時間：2023-10-13 09:46:11
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論文摘要：隨著我國國民經濟的飛速發展與城市化進程的日益加快，各項建設項目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接。本文通過對土地利用總體規劃與城鎮規劃差異的對比，提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接。土地利用總體規劃與城鎮土地規劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規劃實施中必然要對兩個規劃進行頻繁調整。可見，土地利用總體規劃與城鎮規劃有著很高的關聯度，必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規劃編制。土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。
規劃目標的差異
土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規劃部門的差異
土地利用總體規劃與城鎮規劃分別由國家土地資源管理部門和土地規劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規劃時間、層次及人口統計口徑差異造成的矛盾
土地利用規劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環境”，而事實上很多城鎮卻是先有城市規劃后有土地利用總體規劃，這種現象導致總體規劃反而服從城鎮規劃的結果。城鎮人口的統計途徑和統計范圍方面也存在著差異，有些按行政區域進行統計，有些則按非農業人口數量確定人口規模。這種“以地定人”的城鎮規劃和“以人圈地”的土地利用總體規劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規劃和城鎮規劃銜接的原則
土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。第三，可持續的土地利用原則，在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。 轉貼于
土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。
城鎮規劃要以土地利用總體規劃為依據
城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。
走集約型的城鎮建設道路
城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。
參考文獻：
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【關鍵詞】 土地利用總體規劃 城市總體規劃 指標 協調
1 研究背景
隨著我國大規模城市開發與建設的快速進行，土地利用總體規劃和城市總體規劃的協調性問題逐漸暴露并突顯出來。文章以江蘇省南通市為例，通過對比分析其城市土地利用總體規劃和城市總體規劃文本及圖件，發現在編制背景、用地指標、空間用地布局、規劃系統、技術方法等方面存在的不協調現象，提出加強部門合作，統一口徑等宏觀建議，以及建立有效銜接平臺、引入年度計劃手段、劃定城市建設用地擴展邊界等具體解決問題的辦法和措施。
2 “兩規”協調性分析
南通市位于江蘇省東南部，與蘇州、上海兩市隔江相望，西與泰州市接壤，北與鹽城市接壤，市轄3個市轄區以及南通經濟技術開發區、2個縣，代管3個縣級市，南通市面積8001平方千米，人口729.8萬人（2013年）， 2013年全市生產總值達5038.9億元，全年人均地區生產總值11150美元。
本文所取的是南通市國土資源局編制的土地利用總體規劃，規劃編制的基期年為2005年，規劃期限為2006～2020年，以及南通市人民政府城鄉規劃主管部門編制的城市總體規劃，規劃期限為2011～2020年。
2.1 基于基礎數據的“兩規”協調性指標對比分析
整理南通市土地利用總體規劃（2006～2020）文本，得到指標數據。見表1。
從南通市城市總體規劃（2011～2020）文本得到規劃區控制指標，見表2。其中規劃區范圍包括港閘區、崇川區、開發區、通州區，海門市的三星鎮、江心沙農場，總面積1770平方公里。
通過對“兩規”文本的分析，可以看出由于“兩規”編制規劃的起始時間不一致，致使基礎數據資料和統計口徑等不一致。其次，由于規劃范圍不一致，城市規劃區并非城市整個行政轄區范圍，土地利用總體規劃的規劃范圍則是整個行政轄區內的全部土地，因此基礎資料、各項用地指標和分類體系也存在差異，導致很多數據無法對比。
從表3可看出，城市總體規劃中，2020年南通市域城鎮和農村居民點建設用地規劃總量控制在1553平方公里以內，其中農村居民點建設用地在822平方公里以內；而南通市土地利用總體規劃中，到2020年，全市城鄉建設用地1582.09平方公里，農村居民點用地1116.52平方公里，城鄉建設用地和農村居民點建設用地存在明顯的不一致。另外，中心城區建設用地也存在少許矛盾。最后由于統計口徑不一致等問題，規劃的全市總人口數也存在差異。
2.2 基于規劃地塊案例分析
為便于更好的分析比較南通市“兩規”存在的不協調情況，本文選取南通市城市總體規劃文本的中心城區規劃地塊，通過Auto CAD軟件做出“兩規”各自主要規劃建設區域圖，然后對兩圖進行疊加對比分析。
通過多圖對比發現，城市總體規劃圖中的主要建設區范圍超出了土地利用總體規劃的允許建設區，圖1中疊加對比圖中標號為1的主要矛盾區域為港閘區的城北大道以南唐閘公園以東，該地在土地利用規劃圖中為耕地，而在城市總體規劃圖中被規劃為居住用地與工業用地；標號為2的主要矛盾區域在狼山鎮的嗇園路以南，其在土地利用總體規劃圖中為規劃鐵路和耕地，而在城市總體規劃圖中為居住用地；標號3與4處的用地在土地利用總體規劃圖中都為農業發展區，其中標號3為竹行鎮靠近海門鎮的邊界區域，其在城市規劃中被規劃為居住用地與工業用地，標號4為通呂運河以南的開發區，其在城市總體規劃圖中主要被規劃為工業用地。
3 結語
通過以上研究不難發現，兩規在技術層面存在規劃范圍和期限不同、基礎資料和統計口徑不同、土地分類體系不同等不協調現象，其產生的原因在于體制上的規劃體系不協調、行政體系不協調、編制體系不協調。要解決以上問題必須做好以下幾方面工作，宏觀方面要強化頂層設計，變革規劃思路，加強法規管制，加強部門間的合作，使規劃編制審批同期、同步、同級，統一分類體系及統計口徑，推進公眾參與；微觀方面要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等。
參考文獻
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Abstract： With the development of economy， the contradiction between the commercial land and agricultural land highlights gradually. In order to ensure food security， it is necessary to modify the general land use planning. This paper expounds the problems in the general land use planning modification， points out the matters needing attention in general land use planning modification， and puts forward the corresponding policy suggestions， which can provide reference basis for modification of general land use planning.
