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關鍵詞：小城鎮建設；土地利用規劃；問題思考
在經濟快速發展的過程中，占用了大量的土地資源，而很多的土地資源在利用上都是不合理的，造成了土地資源的浪費，所以需要對土地資源的利用情況進行規劃整理，使其充分的發揮功能，為經濟發展做出更大的貢獻。
1我國人口眾多，雖然土地面積比較大，但是人均數量較少，并且隨著經濟的不斷發展，土地資源也在逐漸的減少。土地資源是不可再生資源，如果對其使用不當，將會造成巨大的浪費。尤其是在我國的小城鎮建設中，對土地資源的利用更是不合理，所以在這種形勢下，對土地資源進行規劃利用勢在必行。
2當前小城鎮建設中土地利用存在的問題
在我國經濟快速發展的過程中，發展農村經濟成了我國面臨的主要問題，隨著城市化進程的加快，大量的農村人口涌入城市，城市的工業化發展進程也有所進步。在發展小城鎮經濟的過程中，要解決農村剩余勞動力的問題，環境污染問題，以及土地的規劃利用等問題。其中對于土地的規劃利用占據比較重要的地位，但是還存在一些問題，下面對此作出闡述。
2.1在我國現有的小城鎮中，大部分都是由原來的自然村發展起來的，所以說在地域分布上具有非常明顯的分散性。在經濟快速發展的背景下，人們的生活水平逐漸提高，由此建設速度有所提升，在建設用地面積上不斷的增加，而土地資源是有限的，因而人均土地資源越來越少，土地供應出現緊張的局面。
2.2在社會不斷發展的形勢下，很多的新鮮事物不斷的出現，人們在生活水平不斷提高的形勢下，在居住條件上也不斷的進行改善。在很多歷史比較久遠的城鎮中出現了大量的人口遷移現象，這些遷出的人口需要建設更多新的住宅，由此增加了土地的占用面積。而舊的住宅沒有得到有效的利用，出現了大量閑置的城鎮建設。在新建設不斷增加，而舊城鎮又沒有得到有效開發利用的形勢下，土地資源越來越少，出現了矛盾的現象，直接導致可利用土地資源的減少。
2.3在城鎮建設不斷加快的同時，城鎮經濟發展速度加快，城市化進程不斷加快，城鎮人口也在不斷的增加，由此就需要對現有城鎮進行擴建。由于過去人們擇居的習慣，城鎮建設的位置一般都是交通比較便利，土壤肥沃的地域，對于農田發展占有巨大的優勢。因為小城鎮的擴建，就需要占據大量的良田，不僅在擴建面積上占有了土地資源，同時也對優秀的土地質量產生了危機，對于全國的耕地質量有重要的影響。
2.4小城鎮的居民點小而且比較散亂，要縮減或者遷并比較困難。我國的城鎮特別是一些自然村落，大部分是在小農經濟基礎上形成并發展起來的，存在著規模小、數量多、零亂分散的特點，受當地經濟水平以及農民戀土情節、第二、三產業發展緩慢以及農村的剩余勞動力低諸因素的影響，小城鎮的縮減或遷并多年進展緩慢，舉步維艱。
2.5建設與糧食難以保持平衡。受經濟利益的影響，各地都把發展經濟放在首位，重點發展第二、第三產業，而對農業生產卻重視不夠。所以，在對基本農田保護區規劃，首先考慮的是建設用地，使保護耕地這一“基本國策”屈從于地方局部經濟建設。
3小城鎮建設中的土地利用規劃策略
3.1對小城鎮建設進行科學的規劃。發展小城鎮建設要求科學規劃、合理布局，重點發展，體現地方特色和經濟效益。在策劃、準備和實施過程中，土地管理和規劃管理部門應共同努力，加強交流，制訂出科學合理的土地利用總體規劃、小城鎮建設規劃以及住宅的建設規劃，其功能分區要合理，對分散建廠和分散建房要有嚴格的控制，要充分利用城市建設用地，并且做到節約用地。
3.2嚴格控制土地供應。要注重城市建設用地存量，鼓勵小城鎮發揮出潛力，對舊城進行改造，對土地進行整理，改善新的城市土地利用的存量。為此，在土地利用總體規劃的實施過程中，應做好土地利用年度計劃的編制和實施。
3.3對小城鎮發展的超標土地進行清查整頓。在進行土地規劃利用時，要積極推動工業向開發區集中，住宅向社區集中，人口向城鎮集中。要堅持貫徹這三個集中政策，緩解土地的供應和需求，以減少對土地不必要的占用，對于所有違法占地，應依法及時查處。國家倡導的行業、項目，應從政策、經濟及用地上予以扶持，這樣，不但可以控制后續的發展，也有利于對土地高效利用。
3.4小城鎮要發揮出建設用地的發展潛力。小城鎮土地畢竟是有限的，但它的發展潛力和空間卻是無限的。對小城鎮的建設用地，要遵循節約、高效，力爭“極限利用”的原則，搞好立體利用。不但在平面上進行開發，還可以進行地面、地下、地上三層的縱向開發，使每平方公里投資強度增加，創造更高的經濟效益。
3.5提高土地利用的整體效率。多年來，對鎮的評估，一般的經濟指標就是總量指標，對土地的利用效率很少進行考核，所以，應把建立評價和考核土地指標的體系提到重點。按照產業的合理布局，以提高小城鎮土地使用效率。發展小城鎮需要從土地資源的事實出發，提高土地利用總體規劃，對小城鎮建設用地總規劃和布局進行合理確定，這樣，可以為城鎮體系規劃以及城鎮規劃奠定了堅實的基礎。根據中華人民共和國土地管理法，對土地用途管制制度和土地使用制度要嚴格實行，以確保基本國策的全面落實。
結語
關鍵詞：城市土地規劃 利用空間 城市環境 影響 關系
以我國城市化進程的實際情況來看，當前城市面積正逐步擴大，并傾向于“郊區城市化”發展模式，而城市土地規劃利用空間問題顯得非常重要。由于城市建設已經拓展到郊區，對土地占用、環境建設等產生一定影響，加強對該方面課題的研究，具有現實意義。
1、 城市土地規劃利用空間對城市環境建設的影響
一方面，隨著城鄉郊區以及鄉村人均土地越來越多，城市的郊區化發展也就是開發在城市邊遠地區的土地，這樣會對郊區以及農村的農田、湖泊、森林、河流等產生影響，對國土資源造成破壞，產生嚴重的浪費現象；同時，越來越多的耕地變成住宅區、辦公樓或者商業中心，不僅對環境產生影響，也挑戰力環境的影響力，破壞郊區特有的環境污染自凈能力，對城市的可持續發展產生制約作用；另一方面，由于房地產開發規模的擴大，高層建筑越來越多，大量人口的集中，增加了城市的人口密度，而高層建筑將對周圍建筑造成遮擋，不利于良好的光線保障作用。過去，一些住在遠郊鄉村的農民身份轉變為新城市居民，而失地農民的大量存在，增加了城市環境的容載壓力。
2、 城市土地規劃利用空間與城市環境建設的關系與矛盾
2.1 征服理論和自然環境惡化的矛盾
在傳統的征服理論中，以“人”作為世界發展的核心，人們可以結合自身的實際需求，對周圍的環境進行設計或者利用，飛快的發展經濟，不惜以犧牲環境作為代價，長此以往，環境污染、交通堵塞問題越來越嚴重，自然界通過反饋機制，向人們提出抗議，人們開始關注環境問題；在現代化的城市規劃與設計中，開始融入“自然理念”、“低碳理念”，但是環境污染問題仍然客觀存在，并且是今后很長一段時間的治理重點。
2.2 價值觀和資源環境的矛盾
在傳統的價值觀念中，認為自然資源是取之不盡的，也沒有任何價值，如空氣、水或者土地等，都是大自然的免費供給。因此，人們受到這種錯誤觀念的影響，大肆開發土地、破壞自然資源、任意占有和利用，直到如今生態惡化、資源枯竭。傳統的經濟發展中，強調高享受、高消費，以此帶動經濟投入力度，實際上破壞了人與自然的和諧共處，最終只能讓人們陷入囹圄之地。
2.3 生態倫理與環境發展的矛盾
