減輕企業負擔，本著收費從低的原則，我縣暫按每平方米8元的標準收取。
四、征收土地復墾費的時限和方法
截止到20**年年底以前，取土用于磚瓦生產的，按實際用土面積，于2007年6月底前和11月底前分兩次繳清；2007年1月以后，取土用于磚瓦生產的，土地復墾費按實際新增取土面積逐年征收。
縣國土資源局組織地礦股工作人員分赴各磚瓦廠嚴格測量、核定20**年以前的取土面積，根據取土面積征收土地復墾費。2007年1月以后取土生產的，各磚瓦廠應根據新增加的取土面積，主動向縣國土資源局繳納土地復墾費。
各磚瓦廠都應依法取土生產，按期足額繳納土地復墾費，逾期不繳的，由縣國土資源局上門催繳、征收，并根據《河北省土地管理條例》第66條的規定，處以土地復墾費一倍以上二倍以下罰款。
關鍵詞：土地管理；資源優化配置；耕地保護
1 引言
進入21世紀以來，我國經濟突飛猛進，年經濟增長常常保持在8%以上，這在世界范圍內都是鮮有的。伴隨著經濟高速發展的是對土地資源的更大需求。一方面，我國城鎮化和工業化的腳步從未停歇，并且在穩步推進中，各地高樓林立、拔地而起，興建廠房，對建設用地的需求不斷加大；另一方面，我國人口基數大，雖然國家積極控制人口增長的速度，但無法改變人口增長的趨勢，因而對糧食的需求可謂空前巨大，從而也增大了對耕地的需求，這對我國耕地數量少，質量差的現狀是嚴峻的挑戰。因此，現階段討論如何優化配置土地資源，具有戰略性的重要意義。
2 我國土地管理制度的現狀
我國的土地管理法律最主要、最根本的是《土地管理法》，近年來國家又陸續頒布并實施了城市房地產、國有土地轉讓等方面的法律，土地管理法律體系不斷完善。我國現行的《中華人民共和國土地管理法》歷經了三次修訂。該法對土地的所有權和使用權、土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地、監督檢查、法律責任做了詳細的規定。我國的土地管理制度最基本的依據就是《土地管理法》。我國土地管理的內容主要包括：
①通過制定并嚴格落實相關的政策法規，作為強化土地管理的保障；
②通過準確、全面的對土地狀況進行調查，并根據科學的評判體系進行評估；
③通過土地登記等管理手段，明確土地使用權與所有權的所屬關系，強化各方的權利與義務，維護土地權益，調動各方積極性；
④構建完善的土地統計制度，便于對土地資源的相關資料進行整理，以促進土地管理工作的開展；
⑤合理規劃與運用土地，加強國家對土地資源的優化配置；
⑥加強土地利用情況的監管，對于不合理利用土地的違法事件進行嚴厲查處
目前我國土地資源狀況不容樂觀，為此我國制定并執行的是有史以來最嚴格的土地管理制度。
3 我國土地管理制度在資源優化配置中存在的問題
3.1 土地管理體制存在的問題
從2004年起，我國確定實行土地垂直管理體制，其目的是要加強中央政府的領導權力，限制各地方政府的權力。然而這種垂直管理體制仍不成熟，會產生一些新的問題。首先，現行土地管理體制給予中央政府過多的管理土地的權力，同時對地方政府管理土地的權力限制過多，在現實中許多問題往往只有地方政府能看到，地方政府有解決問題的積極性，但卻無權管理，放任不管必然會造成負面的影響，這必然會打擊地方政府的積極性，中央政府與地方政府的矛盾日益突出。其次，中央政府的領導權力雖然得到加強，但業務、人事、后勤保障等事務仍然是由地方政府來管理，這樣無形中增強了地方政府操作的靈活性，地方政府能夠操控垂直管理的力度，其往往不會全力配合實施中央政府定下的目標，使土地管理過程經常受到阻礙。
3.2土地征收制度中存在的問題
3.2.1公共利益的界定方式不規范
公共利益是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，將“公共利益"列入土地管理法，表明了土地征收的前提和目的所在。“公共利益”的內涵如果沒有明確界定，將使土地征收缺失其價值標準，不僅會使土地資源的分配變得無根據、不合理，同時也會損害到農村土地的所有權。