關鍵詞： 土地規劃；土地利用；政策建議
Key words： land planning；land use；policy suggestions
中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）11-0321-02
0 引言
近年來，在建設用地預審時，因建設項目用地需修改土地利用總體規劃的現象屢見不鮮，雖然土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，不得隨意修改，但由于人們掌握的決策信息往往有限，即使最科學、最透徹的分析論證也不能保證規劃預見和實際發展狀況不發生偏差，尤其隨著當前工業化、城市化進程不斷加快，使土地供需和結構方面發生了巨大的變化，當建設項目用地不符合土地利用總體規劃，但又屬于《土地管理法》第26條規定情形時可以進行土地利用總體規劃的修改，在建設用地預審時須編制土地利用總體規劃修改方案。因此土地利用總體規劃修改方案成果質量直接關系到土地利用總體規劃的科學性和權威性，顯得尤為重要。
1 土地利用總體規劃修改存在的問題
1.1 土地利用總體規劃修改頻繁。土地利用總體規劃雖然一經批準具有法定效力，不得隨意修改，但當符合法律法規規定的條件時，適當的土地利用總體規劃修改是不可避免的，但在實際操作中，土地利用總體規劃修改過于頻繁，一方面是由于土地利用總體規劃本身在編制時受規劃約束性指標的限制，建設用地布局考慮不周全，前瞻性不夠，科學性不強，適用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引資發展地方經濟，對項目選址把關不嚴。
1.2 土地利用總體規劃修改成果質量不佳。由于目前土地利用總體規劃修改有關管理辦法、技術規范還不夠完善、健全，承擔規劃修改的人員素質良莠不齊，缺乏資質管理，地方政府對規劃修改重視程度不夠，規劃修改的前期準備工作不足，實地調研、踏勘少，與現行規劃脫節等現象時有發生，以上多方面因素導致規劃修改成果不高。
1.3 土地利用總體規劃修改后續管理脫節。規劃修改的頻率在一定程度上跟地方政府招商引資項目落地數量呈正比，因此，規劃修改的次數越多，對現行土地利用總體規劃約束性指標的變動就越大，而目前對多次規劃修改后成果的后續管理沒有統一規范，管理滯后，并缺乏相關部門的有效監管，導致土地利用總體規劃中的約束性指標超標，未達到土地利用總體規劃對建設用地的控制和對耕地保護的目的。
2 土地利用總體規劃修改應把握的幾個關鍵問題
2.1 把握好土地利用總體規劃修改堅持的主要原則。土地利用總體規劃的修改必須符合相關法律法規的規定，且在修改時要重點把握好五個原則：一是保持現行土地利用總體規劃確定的耕地保有量不減少；二是保持基本農田數量不減少、質量不降低，基本農田保護區面積不減少；三是控制新增建設用地規模不增加，保持規劃建設占用耕地指標不增加；四是優化用地布局與結構，促進土地節約集約利用，保護和改善生態環境；五是符合規劃修改條件，確需修改規劃。
本次規劃修編以《土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學發展觀和省委“八八戰略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發展、實現富民強市的戰略部署，結合我市社會經濟發展實際，堅持以人為本、堅持統籌發展、堅持“三保“主線，正確處理內涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經濟、環境的協調發展。
本次規劃要充分與上一輪規劃相銜接，繼承和發揚在規劃編制、實施中的經驗。同時要與時俱進，做到六個“轉變”，即規劃定位向區域規劃轉變，工作任務向資源保護和集約利用并重轉變，規劃方法由指標控制型向空間控制型轉變，規劃內容由耕地保護研究向綜合研究轉變，決策方法逐步由領導決策向民主決策轉變，規劃實施由目標導向型向過程導向型轉變。努力使修編后的規劃更具科學性、可行性和可操作性，服務于全市社會經濟全面、協調、可持續發展。
二、土地利用總體規劃修編的原則
總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農田、保護農民合法權益；保障，就是千方百計保障我市經濟社會發展對建設用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規劃的核心。要統籌合理安排各業用地，明確各土地利用區塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農田和標準農田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產能力，努力推進耕地保護向數量、質量和生態上并重轉變。
2、占補平衡原則。
根據《紹興市土地開發整理規劃》，進一步加大土地開發整理復墾力度，適度開發宜耕后備土地資源，大力推進農村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現全市耕地占補平衡。
3、合力建設原則。
“工業立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經濟快速發展的成功經驗，也是各項工作的指導方針。土地利用總體規劃要按照明確重點，兼顧一般，統籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內實現資金和資源的互補和互流，優化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強土地利用水平評價，調查閑置土地情況，制定盤活存量建設用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。
5、公眾參與原則。
規劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業技術單位和大專院校的技術力量，提高規劃編制的客觀性、科學性和技術性。在規劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規劃的決策機制和監督機制，努力做到規劃“以人為本”、公正透明。