人們只有合理處理與土地的關系，才能奠定生態倫理理念基礎。在現代工業與科學技術發展過程中，人們已經將一些理想轉變為現實，但是也要意識到，科學技術并不是萬能的，人們必須學會尊重自然，而不能企圖控制自然、擺布自然，否則必將受到來自自然界的懲罰，只有人與自然和諧發展，才能促進繁榮景象。
3、 城市土地規劃利用空間與城市環境建設的協調發展建議
3.1 樹立科學的持續性發展觀念
人類若想真正獲得可持續發展，必須摒棄傳統的、落后的觀念，意識到可持續發展觀的積極作用。樹立正確的可持續發展觀念，無論是經濟發展還是社會發展，都應確保處于資源、環境可承受的范圍內，人類自覺約束自身的污染、浪費行為，提高資源的利用效率；尤其節約不可更新資源的消耗速度，加大力度挖掘全新資源；保障廢棄物的排放量在環境容量范圍內，實現自然生態環境的良性循環發展。
有關可持續發展觀念，應注重其公平性，主要表現為以下兩方面：一方面，實現代際之間的公平，也就是人們在注重消費、注重社會發展、經濟進步的同時，不能提前享受后人應具備的同等消費權力和發展能力；另一方面，實現同代之間的公平，也就是一部分人的發展不得建立在損害他人利益的基礎上。
3.2 試析空間資源的優化配置
隨著我國市場經濟的不斷發展與完善，市場已成為資源配置的重要基礎，在城市土地規劃利用空間和環境建設協調發展方面起到積極作用。以當前實際發展形勢來看，土地資源的空間配置以供給為主，在推動城市發展方面起到指導意義。當前，我國耕地面積已經大幅度減少，因此國家越來越重視耕地保護工作，并將“保護每一寸耕地，提高耕地利用率”上升為基本國策層面，對城市空間布局結構的優化、城市建設的發展保駕護航，同時將城市的開發建設與環境資源有機融合，樹立科學的生態理念，積極運用可持續發展策略。
3.3 妥善處理資源短缺和環境建設的關系
在城市土地規劃利用過程中，必然面臨郊區和農村的資源短缺問題，在城市房地產業大規模發展的同時，不能對環境、資源造成肆虐般的影響，否則違背了科學發展觀的原則，也不利于經濟社會的持續性、健康性發展。面對土地資源稀缺的實際情況，我國城市中心以集約化建設道路為主，勢在必行。
總之，在城市土地規劃利用空間中，必須加強對城市環境建設的重視程度，只有做到人與自然和諧相處，尊重自然、保護環境，樹立正確的科學發展觀，才能促進人類的持續性發展，更好地實現效益目標。
參考文獻：
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關鍵詞：總體規劃 城市用地 存在問題 解決辦法
一、土地利用規劃與城市規劃的關系
（一）土地利用規劃與城市規劃
城市用地包括兩個方面，一是城市區域內已經被建設、被利用的土地資源，二是已經被有關部門批準，列入了城市規劃的區域范圍之內，有待于開發、建設的土地資源。另外，需要指出的一點就是，按照我國城市規劃法中所規定的城市區域內的所有非建設的用地，象山石、樹林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開放以來，我國社會主義建設高速發展，土地利用的總體規劃與城市規劃的關鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規劃和城市規劃既有兼容性，互有側重又互為彌補，同時還具有矛盾性。它們在規劃法律依據、指導思想、理論依據上有矛盾之處，給社會主義建設的發展帶來了一些困難。
（二）兼容性：互有側重、互為彌補
從社會主義建設的全局來看，土地利用的總體規劃與城市規劃都是區域規劃的組成部分之一，二者雖然側重點不同，但是它們是互相補充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規劃的立足點是一個地區乃至一個國家的遠景發展和統籌發展，側重點不僅是科學分析城市用地的范圍和規模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護地球自然資源，注重整體性原則和堅持可持續發展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過分擴張
現在我國建設用地規劃把人均建設用地指數作為標準，好像很合理，實際上忽略了很多因素，比如區域與城市之間的關系、城市中建設用地急劇擴張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設用地規劃管理的效果。
幾十年的社會主義建設中，土地利用總體規劃中的城市用地顯得很重要，現代化城市的建設和發展需要很多的土地，國家相關部門雖然嚴格控制城市的建設用地，但是城市土地規劃往往只是從城市的建設和發展出發，不把全局的土地資源供需考慮在內，土地利用總體規劃對城市用地規劃沒有起到限制作用，城市建設的用地不合理地擴張，侵占了耕地，給生態環境造成了破壞。
二、總體規劃中的城市用地存在問題
（一）發展定位不當
因為土地利用總體規劃的立足點是最大限度地對資源進行保護，然而城市建設用地的規劃的立足點是追求城市的現代化發展，一般情況下會為了城市的發展，想盡辦法調動區域范圍內一切可調動的資源，有時候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設服務，二者在在這一層面上是矛盾的。
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，這對城鄉一體化建設用地的規劃管理有不良的影響，它使城鄉一體化偏離了正確的方向，保護資源成了迫切的任務。應該從理性的角度，準確定位，綜合考慮經濟發展、人口資源增長、城鄉流動等因素，根據城鄉一體化的發展目標，能提出建設性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業基地，那是工業革命時代的標志，近代以來，城市的發展就往往和工業聯系在一起了，一提到城市的時候，就會使人們聯想到工業基地。
然而，城市不能局限于發展工業，還有更多的功能，現代化的城市是金融、商貿、科技、信息交流都很發達的地方，土地利用總體規劃中的城市用地規劃也應該充分考慮到這一點，認識不到這一點，不能兼顧城市各種功能的開發，城市朝著片面的方向發展，將導致資源浪費和行業發展缺陷，不利于社會的發展和文明的進步。
三、具體解決辦法
（一）堅持可持續發展
《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規定：“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”
把可持續發展的理念運用到土地利用總體規劃中的城市用地規劃，就是注重提高土地規劃的科學性和合理性，立足于城市的全局發展和社會的整體發展，注重土地資源的可持續利用。在發展經濟、滿足人民日益增長的物質需要和精神需要的同時，要以土地資源的可持續利用和良性循環為目的，增長經濟、開發資源要和協調發展、環境保護齊步進行。
（二）資源保護與發展優先并重
現階段我國城市的現代化建設的實施很少受到土地利用總體規劃的制約，城市建設用地有過度擴張的情況，不顧耕地資源的流失，優先發展經濟是不可取的做法。
