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導(dǎo)語：在關(guān)于托管的政策的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
為更好的貫徹落實《住房公積金條例》，促進(jìn)住房消費，進(jìn)一步推進(jìn)個人住房擔(dān)保委托貸款，確保市政府、市房改領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的今年個人住房擔(dān)保委托貸款計劃的順利完成，市住房資金管理中心經(jīng)研究決定，對《關(guān)于調(diào)整1999年內(nèi)個人住房擔(dān)保委托貸款政策有關(guān)問題的通知》（〔99〕京房資中心計字第117號）和《關(guān)于個人住房擔(dān)保委托貸款有關(guān)問題的緊急通知》（〔99〕京房資中心計字第123號）等文件，規(guī)定的個人住房擔(dān)保委托貸款（以下簡稱個人貸款）有關(guān)政策執(zhí)行期延長至2000年12月31日，現(xiàn)將有關(guān)政策重申如下：
一、放寬個人貸款額度標(biāo)準(zhǔn)
2000年內(nèi)個人貸款額度標(biāo)準(zhǔn)為：單筆貸款最高貸款額仍可在原不超過人民幣30萬元基礎(chǔ)上上浮30％，同時在確保還款的前提下，適當(dāng)降低個人購房首付款比例，最低不得低于購房款的10％。
二、貸款期限
各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得拒絕發(fā)放30年（含）以內(nèi)任何期限檔次的個人貸款。
三、各分中心接到個人貸款申請后，凡符合有關(guān)政策規(guī)定的，必須在規(guī)定時間內(nèi)辦理完成有關(guān)手續(xù)；分中心不得拖延發(fā)放或拒絕辦理有關(guān)手續(xù)。
四、為滿足個人貸款需求，在分中心辦理個人貸款有困難，可轉(zhuǎn)至歸集部或歸集二部辦理。全市凡已建立住房公積金的職工，無論是否在歸集部、歸集二部繳存住房公積金，在其繳存住房公積金的分中心出具住房公積金繳存證明后，均可在歸集部、歸集二部申請個人貸款。
摘要：伴隨著煤炭開發(fā)的開放搞活，電力、化工、鋼鐵與煤炭基礎(chǔ)行業(yè)的不斷滲透，原來的非煤企業(yè)在煤炭開發(fā)中扮演著越來越重要的角色，但對專業(yè)化團(tuán)隊的需求也表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。本文通過對煤礦專業(yè)化托管的理論探討及實踐總結(jié)，提出在高危的煤炭資源開發(fā)市場中，應(yīng)更廣泛的推動投資經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)兩權(quán)相分離的托管經(jīng)營模式，實現(xiàn)煤炭的專業(yè)化管理跨行業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。
一、問題的提出
十后貴州省出臺的全省第二次資源整合政策，與山西、河南的煤炭資源整合政策除了在規(guī)模方面的統(tǒng)一性外，存在不同的一個明顯標(biāo)志是整合主體企業(yè)性質(zhì)的多元化。目前電力駐貴的央企中電司，開發(fā)5個煤礦項目，組建了自己的能發(fā)公司，雖然決策層基本是資深電力專家，執(zhí)行層可謂是高薪聘請的各路英豪，但無法形成核心，團(tuán)隊沒有執(zhí)行力，因此煤礦管理很不理想。但像貴州的監(jiān)獄管理局投資煤礦14年不見效，交由永貴能源開發(fā)有限公司托管以來，年年收入過億元，樹立了雙贏的合作典范。讓我們的企業(yè)在走向多元化經(jīng)營的同時不得不重新思考一個問題——煤礦管理。
二、貴州省的煤炭資源及開發(fā)現(xiàn)狀
貴州煤炭儲量豐富，對于西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著舉足輕重的作用。但貴州煤礦構(gòu)造相對復(fù)雜，不宜建設(shè)大型礦井；高瓦斯突出煤礦比重較大，開采治理成本高；喀斯特地貌決定交通運(yùn)輸條件困難。目前煤礦數(shù)量超過1700對,年設(shè)計生產(chǎn)能力在30萬噸以下的小礦目前占全省煤礦總數(shù)的比例超過80％，產(chǎn)量占全省原煤總產(chǎn)量的70％以上。本省骨干煤炭企業(yè)卻較少，規(guī)模企業(yè)僅有盤江、水城兩家，且年總產(chǎn)量不超過3000萬噸。隨著開放搞活，兗礦、徐礦、川煤、湘煤等原國有煤炭企業(yè)，中電投、國電、華電等非煤央企及湖北宜化、恒鼎、大西南等上市或民營公司加入，投資及開發(fā)能力空前提高。整合后的公司也不下100家，由于公司背景復(fù)雜，管理參差不齊，不僅是影響效能的發(fā)揮還會給企業(yè)發(fā)展留下安全隱患。
三、煤炭托管的意義
3.1托管的概念
企業(yè)托管經(jīng)營的涵義：所謂托管經(jīng)營是指企業(yè)所有者通過契約形式，將企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)全部或部分交由具有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力、能承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)營風(fēng)險的法人有償經(jīng)營, 明晰企業(yè)所有者與受托經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利關(guān)系, 保證企業(yè)資產(chǎn)保值增值的一種經(jīng)營方式，其實質(zhì)是企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。
3.2 托管經(jīng)營有其特有的優(yōu)勢。
首先，托管經(jīng)營是企業(yè)法人將其對企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)交由外在于企業(yè)的利益主體有償經(jīng)營, 使企業(yè)所有者與經(jīng)營者在企業(yè)經(jīng)營的利益中有機(jī)結(jié)合；其次，企業(yè)資產(chǎn)的增值是企業(yè)托管的根本目的；再者煤礦是一個高風(fēng)險行業(yè)，為了降低風(fēng)險，就要提高規(guī)模，為了化解風(fēng)險，股權(quán)多元化是一個合理的選擇，管理就必須實行專業(yè)化，非煤行業(yè)選擇投資煤炭，托管將是其明智選擇。
3.3托管的法律及政策依據(jù)
在煤炭行業(yè)，山西省在醞釀煤企第二次改革時，于2007年3月在《煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點工作總體實施方案》（晉政發(fā)【2007】9號），首次提出鼓勵大型國有重點煤礦采取收購、兼并、控股、托管多種形式整合地方國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，促使煤炭資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，促進(jìn)大型煤炭企業(yè)發(fā)展,帶動中小型煤礦生產(chǎn)技術(shù)和管理水平的提高。《河南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的特別規(guī)定》（討論稿）中要求：未參加兼并重組的中小煤礦必須以協(xié)議方式由省骨干煤炭企業(yè)或地方骨干煤炭企業(yè)托管。
在地方實踐的基礎(chǔ)上，國家十四部委在《關(guān)于深化煤礦整頓關(guān)閉工作的指導(dǎo)意見》安監(jiān)總煤監(jiān)【2009】157號，指出：大型煤礦企業(yè)通過托管、租賃、幫扶等方式管理的小煤礦，由原企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，安全指標(biāo)按原企業(yè)類型統(tǒng)計考核。第一次在部委級文件中確認(rèn)了托管這種方式。
3.4煤炭托管的實踐
托管已不是什麼新鮮事物，酒店行業(yè)的連鎖經(jīng)營，金融業(yè)的信托業(yè)務(wù)林林總總。煤炭板塊中煤科總院成立天地華泰管理公司在內(nèi)蒙托管電力及基金公司煤礦突破千萬噸大關(guān)，原徐州礦務(wù)局在內(nèi)蒙托管香港中華煤氣公司煤礦，在山西省，河南義馬煤業(yè)公司設(shè)立了晉義管理公司采用參股或直接托管方式管理地方小煤礦，形成300萬噸/年生產(chǎn)能力，取得了驕人的業(yè)績；在貴州省，永貴公司托管監(jiān)獄局轎子山、安順煤礦，年上繳利潤過億元，已成規(guī)模。兗礦是國內(nèi)既有實力又有規(guī)模的煤炭企業(yè)，在貴州也在探索部分項目實施托管。
“把自己的孩子交給別人管教”是現(xiàn)代社會家庭，為適應(yīng)社會競爭的一項明智之舉，把自己的項目交給專家打理，尤其是高危風(fēng)險煤炭項目，也是必然選擇。
托管公司既然是公司就要有相應(yīng)的資信和能力，政府要規(guī)范托管就需要明確規(guī)則，使托管工作進(jìn)一步規(guī)范健康發(fā)展。像山東省提出的只有國有才有托管資格，就有與市場規(guī)則相悖之嫌。