6、三規銜接原則。
土地利用總體規劃要正確把握社會經濟的發展方向和重點，科學預測用地需求，認真分析土地供應潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關系，使土地利用總體規劃與“十一五“規劃、城市總體規劃的有機結合。同時土地利用總體規劃還要與礦產資源規劃、地質災害防治規劃、城鎮體系規劃等相關規劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據城市發展邊界理論，按發展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發區的外延擴張邊界，開發區塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規劃實施和耕地保護。
8、可持續利用原則。
要按照生態紹興建設的要求，充分考慮“環境容量”和生態承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態脆弱地區和地質災害易發地區的不合理的開發，切實保護生態環境，確保土地的可持續利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規劃信息系統，利用現代信息技術，進行規劃編制、規劃審批、規劃實施,滿足規劃要素實時更新、快速統計、共享互動等要求，增加規劃科技含量，有效提高規劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規劃修編工作計劃及時間安排
工作時間總體上按省廳和市政府有關要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關政策及安排的影響，則作相應的時間調整。
1、健全組織機構。
(1)由市政府統一成立“三規”領導小組。(時間根據市政府安排)
(2)在成立“三規”領導小組后半個月內設置聯絡員、專家咨詢組。
(3)成立市國土局規劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實資金。(4月1日----4月23日)
已編制經費預算，由辦公室具體落實。
3、落實編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規定落實編制單位，簽訂委托協議。(4月23日前)
4、調查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會。總體規劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調查。走訪各有關部門，調查各部門規劃期內用地需求，征求各部門對總體規劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調查研究和全市土地利用更新調查批準的基礎上，開展上一輪土地利用規劃實施評價、土地供給與需求分析、區域社會經濟發展態勢與土地利用戰略研究等專題研究，為規劃大綱及規劃文本草案的編制提供依據。
6、規劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權所有
規劃大綱文本包括紹興市基本概況、規劃總則、規劃目標、土地利用總體布局與結構優化、主要用地規劃和空間管制引導、規劃修編方法與實施機制創新、預期規劃實施成效等內容。規劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。
7、規劃草案擬定與選優階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實土地利用分區、土地利用結構和布局調整、確定土地用途以及完成規劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區土地利用結構調整方案、重點建設項目和城鎮建設用地布局方案、土地整理、土地復墾、土地開發方案和土地利用分區方案。最終提供2～3套供選規劃方案。
確定規劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結構與布局調整方案過程中，應分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規劃主要目標的實現。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經濟、生態效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領導小組審定。
8、規劃協調、編制規劃成果階段(11月24日至11月30日)
對推薦方案廣泛征求相關部門、干部和公眾意見，必要時召開規劃協調和論證會，對有關問題進行協商處理，形成最終規劃方案，編寫規劃報告。
為認真貫徹落實中央人口資源環境工作座談會精神，提高土地利用規劃的科學性，適應土地管理和社會經濟發展的客觀需要，推動全縣經濟建設和社會發展，經縣政府研究，決定開展大足縣土地利用總體規劃（以下簡稱規劃）修編工作。現將有關問題通知如下：
一、充分認識搞好規劃修編工作的重大意義
土地利用總體規劃是加強土地管理、統籌各業用地、保障社會經濟可持續發展的一項重要措施，是關系經濟社會發展全局的一項重要工作。我縣土地利用總體規劃2000年經**市人民政府批準實施以來，促進了管地、用地觀念的轉變，基本形成了以規劃為龍頭的土地管理體制，有效遏制了建設用地規模盲目擴大，確保了重點工程、基礎設施等必須建設項目的用地需求，為經濟社會的發展發揮了重要作用。但隨著西部大開發戰略的實施和工業化、城鎮化進程的加快，各項建設用地的需求急劇上升，土地供需矛盾日益突出，土地規劃已明顯不適應我縣社會經濟發展的要求。為解決好我縣土地利用規劃與經濟發展的矛盾，各級各部門要高度重視，精心組織，抓住機遇，依據國家有關的法律法規及要求，編制出符合我縣實情、體現大足特色的土地利用規劃成果，以保障我縣經濟社會的可持續發展。
二、土地利用規劃修編的目的和指導思想