要兼顧優先發展和保護資源，正確處理城市發展建設用地和耕地資源保護之間的矛盾，城市建設用地規劃要和土地利用的總體規劃大方向上一致。在土地利用總體規劃發揮了應有功能基礎上，靈活地科學地規劃城市建設用地，環境開發、資源利用、把市場需求、保護治理要統一發展。
（三）各類規劃管理部門協作
城市規劃部門和土地管理部門應該加強業務上的互通有無和日常工作上的協調合作，既保證發展又保護資源。加強部門之間的溝通和合作應該從以下幾方面入手：土地利用總體規劃的制定人員應當充分考慮，使規劃能夠充分反映現代化城市的發展要求，自覺實行局部服從全局的原則，工作中的協調和調整應該以土地利用總體規劃為標準；城市用地建設項目預審的時候，凡是超過了土地利用的總體規劃制定的用地規模的項目，要以總體規劃為標準。各部門協調工作，共同努力，才能建設節約型社會，促進社會快速發展。
參考文獻
論文摘要：隨著我國國民經濟的飛速發展與城市化進程的日益加快，各項建設項目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接。本文通過對土地利用總體規劃與城鎮規劃差異的對比，提出了兩者銜接的方式。
引言
改革開放以來，隨著我國國民經濟的飛速發展和我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出。為了加強對新經濟形勢下我國土地利用總體規劃進行科學、可行的修編，土地管理部門在全國范圍內先后部署并開展了兩輪總體規劃編制工作，特別是加強對土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接。土地利用總體規劃與城鎮土地規劃在用地分類、編制體系及審批權限幾方面都存在著很大差別，兩者銜接的核心工作是做到用地布局與建設用地規模兩方面的銜接。如果建設用地與基本農田的布局不能做到充分的銜接，則規劃實施中必然要對兩個規劃進行頻繁調整。可見，土地利用總體規劃與城鎮規劃有著很高的關聯度，必須以可持續發展的眼光來正確看待兩者的關系，在具體實施中要做到對兩者有效的協調與銜接，為兩個規劃各自的順利實施打下堅實的基礎。
土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異
1、指導思想的差異
自1986年至今，我國先后開展了兩輪關于土地利用的總體規劃編制。土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。
規劃目標的差異
土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
規劃部門的差異
土地利用總體規劃與城鎮規劃分別由國家土地資源管理部門和土地規劃建設部門來編制實施。隨著計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國的土地資源也從過去的無償使用發展為有償使用，這同時就客觀造成了國家土地資源管理部門與各部門之間以及各部門間的矛盾。
規劃時間、層次及人口統計口徑差異造成的矛盾
土地利用規劃有一個重要原則，即“一保吃飯、二保建設、三保環境”，而事實上很多城鎮卻是先有城市規劃后有土地利用總體規劃，這種現象導致總體規劃反而服從城鎮規劃的結果。城鎮人口的統計途徑和統計范圍方面也存在著差異，有些按行政區域進行統計，有些則按非農業人口數量確定人口規模。這種“以地定人”的城鎮規劃和“以人圈地”的土地利用總體規劃也是導致不同矛盾的根源。
土地利用總體規劃和城鎮規劃銜接的原則
土地利用總體規劃與城鎮規劃的銜接應遵從以下原則：第一，從全局出發的整體性原則，要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。第二，保護與保障并行原則，在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。第三，可持續的土地利用原則，在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。 轉貼于
土地利用總體規劃和城鎮規劃的銜接方式
1、強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作
土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。
城鎮規劃要以土地利用總體規劃為依據
城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。
走集約型的城鎮建設道路
城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。
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關鍵詞：土地規劃；環境影響；評價
土地是哺乳一切生靈的搖籃，是人類一切生產活動的載體，隨著人類文明的不斷進步，土地利用規劃對環境的影響日益突出，在和諧社會構建過程中土地利用規劃對環境影響的評價越來越受人們的重視。隨著當今社會人口快速膨脹，城市化進程突飛猛進，合理規劃利用土地，并充分評價其對環境的影響，與生態建設息息相關。
一、土地利用規劃的環境影響評價必要性
近十幾年來我國經濟蓬勃發展的同時卻面臨著沙漠化嚴重，水土流失，泥石流，酸雨等日益突出的環境問題。但是，人們對生態環境建設的意識普遍淡薄，在進行城市化建設的過程沒有對土地利用的合理規劃以致一系列的環境問題，進行土地利用規劃環境影響評價的一個基本原則就是規劃過程與評價的緊密結合，即兩者需同步進行、滾動發展、互為反饋。這樣就可以在土地利用規劃設計過程中，通過探究規劃對環境的所存在的有利或不利影響。土地利用規劃過程中包含著對土地資源及其用途的組織和優化過程。而且土地利用規劃，必然會打破原有土地資源的原位狀態，對其土壤、植被、水資源、等環境因素產生許多有利或有害的影響，從而給當地生態、環境、經濟效益，人們生活質量等產生正面或負面的環境效應。為了能更好地制定或出臺土地利用規劃的措施，因此需要對土地利用規劃進行全面的、理性的研究，作為充分合理利用土地的科學依據，同時為建設和諧社會提供有力的技術指導。促進土地利用規劃與環境協調發展。主要從以下幾方面體現出來：
1.當前我國環境問題大多與土地利用規劃密切相關。
近年來我國政府為了建設和諧社會，對生態環境建設和土地利用規劃投入了巨大的財力物力，取前所未有的成績。但是，我國依然面臨著嚴峻的生態問題，生態建設仍然任重道遠。目前的較為嚴重的問題有：（1）土地干旱嚴重并且沙漠化呈擴展趨勢；（2）水土流失仍在不斷繼續；（3）生態環境嚴重惡化；（4）不合理的土地利用規劃導致土地質量下降，耕地面積迅速減少，適合人類居住的環境急劇減小等。
2.土地利用規劃環境影響深遠。