3.2.2征地補償標準低，農民無話語權
雖然我國對征地補償的相關事宜有明確規定，但是不夠具體。關于各種補償標準只是模糊的說由省、自治區、直轄市規定，也就是說農民到底能拿到多少補償是由各級政府裁定，補償的隨意性很大，政府在征地過程中處于優勢地位，既征地，又制定標準，而農民毫無話語權，只有被動接受的權利，而沒有商討與反駁的權利。
3.3 耕地保護制度存在的問題
首先，從耕地的種植用途角度考慮，、對于大多數農民來說，種植業的比較收益普遍偏低，特別是近幾年城市化進程的加快，農民多數離開農村，走向城鎮，而放棄耕種，因此農民對耕地保護的積極性也不強烈。其次，從耕地變更為建設用地角度考慮，地方政府往往只考慮短期利益，耕地轉建設用地能夠很輕松的幫助地方政府增加政績，因而地方政府存在減少耕地的利益動機。根據《土地管理法》，耕地被征用將會獲得征地補償費，農村集體也是受益者，因此，農村集體也有減少耕地的利益需求。由以上兩方面分析可以看出，現行耕地保護制度存在利益主體關系不協調的矛盾，這種不協調關系就是使保護耕地工作無法切實落到實處、造成耕地不斷減少的重要原因。
4完善我國現行的土地管理制度的措施
4.1 改革利益分配機制
中央政府應充分意識到土地資源的珍貴與稀缺，以及土地資源在促進經濟發展、維護國家穩定中的重要作用，充分協調各方經濟主體的利益關系，對出讓土地所有權所獲得的收益進行合理分配，利益分配務必科學合理，還需要將財權與事權相統一，讓中央政府所占份額增大，而降低地方政府的份額，從經濟上最大限度阻斷地方政府受利益驅使的不良念頭，健全土地垂直管理體制，進一步明確中央政府與地方政府在土地管理問題上的權責利關系，從而減少雙方在工作中的博弈和摩擦，讓土地管理工作高效運行。
4.2 完善土地征收程序，建立科學的土地補償標準
土地征收權是國家特有的權力，由于這種權力過于強大，并且能產生很大的收益，地方政府往往缺乏對權力敬畏，就會濫用土地征收權，以獲取高額利益并提升政績。因此，必須完善土地征收程序，在法律法規的框架下，對土地征收行為進行全面規制。可以制定一部《土地征收法》，對土地征收的細節內容進行規定，其中最重要、最核心的是要讓土地征收程序公開透明、分配公平{效、制約有效。完善的土地征收程序可以有效避免農民權益收到侵害，土地資源可以得到合理利用。
土地征收補償標準必須改革，要用市場化的運作手段，實現與市場的對接。對于土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等項目的補償價格，都應根據實時的市場價格來進行計算得出，通過這樣的算法可以大大提高征地補償費標準，讓補償過程更加公平合理。更合理的建議是讓政府推出市場，放棄其作為市場交易主體的身份，讓土地使用者直接和集體土地所有人簽訂協議，讓土地所有者在自愿的條件下做出決定，而政府只負責審核其征收行為是否合法合規。只有建立科學合理的土地征收補償標準，才能最大限度的保障被征土地者的權益不受損害，讓土地的價值最大化，土地資源才能得到優化配置。
4.3 完善耕地保護機制
應該通過建立適當的激勵機制，來提高地方政府對于耕地保護的積極性。中央政府應通過績效考核的方式，制定合理的獎勵標準。在考察績效的時候，一定要認真嚴格，實事求是，以耕地的質量和面積雙變量為考核標準。對于給予的獎勵，其獎勵數額不能過低，如果過低則會失去激勵的意義，因此獎勵數額要合理。對于耕地保護效果較好的區域，應進行額外的嘉獎。反之，績效較差的地區，或非法利用耕地的，應收回其當年的耕地保護費，并給予相應懲罰。
參考文獻：
[1]國土資源部.2012國土資源公報[R].2012.