（一）編制目的。總結上一輪土地利用規劃編制及實施的經驗，客觀分析存在的問題及原因，積極探索在當前經濟社會快速發展的形勢下，解決保護資源和發展經濟矛盾的規劃方法以及完善規劃調控的措施和途徑，提高規劃的科學性和可操作性；調查摸清土地利用現狀基礎，實事求是地合理配置土地資源，在確保必須農用地特別是基本農田數量的前提下，科學合理規劃建設用地在數量、時間、地域上的布局；嚴格實施土地用途管制，提高土地行政管理效率。
（二）指導思想。以“三個代表”重要思想和十六屆三中全會為指導，面對入世以及國家實施西部大開發和工業化、城鎮化建設等新形勢，以《中華人民共和國土地管理法》等有關法規法規、《大足縣國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》和《大足縣2020年遠景目標綱要》為依據，根據國土資源部國土資發[2002]89號文件要求，認真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策和中央人口資源環境工作座談會精神，根據土地資源利用的特點，因地制宜，發揮優勢，合理配置土地資源，優化土地利用結構，堅持強力保護耕地，適當控制建設用地，提高土地利用率，保障經濟發展對土地的需要，注重生態環境保護和條件的改善，促進土地利用方式和管理方式的根本轉變，實現社會、經濟、生態效益的同步發展，保障土地資源可持續利用和社會經濟可持續發展。
三、規劃修編的主要內容及重點
（一）此次規劃修編以**年土地利用現狀變更調查的面積為基礎，數據不實的將作重新調查核實，確保規劃基礎數據的客觀真實性。
（二）對土地利用現狀、開發利用、調整挖潛進行深入分析研究，并在作好土地供需分析預測、土地潛力分析等基礎上，進一步明確規劃期內土地利用結構及布局，提出實施規劃的政策和措施。重點要搞好耕地保護規劃、建設用地布局規劃、生態環境用地規劃、旅游用地規劃以及土地開發復墾整理規劃，以提高土地的綜合利用效益。
四、規劃修編的方法和步驟
此次規劃修編包括縣級和鎮鄉的土地利用總體規劃的修編，縣、鎮鄉兩級規劃修編同步進行。所有的規劃均以**年為基礎年，以2015年為規劃目標年。分四個階段實施：
（一）準備階段（**年10月—**年7月）：完成**年土地利用變更調查、建立土地利用現狀調查數據庫、搞好修編的業務培訓，搜集基礎數據圖件資料和有關部門的專業規劃資料，開展前期的調研分析。此項工作正抓緊進行。
（二）規劃方案編制階段（**年8—10月）：收集調查整理基礎資料，編制規劃大綱，擬制規劃方案，通過比較分析，選取優化方案，就專項研究進行分析論證，并完成土地利用現狀建庫工作。
（三）定稿階段（**年11—12月）：完成規劃文本、說明、技術報告、工作報告、專題研究報告及各類圖件，并通過初審定稿。
（四）評審、驗收階段（2005年1—2月）：完成對規劃修編工作的驗收評審。
五、切實加強組織領導
關鍵詞：土地 規劃 管理 GIS 修編
中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）04（a）-0031-02
土地利用總體規劃是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據。樂都縣此輪規劃在保護耕地尤其是強化對基本農田的保護，節約利用土地資源，合理控制建設用地規模特別是規劃建設占用耕地數量，兼顧社會效益、經濟效益和生態效益的統一，保障經濟社會全面、協調、可持續發展奠定了堅實的基礎。
1 新一輪土地利用總體規劃修編的任務
樂都在土地利用總體規劃體系中屬于縣級土地利用總體規劃，屬于過渡層次的中觀性、政策性規劃。其基本內容應當是在省級規劃的控制下，提出各類土地供應的總量控制指標和確定本行政區域內的土地開發、利用、整治、保護的重點區域和重點工程，重點解決好縣域內城鎮體系規劃、城市總體規劃、骨干性基礎設施規劃、產業布局規劃、生態環境建設規劃等各類規劃用地規模和布局的協調與控制問題。新一輪土地利用總體規劃修編的前提是保護耕地，核心是節約集約用地，重點是控制新增建設用地規模和優化各類用地的空間布局。因而樂都縣新一輪土地利用總體規劃袖編的主要任務是。
（1）全面摸清家底，包括各類用地的數量、質量和分布。在此基礎上對上一輪土地利用總體規劃做客觀、科學的評價。
（2）統籌規劃。要體現總體規劃的綜合性、戰略性，強化規劃對城鄉土地利用發展方向、規模和布局的整體調控作用。要依法做好相關規劃的協調與銜接。
（3）保護耕地。要在全面規劃的基礎上，突出對耕地特別是基本農田的保護，重點安排好土地整理復墾開發和生態環境保護用地。在保障基礎設施建設用地的前提下，合理安排建設用地，嚴格控制城市建設用地規模。
（4）完善規劃指標體系和土地用途分區。耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、補充耕地面積、城鎮建設用地規模等指標，應作為強制性指標，依法確定并實行自上而下逐級控制。劃定土地用途區與制定土地用途管制規則相結合，處理好規劃“剛性”與“彈性”的關系。
2 新技術在規劃修編工作中的應用
回顧上一輪規劃修編實施的情況，不難發現，由于經濟、社會、技術等多種因素導致規劃成果適用性不足，規劃管理的風險和難度加大。在此，本文僅從技術角度解析上一輪規劃修編存在的問題：（1）基礎數據嚴重不足或者現勢性不夠，很多數據仍采用紙質地圖，操作難度大，準確性低，造成規劃修編成果不夠準確或者適應性差。（2）規劃圖斑不能與實地地塊一一對應，導致規劃成果與實際的矛盾，為后期的規劃實施帶來困難。（3）基礎性研究不足，規劃修編缺乏理論支撐，規劃方法在融合土地利用結構演變與政策調控意愿方面的實用性不強等等。
為克服上述弊端，一方面依賴大量現勢性很強的數據支撐。數據是新一輪規劃的核心和基礎，在修編工作過程中，我們期望的是隨時可以調閱各類相關數據，包括上一輪規劃數據、土地利用現狀數據、土地開發整理數據等的支持；另一方面依賴先進的網絡技術和信息化技術支持規劃修編。有了數據，還需將其按照一定的標準和規范有序地組織起來，便于對其進行調閱和查詢。同時，如何從龐大的數據中獲取感興趣的信息也非常關鍵，因而數據的統計、輸出，甚至進行更高級的疊加分析就顯得尤為重要。例如：我們關心的上一輪規劃實施的情況，就需要我們將現狀數據和規劃數據進行對比、分析和提取等操作以獲取有用信息。為此，首先要在縣和各區縣之間建立專網連接，保證信息傳遞通常，同時也確保數據保密和安全；其次，要使用大型關系數據庫對規劃修編必須的各類空間數據進行存儲和管理，數據統一存放在縣局的數據庫服務器上，縣和區兩個層次都在同一套規劃數據上開展修編，使用同一套現狀數據進行對比分析，以保證數據的一致性；借助GIS軟件平臺實現空間數據的可視化，對其進行操作、處理，實現數據的修改、保存提取和輸出等。