土地利用規劃對自然環境所產生的影響是累積性的，長期性的，甚至不可逆轉的。如果不合理地對土地土地資源進行開發利用就很可能會引發水土流失，滑坡，威脅生物多樣性，加速水資源枯竭等。如非農業建設可導致高質量農田的土質下降；陡坡地開墾可加劇水土流失引發泥石流等地質災害；擴大城市化面積可降縮小野生動物的生存空間對環境的生態穩定造成負面的影響。總之，不科學地開發利用土地資源往往會引發消極的環境影響，對于基礎的建設的項目來說，政府及相關部門所制定的規劃措施實施后對環境所產生的影響持久，涉及面更加廣泛。而合理的土地利用規劃往往對環境產生積極的影響，如退耕還林可以增加綠化帶，進而改善人類和野生動物的生存環境；在城市化進程中合理地規劃建筑用地可以提高人們的生活質量等。
二、土地利用環境影響評價所存在的問置
1.我國現行土地規劃環境影響評價只限于小區域范圍。
目前土地利用規化對環境影響的探究著重于小區域尺度范圍上，考慮較多的則是土地建設的變化或土地利用對土壤、水質和地質酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規劃對當地環境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結果很難進行大范圍區域影響的研究。
2.缺乏相關預防或減輕負面影響的措施。
預測、評估結果，對于不同的土地利用規劃的情況，所提出得預防或者減輕環境負面影響的措施，這是環境保護評價規定中的重要內容之一。但是很多戰略性的環境影響評價，只是在評價結果中提出相關內容，而具體用什么策略來解決這方面相關難題缺少專門的研究。其實土地利用規劃環境影響評價所面臨的問題異常雜，需要我們科學探究土地利用規劃環境影響評價方法，探究土地利用規劃對環境質量所帶來的各方面影響，在探究進程中要善于利用環境科學、可持續理論、地質環境學、生態學等相關學科所得出的理論成果，進行全面的探究與綜合分析。
3.我國土地規劃利用環境影響評價體系缺乏系統性。
到目前為止，土地規劃利用環境影響評價體系還沒有形成統一、普遍的共識，所以人們迫切需要對土地規劃利用環境影響評價進行更深入的研究、進而建立科學合理地評價體系。然而，我們需根據不同層次、不同類型的土地利用進行規劃，采取不同的評價標準，這是我們在進行土地規劃利用環境影響評價探究中所應注意的問題。以后的評價體系標準更應涉及多層次、多因素影響、具體問題具體分析，這樣才能更科學更合理地對土地規劃利用環境影響進行評價。
【關鍵詞】科學發展觀；土地利用；科學化
1科學發展觀和土地利用規劃的概念及其關系
1.1科學發展觀的概念
科學發展觀以以人為本為核心，強調全面、協調、統籌、可持續的發展。科學發展觀的目標是實現人的全面發展，切實滿足人民群眾的物質文化需求，進而促進經濟的發展和社會的進步。
1.2土地規劃的概念
所謂土地規劃，即在了解某一區域土地特性和經濟發展規劃的基礎上，對該區域的土地提前進行規劃與安排[1]。土地利用規劃致力于在某一特定區域內，尋求土地利用資源效益的最大化。
1.3科學發展觀與土地利用規劃的關系
土地利用規劃致力于尋求效益的最大化，推動經濟發展。而科學發展觀則是在科學的基礎上指導經濟社會的快速全面發展，在以下的幾個方面能對土地的利用規劃進行科學指導：（1）科學發展觀引導社會發展，指導土地利用規劃與相關規劃協調、上下級協調及部門協調。這要求在土地利用規劃編制與實施過程中，加強公眾參與，注重部門協調，保證規劃的銜接性。（2）科學發展觀協調城鄉和區域發展，指導土地利用規劃并協調各區域間用地需求。因而，在規劃土地時要綜合考慮各區域發展需求，合理確定城鄉用地規模。（3）科學發展觀堅持以人為本的可持續發展。因為，在規劃土地時，必須考慮到環境因素，在尋求土地效益最大化的同時保障生態環境不被破壞。
2土地利用規劃中存在的弊端
2.1規劃編制方面
盡管土地利用規劃在土地利用和經濟發展上起到了一定的積極作用，但是在市場經濟的體制下，用地需求模糊，科學發展觀缺乏，規劃體系還不夠完善。主要體現在以下幾個方面：（1）規劃的思路落后，難以科學的進行用地預測。分解指標的不合理，導致欠發達地圖的土地富余，而經濟發達的地區土地資源緊缺甚至無地可用，這都是不利于社會經濟全面協調可持續發展的。（2）由于缺少專題研究，缺乏科學技術的高效應用，導致土地資源在時間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經濟的發展。（3）規劃的基礎數據尚未嚴格的規范化。①部分基礎數據不真實。②各種分類體系無法銜接的現象仍然存在[2]。③不同部門之間數據還存在著統計路徑上的差異。（4）土地規劃與相關規劃協調性差。土地利用規劃與相關的城市規劃、交通水利等專項規劃協調性差，導致實施起來難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規劃在實際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過程中，沒有征詢人民的看法，沒有以人民利益為基礎原則選址。在中心村位置確定之后，對農民的風俗習慣、土地產權等因宅基地改變而產生的問題進行研究解決。
2.2規劃實施方面
（1）規劃編制和實施的嚴重脫節。比如上輪的鄉級規劃編制，過度的重視編制，在確定指標方面投入了80%的精力，卻嚴重的輕視實施評估，僅僅只有20%的精力投入到規劃圖件中；但事實上，在規劃實施過程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規劃指標極少用到。缺乏體系化的規劃實施。無法及時對發現的問題進行調整，導致建設用地嚴重超預計，土地資源的利用不合理化，影響的周圍的生態環境。（2）相關政策的出臺滯后，使規劃在實施過程中缺乏支撐，最終導致規劃實施的實際情況與預測結果的嚴重不符。比如，農村居民點整理的問題。因為相關理論與相應政策的不足，降低了居民點的整理力度，大大延緩了實現規劃目標的進程。（3）過度重視建設，忽略了對環境的保護。在城鎮化和工業化的建設過程中，地方政府被眼前的經濟利益所模糊，盲目的擴大用地規模，忽視了以人為本的核心理念，導致生態環境被嚴重破壞，極其不利于社會經濟的可持續發展。
3土地規劃利用工作科學化的建議
3.1創新規劃編制的方法
（1）規劃修編法制化，堅決貫徹科學發展觀。當前社會經濟發展的多樣性和各地發展的差異性決定了修編規劃的必要性。在修編過程中，必須堅持科學發展觀的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過程的科學化，確保規劃的權威。（2）建立土地利用規劃的體系。根據規劃的任務和范圍，土地利用規劃大致可以分為三大類。分別為土地利用專項規劃、土地利用總體規劃和土地利用詳細規劃。土地利用的總體規劃在很多活動中不足以控制土地的利用，在這基礎上，需要進行更具有針對性的深入規劃，這有利于土地利用規劃指標的落實，同時提高規劃實施過程中的可操作性。（3）修編的同時，進行土地利用戰略的研究。在土地規劃的修編過程中，需依托于科學發展觀的理念，在城市化和工業化用地與耕地保護間達到協調。土地利用戰略研究主要包含以下三個方面：①研究區域的經濟發展趨勢及其對土地利用的影響；②研究區域經濟和生態環境對土地利用的需求及其變化方向；③研究在規劃期內土地利用應該達成的戰略目標。（4）優化土地利用的時空布局。基于區域的土地特色和經濟發展狀況，運用科學的規劃理念和先進的技術，研究確定區域的規劃重點，避免規劃的同一性、空想性和不科學性等問題。（5）協調好各部門工作。編制過程中的部門協作是關鍵，這決定了規劃是否切合實際、是否有廣泛的社會基礎。規劃編制過程中可以從三個方面搞好部門協作：①落實人員，由當地政府選派熟悉情況，業務水平較高、責任心強的專業人員參與土地利用規劃的編制；②強化職責，由政府要求各部門提供與土地利用規劃有關的準確的基礎資料，組織編制本部門用地規劃方案，參與相關的規劃論證協調；③加強交流與溝通，規劃技術負責人與各主要用地部門的領導和專業人員進行交流，對其宣傳規劃工作的重要性和嚴肅性，掌握部門規劃的思路和用地特點，聽取部門對規劃的意見和要求。（6）重視規劃銜接。著重注意四個方面的銜接：①與部門規劃的銜接，做到總體規劃與部門規劃在基期數據、發展思路、規劃目標、用地指標等方面的基本一致；②與上級土地利用規劃的銜接；③在土地規劃體系內做好總體規劃與專項規劃的銜接；④與國民經濟和社會發展戰略目標相協調[3]。（7）堅持以人為本，加強公眾參與。以人為本，建立完善的聽證會制度，對土地利用規劃方案進行科學論證。