1.1 農民私改宅基地用途現象嚴重
2013年政府對《土地管理法》進行重新修訂，對農村宅基地的管理作出明確的發展計劃，要求各政府部門必須嚴格執行。但實際情況不容樂觀，由于農民對法律知識的缺乏，以及法律意識的淡薄，使農民普遍認為耕地的保護與自己無關，更有甚者將臨時用地強行占用，歸為己有。一部分農民為了自己的蠅頭小利，擅自改變宅基地的用途，并不考慮由此帶來的后果，由于宅基地而引起的民事糾紛也不占少數，所以在宅基地管理的實際操作中還有重重阻礙，十分困難。
1.2 農村宅基地供求極不平衡
一是農民“一戶多宅”的現象十分普遍，根據《中華人民共和土地管理法》第六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”但是一些農民根據所謂的“小道消息”，在即將重新修建的地方，提前修建新的住房，或者一些符合批給條件的居民，在批給以后又重新占用別的住房，等待新的批給；二是有越來越多“空心村”的形成，這主要是由于早年一部分農民進入城市工作并在城市立足，有了自己的房屋，但在農村的宅基地依然保留，這樣居民在城鄉有兩處占房已不是個別情況。
1.3 農村宅基地的審批不嚴格
農村宅基地的審批十分的不嚴格。一是由于一些底層干部的維法、執法意識十分薄弱，甚至某些干部由于個人原因擅自批給農民宅基地，這樣使得一些真正需要住宅的居民不能得償所愿，產生對宅基地分配不公的現象；二是根據相關法律規定，居民在申請宅基地時，應向村委會提出申請，然后經過相關部門的審核判斷是否批準，但實際上部分地區的底層干部對宅基地并沒有明確的劃分，造成大量違規建設的形成。
2 解決農村宅基地管理中的問題應采取的對策
2.1 樹立嚴格的宅基地管理意識
各級政府和領導干部應加強對法律的宣傳以及對法律的普及，樹立底層干部的管理規劃意識，加強對農民住宅基地的審批嚴格性。對各層干部的職權有明確劃分，做到對民眾的每次申請都嚴格把關，做到每一步都有法可依，嚴格執法，維護廣大農民群眾的利益。
2.2 建立督查機構，加大管理監督力度
應設置全面的舉報系統和明確的獎懲制度，讓民眾之間相互監督，對不合法的宅基地占用情況，堅決抵制并及時舉報。有關部門采取相應措施，將此類現象扼殺在萌芽狀態。
2.3 強化法律普及力度
農民群眾缺乏相關法律知識。因此應該加強法律的宣傳力度，增強農民群眾對土地法制法律意識，充分利用媒體這一有效資源，大力進行法律宣傳，使群眾對土地法制有相應了解，不會知法犯法，這樣為努力維護社會穩定，保護耕地，有效地管理宅基地創造了有力的條件。
2.4 完善相關的法律制度
加強法律的宣傳力度，提高法律意識是十分重要的。但更重要的是，完善相關的法律制度。政府應和民眾相互配合，解決民眾在農民宅基地管理中出現的問題，采取有效的建議，完善相應的土地管理體系，使黨的農村宅基地政策真正落到實處。
2.5 加強農村宅基地管理，將宅基地作出合理分配
目前大部分農村宅基地都是散亂分布，村鎮占地面積不是很大，但宅基地占地面積比重較高。這種情況下加強農村宅基地的管理，將宅基地作出合理分配是推進城鄉一體化建設的重要舉措。對于宅基地的管理應實際調查，因地制宜，合理分配，這樣才能保證農民群眾的利益，完成土地整理工作。
2.6 嚴格把關宅基地的審批標準
底層干部應根據重新修訂的《土地管理法》，對宅基地的審批工作嚴格把關，對農民進行實際調查和走訪，多方面進行核查，如調查屬實應向上級請求批給，并向群眾公布審批結果，對于與調查實際情況不符的，則堅決不予批準。對于已符合申請條件的宅基地，底層干部到實地考察丈量宅基地，宅基地建成后要到實地考察農民宅基地是否符合審批標準。
關鍵詞：集體土地所有權；主體；物權法
中圖分類號： D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2010）-12-0068-1
2007年實施的《物權法》第60條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（1）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（2）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（3）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”上述法條中，物權法將集體土地所有權界定“成員集體”，以區別“農民集體”，而實質上依然沒有解決集體土地所有權主體不明的狀況。
1 對集體土地所有權制度認識的困境
1.1 集體土地所有權認識主體與現實脫節
集體土地所有權的主體到底是農民集體還是農村集體經濟組織？集體土地到底是“鄉（鎮）一級所有”、“村一級所有”、“村民小組一級所有”還是“三級所有”？由誰代表村農民集體行使所有權？是村民委員會、村經濟合作社還是三分之二以上村民抑或三者兼是？現實生活中與土地有著密切聯系的農民對土地權屬的認識主體虛位。村集體作為法律明文規定的土地所有者卻不能從其所有的土地中獲得收益。農民認為土地屬于國家是由于法律的規定與現實脫節造成的。