3 土地利用總體規劃修編管理系統的設計
縣國土局在開展新一輪規劃修編工作時，著力做好了以下幾個方面的工作：（1）加強基礎數據建設。（2）加強實地調研，提高圖件資料的準確性和現勢性。（3）加強規劃方法理論研究。逐步形成了一套以Internet/Intranet為基礎，Oracle+ArcGIS為基礎數據庫和空間數據管理工具的軟件平臺，并設計實現了具有較強實用性的土地利用規劃修編管理系統。
3.1 體系結構建設
系統采用C/S（客戶端/服務器）的三層體系結構，包括數據層、中間層和應用層。如圖1。
其中：數據層采用大型關系數據庫管理系統實現對整個系統數據的管理。系統數據庫在邏輯上分成空間數據庫和屬性數據庫，前者存儲地理空間數據，實現不同行政區域數據的無縫拼接，由中間層的空間數據引擎協同管理；后者存儲屬性和管理數據。二者之間通過地理定位編碼相互關聯；中間層采用空間數據引擎協同管理空間數據庫；應用層為用戶直接接觸的部分，根據不同的用戶需要，將應用層分成兩個部分：系統用戶端和部門用戶端。
3.2 主要功能設計
系統按模塊化結構設計，劃分為基礎數據處理模塊、規劃輔助編制模塊、規劃成果管理模塊、規劃實施管理模塊、專題分析模塊、系統維護模塊等6個功能模塊。一方面各模塊在功能上相互獨立；另一方面，各模塊又通過數據共享、功能調用、界面集成而緊密相聯，如圖2。
（1）基礎數據處理功能。
實現基本的數據處理功能，包括基本圖形操作、數據輸入、數據編輯、數據輸出、數據交換、對上級系統的數據上報和更新、專題圖制作、業務統計報表制作等。
（2）規劃修編功能。
實現規劃方案擬定、方案比較及成果輸出等規劃輔助編制功能。
（3）規劃成果管理功能。
包括規劃基期土地利用現狀圖和各年度土地利用現狀圖的調閱、查詢和統計；總體規劃圖、專題圖、專項規劃圖的存檔；總體規劃圖、專題圖、專項規劃圖按項目、土地用途等的查閱、統計；總體規劃圖、專題圖、專項規劃圖按任意區域、任意比例尺輸出；總體規劃圖、專題圖、專項規劃圖基于圖層的調整、修改等。
（4）規劃實施管理功能。
主要包括：土地利用年度計劃管理，輔助編制供上報審批的土地利用年度計劃建議、土地利用年度計劃實施方案、核算管理計劃使用情況并自動生成相關臺帳。
規劃實施期間，一方面要對建設項目用地預審進行管理，確保新項目符合規劃；另一方面要對土地開發整理項目進行管理，將項目相關信息錄入系統，綜合管理。
（5）專題分析功能。
主要包括提供計劃執行情況分析、規劃實施情況分析和土地利用情況分析等工具，為決策支持提供數據支撐。
（6）系統維護功能。
本系統具有用戶管理、角色管理、系統設置、數據維護和日志管理等功能。
3.3 數據庫設計
（1）數據庫框架設計。
數據庫包含圖形、屬性、文檔等多種格式數據，屬性數據用關系數據庫存儲和管理，圖形數據通過空間數據引擎存放到關系數據庫中，文檔數據（文字、影像、圖形資料等）以長二進制數據格式存放在關系數據庫中，或者以文件形式存放。
系統數據庫內容包括基礎地理信息、土地利用規劃基期信息、土地利用規劃信息、土地規劃實施信息以及管理數據。其中基礎地理信息庫反映了城市地理環境（自然環境和人工環境）的現狀，是本系統各模塊共同需要的基礎數據；土地利用規劃基期信息庫包括土地利用現狀（基期）圖、土地用途分類圖和環境要素圖等；土地利用規劃信息庫包括土地利用規劃指標、土地利用總體規劃圖、土地用途分區圖、基本農田保護區圖、土地整理開發規劃圖等；土地規劃實施信息庫包括土地利用年度計劃、實施方案和計劃臺帳等。管理數據包括一些圖片、圖像、聲音和影像數據，要理解、利用和查詢、統計、分析這些數據，就必須對其進行描述和解釋。這種對數據進行描述和解釋的數據就是關于數據的數據被稱為元數據，它描述了有關數據的結構、內容、碼、索引等內容。
（2）數據存儲設計。
土地利用總體規劃修編管理信息系統數據庫包含圖形、屬性、文檔等多種格式數據，屬性數據用關系數據庫存儲和管理，圖形數據通過空間數據引擎存放到關系數據庫中，文檔數據（文字、影像、圖形資料等）以長二進制數據格式存放在關系數據庫中，或者以文件形式存放。在所有數據庫中，還有一個非常重要的數據庫是元數據庫，元數據主要采用XML來描述。
3.4 系統安全性設計
管理信息系統必須將準確、可靠和安全放在第一位。為了保護數據，本系統從硬件環境、軟件環境、程序設計和組織管理制度四個方面綜合考慮其安全保密性。
對于硬件系統和軟件系統，已經有非常成熟的商業產品，這里不再贅述。僅討論在程序設計中如何提高系統的安全性。（1）系統的數據庫操作需要充分利用數據庫的事務提交和回滾機制，確保業務處理的完整性和一致性。（2）系統的數據結構應充分利用存儲空間，在不同的用戶之間通過數據冗余提高整個系統的數據安全性。（3）系統中存貯的用戶口令、備份口令、數據庫連接信息等重要數據，必需經過安全加密。不同用戶和職能部門設置不同權限級別，同時對用戶口令采用高強度的加密算法保護。（4）另外設置個人操作記錄、流水記錄、特殊操作痕跡記錄等方式存放各種操作信息過程，為系統提供多條審計線索，確保每一個文檔操作都有據可查，保證數據操作的合法性和安全性、可追蹤性。
3.5 接口設計
系統各功能模塊之間的數據傳遞原則上通過數據庫作為緩沖和存儲區。個別需要的采用全局數據區結構。
系統支持各種標準硬件設備，支持多種數據格式的轉換（如：可以進行MapInfo及AutoCAD數據格式到Arc/Info數據格式的轉換。可以將系統數據導出為標準的數據格式，可以將標準的數據格式導入為系統數據等），支持各種標準硬件設備。
4 結語
縣國土局建設的土地利用總體規劃修編管理系統在新一輪土地利用規劃修編工作、日常土地利用規劃管理以及農用土地開發整理管理等多項業務中得以應用，取得了實際效果。隨著修編工作的深入，相關的數據不斷豐富，特別是大比例尺正射影像數據庫的建成和投入使用，會給土地利用規劃修編、管理和實施等帶來更方便更實用的現代化工具。
參考文獻
[1] 樂都國土資源和房屋管理局[J].樂都縣級土地利用總體規劃匯編，2001，8.