四、煤炭托管在貴州的現(xiàn)實意義
貴州省大型的國有煤炭企業(yè)產(chǎn)量不到總量的20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國65%的水平。貴州省資源整合工作已經(jīng)在緊鑼密鼓進(jìn)行中，貴州的電力、化工、房產(chǎn)即將成為整合主體。但對于初次踏入煤炭高危行業(yè)的非煤企業(yè)，整合后的管理將成為主要矛盾，要實現(xiàn)政府提出的，把貴州的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢這一目標(biāo)，就要在資源的開發(fā)管理上下工夫，對于非煤走托管之路，是前面幾個企業(yè)實踐的忠告，是捷徑。提醒整合后的非煤企業(yè)把管理權(quán)委托給專業(yè)化管理公司不走彎路，具有一定的現(xiàn)實意義。
五、結(jié)語
通過淺談煤礦管理專業(yè)化托管，相信對于煤礦企業(yè)管理會有一定借鑒意義，尤其是進(jìn)入煤炭行業(yè)管理的非煤企業(yè)，更會具有非常好的現(xiàn)實意義。
參考文獻(xiàn)：
強(qiáng)基層政策多樣
各地政府部門可謂在鼓勵醫(yī)生下基層的政策上各顯神通，基本可以概括為以下幾種模式。
第一，“多點執(zhí)業(yè)”模式。醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)是指醫(yī)生在兩個以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)從事診療活動，不包括醫(yī)生外出會診。有關(guān)醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)的政策也許是新醫(yī)改后出臺較早的文件之一。2009年9月原衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)有關(guān)問題的通知》，明確醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)實行分類管理，特別指出，醫(yī)生受聘在兩個以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在單位和相關(guān)衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，并在《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》中增加執(zhí)業(yè)地點，原則上應(yīng)當(dāng)在同一省、市內(nèi)，執(zhí)業(yè)地點不超過3個。2011年7月，原衛(wèi)生部辦公廳又出臺了《關(guān)于擴(kuò)大醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)試點范圍的通知》。從文件名就可以看出，這次主要是“擴(kuò)大試點范圍”。
最新一個關(guān)于醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)的文件是2014年11月由國家衛(wèi)生計生委、發(fā)改委、人社部、中醫(yī)藥局、保監(jiān)會五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的若干意見》，在某些方面規(guī)定得更細(xì)。如明確醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)的執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)醫(yī)師的資格，提出探索備案制管理。但對公立醫(yī)院擔(dān)任院級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，還是“一般不能”。對醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)實行“合同管理”，但仍需與第一執(zhí)業(yè)地點醫(yī)療機(jī)構(gòu)“協(xié)商一致”，也就是“應(yīng)當(dāng)獲得第一執(zhí)業(yè)地點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的同意”。
在國家層面積極推進(jìn)的同時，各地探索也沒有停止。2014年7月23日，北京市衛(wèi)生計生委宣布，北京市從8月1日起實施的《北京市多點執(zhí)業(yè)管理辦法》進(jìn)一步放寬多點執(zhí)業(yè)門檻，醫(yī)生辦理多點執(zhí)業(yè)注冊的申請材料中，不必向衛(wèi)生行政部門提交醫(yī)院同意證明。
準(zhǔn)備在醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)方面大干一場而領(lǐng)跑的深圳市經(jīng)歷了幾次“暫停”后，終于決定于2015年7月1日起在廣東省內(nèi)先行先試，全面放開醫(yī)生執(zhí)業(yè)地點限制，實現(xiàn)“統(tǒng)一注冊、全市通用”。不過，申請多點執(zhí)業(yè)的醫(yī)生仍需獲得第一執(zhí)業(yè)地點的同意。
第二，“醫(yī)聯(lián)體”模式。在多點執(zhí)業(yè)不懈探索的同時，另一種促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的“醫(yī)聯(lián)體”模式也沒有閑著。所謂醫(yī)聯(lián)體，是指將一個區(qū)域內(nèi)的二、三級醫(yī)院，社區(qū)醫(yī)院甚至鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的醫(yī)療資源整合在一起，形成醫(yī)療聯(lián)合體。其建設(shè)背景是推進(jìn)建立大醫(yī)院帶社區(qū)的服務(wù)模式和醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理有序銜接的服務(wù)體系，構(gòu)建分級醫(yī)療、急慢分治、雙向轉(zhuǎn)診的診療模式，促進(jìn)分工協(xié)作，合理利用資源，方便群眾就醫(yī)。北京、上海、湖北等地都進(jìn)行了很多探索。
據(jù)人民網(wǎng)2015年1月29日報道，北京市共建有醫(yī)療聯(lián)合體30個。設(shè)想的醫(yī)聯(lián)體模式是在醫(yī)聯(lián)體內(nèi)，普通疾病患者可先就近到社區(qū)首診，需要轉(zhuǎn)診的危重患者可以走綠色通道，轉(zhuǎn)診到二級或核心醫(yī)院就診。康復(fù)期患者再轉(zhuǎn)回社區(qū)醫(yī)院進(jìn)行后續(xù)治療。核心醫(yī)院也可派出專家到社區(qū)坐診，在幫助基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提高醫(yī)療水平的同時，社區(qū)居民也可在家門口享受到三級醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)。據(jù)媒體報道，湖北、無錫等地實行“醫(yī)聯(lián)體”后，社區(qū)醫(yī)院不再門庭冷落。然而，醫(yī)聯(lián)體也面臨成長的煩惱。
第三，“縣鎮(zhèn)一體化”模式。縣鎮(zhèn)一體化是陜西省促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉的“招數(shù)”，其探索始于2011年。2010年12月3日陜西省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于衛(wèi)生管理縣鎮(zhèn)一體化改革試點工作的指導(dǎo)意見》。主要做法是，按照“三個統(tǒng)一、三個不變”的要求，把縣鎮(zhèn)兩級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)連為一體，建立起互為依存、優(yōu)勢互補(bǔ)的協(xié)同關(guān)系。“三個統(tǒng)一”是指人員統(tǒng)一管理、財務(wù)財產(chǎn)統(tǒng)一管理、醫(yī)療業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理，“三個不變”是指機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政建制不變、鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)的職能和任務(wù)不變、財政投入供給機(jī)制不變。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員管理權(quán)限并入縣級醫(yī)院，從而鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員與縣醫(yī)院人員在福利待遇、職稱評審、選拔使用等方面享有同等權(quán)利。同時，按照“崗位相對固定，人員按需流動”的原則，由縣級醫(yī)院統(tǒng)籌使用調(diào)配人員，實行崗位績效等級工資制，按需設(shè)崗，競聘上崗，按崗聘用，合同管理，分配制度適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位傾斜。這一做法先在46個縣試點，至2011年年底經(jīng)評估后在全省推廣。到2013年5月，陜西省出臺《關(guān)于推行醫(yī)療服務(wù)縣鎮(zhèn)一體化改革的意見》將起初設(shè)計的“衛(wèi)生管理”縣鎮(zhèn)一體化改為“醫(yī)療服務(wù)”縣鎮(zhèn)一體化，似乎表明縣鎮(zhèn)一體化的“主體”由“衛(wèi)生”轉(zhuǎn)為“醫(yī)療”，由“管理”轉(zhuǎn)為“服務(wù)”了。