1.2 集體土地所有權性質認識模糊
集體土地所有權性質立法尚未明確，理論界對此爭議各異：（1）集體土地所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權。（2）集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。（3）集體所有權的實質是集體成員對集體財產享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權。（4）集體土地所有權制度是普通法上的合有權。（5）集體土地所有權是一定社區范圍內的農民共同共有的所有權，農民集體不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規則行使權利的組織形式。
1.3 農民集體的法律地位認識不明確
農民集體的法律地位不明確的觀點有以下方面：（1）農民集體既非個人，也非法人，它本身并不能作為人格者享有土地所有權。因此農民集體不是一種獨立的民事主體形態。（2）農民集體是一種能按章程或規則行使權利的組織形式。在農民集體中每個成員的權利是平等的，如對集體土地享有平等的承包經營權。（3）農民集體既非自然人，也非法人或其它組織，而是指一定社區范圍內的全體農民。（4）我國農民集體所有權組織規定為一定社區范圍內的成員集體組織，成員集體應當是以成員個人的集合，是成員的全體。
2 集體土地所有權的主體、類型及其定位
2.1 集體土地所有權主體的定位
1982年《憲法》第10條之規定，農村和城市郊區的土地屬于“集體”所有，但沒有界定“集體”的概念。根據1986年《民法通則》第74條第2款之規定，集體所有的土地屬于“村農民集體”所有或“鄉（鎮）農民集體”所有。《民法通則》將集體土地所有權的主體界定為“農民集體”。1986年的《土地管理法》第8條第1款作出與上述《民法通則》相同的規定，只是在第2款又增加規定了“各該農村集體經濟組織的農民集體所有”。《土地管理法》也是將集體土地所有權的主體界定給“農民集體”。修改后的《土地管理法》第10條明確了集體土地所有權的主體是“農民集體”，而農村集體經濟組織、村民委員會、村民小組享有的是經營管理權。筆者認為：我國現行法律規定集體土地應屬于“農民集體”所有。集體土地所有權就是指一定范圍內的農民集體對集體土地享有占有、使用、收益和處分的權利。
2.2 集體土地所有權的主體類型及其定位
集體土地所有權的主體類型，《民法通則》第74條第2款規定了“村農民集體”和“鄉（鎮）農民集體”兩類。1986年《土地管理法》第8條第1款在《民法通則》規定的兩類主體的基礎上增加了一類主體，即“各該農村集體經濟組織的農民集體”。1998年修訂后的土地管理法將集體土地所有權的主體定位為三類：（1）鄉（鎮）農民集體；（2）村農民集體；（3）村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體。村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體也可以理解為組農民集體。由于我國各地農村的情況復雜，因此具體涉及某一地方或某一鄉（鎮），則可能存在上述三類集體土地所有權主體；也可能只存在兩類所有權主體，即鄉（鎮）農民集體和村農民集體，或者村農民集體和組農民集體；也有的地方可能只存在一類所有權主體，即一般是村農民集體，但也可能只存在組農民集體。
3 集體土地所有權的立法思考
從憲法層面上規定農村和城市郊區的土地屬村農民集體所有。對于法律語言來說，清楚、準確地反映立法意志，這是最基本的要求。“集體”不是一個嚴格的法律術語，不能再出現在物權法中。因此，所有權層面上的權利主體還須作進一步的研究與分析。筆者結合《物權法》第60條之規定，從所有制層面上將集體土地界定為村農民集體所有，以便與全民所有的國家所有制相對應，適度考慮將現行憲法第10條第2款修改為：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬村農民集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬村農民集體所有。從所有權層面上，可以將集體土地的所有權主體直接界定為“村經濟合作社”。憲法以及法律規定的國有以外的農村和城市郊區的土地屬村經濟合作社所有，但是由鄉（鎮）人民政府代為管理的鄉鎮公共事業、公益事業用地和鄉鎮企業、政府機關辦公用地除外。所有權的行使不得違反法律和妨害公共利益。
參考文獻
[1] 孔祥俊.民商法新問題與判解研究[M].人民法院出版社,1996.