本次規劃修編以《土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學發展觀和省委“八八戰略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發展、實現富民強市的戰略部署，結合我市社會經濟發展實際，堅持以人為本、堅持統籌發展、堅持“三保“主線，正確處理內涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經濟、環境的協調發展。
本次規劃要充分與上一輪規劃相銜接，繼承和發揚在規劃編制、實施中的經驗。同時要與時俱進，做到六個“轉變”，即規劃定位向區域規劃轉變，工作任務向資源保護和集約利用并重轉變，規劃方法由指標控制型向空間控制型轉變，規劃內容由耕地保護研究向綜合研究轉變，決策方法逐步由領導決策向民主決策轉變，規劃實施由目標導向型向過程導向型轉變。努力使修編后的規劃更具科學性、可行性和可操作性，服務于全市社會經濟全面、協調、可持續發展。
二、土地利用總體規劃修編的原則
總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農田、保護農民合法權益；保障，就是千方百計保障我市經濟社會發展對建設用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規劃的核心。要統籌合理安排各業用地，明確各土地利用區塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農田和標準農田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產能力，努力推進耕地保護向數量、質量和生態上并重轉變。
2、占補平衡原則。
根據《紹興市土地開發整理規劃》，進一步加大土地開發整理復墾力度，適度開發宜耕后備土地資源，大力推進農村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現全市耕地占補平衡。
3、合力建設原則。
“工業立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經濟快速發展的成功經驗，也是各項工作的指導方針。土地利用總體規劃要按照明確重點，兼顧一般，統籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內實現資金和資源的互補和互流，優化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強土地利用水平評價，調查閑置土地情況，制定盤活存量建設用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。
5、公眾參與原則。
規劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業技術單位和大專院校的技術力量，提高規劃編制的客觀性、科學性和技術性。在規劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規劃的決策機制和監督機制，努力做到規劃“以人為本”、公正透明。
6、三規銜接原則。
土地利用總體規劃要正確把握社會經濟的發展方向和重點，科學預測用地需求，認真分析土地供應潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關系，使土地利用總體規劃與“十一五“規劃、城市總體規劃的有機結合。同時土地利用總體規劃還要與礦產資源規劃、地質災害防治規劃、城鎮體系規劃等相關規劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據城市發展邊界理論，按發展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發區的外延擴張邊界，開發區塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規劃實施和耕地保護。
8、可持續利用原則。
要按照生態紹興建設的要求，充分考慮“環境容量”和生態承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態脆弱地區和地質災害易發地區的不合理的開發，切實保護生態環境，確保土地的可持續利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規劃信息系統，利用現代信息技術，進行規劃編制、規劃審批、規劃實施,滿足規劃要素實時更新、快速統計、共享互動等要求，增加規劃科技含量，有效提高規劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規劃修編工作計劃及時間安排
工作時間總體上按省廳和市政府有關要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關政策及安排的影響，則作相應的時間調整。
1、健全組織機構。
(1)由市政府統一成立“三規”領導小組。(時間根據市政府安排)
(2)在成立“三規”領導小組后半個月內設置聯絡員、專家咨詢組。
(3)成立市國土局規劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實資金。(4月1日----4月23日)
已編制經費預算，由辦公室具體落實。
3、落實編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規定落實編制單位，簽訂委托協議。(4月23日前)
4、調查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會。總體規劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調查。走訪各有關部門，調查各部門規劃期內用地需求，征求各部門對總體規劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調查研究和全市土地利用更新調查批準的基礎上，開展上一輪土地利用規劃實施評價、土地供給與需求分析、區域社會經濟發展態勢與土地利用戰略研究等專題研究，為規劃大綱及規劃文本草案的編制提供依據。
6、規劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權所有
規劃大綱文本包括紹興市基本概況、規劃總則、規劃目標、土地利用總體布局與結構優化、主要用地規劃和空間管制引導、規劃修編方法與實施機制創新、預期規劃實施成效等內容。規劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。