第四，“全面托管”模式。浙江省在推行優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉方面，更傾向于力促“名醫(yī)扎根基層”。2013年6月18日，浙江省人民政府辦公廳下發(fā)了《浙江省關(guān)于推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉實施意見的通知》，采取的主要措施是“全面托管”，包括鼓勵各類三級甲等醫(yī)院與縣級醫(yī)院建立全面托管式合作辦醫(yī)模式，以管理、技術(shù)、人才、信息等為紐帶，實現(xiàn)城市醫(yī)院的人、財、物下沉流動。條件成熟的可進(jìn)一步進(jìn)行縱向整合，探索醫(yī)院集團(tuán)化運(yùn)營模式。在“托管”模式下將城市大醫(yī)院人才引向基層。要求城市醫(yī)院要廣泛動員，優(yōu)先選派素質(zhì)好、業(yè)務(wù)精的人員到基層工作。派出人員擔(dān)任托管醫(yī)院院級領(lǐng)導(dǎo)和臨床科主任的，其在下派醫(yī)院的工作時間由醫(yī)院理事會等決策機(jī)構(gòu)確定。為保證托管的積極性，明確“經(jīng)雙方協(xié)商，城市醫(yī)院可按不低于托管醫(yī)院業(yè)務(wù)總收入3%的比例收取托管費用，該費用由委托方支付。為調(diào)動派駐的管理和專業(yè)技術(shù)人員積極性，派出單位在內(nèi)部分配中應(yīng)向派駐人員予以適當(dāng)傾斜，派駐單位也可根據(jù)考核結(jié)果給予適當(dāng)補(bǔ)助。”目標(biāo)是，2015年城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉工作覆蓋全省所有地市；2017年，分級診療制度基本形成，城市醫(yī)院就診壓力趨于緩解，就診秩序明顯改善。
基層“弱”的背后
盡管各地的探索從未停止，效果卻不盡如人意。其關(guān)鍵問題在于，政府未能做到該放手時就放手，政策的著力點不對，也未能充分發(fā)揮市場的作用。
第一，該松的手沒松開。如多點執(zhí)業(yè)始終把第一執(zhí)業(yè)地點同意作為前提，醫(yī)生是單位人的觀念始終縈繞不去。因此不管在執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)地點、執(zhí)業(yè)方式等方面做多少改變，都只是改良而不能解決根本問題。缺少如北京逐步取消醫(yī)生編制，深圳“統(tǒng)一注冊、全市通用”這類的“真”改革。
第二，著力點沒有找準(zhǔn)。縱觀四類舉措，無一例外地都是在“醫(yī)”上做文章。如推動多點執(zhí)業(yè)出了很多文件，但始終沒有離開誰可以多點執(zhí)業(yè)；在執(zhí)業(yè)地點方式是三個還是不限制，是同城還是放開；是以合同制還是其他方式等。而在醫(yī)聯(lián)體、縣鎮(zhèn)一體化方面，也還是在上下級醫(yī)院之間拉來扯去。浙江的“全面托管”盡管提出了“利益共同體”的思路，但到底能夠在多大程度上調(diào)動委托方與受托方雙方的積極性，還不得而知。而這形形的探索，似乎卻未能觸及導(dǎo)致醫(yī)生下不去的四大根基。
一是薪酬制度。1993年工資制度徹底取消了專門給邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立的“地區(qū)津貼”以及在基層工資享受的浮動一級工資，工作一定年限后可以浮動轉(zhuǎn)固定并再上浮一級，盡管那時候一級工資不多，但政策導(dǎo)向意義明確。2006年工資制度進(jìn)一步撕裂了這一裂痕，不但沒有這種“導(dǎo)向”而且“地區(qū)津貼”反而是越在大城市越高，即使在同一城市，市級單位比區(qū)級單位高。直至今年，在“基本工資改革”過程中設(shè)立了“基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作津貼”，也就是給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人增加“基層基礎(chǔ)工作津貼”200元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每工作一年再加10元，如果在基層工作10年就可以每月額外領(lǐng)到300元的工作津貼。盡管不多，但導(dǎo)向正確。
二是人事制度。近乎僵化的人事制度，極大限制了人才的合理流動，一種“歷史”賦予個別人的“人事調(diào)配權(quán)力”在利益享有者手中堅不可摧，不但在改革中紋絲不動，而且正在進(jìn)一步強(qiáng)化，其中浸著太多的利益與腐敗。
三是職稱晉升制度。由上面的人制定、上面的人評價，使得基層工作者在不適用于自己的“游戲規(guī)則”里屢屢出局，于是只好選擇離開。
四是醫(yī)療機(jī)構(gòu)等級制度。其不斷逐級強(qiáng)化使得基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在患者心中的認(rèn)可度不斷降低，也使得醫(yī)務(wù)人員的事業(yè)平臺越來越窄。加之新醫(yī)改以來的一些政策偏差，如基藥制度、收支兩條線等，不但不利于促進(jìn)醫(yī)師下基層，反而加速了基層好醫(yī)生的逃離。
第三，市場作用未能發(fā)揮。在轟轟烈烈的新醫(yī)改大潮中，政府一直很忙碌，市場卻很悠閑。在推動醫(yī)師向基層流動的四類模式中，至始至終只看到政府的身影。這種政府一廂情愿地把實施主體與市場排除在外的做法顯然很難起到作用。比如“醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)”未能考慮到醫(yī)生群體的現(xiàn)實困惑；“醫(yī)聯(lián)體”沒有征求醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見，強(qiáng)行安排“結(jié)對子”，就像包辦婚姻；“縣鎮(zhèn)一體化”沒有考慮到“縣”與“鎮(zhèn)”的差距以及“鎮(zhèn)”為什么衰弱的根本原因；“全面托管”有多大的可行性，而不應(yīng)只是制造新熱點來吸引注意力。所有改革如果不重視市場的作用，不通過建立規(guī)范的市場化體系去推動，單純靠政府這一只手，很難取得實效，尤其是包括人力資源的調(diào)配方面。近日，昆明市衛(wèi)生計生委出臺政策采取強(qiáng)制措施鼓勵執(zhí)業(yè)醫(yī)師進(jìn)社區(qū)服務(wù)，與職稱掛鉤，若在考核中有違紀(jì)現(xiàn)象嚴(yán)重者加以撤職處分。看來，政府也是急了。
政府出招 市場發(fā)力
“強(qiáng)基層”“保基本”“建機(jī)制”是新醫(yī)改的三大根本舉措，然而6年多來，效果卻并不顯著。而在強(qiáng)基層方面，最難也是最根本的措施就是吸引優(yōu)秀醫(yī)生下基層。這里的下基層是“下得去、留得住、用得上”，是自覺自愿而不是迫于政策壓力。因此，需要的是政府出妙招，扮演好自身的角色，將其余的交給市場來發(fā)揮其作用。
搭好臺子，給予醫(yī)生一個事業(yè)發(fā)展的平臺。這里所說的”臺子“，既包括基礎(chǔ)設(shè)施硬件，如用房、基本醫(yī)療設(shè)備等，也包括軟件，如先進(jìn)科學(xué)管理理念的培養(yǎng)，專業(yè)能力建設(shè)的持續(xù)跟進(jìn)。
合適的薪酬，賦予醫(yī)生工作的價值性。薪酬體系的合理性和公平性，既包括建立符合行業(yè)特點的薪酬體系，增加總額吸引好醫(yī)生去基層、留基層，又包括績效激勵體制的建立，即在業(yè)內(nèi)與業(yè)外、院內(nèi)與院外，體現(xiàn)多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬，也應(yīng)給予基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)對自己的收支結(jié)余部分擁有更多的支配權(quán)。
關(guān)鍵詞：國有托管企業(yè) 企業(yè)托管中心 “瑕疵”資產(chǎn) 權(quán)屬
國有托管企業(yè)是指國企改制后，被國家以各種方式托管經(jīng)營的困難企業(yè)、關(guān)停企業(yè)、殼企業(yè)等各類已退出市場的劣勢企業(yè)，又稱改制遺留企業(yè)。這些企業(yè)的歷史遺留問題經(jīng)過30多年的積累，已成為國企改革的難點。為避免因沒有或無法妥善解決劣勢國企改革問題，引發(fā)職工群體上訪和社會不穩(wěn)定等現(xiàn)象發(fā)生，全國各地都在不斷創(chuàng)新管理模式以解決這些問題，企業(yè)托管中心就是其中一種管理模式。