3.2創新規劃實施政策制度
（1）科學合理劃分土地，確保土地用途管制規則的統一。按照規定，嚴格控制非農建設用地的數量，允許部分農業土地進行用途轉換。土地利用管理的主要方式就是制訂統一的土地用途管制規則。但是目前該規則并不完備，在不違背原則的前提下，各地應結合自身實際進行探究創新[4]。（2）加強規劃實施的彈性。根據我國實際和綜合國情，我們需要制訂具有中國特色的土地利用規劃。而所謂的中國特色土地利用規劃，就是因諸多不確定因素而引入的彈性規劃理念。增強規劃彈性能夠從多方面入手：①彈性的規劃管理。比如就獨立工礦項目而言，在項目納入規劃的前提下，在一定的合理范圍內，用地位置的變化及少量用地面積的增減都應視為正當合理的；②允許規劃指標10~20%的變動，提高規劃的可操作性；③加強土地用途管理制度規劃的彈性；④在有償的前提下，允許鄉鎮之間相互調節用地指標。（3）加強政府對土地管理的力度，嚴格監控規劃的實施過程。政府加強執法，長期監督土地利用規劃的實施，對執法不嚴、以權代法、以言代法、有法不依等行為嚴肅懲處，對嚴重違規違法者，依法追究其刑事責任。在實施土地利用規劃的過程中，應該建立明確的土地規劃實施評價制度。（4）對與土地利用規劃相關的政策制度建設進行完善。改革和完善土地管理體制，加強中央和省級政府土地管理職能，特別是發揮土地利用規劃的調控職能。應當完善與土地利用規劃相關的政策制度建設，以確保土地利用規劃能夠更好的實施。（5）實現土地利用規劃目標的一個重要途徑是通過對城鄉建設用地的整理，挖掘建設用地潛力。整理城鄉建設用地對土地生產條件的改善、農村居民點布局的調整和土地利用率的提高有重要意義。應該對將建的新區和將拆的舊區進行合理的規劃，對農村居民點進行積極整理，在縮小農村居民點的同時擴大城鎮用地規模，逐漸達成土地利用規劃的目標。
關鍵詞：土地利用規劃；環境影響；評價
中圖分類號：F301文獻標識碼： A
隨著我國經濟社會的快速發展，土地資源越來越珍貴。土地資源的合理利用已經成為城市建設過程中的重要問題，而要想實現土地資源科學合理地利用就必須要高度重視土地利用規劃。土地利用規劃是一項非常重要的工作。
在環境問題日益突出的背景下，土地利用規劃中的環境影響評價變得非常重要。做好這項工作是保護環境的必然要求。在土地利用開發過程中應該充分注意到對周邊環境造成的影響，要從源頭上來盡量減少因為土地利用而產生的環境問題。
1.土地利用規劃環境影響評價概述
了解土地利用規劃環境影響評價的概念是進行科學評價的重要前提。土地利用規劃環境影響評價是指在對規劃區域生態環境現狀認真研究的基礎上，對土地利用規劃實施后可能造成的環境影響進行識別、分析、預測和評價，并在此基礎上提出預防和減輕不良環境影響的對策和措施。土地利用規劃環境影響評價屬于戰略環境影響評價的一種。
當前的土地環境影響評價主要是單個項目的評價，這種評價雖然在一定程度上能夠起到保護環境的作用，但是卻具有一定的局限性。無論是從介入時間、評價范圍還是從項目之間的影響等方面來考察都還存在著較多問題。這對于今后的工作是非常不利的。正因為如此才要采用土地利用規劃環境影響評價。
與單個項目的環境影響不同，土地利用規劃環境影響評價具有明顯的優勢。這項技術的應用：一是能夠涵蓋各業用地。它是從規劃區環境保護和生態建設整體角度出來進行評價。它能夠對諸多建設項目之間的累計效應和協同效應做出科學評價；二是能夠更早地參與到規劃方案的形成中。在土地規劃方案制定之初就參與到其中，就能夠幫助建設單位從生態環境保護和建設角度出發來方案實施過程中可能引起的積極和消極影響。這對于從源頭上減少生產不利影響的可能性是有好處的。三是能夠全面考慮替代方案。在實際工作過程中規劃環境影響評價能夠對潛在環境影響、影響范圍及程度做出充分評估。之后還可以擬訂替代方案來消除以及緩解不利影響。
2.土地利用規劃環境影響評價指標體系和工作程序
土地利用規劃環境影響評價是一項專業性地工作，在實際工作過程中要想實現科學評價就必須要建立起全面科學的指標體系。這是實現科學評價的關鍵。在建立評價指標體系過程中必須要堅持以下原則：一是可操作性。指標體系的最終目的是要用于評價的，因而該體系必須要具有很強的可操作性才能夠實現公正客觀有效地評價。指標可以從國土資源管理部門的現有資料中獲取。二是科學性。指標體系的建立是評價的關鍵，在實際工作過程中要保證指標具有明確的科學內涵，要能夠較好度量。同時還要方便不同地區之間的比較。這兩項原則是我們必須要堅持的。
2.1指標體系的建立。
在土地規劃利用環境影響評價中的指標體系可以分為三個層次：指標層、準則層以及環境要素層。指標層指的是在實際評價過程中反映生態環境質量的多項指標。環境要素層則指的是土地利用規劃活動涉及的環境要素。準則層則往往指的是環境要素可持續發展標準以及環境目標。對于評價中的指標我們可以用狀態指標和影響指標這兩種形式來進行說明。狀態指標能夠反映某區域生態環境質量狀況；而影響指標則能夠用來衡量環境影響。這兩項指標是缺一不可的，在實際工作過程應該充分利用這兩種指標。
2.2工作程序。
土地利用規劃環境影響的工作程序是我們必須要了解的，只有在了解了各種程序之后才能進行科學的評價設計。在實際工作過程中土地利用規劃環境影響評價工作程序主要包含以下三個階段：第一階段是準備階段。在這一階段的主要工作就是要進行資料收集以及分析。通過分析來最終確定評價方法、指標體系。在準備階段需要掌握的資料主要包含：水土流失區面積分布、自然區面積、分布以及規劃、土地荒漠化面積及分布、濕地保護區面積、分布以及規劃以及草地退化面積與分布等內容。第二階段則是正式工作階段。在這一階段的主要任務就是要對環境現狀進行分析和評價，生態環境質量分區、以及參與制定方案和替代方案。第三階段的主要工作就是進行報告書的編寫。環境影響篇章及說明。在實際工作過程中應該嚴格按照上述程序來進行工作。這是進行科學評價的必然要求。
2.3原則。