7、規劃草案擬定與選優階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實土地利用分區、土地利用結構和布局調整、確定土地用途以及完成規劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區土地利用結構調整方案、重點建設項目和城鎮建設用地布局方案、土地整理、土地復墾、土地開發方案和土地利用分區方案。最終提供2～3套供選規劃方案。
確定規劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結構與布局調整方案過程中，應分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規劃主要目標的實現。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經濟、生態效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領導小組審定。
8、規劃協調、編制規劃成果階段(11月24日至11月30日)
對推薦方案廣泛征求相關部門、干部和公眾意見，必要時召開規劃協調和論證會，對有關問題進行協商處理，形成最終規劃方案，編寫規劃報告。
第一條 為統一土地利用總體規劃（以下簡稱“規劃”）的編制和審批程序，推動規劃工作的開展，根據《中華人民共和國土地管理法》第十五條的規定，特制定本辦法。
第二條 省級規劃、市（地）級規劃、縣級規劃和鄉（鎮）級規劃的編制和審批，均應遵守本辦法。
編制跨行政區域的規劃，可以參照本辦法執行。
第三條 規劃的主要任務是對土地利用現狀和后備土地資源潛力進行綜合分析研究，在預測土地利用變化的基礎上，根據需要和可能提出規劃期內的土地利用目標和基本方針；并協調各部門的用地需求，提出各類用地的控制性指標；調整土地利用的結構和布局；以及提出實施規劃的政策、措施和步驟。
第四條 編制規劃的目的是為了加強國家對土地利用的宏觀控制和計劃管理，協調各部門的用地需求，充分、合理地利用我國有限的土地資源，為國民經濟與社會發展提供土地保障。
第五條 規劃的期限應與國民經濟和社會發展長期計劃相適應，一般在10年以上。同時應對土地利用的遠景目標，作出輪廓性的展望。
第六條 根據分級管理的原則，規劃按行政區域分為全國、省級、市（地）級、縣級、鄉（鎮）級5個基本層次。在各層次之間，還可以根據需要，按自然區劃或經濟區劃，進行跨省的、跨市縣的、跨鄉（鎮）的區域土地利用總體規劃。
上一級規劃是下一級規劃的依據和指導，下一級規劃是上一級規劃的基礎和落實。規劃編制采取自上而下和自下而上相結合，亦可采取兩級規劃同步編制。在上級規劃未編制時，也可根據需要和當地實際情況先行編制本級規劃，并把規劃成果及時向上級反饋。
全國和省級規劃是土地利用宏觀控制和計劃管理的指導性戰略規劃；土地利用比較單純的地區，也可不搞地區規劃，只把省級規劃的指標分解到縣。市、縣規劃要和城市規劃相協調；縣級規劃是宏觀與微觀相結合的規劃；鄉級規劃是實施規劃的基礎，其重點是把縣級規劃中提出的各類用地規劃指標分解到村，落實到地塊。
第七條 編制規劃遵循的原則：
（一）認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策和“一要吃飯，二要建設”的方針，統籌安排各項用地；
（二）堅持因地制宜，從實際情況出發；
（三）要兼顧社會、經濟、生態綜合效益的原則；
（四）堅持局部利益與全局利益、眼前利益與長遠利益相結合，兩者矛盾時，前者應服從后者；
（五）實行公眾參與和充分協調；
（六）注重規劃的實施。
第八條 國家土地管理局是全國規劃的主管部門，各級土地管理部門是本級行政區規劃的主管部門。各級規劃的范圍包括該級行政管轄范圍內的全部土地。
第九條 各級人民政府負責編制規劃。組織有關部門成立規劃領導小組，負責對規劃工作的具體領導和協調。
領導小組下設規劃辦公室，掛靠在土地管理部門，負責規劃具體編制工作。
各有關部門派聯絡員參與規劃的編制，向規劃辦公室提供有關資料和本部門用地規劃，反映本部門對規劃的要求和意見，參與規劃的研討。
第十條 規劃的基礎數據必須準確可靠，符合規劃所需精度要求。規劃用地分類與土地利用現狀調查分類一致。
第二章 編制程序與規劃內容
第十一條 規劃工作一般可分為準備、編制、審批等三個階段。
第十二條 準備工作包括成立規劃領導小組和規劃辦公室，擬定規劃工作方案、工作計劃并報同級人民政府批準，落實規劃經費和人員，廣泛收集已有的現狀和規劃相關資料等。
第十三條 規劃辦公室根據上級規劃控制指標以及有關國民經濟和社會發展計劃的要求，結合當地土地資源實際狀況，初步提出規劃任務、目標和基本方針，經領導小組審議通過后，據此確定編制規劃的重點和具體要求。
第十四條 編制規劃通常包含以下工作內容：
（一）土地利用現狀分析。通過現狀分析，提供土地利用的基礎數據，分析土地利用結構和布局，總結土地利用變化的規律和經驗教訓，指明土地利用當前存在的和規劃期間可能出現的主要問題，提出合理利用土地的建議。
（二）土地需求量預測。一般由各用地主管部門提交規劃期間各部門用地變化預測報告和用地分布圖。規劃辦公室對預測數據進行必要的分析和校核。
（三）土地適宜性評價。通過土地評價重點了解各類后備土地資源和用途需作調整的土地資源的數量、質量、分布和適宜性，為分析土地利用潛力、確定土地利用方向、調整土地利用結構和布局提供依據。
（四）確定規劃目標和方針。在進行土地利用的現狀、需求、潛力分析研究基礎上由領導小組制定規劃的主要任務、目標和基本方針。
（五）土地利用結構和布局的調整。根據規劃目標和用地方針，對各類用地的需求量進行綜合平衡，合理安排各類用地，調整用地結構和布局。統籌協調土地開發、利用、保護、整治措施。
（六）土地利用分區規劃。通過土地利用分區規劃與土地利用控制指標相結合的方法，把規劃目標、內容、土地利用結構和布局的調整及實施的各項措施，落實到土地利用分區，有利于規劃的實施。省級以上規劃的土地利用分區，提出各區土地利用的特點、結構和今后利用的方向及提高土地利用率的主要措施；縣級以下規劃的土地利用分區，提出土地利用的具體用途、要求和措施；市（地）級規劃分區可結合具體情況，參照省級或縣級規劃要求進行。
（七）分解下達下一級規劃的各類用地的控制性指標，為編制下一級規劃提供依據。
（八）制定實施規劃的政策和措施。主要包括各種行政、法律、技術和經濟的措施，保證規劃的實現和落實。
規劃內容的核心是編制各類用地規劃平衡表和劃分土地利用規劃區。前者反映土地利用結構的調整和各類用地數量平衡，后者反映各類用地空間布局。
第十五條 規劃方案要經過與有關部門和上、下級政府充分協調，必要時也可依據不同側重點編制2～3個待選方案，進行比較論證，確定最后推薦方案。
第三章 規劃成果
第十六條 規劃成果包括規劃文件、主要圖件及附件。
（一）規劃文件：包括規劃（送審稿）及規劃說明。
規劃（送審稿）是政府的法規性文件，要求文字簡煉、準確，避免論述性、說明性文字。規劃說明是對規劃的具體解釋。