青島市政府借鑒成功的管理經(jīng)驗，設(shè)立市屬單位——青島市企業(yè)托管中心，實行“托管中心—托管組”雙層組織構(gòu)架，企業(yè)托管中心對托管企業(yè)的財務(wù)收支、資產(chǎn)處置、破產(chǎn)清算、關(guān)閉注銷、留守人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)托管的全局性工作；托管組受托管中心的委托，負(fù)責(zé)幾個或數(shù)個企業(yè)的托管工作，具體承擔(dān)資產(chǎn)債務(wù)處置、退休內(nèi)退人員管理、司法應(yīng)訴及企業(yè)銷號等事務(wù)性工作。[1]讓新舊企業(yè)徹底脫離關(guān)系，使新組建的企業(yè)既不背任何包袱，充分發(fā)揮托管中心在國有企業(yè)改革中的減震器、穩(wěn)壓器和助推器作用。
一、青島市國有托管企業(yè)存量資產(chǎn)現(xiàn)狀
目前，國有托管企業(yè)剩余存量資產(chǎn)大部分為賬面價值高于實際價值的不良資產(chǎn)。主要包括：各類長期難以收回的應(yīng)收債權(quán)、股權(quán)、廢舊機(jī)器設(shè)備、土地和房產(chǎn)等資產(chǎn)。
這些資產(chǎn)根據(jù)盤活的難易程度可分為兩類，一類是“純凈”資產(chǎn)，這類屬于權(quán)屬清晰的可利用資產(chǎn)，如廢舊機(jī)器設(shè)備、閑置的房屋等，通過市場化運(yùn)作后，基本上都能通過出租、出售等方式盤活變現(xiàn)，可以挽回部分損失，基本能保證國有資產(chǎn)的保值增值。另一類是“瑕疵”資產(chǎn)，這類屬于權(quán)屬不清、責(zé)任主體不明確，現(xiàn)行政策法規(guī)環(huán)境下難以處置的資產(chǎn)，主要是指長期難以收回的債權(quán)、股權(quán)，盤活變現(xiàn)難的土地和房屋建筑物。
由于歷史原因，“瑕疵”資產(chǎn)的管理涉及到各方面的利益，關(guān)系錯綜復(fù)雜，很容易造成社會的不穩(wěn)定，所以盤活難度很大，有些資產(chǎn)在保全上都存在問題，更別說是保值增值了，很容易造成國有資產(chǎn)流失。正因如此，“瑕疵”資產(chǎn)的管理才成為托管企業(yè)工作的重點。
二、“瑕疵”資產(chǎn)管理的瓶頸問題
（一）權(quán)屬不清是“瑕疵”資產(chǎn)管理最大的“瑕疵”
這個問題突出體現(xiàn)在房產(chǎn)、土地類資產(chǎn)上，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：
1、證件（房產(chǎn)證或土地證）缺失，法律權(quán)屬不清
這種現(xiàn)象的主要成因如下：因當(dāng)時政府機(jī)構(gòu)不健全、職能不完善，造成部分建設(shè)項目竣工驗收、土地使用權(quán)等手續(xù)不完整；有些從國有企業(yè)分離出來的企業(yè)所使用的房產(chǎn)土地、有的企業(yè)實際占有使用主管部門的房產(chǎn)土地，或主管部門實際占有使用企業(yè)的房產(chǎn)土地，當(dāng)時都未進(jìn)行規(guī)范的資產(chǎn)權(quán)證變更；部分企業(yè)存在劃撥土地、購買集體無產(chǎn)權(quán)證的土地、購買或自建的自管房，由于各種原因未按規(guī)定辦理土地證或房產(chǎn)證，或在辦理過程中手續(xù)不齊全，后來又由于原開發(fā)建設(shè)單位已破產(chǎn)注銷或長期關(guān)停，幾十年來無法辦理房屋土地的權(quán)屬登記。[2]以上狀況導(dǎo)致這類資產(chǎn)的國有性質(zhì)被抹煞，部分資產(chǎn)甚至被社會上的有關(guān)人員無償占用，長期不能收回。
2、資產(chǎn)的責(zé)任主體不明確，管理權(quán)屬不清
這種現(xiàn)象的主要成因如下：部分國有企業(yè)在改制時，被民營企業(yè)收購，部分廠房土地兩證齊全，但沒有辦理規(guī)范的交接手續(xù)，也沒有相關(guān)的出讓證明或權(quán)屬轉(zhuǎn)移文件，致使這些房產(chǎn)、土地一直被改制后的民營企業(yè)無償使用；還有部分房產(chǎn)由下屬單位承建，建成后，資金未及時結(jié)算，資產(chǎn)長期賬外管理，時間跨度較大，加之主管人員變化頻繁、企業(yè)破產(chǎn)倒閉，造成情況不明、責(zé)任不清。[2]以上問題導(dǎo)致了該類資產(chǎn)的管理難以到位。
（二）處置難是“瑕疵”資產(chǎn)管理的突出瓶頸
“瑕疵”資產(chǎn)由于其本身的特點，在管理上比普通資產(chǎn)要更加復(fù)雜，成效甚微，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、資產(chǎn)貶值嚴(yán)重，賬實不符，導(dǎo)致處置時估價難，要求高
原部分國有企業(yè)的會計核算手續(xù)不全，對國撥地、購入集體無證土地、自管房等資產(chǎn)沒有入賬處理；在企業(yè)破產(chǎn)清算時，由于形勢混亂，人心不穩(wěn)，導(dǎo)致房產(chǎn)及土地使用權(quán)也未評估、房產(chǎn)移交其他部門管理未做賬務(wù)處理；會計賬簿被查封、賬目不清；機(jī)器設(shè)備等資產(chǎn)年久失修，貶值嚴(yán)重；相關(guān)企業(yè)間的債權(quán)債務(wù)權(quán)屬不清等問題普遍存在，所以，會計信息不能真實反映企業(yè)剩余存量資產(chǎn)的價值。處置這類資產(chǎn)時面臨著財產(chǎn)直接支配權(quán)小、市場操作性差、缺乏基礎(chǔ)資料、不確定性因素多的現(xiàn)實狀況，所以估價難度大，以非公開市場價值為基礎(chǔ)進(jìn)行評估時，內(nèi)在的風(fēng)險性與緊迫的時效性對評估提出了很高的要求。
2、現(xiàn)行法規(guī)政策與歷史遺留問題的沖突，致使資產(chǎn)處置難，風(fēng)險高
一方面現(xiàn)有的政策法規(guī)已根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行了修訂，不適宜解決歷史遺留問題，如果以現(xiàn)行的政策法規(guī)來處置這些帶有歷史遺留問題的剩余資產(chǎn)，在投資主體資格、轉(zhuǎn)讓交易方式、投資審批、稅收政策、外匯管理等方面受到現(xiàn)有政策法規(guī)的制約，給處置操作帶來一系列政策和技術(shù)問題。[3]另一方面，我國尚未建立有效的“瑕疵”資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓（或投資）市場和有效的交易機(jī)制，資本市場上專業(yè)運(yùn)作的社會中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺位，感興趣的投資者很少，公開市場拍賣幾乎找不到買家。在這種情況下處置這些特殊資產(chǎn)不違規(guī)則違法，交易雙方的風(fēng)險極高，所以，公開處置的成功率幾乎為零。
（三）留守組或托管組工作效率低加劇了“瑕疵” 資產(chǎn)管理的難度
這些“瑕疵”資產(chǎn)長期得不到合理解決、管理難、處置難是普遍存在的問題，這就使得托管組的工作人員形成了思維定勢，養(yǎng)成了“拖、等、靠”的心理，僅局限于“看住”這些資產(chǎn)，缺乏工作動力，托管工作進(jìn)展緩慢。每年托管企業(yè)在這些資產(chǎn)的維護(hù)、訴訟等方面的各項費用支出有增無減，大大增加了政府的負(fù)擔(dān)。
三、攻克“瑕疵”資產(chǎn)管理瓶頸的思路
（一）轉(zhuǎn)變思路，站在歷史的角度，實事求是解決歷史問題
托管企業(yè)剩余資產(chǎn)的瑕疵，大多是由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和政策的局限等歷史原因造成的，如果按照現(xiàn)在的政策法規(guī)，必須補(bǔ)辦相關(guān)的驗收竣工等手續(xù)并繳納高額的稅費、過戶費才能辦理相關(guān)的房產(chǎn)證、土地證，對于這些關(guān)停企業(yè)、破產(chǎn)企業(yè)來說是完全不可能的，而且這些房屋已居住使用了若干年，已能充分證明其可使用性，所以，我們必須轉(zhuǎn)變思路，具體問題具體分析，用歷史的眼光來尋求解決問題的途徑，不能以現(xiàn)在的政策規(guī)范過去的問題，否則，就犯了形式主義的錯誤。
（二）尋求政策法規(guī)支持，利用社會合力突破管理瓶頸
筆者認(rèn)為，突破瓶頸的關(guān)鍵是解決房產(chǎn)土地類資產(chǎn)的權(quán)屬問題，這就需要以政府為主導(dǎo)，成立專門機(jī)構(gòu)，修訂政策法規(guī)，徹底解決疑難房產(chǎn)土地的權(quán)證問題。[4] 具體可從以下幾個方面入手。
1、建議靈活運(yùn)用政府職能，青島市政府牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同行政
一方面，從規(guī)劃、國土、房產(chǎn)、稅務(wù)等部門抽調(diào)人員成立歷史遺留疑難房屋土地確權(quán)小組，常設(shè)辦公室專門處理這類問題，避免政府部門之間，政府部門與托管企業(yè)之間互相推諉。另一方面，加強(qiáng)歷史遺留土地房屋政策研究，由規(guī)劃、國土、房產(chǎn)、稅務(wù)等部門共同研究制定專門文件，本著化繁為簡、利國利民的原則，分類劃定遺留疑難房屋土地確權(quán)的范圍、時間、手續(xù)、稅費標(biāo)準(zhǔn)，以及確權(quán)辦證的主管部門，以盡快理清權(quán)屬關(guān)系。