堅持科學原則是實現科學評價的必然要求。在實際工作過程中應該堅持以下原則：一是要有層次性。土地利用規劃環境影響評價可以分為國家級、省級以及地市級。每一級的評價所依據的材料都是不同的。明確層次是進行評價的重要前提。二是要著重進行生態環境影響評價。在建設過程中傳統建設項目帶來的污染仍然是主要污染，在實際工作過程中應該著重針對這些污染進行評價，具體而言指的就是以下幾點：土壤環境影響評價；地表水環境影響評價；大氣環境影響評價以及環境噪聲影響評價。在實際工作過程中對于這些評價應該保持高度重視。三是要借鑒國內外先進評價方法。當前我國土地利用規劃環境影響評價正處于起步階段，與國外發達國家相比還有很大差距。正是因為這樣在實際工作過程中就需要借鑒國外成熟的環境影響評價理論及方法。著重是要借鑒戰略環境影響評價和區域環境影響評價。
3.評價中的減緩措施
為了有效保護生態環境，在實際工作過程中還可以采取各種減緩措施。這些減緩措施的應用具有重要意義。在實際工作過程中可以從以下幾個方面來做：
3.1生態環境影響減緩措施。
生態環境影響減緩措施包含多種形式，在實際工作中要結合實際情況來選擇針對性的措施。經常用到的措施主要包含以下幾個類別：
一是提高人均綠化面積。在實際工作過程中應該高度重視綠化工作的重要性。在城市綠化的過程中需要注重發展地帶性植被，在引進植物品種的時候要盡量選擇那些環境適應性較強的，實用性和觀賞性相兼的外來植物。二是要加強生物通道建設，健全環境監測體系。生物通道的建設對于保護棲息地生態環境、保障生物活動范圍具有重要意義。在實際工作過程中還需要建立起完善的環境監測體系，應該不定期的組織環保人員對環境進行監測。要實現全方位監測保護。三是要建立綠化隔離帶。綠化隔離帶的建設對于減輕噪音污染是有著明顯效果的。
3.2水環境影響減緩措施。
此類措施主要包含以下幾點：一是要合理安排污水集中設施用地，要逐步提升污水集中處理率。在實際工作過程中要實現集中污水處理。要逐步提升城鎮生活污水以及工業廢水的集中處理率。逐步增加濕地物種多樣性，通過濕地能夠改善水網水質。二是要合理開發水資源。在開發水資源的過程中要嚴禁開采地下水資源。水源應該主要靠雨水、再生水、江水以及海水。要積極開辟多水源，從而保證基本的農灌溉水量，居民生活用水量以及生態用水量。
總結
在土地資源日益緊張和環境問題日益突出的背景下，加強土地利用規劃環境影響評價單元研究具有重要意義。在實際工作過程中應該高度重視這項工作。在實際評價過程中必須要嚴格按照工作程序、堅持科學原則采取專業性措施來提升評價水平。要采取各種措施來減緩污染對環境造成的影響。
參考文獻：
關鍵詞：土地總體規劃；城市規劃；兩規不協調
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A文章編號：
隨著土地利用總體規劃的推進，在我國規劃學術界出現了許多爭議性的問題，而其中極具代表性的問題就是城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調問題(以下簡稱兩規協調)。個人認為，在兩規不協調的諸多問題中首先要解決就是規劃功能定位不清的問題，他們之間沒有的明確相互關系，這與其在規劃體系中的作用與地位有關。究其本質原因就是我國規劃體系缺位，沒有明確規劃之間的相互關系。本文就兩規協調問題解決措施和方法提出個人的一些觀點看法。
一、兩規協調中存在的問題
1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定，協調城市規劃和土地利用總體規劃的相互關系。也就是從那時起，在我國學術界和實務界開始有兩規協調問題的研究和討論。許多學者提出了自己的意見和建議，在總體上認為，兩規是具有相同之處的，主要表現在其法律依據組織領導和規劃審批方面。但是兩規的規劃范圍和兩規的規劃思路是不同的。土地利用總體規劃編制思路是依據上一級下達的建設占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，以供給制約和引導需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規劃編制時，則不同于前者，它不是依照上級下達的規劃控制指標，城市的發展思路和城市規模，是依據城市的社會、經濟、地理、資源、人文背景等多個人因素綜合分析而建立的。在市場經濟的條件下，根據城市發展的客觀規律，設計出城市發展目標和發展規模的計劃，滿足需求，重在發展。換句話說，土地利用總體規劃屬有控制規劃，而城市規劃屬無控制規劃。此外，兩規在城市建設用地范圍和兩規中人口統計口徑不一致，導致兩規中關于城市人口規模的內涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據人口規模計算的城市用地面積。
為了解決兩規協調問題，我國其他政府部門也參與此項研究，針對構建中國規劃體系的問題，提出了相關的解決方法和途徑。國家建設部也提出城鄉規劃的建議，主要包括有全國城鎮體系規劃、城市規劃、省域城鎮體系規劃、鄉鎮規劃、風景名勝區規劃、歷史文化名城規劃等。國務院城鄉規劃行政主管部門作為全國的城鄉規劃工作的主管。國土資源部強調土地利用總體規劃作為土地利用領域中統籌社會、經濟、環境過程的基本規劃，一切其他各項規劃均應當向土地利用總體規劃看齊，用地規模與布局要做好與土地利用總體規劃的銜接。
二、兩規協調宏觀層面：上端規劃功能缺位
兩規不協調宏觀層面上的重要原因是上端規劃功能缺位的問題。上端規劃功能缺位具體指規劃體系中區域規劃功能缺位和上一級土地利用總體規劃功能缺位。兩規協調是土地規劃工作需要的，由于兩個規劃出于不同的目的和任務，導致其目標、任務、內容和編制思路有很大的無法統一協調的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級規劃充分發揮對下一級規劃的綜合協調功能和作用。建設用地指標是兩規協調的焦點問題，上一級土地利用總體規劃分配確定的這些指標，“建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。”上一級土地利用總體規劃對下一級土地利用總體規劃的剛性約束，因此想要協調這之間的矛盾，就要在上一級土地利用總體規劃的框架內進行協調解決。從這一方面來看，城市總體規劃與土地利用總體規劃之間是局部與整體的關系。但從經濟發展方面來看，區域經濟發展是以城市的發展為依托的，在經濟發展過程中城市是區域經濟中心，對土地利用總體規劃具有重要的指導作用。而且土地利用總體規劃的編制是以城鎮體系規劃和城市總體規劃的成果作為重要依據的，二者本應是相互促進的關系的，在城鎮用地規模與布局上緊密協調。兩規協調宏觀層面上就是上端規劃功能補缺，具體來講，就是要開展區域規劃或國土規劃，做好社會經濟發展、生態環境保護與土地資源合理配置三者之間的協調工作，為下端規劃編制和實施提供科學依據。
三、兩規協調微觀層面：建設用地規模
建設用地規模作為兩規協調的重點。目前，在我國無論土地利用總體規劃還是城市總體規劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規模和人均建設用地測算建設用地規模。在兩規協調過程中，要求在統計規范人口和建設用地時統一口徑。在進行人口統計時，兩規協調時應當采用相同的城鎮人口、常住人口和流動人口統計數。