（二）規劃主要圖件：包括土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖。
圖件比例尺：省級為1／20萬～1／100萬，一般為1／50萬；市（地）級為1／10萬～1／50萬，一般為1／20萬；縣級為1／2.5萬～1／10萬，一般為1／5萬；鄉級一般為1／1萬或1／5000.（三）規劃附件：包括專題研究報告、部門用地預測、其它圖件、有關的現狀和規劃資料等。
第四章 規劃的審批
第十七條 規劃領導小組組織審定的各級規劃（送審稿），經同級人民政府審查通過后，報上一級人民政府批準執行，并報上級土地管理部門備案。
第十八條 經批準的規劃在實施過程中，可根據實際需要和客觀情況的變化作適當調整和變動。涉及重大原則性問題的修改，須經原批準機關批準。
第五章 附 則
【關鍵詞】土地利用總體規劃；多因素綜合評價；實施評價
文章編號：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01
土地利用總體規劃是國家各級政府在一定歷史階段內，對所管轄范圍的土地利用進行宏觀調控、組織開發和監督保護的政府行為，其目的是對有限的土地資源，根據土地資源利用狀況、開發潛力和各業用地需求，對城鄉土地利用所作的統籌安排和綜合部署，以獲取最佳的經濟、生態和社會效益，以及保證“人民吃飯”和“國家建設”之間的協調發展，為實施社會經濟可持續發展規劃提供用地保障。在土地利用總體規劃管理的各個環節（編制、評價、審批、實施和監督檢查）中，規劃的實施評價是監督檢查中極其重要的一環。因此，探討土地利用總體規劃的評價方法十分必要。下面運用多因素綜合評估方法，對縣級土地利用總體規劃實施情況進行評價。
一、規劃實施評價中存在的問題
所謂土地利用總體規劃實施評價，是指根據一定的標準，利用一定的方法，對土地利用總體規劃執行的效果進行分析、比較與綜合后，所作出的一種價值判斷。土地利用總體規劃實施評價的目的是為了了解土地利用總體規劃執行結果的基本情況，以便為現行土地利用總體規劃的廢、改、立提供指導。當前土地利用總體規劃實施評價中，主要存在三個方面的不足和問題：1、多定性評價，缺乏完善評價標準。在土地利用總體規劃實施評價時，多是作一些文字評述，難以進行量化評價。2、評價體系不完善。對土地利用總體規劃實施的效果、執行的力度，沒有科學的評價體系，也缺乏完整的評價機制。由于規劃評價缺乏完善的評價體系，對評價主體、客體、內容的界定往往不夠明確，重點不突出，使得評價缺乏規范性。3、評價方法的可操作性差。定性評價帶有較大的主觀性和人為因素。
二、評價指標確定的原則
指標選取遵循以下原則：
1、科學性。指標體系能較客觀全面地反映系統發展的內涵、各子系統和指標間的相互聯系，并能較好地度量土地利用總體規劃實施的程度。
2、系統性。土地利用總體規劃評估指標體系應當涉及經濟、社會、生態三個方面并將它們有機聯系起來。
3、層次性。土地利用總體規劃評估指標體系的構架，可以采用“評估因素――評估因子――評估指標”多層次的框架結構。
4、可比性。土地利用總體規劃評估指標體系的設計要求單項指標采用原規劃指標的名稱、概念和計算方法，以體現運用上與原總體規劃的銜接。
5、可操作性。指標選擇要考慮數據取得的難易程度、可靠性和成本，特別是指標體系應該注意簡單與復雜的協調統一。指標太少或過于簡單不能放映規劃實施評估的內涵，對評估結果的精度產生影響。指標過多或過于復雜則不利用于評估工作的開展。
從所在縣區實際情況出發，綜合考慮選取指標的科學性、系統性、層次性、評價的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，確定評價工作涉及到的評估因素。
三、規劃實施評價體系建立
土地利用總體規劃評價和土地利用總體規劃實施評價既相互區別又相互聯系。前者是對土地利用規劃制定的科學性、合理性等進行評價，后者是假定土地利用整體上科學管理的前提下，對土地利用總體規劃的執行情況進行評價。土地利用總體規劃實施評價主要是尋找規劃目標和實施措施之間的因果關系，找出土地利用總體規劃目標和實施措施方面存在的問題，目的是為進一步加強規劃執行或規劃修編提供指導。對土地利用規劃實施情況的評價，可以四方面進行：①規劃目標的執行情況評價。它包括對土地利用的結構、規模、布局和時序的評價；②土地利用總體規劃實施的效益評價，包括經濟、生態和社會效益的評價。③實施措施評價。④規劃的社會影響評價。
四、規劃實施評價步驟與方法
1、影響規劃實施評價的因素
影響規劃實施評價的因素包括對土地利用的結構、規模、布局和時序、效益、實施措施、社會影響評價。
2、影響因子的確定
將四類因素進一步細化，分為7各方面，即7個評價因子
（1）規模：是指農用地規模、建設用地規模和土地開發整理規模。
（2）布局：按照土地適宜性和區域的差異性安排各類用地布局的合理程度；建設用地不占或少占耕地或盡量不占優質農田。
（3）機構：農用地結構和建設用地結構
（4）時序：①與國民經濟和社會發展規劃（計劃）、國土整治規劃等協調情況。②年度計劃執行情況，耕地占補平衡情況；③土地開發整理規模的合理程度、速度。
（5）規劃實施效益：是指經濟效益、生態效益、社會效益
（6）規劃實施政策措施：①規劃的實施措施與規劃目標的對性關系；②規劃的政策措施的可行性實施效果；③規劃實施機制與市場經濟發展的一致性
（7）規劃的社會影響：①公眾對規劃的認知度②公眾對規劃實施的滿意度③公眾對規劃實施的參與度
通過上述幾項指標的評估，可以看出現行土地利用總體規劃對已經發生的重大社會經濟背景變化的預計情況，以及規劃指標和規劃布局對社會經濟發展需求的適應性情況，從而相應對現行規劃進行調整，對規劃下達的新增建設用地占用耕地、城鄉建設用地規模等指標進行調整、追加，對規劃布局進行優化，以保證土地供應與未來經濟社會發展相適應，為轄區提供用地保障，促進當地社會經濟的持續快速健康發展。
五、規劃實施評價結果與分析
由于各評估指標反映不同的評估內容，有不同的評估標準和量綱，相互之間不能直接比較，因此需要通過標準化將其轉化為可比量綱。標準化的各指標影響分值在0～100之間。指標分值作為評估結果與指標實施效果呈正相關，即指標分值越大，表示該評估指標的規劃實施效果越佳。
1、優秀（綜合分值在90～100）：各項規劃目標預期可以完成，規劃執行綜合效果很好，社會、經濟、生態效益明顯，土地利用程度和效益不斷提高。
2、良好（綜合分值在75～90）：個性指標任務滿足要求或與預期基本一致，規劃執行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高。
3、一般（綜合分值在60～75）：規劃執行效果不顯著，各項指標任務基本滿足要求或預期可以完成，社會、經濟、生態效益未發生明顯變化，土地利用程度和效益略有提高。
4、較差（綜合分值在50～60）：規劃執行效果較差，規劃指標任務預期較難完成，社會、經濟、生態效益不明顯，土地利用程度和效益未有改善。