2、順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加快國有劣勢企業(yè)退出市場的步伐
青島市企業(yè)托管中心接管了100多家殼企業(yè)，按照現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》，有些殼企業(yè)既無資產(chǎn)，又無人員，已具備破產(chǎn)或注銷條件，但由于這些企業(yè)屬于國有企業(yè)，政府出于宏觀考慮，不允許這些企業(yè)破產(chǎn)或注銷，使得這些“殼”一直存放了幾十年，在工商、稅務(wù)及托管中心都由專人進(jìn)行管理，造成人力財力浪費。所以，建議遵循市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，青島市政府聯(lián)合稅務(wù)、工商等部門制定有針對性的政策文件，對符合條件的殼企業(yè)申請破產(chǎn)或注銷，使之真正意義的退出市場，收回殼企業(yè)剩余資產(chǎn)的管理權(quán)，交由青島市企業(yè)托管中心管理。
3、學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，加大處理房屋土地遺留問題的力度
可規(guī)定凡在城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)的所有歷史遺留未確權(quán)房屋土地，包括遺留企業(yè)職工的個人未確權(quán)集體住房；過去開發(fā)商違規(guī)建設(shè)，現(xiàn)在該開發(fā)建設(shè)企業(yè)已破產(chǎn)注銷，導(dǎo)致商品房無單位所有權(quán)人來申報房屋產(chǎn)權(quán)初始登記的，都列入研究解決的范圍。而且要切實保證遺留企業(yè)職工的合法權(quán)益，開通綠色通道優(yōu)先為其辦理房產(chǎn)證，以確保社會穩(wěn)定。[5]
4、嚴(yán)格落實《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，用法律保護(hù)國有資產(chǎn)[6]
針對部分被社會人員無償占用的未確權(quán)的國有資產(chǎn)，托管中心及托管企業(yè)多次交涉無效，甚至相關(guān)工作人員會受到人身威脅，情況惡劣。司法部門應(yīng)嚴(yán)格落實《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，明確這些資產(chǎn)的國有性質(zhì)，收回管理權(quán)和使用權(quán)，爭取在資產(chǎn)確權(quán)前，由公安、工商等部門協(xié)助企業(yè)托管中心和托管企業(yè)收回被無償占用的國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)繼續(xù)流失，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。同時，司法部門應(yīng)嚴(yán)厲懲罰相關(guān)不法人員，保護(hù)相關(guān)工作人員的安全。
（三）實行資產(chǎn)清查專項審計，摸清托管企業(yè)家底，落實剩余資產(chǎn)真實價值
針對托管企業(yè)賬務(wù)混亂，賬實不符的現(xiàn)狀，青島市企業(yè)托管中心組織相關(guān)部門，聘請社會審計機(jī)構(gòu)，對托管企業(yè)實施了一次大規(guī)模的資產(chǎn)清查專項審計，重新核定了賬面價值，共查出不良資產(chǎn)約計18.98億元，剔除不良資產(chǎn)后，其凈資產(chǎn)金額約為-24億元，可謂負(fù)債累累。同時，企業(yè)托管中心還派資產(chǎn)管理人員深入到托管企業(yè)內(nèi)部，由托管企業(yè)的工作人員陪同，一起實地查看現(xiàn)有的實物資產(chǎn)，并做好登記，建立第一手實物資產(chǎn)資料，了解剩余資產(chǎn)的具體情況，而且還發(fā)現(xiàn)了一些賬外資產(chǎn)，防止了國有資產(chǎn)的流失。通過此項措施，明確了實物資產(chǎn)的賬面數(shù)和實際數(shù)，為資產(chǎn)管理工作奠定了基礎(chǔ)。
（四）制定獎勵政策，全民參與資產(chǎn)盤活工作，深入挖掘資產(chǎn)潛力
為盡快盤活、變現(xiàn)托管企業(yè)現(xiàn)有的存量資產(chǎn)，使之保值增值，以處理托管企業(yè)的遺留職工問題，青島市企業(yè)托管中心制定了國有資產(chǎn)保全、盤活獎勵辦法，以充分調(diào)動所屬單位工作人員的積極性，對合理開發(fā)利用廢舊閑置資產(chǎn)、清收債權(quán)、股權(quán)等不良資產(chǎn)、挖掘潛在國有資產(chǎn)、收回被非法占用的國有資產(chǎn)、合法合規(guī)處置“瑕疵”資產(chǎn)等的單位或個人給予獎勵，提高托管組的工作效率，既能保全國有資產(chǎn)，又可以加快“瑕疵”資產(chǎn)處置的步伐，為盡快解決歷史遺留問題提供資金保障。
四、結(jié)語
“瑕疵”資產(chǎn)的管理是一項政策性強(qiáng)、涉及面廣、操作技巧復(fù)雜的工作，僅靠企業(yè)托管中心的力量是無法完成的，必須依靠地方政府和中央政府的大力支持，才能及早處理國企改制的歷史遺留問題，最大限度的保護(hù)人民群眾的利益，防止國有資產(chǎn)流失，使國企改革無后顧之憂，向更深層次推進(jìn)。
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這對于眼下危機(jī)四伏的股市來說，不啻為一針強(qiáng)心劑。據(jù)保監(jiān)會有關(guān)人士透露，保險資金直接入市的制度安排反復(fù)磋商，耗時已久。選此時機(jī)出臺此項政策，管理層“托市”之意昭然，并且在有關(guān)部門多方協(xié)調(diào)之下，中國保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會開展了前所未有的鼎力合作。“大家都為了最后的目標(biāo)放棄不少利益。”該人士表示。
“保險資金的安全問題是入市的重中之重，因此特意利用第三方監(jiān)管、全新的專款專戶、托管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、風(fēng)險控制報告等安排建立了一系列監(jiān)督制度，為此可謂煞費苦心。這也得到了銀監(jiān)會方面的大力配合。”保監(jiān)會有關(guān)人士如是說。
17日出臺的《通知》和《指引》借鑒國際通行做法和國內(nèi)成功經(jīng)驗，首次在保險資金管理中順利引入了獨立的第三方托管，從制度上明確了保險資金委托人、受托人和托管人的職責(zé)和關(guān)系，突出了銀行機(jī)構(gòu)作為托管人對保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資的監(jiān)督職責(zé)，有利于提高保險資金運(yùn)作的透明度，建立內(nèi)部控制與外部監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。
“這一通知將便于保險機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)行股票投資的操作，有關(guān)比例的規(guī)定也顯示了管理層審慎性的原則，強(qiáng)調(diào)了保險資金的安全性和穩(wěn)健性，在目前制度上已沒有障礙的前提下，保險機(jī)構(gòu)投資者如何執(zhí)行有關(guān)規(guī)定、提高相關(guān)人員自控能力將成為下一步的關(guān)鍵了。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)保險系教授黃華明說。
對保險資金投資股市的比例問題，通知對此也有詳盡安排，其中包括：保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資的余額，傳統(tǒng)保險產(chǎn)品按成本價格計算，不得超過本公司上年末總資產(chǎn)扣除投資連結(jié)保險產(chǎn)品資產(chǎn)和萬能保險產(chǎn)品資產(chǎn)后的5%；投資連結(jié)保險產(chǎn)品投資股票比例，按成本價格計算最高可為該產(chǎn)品賬戶資產(chǎn)的100%；萬能壽險產(chǎn)品投資股票的比例，按成本價格計算最高不得超過該產(chǎn)品賬戶資產(chǎn)的80%。
中國人保資產(chǎn)管理公司有關(guān)人士對此解釋為，5%的投資比例是監(jiān)管層"試水"狀態(tài)時的安排，今后可能會有增加的趨勢；而投資連接保險產(chǎn)品沒有規(guī)定保底收益，其投資比例為100%，而確定1.75%保底收益的萬能類產(chǎn)品則不得超過其賬戶資產(chǎn)的80%。
首先，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，培育發(fā)展動力源泉。辦好一所學(xué)校，體制機(jī)制最重要、最關(guān)鍵，比單純依靠政府優(yōu)惠政策更持久、更長遠(yuǎn)。我們可以推動職教集團(tuán)化辦學(xué)，建立政府、院校、行業(yè)、企業(yè)共同參與的理事會（董事會），探索建立股份制、混合所有制職業(yè)院校，推進(jìn)中高職在培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)歷層次、課程內(nèi)容、教學(xué)過程方面的銜接，在與跨國企業(yè)、境外教育機(jī)構(gòu)開展合作辦學(xué)、職業(yè)培訓(xùn)等方面進(jìn)行研究、選擇、探索和嘗試。如果能做到敢于突破、大膽創(chuàng)新、推陳出新，充分發(fā)揮公辦院校、民辦院校、企業(yè)等各方優(yōu)勢和特長，跨越影響學(xué)校事業(yè)發(fā)展和質(zhì)量提升的體制，就一定能煥發(fā)出類似于“公辦學(xué)校，民辦機(jī)制”“事業(yè)單位，企業(yè)管理”體制機(jī)制和辦學(xué)模式之下的活力與動力。