而建設用地作為兩規協調中的焦點問題，則要求統一建設用地尤其城市建設用地的概念。還有工業用地、綠地和道路廣場用地，其發展特性主要受產業結構、交通需求、經濟增長和自然生態等的影響更大，這類用地規模應考慮產業類型和產業結構對用地需求特性，采用分組控制加以確定。
結論：
從宏觀層面上講，兩規協調要依據我國的基本國情建立健全規劃體系，開展區域規劃工作，在區域層次上協調安排土地利用與工業化、城市化之間相互關系。從微觀層面上講，解決兩規之間不同的地方，主要針對解決人口和建設用地的統計口徑的問題。發展與保護是辨證統一的關系。只有通過走發展的道路才能增強國力和提高人民生活水平，而保護也是為了能夠持續發展。城市規劃是以發展為主要特征的，不過在進行規劃工作時要注意優化發展方式，以低代價求發展，發展模式中要注意尋求低占地的發展，走集約利用土地的道路；土地利用規劃是以保護為特征的，但也改變過去的消極保護模式，要進行主動保護，本著“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”的土地利用方針，研究在發展中求保護，在保護中求發展的策略，。
參考文獻:
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[2]曹榮椿．論城市規劃與土地利用總體規劃相互協調 [J]．經濟地理，2001(5)：605―608．
關鍵詞:土地利用規劃鄉鎮綜述國內
中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03
我國土地管理法規定了地方各級人民政府編制土地利用規劃的責任,目前隨著省、市、縣級規劃指標分解工作的逐步完成,鄉鎮土地利用規劃將進入實質性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮和14119個建制鄉。從行政級別來看,鄉鎮雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規劃體系中的作用還是不容小覷。客觀地講,鄉鎮土地利用規劃編制水平直接關系我國土地利用規劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規劃及系統開展土地的調查、登記、統計、評價等工作發揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉鎮規劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關的文獻和專著,嘗試對鄉鎮土地利用規劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結,以期為新一輪鄉鎮土地利用規劃的編制提供些許借鑒和幫助。
1鄉鎮土地利用規劃的地位和特點
目前,在我國的五級土地利用規劃體系中,鄉鎮土地利用規劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實。因此,鄉鎮土地利用規劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規劃相比,鄉鎮土地利用規劃是實施土地用途管制最直接的依據,應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉鎮級土地利用規劃處于規劃的最低層次,屬實施性規劃,其內容應能達到控制性詳細規劃的要求,應為用地管理提供直接依據。徐鄧耀等認為鄉鎮土地利用總體規劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。
與其他級別規劃相比,鄉鎮土地利用規劃作為用地控制管理直接依據的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉鎮土地利用總體規劃“剛性”與“彈性”相結合的問題做了初步的探索和研究。
此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉鎮地處基層所具有的技術、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉鎮土地利用規劃的影響。但總的來講,缺乏一個統一的界定標準,地位也相對模糊。
2鄉鎮土地利用規劃的任務和內容
根據《土地管理法》的相關規定:鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是劃分土地利用區,確定每一塊土地的用途。據此,不同學者又做了諸多闡釋:
王萬茂認為鄉鎮土地利用規劃是在縣級土地利用規劃分區的基礎上落實分區界線和區內每一塊土地的用途,進一步的指出鄉鎮土地利用規劃要制定分區土地用途管制規則并統計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉鎮土地利用總體規劃的編制應進一步強調“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容。歐名豪認為鄉鎮級規劃的重點應是在縣級規劃總量控制與用地分區控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調節留下足夠的空間。
則結合“四定”的方法,在農用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規劃的指標安排及當地的自然條件和經濟社會發展狀況,對重慶市江津區李市鎮土地進行土地利用分區規劃和研究探索。
鄉鎮土地利用規劃成果的重要表現是鄉鎮土地利用規劃圖,鄉鎮規劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據,是規劃任務和內容得以實現的重要工具和保障。然而現實中鄉鎮土地利用規劃圖編制水平總體不高,突出表現為數、圖、表、文不一致等;由于規劃操作性不夠以及隨意修改也導致規劃內容和任務落實的不夠理想。
3鄉鎮土地利用規劃編制的階段和方法
對于鄉鎮土地利用規劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容,又是鄉鎮土地利用總體規劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉鎮級土地利用規劃編制應與鄉鎮基本農田保護規劃同步進行,相互協調。為此,在各鄉鎮編制規劃之前,縣規劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產力諸要素預測,土地詳查及土地利用現狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區,土地利用結構調整思路與目標設想并制作鄉鎮土地利用總體規劃編制的技術指南。
王靜認為,由于規劃區范圍、規劃對象的不同以及內容側重點和深度有別,因而編制鄉鎮級土地利用規劃的模式、方法等都不盡相同;并在海口市鄉鎮級土地利用規劃編制時,按照距離城市遠近和性質不同等將鄉鎮分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農業型,進而分析了各類型鄉鎮的土地利用特點、規劃編制指導思想和編制規劃內容等。