關鍵詞:城中村;失地農民;法律保障
一、“城中村”失地農民的保障現狀及存在的問題
(一)有關土地征收的具體法律法規存在矛盾或含混不清
現行土地法律規定農村集體經濟組織全體成員轉為城鎮居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規定突破了1954年憲法有關征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規定,實際上為征收農地轉用非農建設提供了一種合法形式。但是產生了一個矛盾:對于非公共利益的農地轉用,不經過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準則。又比如,《土地管理法》第16條規定“土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決;協商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權轉讓過程爭議發生的原因有那些情況,爭議發生后如何處理,法律沒有確切規定。因此,在征地過程中農民的權益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權益。
(二)對“公共利益”范圍界定不明確
我國現行《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該規定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準前,有關機關對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制也沒有任何規定。
(三)法律規定的征地補償偏低
《土地管理法》第47條是現行征地補償的主要法律依據。該條第1款規定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。”按照土地原有用途補償,不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質是將土地僅僅看作一種生產資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農民的財產權,從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六到十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”根據該規定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數值主要根據該土地被征用前三年的平均年產值來加以確定,對各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕地水平的差異缺乏體現,無法反映被征土地的區位價值,同時使得補償價值極易波動,導致同一區位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農作物生產的年產值,忽視了被征耕地一旦轉為非農用地所飆升的級差價值,農民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規定:“依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這是我國征地補償的法定最高標準。土地是農村集體經濟組織成員賴以生存的基礎,失去土地的農民的損失除集體土地承包使用權所能創造的實際價值外,還包括生活保障,就業安置等方面的損失,即使是根據法律規定的最高補償標準,也是明顯偏低。
(四)對非農用地的征用安置補償法律沒有規定
我國的《土地管理法》對征用農民集體所有的農用地的補償方法做出了比較明確的規定,但對征用農民集體土地中非農業用地的實施方法和補償標準沒有做出具體的規定與解釋。《城市房屋拆遷管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規定,但該條例的實施對象僅限于城市規劃區內的國有土地,不適用于針對農民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,確定了新的征地補償標準。按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標準突破由《土地管理法》所規定的土地補償費和安置補助費按統一年產值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區片綜合地價的內容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農用地,特別是農民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規定。
二、健全和完善“城中村”失地農民法律保障機制的思考
(一)完善法律規范,健全法律體系
由于“城中村”農民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質和來源有很大區別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現行法律,使政府的改革行為合法,保障農村和農民的合法權益不受侵犯,保護集體資產、個人財產不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農村宅基地的補償和拆遷安置的法律規定。就“城中村”中以房屋為主的農民私有財產的拆遷安置補償方式和標準制定相關法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標準聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據當地實際情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規定。要修改行法律法規關于農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等的規定,只要符合土地利用規劃,只要在嚴格的土地用途管制之內,應當通過開發商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。
(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農民合法的土地權益
世界上大多數國家都規定國家征用土地的權利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規定,這種方法給予了國家行政機構極大的自由裁量權,也給予了國家司法機構極大的法律解釋權,他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質,因此我國應采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農民土地的過程中土地權利人有充分的參與權和知情權。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權益。
(三)確定合理的征地補償標準,按時兌現補償款
一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系,將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準,今后應逐步調升。國家應該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標準,并確保征地補償安置經費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當降低稅、費,調整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標準。
二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向,根據城市發展總體規劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片,每一區片確定一個相對合理的基準地價,在統一征地時,實行統一的補償標準。合理的征地補償標準應以保護農民的權益為基本出發點,同時兼顧補償的公平合理性。處理要考慮土地征用前的價值外,還要考慮土地的區位、土地的預期收益、供求狀況、當地經濟發展狀況等因素。合理補償標準是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權利的市場價可以確定的地方,如城市郊區和經濟發達地區普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準,同時規定最低補償標準,即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標準。
(四)以保障農民權益為核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有權的真正主體。推進農村集體經濟的股份制改革,將包括土地在內的集體資產核資折股,量化到農民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應的股權,按股給農民分紅利。只有實行這種土地農民所有制,才能真正實現“耕者有其田”,使農民的土地權益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權主體的權利范圍。明確農民土地使用權是涵蓋承包權、經營權、抵押權、入股權、繼承權和轉讓權的具有交換價值的獨立資產。再次,要完善土地征收制度。把現行強制性的行政征收行為轉變為交易性的市場購買行為,積極推進農村集體非農建設用地直接進入市場流轉,打破國家對土地一級市場的壟斷,實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩定的收益。
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關鍵詞：集體土地；集體土地流轉；相關問題；探討
當前市場經濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經濟機制的調節，如國有土地使用權以有償使用的方式進入市場后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，在流轉過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉，如何在流轉過程中充分體現其市場價值以及維護好農民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。
一、我國集體土地流轉的現狀
我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場。現行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。[2]但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。
二、集體土地流轉存在的問題
（一）集體土地所有權的歸屬不明
在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可見，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。
（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后
對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”據此，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。[3]而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。
（三）當前我國的農地征用制度不合理
國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家或行政管理權行使的。[4]在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。
三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考
（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場
土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。
（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利
保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。
（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉
集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。
（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接
首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。[5]
其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。