其次，注重吸收管理理念，結(jié)合實際逐步推進(jìn)。一所學(xué)校，如果沒有先進(jìn)的辦學(xué)理念和管理模式，肯定會人心渙散、事業(yè)滑坡，好不容易爭取來的資金、技術(shù)、項目、資源的效能也將難以發(fā)揮。因此，托管也好，合作也好，銜接也好，改制也好，學(xué)校從中真正學(xué)到的應(yīng)該是職教理念和管理經(jīng)驗。理念先進(jìn)了，模式創(chuàng)新了，管理加強(qiáng)了，架構(gòu)合理了，軟實力才能得到提升，才能產(chǎn)生好和高的效益。當(dāng)然，機(jī)制改變、經(jīng)驗借鑒、管理加強(qiáng)也應(yīng)結(jié)合實際、為我所用，不能照搬照抄、囫圇吞棗。同時，應(yīng)注意做好與現(xiàn)行學(xué)校體制、政策之間的銜接工作，充分考慮教職工的合法權(quán)益和心理承受能力，消除各種疑慮，自覺轉(zhuǎn)變觀念，積極投身改革，切不可盲目發(fā)號施令、簡單粗暴、一改了之。案例中托管辦學(xué)遵循了“三個分離”原則，以及托管期間學(xué)校名稱和建制不變，學(xué)校人員事業(yè)單位身份不變，原投資渠道不變，辦學(xué)經(jīng)費只增不減，因托管而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益用于職教中心發(fā)展等措施，也正周密考慮了這方面的因素。
第三，重視人才隊伍建設(shè)，提供長遠(yuǎn)智力保障。體制機(jī)制是靈活的，要靠人去創(chuàng)新；托管合作是有期限的，要靠人去延續(xù)；管理模式是變化的，要靠人去適應(yīng)；發(fā)展資源是多元的，要靠人去挖掘；教育教學(xué)是動態(tài)的，要靠人去改革。因此，廣大干部和教職工的素養(yǎng)是第一生產(chǎn)力，也是學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展的智力保障。在體制機(jī)制創(chuàng)新和吸收管理理念的過程中，應(yīng)特別注重人才引進(jìn)、培養(yǎng)和團(tuán)隊建設(shè)、發(fā)展。我們可以通過與合作單位共同組建專門的管理機(jī)構(gòu)和教學(xué)團(tuán)隊、互派人員到合作單位任職鍛煉、建設(shè)一批“雙師型”教師培訓(xùn)基地等途徑，促進(jìn)管理干部和教師的素養(yǎng)提升，促進(jìn)相互之間的理念溝通和文化交融。通過開展校長和中層干部聘任制改革、擴(kuò)大學(xué)校在教師聘任等方面的辦學(xué)自、完善教職工崗位績效工資收入分配制度等方法，營造有利于管理干部脫穎而出和優(yōu)秀師資集聚發(fā)展的良好環(huán)境。
記者今天獲悉，中國保監(jiān)會聯(lián)合中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會下發(fā)了關(guān)于保險資金直接投資股票市場政策的實施配套文件。至此，延滯550億保險資金直接入市長達(dá)近3個月的相關(guān)配套細(xì)則已經(jīng)浮出水面。
《關(guān)于保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資交易有關(guān)問題的通知》、《保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資登記結(jié)算業(yè)務(wù)指南》、《保險公司股票資產(chǎn)托管指引》和《關(guān)于保險資金股票投資有關(guān)問題的通知》等配套文件的下發(fā)實施，不僅明確了保險資金直接投資股票市場涉及的證券賬戶、交易席位、資金結(jié)算、資產(chǎn)托管、投資比例、風(fēng)險監(jiān)控等問題，確保操作流程環(huán)節(jié)清晰，責(zé)任明確，銜接順暢，還終結(jié)了因保險資金直接入市而引發(fā)的獨立席位之爭。
這是三個金融監(jiān)管部門共同推進(jìn)保險資金直接入市的重要步驟，保險資金直接入市的操作技術(shù)問題已得到解決，保險資金直接入市已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。記者推測，即將搶灘股市的550億元保險資金或許將成為中國證券市場雞年開市后的首份新年大禮。
終結(jié)獨立席位之爭
自2004年10月下旬《保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》出臺后，規(guī)模高達(dá)550億元的保險資金投資股票市場一直沒有獲得實質(zhì)進(jìn)展。業(yè)內(nèi)人士指出，暫行辦法出臺后，保險資金通過什么通道，以誰家的席位進(jìn)入股票市場，成為保險資金沖刺直接入市的“最后一米”。
對于這“一米之遙”，保監(jiān)會和證監(jiān)會各有想法。保監(jiān)會和保險公司期望能夠通過獨立的席位，直接買賣股票，減少成本和控制風(fēng)險；但是證監(jiān)會則希望保險資金通過證券公司的席位進(jìn)入股票市場，券商因此能夠獲得或許不菲的經(jīng)紀(jì)收入。
在保監(jiān)會、證監(jiān)會關(guān)于保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資交易有關(guān)問題的通知中，保險機(jī)構(gòu)投資者應(yīng)當(dāng)通過獨立席位進(jìn)行股票交易成了最為矚目的一條，這為曾橫亙于兩大監(jiān)管部門之間的獨立席位之爭畫上了句號，保險資金直接入市呼之欲出。
獨立席位是指保險機(jī)構(gòu)投資者專門
用于保險資金股票投資的專用席位。保險資產(chǎn)管理公司可向證券交易所申請辦理專用席位。保險機(jī)構(gòu)投資者也可向證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)租用專用席位。
通知中還明確提出，向保險機(jī)構(gòu)投資者出租專用席位的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向中國保監(jiān)會提供符合《保險機(jī)構(gòu)投資者股票投資管理暫行辦法》規(guī)定條件的證明材料和履行職責(zé)的承諾書。
中國保監(jiān)會從資產(chǎn)規(guī)模、公司治理、內(nèi)部控制、誠信狀況、研究能力、市場地位等方面，對其進(jìn)行評估并出具審核意見書。證券交易所應(yīng)當(dāng)依據(jù)中國保監(jiān)會保險資金運(yùn)用監(jiān)管部門出具的席位確認(rèn)函辦理相關(guān)手續(xù)。
對此，證券交易所、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助保險機(jī)構(gòu)投資者采取相關(guān)措施，確保專用席位一切交易委托和成交回報數(shù)據(jù)的信息安全。證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)入風(fēng)險處置的，保險機(jī)構(gòu)投資者在該機(jī)構(gòu)專用席位的全部業(yè)務(wù)，可整體轉(zhuǎn)托管到新的專用席位，不因證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的關(guān)閉、清算受到影響。
建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制
其實獨立席位之爭折射出來的本質(zhì)問題就是對保險資金直接入市如何做好制度安排和進(jìn)行有效風(fēng)險防范。在制度安排已經(jīng)先行的情況下，如何為其建立健全的風(fēng)險控制體制就成了保險資金直接入市最為關(guān)鍵的一環(huán)。
對此，記者發(fā)現(xiàn)，在風(fēng)險管控機(jī)制上，三大金融監(jiān)管部門將借鑒國際通行做法和國內(nèi)成功經(jīng)驗，引入專業(yè)的第三方托管，確定托管銀行的外部監(jiān)督職責(zé)，建立分工明確和相互制衡的體制機(jī)制，并充分發(fā)揮托管銀行的信息優(yōu)勢，解決監(jiān)管部門實時監(jiān)管的數(shù)據(jù)來源問題，提高監(jiān)管效能。在操作技術(shù)上，三大金融監(jiān)管部門共同研究改進(jìn)保險資金直接投資股票市場的清算方式和交易模式，這將從制度上保障保險機(jī)構(gòu)投資者股票資產(chǎn)的獨立性和安全性，為有效控制風(fēng)險，維護(hù)保險機(jī)構(gòu)投資者的股票資產(chǎn)安全設(shè)置了重要屏障。另外，在市場監(jiān)管上，三大金融監(jiān)管部門已經(jīng)決定建立對保險資金直接投資股票市場的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對有關(guān)金融機(jī)構(gòu)從事保險資金運(yùn)用相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，共同防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