在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉鎮土地利用總體規劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農業型鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是農業用地以及農業生產配套設施的安排,生態保護型鄉鎮則應當利用“反規劃”的理念。
童菊兒、吳次芳認為分為鄉鎮級土地利用規劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規劃編制階段、上報審批階段。
尹凌等認為可達性作為反映區域土地利用狀況、居民生活質量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉鎮土地利用總體規劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規劃對農村居民出行可達性的影響狀況,輔助規劃者和決策者科學決策。
石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉級土地利用規劃的有效優化方法,并針對鄉級土地利用規劃中如何將確定的土地利用數量結構方案優化配置到具體的地域空間,提出了輔助產生可供選擇的鄉級土地利用規劃空間布局方案的數學模型和遺傳算法求解方法。
4鄉鎮土地利用規劃制圖問題
鄉鎮土地利用規劃的最終落實需要體現在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉鎮土地利用總體規劃圖的制作;規劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。
而目前鄉級規劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現狀調查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規劃基礎數據不實以及規劃技術手段落后、人才資金限制等原因,造成規劃圖件、表格和文字說明與實際數據等不一致。這就使規劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規劃的有效實施十分不利。
針對以上問題,彭芳對于鄉鎮土地利用總體規劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術編制鄉鎮土地利用總體規劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數一致,并以重慶市江津區26個鄉鎮土地利用總體規劃編制進行了深入細致的實證分析。
5鄉鎮土地利用規劃與城鎮規劃的協調問題
“政出多門、協調不暢”一直是中國各種規劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉鎮土地利用規劃亦不例外。歐名豪強調鄉鎮級規劃是村鎮居民點規劃與鄉鎮土地利用規劃的基層融合點,為了從體制上保證規劃體系的整合與協調,必須要對目前的城鎮規劃與土地管理,建議盡快將鄉鎮一級的村鎮建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。
童菊兒、吳次芳認為城鎮總體規劃和土地利用總體規劃的銜接,主要應解決基礎數據包括城鎮現狀用地規模、人口、城鄉用地規模、圖件等的銜接問題。
劉志剛認為由于多數小城鎮總體規劃是在投入少、無體系規劃指導、無相應基礎資料、無專業技術人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規劃編制技術力量的薄弱,這就使土地利用總體規劃在積極與小城鎮總體規劃互相銜接中難免存在弊端。
李偉芳認為鄉鎮級土地利用總體規劃與城鎮總體規劃不協調的原因是五個“不一致”:規劃的指導思想不一致、規劃的用地分類標準不統一、規劃在建設用地規模的定位上不一致、規劃人均建設用地標準不一致、規劃城鎮人口統計口徑不一致;認為“兩規”銜接主要內容包括經濟社會發展目標、基礎設施布局、城鎮規模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規劃的法律地位、統一資料口徑、實現資料共享、統一規劃編制的指導思想、加強城鎮建設部門與土地管理部門的配合等。
6前兩輪鄉鎮土地利用規劃的評價
蔡玉梅等認為我國五級土地利用規劃體系中各級規劃理應具有不同的目標、內容、方法和保障手段,然而現實中是各級規劃在內容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。
童菊兒、吳次芳認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術的思路、缺乏技術操作規程和技術要點提示、編制規劃的基礎條件差、規劃的科技含量低、城鎮總體規劃和土地利用總體規劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多弊端,如權威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規劃協調不足等,建議更新規劃理念、加強規劃銜接、促進公眾參與、提高技術如GIS應用水平等。
鄭偉元等認為各級規劃的編制采取自上而下、上下結合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因導致小城鎮土地規劃跟著項目走。
郭春華等認為由于基層土地管理技術、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差,同時鄉鎮土地管理水平不高、土地利用現狀調查工作滯后,這些都導致鄉鎮土地利用規劃水平不高;此外鄉鎮土地利用規劃隨意調整現象也比較突出。
7小結
雖然鄉鎮級土地利用規劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據中國期刊網2009年7月對題目中含“規劃+土地+鄉/鎮”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉鎮具體情況千差萬別,鄉鎮規劃作為我國五級規劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術卻往往被忽視。現有的研究還存在諸多不足,未來應在現有研究基礎上加強對于鄉鎮土地利用規劃理論和技術的研究,如對于GIS技術應用和制圖、數學模型和方法的應用、規劃模式、不同規劃之間的協調和融合、規劃的多目標協調問題、規劃彈性與剛性、公眾參與、規劃后監管與反饋等,從而提高鄉鎮土地利用規劃編制和土地利用管理水平。
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