與對部門規(guī)章的解釋通常以文件形式下發(fā)不同，此次勞動和社會保障部通過組織專家編寫的《指引》，是一本厚達(dá)518頁的書，可謂不厭其詳，亦可見企業(yè)年金運(yùn)作的復(fù)雜性。
談及《指引》出爐的意義時，《指引》的主編、勞動和社會保障部社會保險基金監(jiān)督司司長孫建勇對《財經(jīng)》說：“它是依據(jù)《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，對各類金融機(jī)構(gòu)操作全流程和全方位的共同規(guī)范，不僅是企業(yè)、基金管理機(jī)構(gòu)的操作讀本和業(yè)務(wù)指南，也是有關(guān)監(jiān)管部門實施監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。”
注重可操作性
據(jù)悉，《指引》共分為企業(yè)年金理論、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》釋義、年金基金運(yùn)作流程、年金基金運(yùn)作模式、投資政策和戰(zhàn)略資產(chǎn)配置以及企業(yè)年金合同等六大篇。在理論部分，勾勒出了中國企業(yè)年金的制度特點和計劃設(shè)立方式；關(guān)于運(yùn)作模式，則以受托人為出發(fā)點，提出了法人受托和年金理事會受托模式的兩大范疇和八個細(xì)分模式。
在對《試行辦法》進(jìn)行完整釋義的基礎(chǔ)上，《指引》還從安全性角度進(jìn)一步規(guī)定企業(yè)年金須全程托管，并制定了相互制約機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了受托人和托管人的監(jiān)督職責(zé)。
據(jù)《財經(jīng)》了解，這本51萬余字的《指引》從策劃啟動到最終出臺，前后歷時半年。來自銀行、證券、保險、基金、信托、咨詢等眾多知名機(jī)構(gòu)的30余名專家參與了《指引》的制定。這些專家來自多個金融領(lǐng)域，具有豐富的實際運(yùn)作經(jīng)驗，在制定《指引》時借鑒和考慮了本行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，因此《指引》具有很強(qiáng)的可操作性和可行性。
“它是政府主管部門和各路專家集體智慧的結(jié)晶。”孫建勇評價說。
打造相互制約機(jī)制
企業(yè)年金基金的運(yùn)作涉及委托人、受托人、賬戶管理人、托管人和投資管理人等多個主體，其中包括繳款、投資運(yùn)作、支付和報告等多個環(huán)節(jié)。要保證企業(yè)年金基金的成功運(yùn)作，一個設(shè)計合理、安全高效的運(yùn)作流程是必不可少的。
據(jù)了解，為了按照相互制約、降低風(fēng)險、合理分工、提高效率的原則對企業(yè)年金基金的運(yùn)作流程進(jìn)行規(guī)范，保護(hù)企業(yè)年金基金委托人和受益人的權(quán)益，《指引》在設(shè)計誰能實際接觸到企業(yè)年金時一度產(chǎn)生過激烈爭論。
“有人曾表示要讓賬戶管理人做企業(yè)年金的信息集合者，并成為年金退休者的支付人，我不同意。因為賬戶管理人既知道信息，又要負(fù)責(zé)發(fā)錢，如果他改賬怎么辦？”孫建勇司長說道。“我們的設(shè)計是，受托人、賬戶管理人和投資管理人不能摸錢，在整個封閉運(yùn)行過程中惟一可以接觸到錢的是托管人，但他不能隨意支配錢。當(dāng)時這一條爭論很大，很多基金公司都想按照共同基金的模式，由賬戶管理人負(fù)責(zé)支付年金。”
據(jù)悉，在這一個事關(guān)“真金白銀”的問題上，《指引》在激烈爭論后最終規(guī)范了企業(yè)年金的整個運(yùn)作過程，規(guī)定除了托管人，受托人、賬戶管理人以及投資管理人不能實際接觸資金，并制定相互制約的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了受托人和托管人的監(jiān)督職責(zé)。
“企業(yè)年金依規(guī)運(yùn)作是推動中國公共管理事業(yè)的一次改革，我們關(guān)心制度設(shè)計中權(quán)錢的分離是否真正能夠隔離道德風(fēng)險，并減少尋租行為。”清華大學(xué)社會保障研究中心主任楊燕綏對記者表示。
按照規(guī)定，勞動保障部門的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行基本保險的運(yùn)作，不能從事企業(yè)年金的市場化運(yùn)作。勞動和社會保障部有關(guān)官員透露，他們已下發(fā)了文件，要求已經(jīng)經(jīng)辦企業(yè)年金業(yè)務(wù)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要逐步將企業(yè)年金轉(zhuǎn)交給有資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)，按市場化原則管理運(yùn)營。“這是我們社保部門自身開始依規(guī)運(yùn)作的一個體現(xiàn)，我們不會實行雙重標(biāo)準(zhǔn)。”這位官員表示。
年金試點誰先行
據(jù)《財經(jīng)》了解，目前官方統(tǒng)計的中國企業(yè)年金市場規(guī)模約在400億元左右。未來企業(yè)年金市場給各類金融機(jī)構(gòu)帶來的巨大機(jī)遇，一直被看做是能夠推動金融混業(yè)的重要力量。
證監(jiān)會基金監(jiān)管部副主任李正強(qiáng)對記者表示，中國證監(jiān)會將會此積極鼓勵基金行業(yè)在未來企業(yè)年金市場和養(yǎng)老金市場發(fā)揮作用。同時，他也希望通過與勞動和社會保障部的合作，加強(qiáng)對基金行業(yè)的監(jiān)管。
[關(guān)鍵詞]委托管理；中介組織；政府職能
[中圖分類號]G46 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]B [文章編號]1002-2384(2009)03-0004-03
現(xiàn)代教育行政改革的核心問題，是清晰地界定政府自身的職能和運(yùn)轉(zhuǎn)的方式，從而轉(zhuǎn)變政府職能，改善教育公共事務(wù)的管理水平，提高教育公共服務(wù)的品質(zhì)。
隨著我國轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)程的加快，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局(以下簡稱“浦東社發(fā)局”)也進(jìn)行了積極的探索，連續(xù)出臺了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的一系列文件。2005年6月，浦東社發(fā)局與上海市成功教育管理咨詢中心正式簽訂協(xié)議，將東溝中學(xué)委托給上海成功教育管理咨詢中心管理，拉開了浦東區(qū)教育嘗試建立“委托管理”機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革序幕。幾年來，這一改革探索取得了許多成績，到目前為止，已有19所學(xué)校進(jìn)入“委托管理”。他們的經(jīng)驗值得借鑒。
一、重建政府與中介組織的關(guān)系
為了實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，浦東社發(fā)局認(rèn)識到，政府原來承擔(dān)的教育服務(wù)的具體管理工作可以委托給社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，浦東社發(fā)局與教育專業(yè)中介組織簽訂協(xié)議，明確地以契約的方式“委托管理”一所或多所公辦學(xué)校。“委托管理”的機(jī)制厘清了教育三大主體(政府、學(xué)校與社會)的基本職責(zé)與關(guān)系，其基本模式是：政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會提供專業(yè)服務(wù)。該管理機(jī)制有如下一些特色值得關(guān)注：
1．教育服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位，其法定代表人獨立承擔(dān)其機(jī)構(gòu)的管理工作，具有法律規(guī)定的資格，這是其與政府部門合作的法律基礎(chǔ)。
2．浦東社發(fā)局通過“邀標(biāo)”的形式選擇中介組織，獲得邀請投標(biāo)的中介組織，根據(jù)將被委托學(xué)校的情況，把辦學(xué)目標(biāo)和方案以文本形式顯現(xiàn)出來，由第三方教育評估機(jī)構(gòu)對其方案進(jìn)行評估。評估通過后，浦東社發(fā)局與該機(jī)構(gòu)簽訂“委托管理”協(xié)議。下一階段，浦東社發(fā)局將完善“委托管理”招標(biāo)的具體方案，歡迎包括上海之外的有資質(zhì)的教育管理機(jī)構(gòu)，在公平、公正、公開的原則下參與競標(biāo)。
3．浦東社發(fā)局與中介組織之間是平等的契約關(guān)系，前者對后者不實行行政指令性管理，而是通過相關(guān)的法規(guī)政策、政府信息、學(xué)術(shù)指導(dǎo)等進(jìn)行間接的管理。浦東社發(fā)局的有關(guān)職能部門，對受“委托管理”的公辦學(xué)校實施屬地化間接管理，提供法規(guī)政策咨詢，招生、課改、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控等方面的信息服務(wù)。
4．浦東社發(fā)局對學(xué)校行政管理、教育教學(xué)組織、教學(xué)質(zhì)量和教育科研等方面提出明確要求，并據(jù)此制訂評估指標(biāo)與評估方法，對受“委托管理”的學(xué)校進(jìn)行辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評估。
5．浦東社發(fā)局推動專業(yè)評估中介組織的發(fā)展，以便加強(qiáng)對“委托管理”協(xié)議(合同)的監(jiān)督和問責(zé)。專業(yè)評估中介組織對承擔(dān)“委托管理”職責(zé)的中介組織的辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)方案進(jìn)行詳細(xì)的評估；在協(xié)議執(zhí)行的過程中，對學(xué)校進(jìn)行過程性評估，從而幫助浦東社發(fā)局降低“委托管理”的風(fēng)險，確保整個“委托管理”過程中學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。
6．浦東社發(fā)局支付一筆項目研究經(jīng)費給“委托管理”中介組織，要求中介組織在管理學(xué)校的同時，還必須在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)方面進(jìn)行積極的探索。
委托社會中介組織代替政府部門履行管理職責(zé)、提供專業(yè)服務(wù)，無疑會提高管理績效，“解放”政府部門。但是，“委托管理”模式中政府委托的只是事務(wù)，而不是教育責(zé)任。政府還必須加強(qiáng)對中介組織的管理和監(jiān)督，促使它們規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展，以維護(hù)公平的教育競爭秩序。
二、重建政府與學(xué)校的關(guān)系
在“委托管理”實施過程中，被“委托管理”的學(xué)校剛開始往往會有被政府拋棄的感覺，教師人心惶惶，家長心存疑慮，搞不好學(xué)校發(fā)展就會面臨困境。浦東社發(fā)局充分考慮到這種情況，在他們與中介組織簽訂的協(xié)議中，對此專門做出了規(guī)定，以確保受“委托管理”的學(xué)校的利益不受到損害。大體有如下幾個方面：
1．產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系。根據(jù)協(xié)議，“委托管理”期間，被“委托管理”的公辦學(xué)校，其公辦體制保持不變。具體包括：學(xué)校的產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系不變、政府撥款的責(zé)任不變、教師的編制不變、學(xué)校的收費方式和標(biāo)準(zhǔn)不變。浦東社發(fā)局每年撥專款給中介組織作為管理費，即政府購買服務(wù)的費用。
2．校長的聘任。被“委托管理”的公辦學(xué)校，其原有法人地位保持不變，但行政管理關(guān)系發(fā)生變化。浦東社發(fā)局在引進(jìn)“委托管理”方之前就已經(jīng)騰出了校長職位，校長的聘任由中介組織提出人選，報浦東社發(fā)局審核后任命。浦東社發(fā)局保留對人選的否決權(quán)。校長與浦東社發(fā)局之間的關(guān)系不再是已往的直接管理關(guān)系，而是經(jīng)由中介組織的管理關(guān)系，校長不再對浦東社發(fā)局負(fù)責(zé)，而是對聘用他的中介組織負(fù)責(zé)，這為學(xué)校開拓獨立的辦學(xué)自留下了空間。
3．教師的聘任。受“委托管理”的公辦學(xué)校對教師實行全員聘任制。
4．經(jīng)費投入。原則上政府按生均的標(biāo)準(zhǔn)將經(jīng)費撥付給被委托的公辦學(xué)校。政府不額外增加撥款，中介組織主要通過降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效益，獲得自我發(fā)展。中介組織可從撥付的經(jīng)費中提取不超過7％的管理費，但基建費、校舍大修費等專項經(jīng)費必須專款專用。如果被委托的公辦學(xué)校是新開辦學(xué)校或薄弱學(xué)校，則政府可采取購買優(yōu)質(zhì)教育資源的方式向中介組織支付一定的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)費。
5．督導(dǎo)與評估。浦東社發(fā)局提供了三種督導(dǎo)或評估方式供被“委托管理”學(xué)校選擇，以促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展。一種是所有學(xué)校都必須參加的評估和檢查，如國家推行體育鍛煉時間是否達(dá)標(biāo)等。一種是有一定自主選擇權(quán)的檢查或評估，受“委托管理”的學(xué)校可以有選擇地參加某些評估或競賽，以求學(xué)校的特色發(fā)展。還有一種是，受“委托管理”的學(xué)校有權(quán)拒絕參加浦東社發(fā)局的某些檢查，因為從委托關(guān)系來看，學(xué)校不是直接對浦東社發(fā)局負(fù)責(zé)，浦東社發(fā)局也認(rèn)可他們具有這樣的合法權(quán)利。
這些約定，一方面為受“委托管理”的學(xué)校解除了后顧之憂，另一方面學(xué)校也因而獲得了辦學(xué)自，中介組織也有了空間去發(fā)揮其作為專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的特長。實踐證明，過去幾年里，19所受“委托管理”的學(xué)校都不同程度地較之已往有了發(fā)展，獲得了新生。
三、實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變
通常而言，傳統(tǒng)的教育行政部門有五種職能：統(tǒng)籌規(guī)劃、投資辦學(xué)、經(jīng)營管理、行政執(zhí)法、提供專業(yè)服務(wù)。浦東教育的“委托管理”機(jī)制第一次把傳統(tǒng)的公共教育的全流程切分為管、辦、評三大領(lǐng)域，這種切分使過去籠統(tǒng)的“政府教育職能”有了主題性分解(管、辦、評)和主體性分擔(dān)(政府、學(xué)校、社會)的基礎(chǔ)，為明確參與主體的權(quán)責(zé)對應(yīng)框架創(chuàng)造了可能。“委托管理”機(jī)制也第一次從資源化的角度來看待管、辦、評的不同領(lǐng)域和功能，為教育資源的配置機(jī)制創(chuàng)新開辟了新的途徑。
具體來看，實施委托管理以來所取得的成效主要有：
1．促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。浦東教育嘗試建立“委托管理”機(jī)制后，浦東社發(fā)局在教育行政方面的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變：第一，為全區(qū)教育發(fā)展做好事業(yè)規(guī)劃與政策設(shè)計，遵循城郊教育“四個統(tǒng)一”的原則，促進(jìn)城郊教育的均衡發(fā)展。第二，制定教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)，建立全區(qū)教育投入保障機(jī)制，提高各階段教育生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，實行義務(wù)教育全免費制度。第三，建立公眾參與、專家論證、政府決定相結(jié)合的公共教育決策機(jī)制，建立重大教育決策的審議制度和聽證制度，提高公共教育決策回應(yīng)公眾和社會需求的能力。第四，建立教育績效問責(zé)制度，建立義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況的公報與監(jiān)督制度，實現(xiàn)公共教育財政責(zé)任法制化。
政府從全能型政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，從繁重的具體事務(wù)中“抽身”，把“不該管、管不了、管不好”的事情從政府職能中剝離出去，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)提供比政府更專業(yè)化、更有效能的服務(wù)，政府、學(xué)校、社會三者各自的職能得以明確。
2．初步形成了教育資源跨區(qū)域配置的機(jī)制。在條塊分割、縱向垂直的管理體制下，管理部門只能在行政區(qū)域內(nèi)配置資源。“委托管理”搭建了體制外的平臺，是教育資源跨區(qū)域優(yōu)化配置的突破口，實現(xiàn)了在不同行政區(qū)劃之間有效配置教育資源的理想目標(biāo)。