時間：2023-01-25 17:22:28
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（一）基礎工作情況
經調研，我街道轄5個行政村，3個村有宅基地，總戶數1435戶，總人口4457人，宅基地總面積835畝，宅基地總宗數1519宗，其中閑置宅基地769宗、面積316畝，頒發集體土地使用權證593宗，頒發不動產權證644宗。未建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統。
（二）建立健全體制機制情況
在黨委政府統一領導下，應建立“部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的宅基地管理機制。我街現從事宅基地管理工作兼職人員一名。無其他建制。
（三）審批管理情況
未制定出臺本地農村宅基地審批管理辦法（或審批流程），無農村宅基地主管部門，未建立窗口對外受理，未建立多部門內部聯動聯審聯辦制度，建立了宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求，但未發生過宅基地審查審批項目，村集體經濟組織未設立村級宅基地協管員。
（四）閑置宅基地及農房盤活利用情況
經排查，承德街道無關于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用典型案例。
一、現狀與問題
經過二十余年土地管理法律法規的貫徹實施，農村宅基地管理基本走上了法制化、規范化的軌道，對于保障農民居住權利、加強耕地保護等方面發揮了重要作用。隨著經濟社會的不斷向前發展，農村宅基地本身性質以及面臨的環境發生了很大變化，農村宅基地管理也不斷顯現一些問題，有的問題還表現得比較突出。加快對宅基地管理的改革創新成為當前社會各界關注與熱議的重點，當前有些地區探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：
1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農村建房缺乏統一規劃，盡管在推進新農村建設過程中有些地方制訂了村莊建設規劃，但規劃的控管作用并不明顯，加上農村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農民建房選址比較困難，現實當中往往出現公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。
2.違法占地現象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現實需求與土地法規政策約束之間的矛盾，農民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農村違法建房案件易發多發。
3.流轉遭遇瓶頸，改革勢在必行。隨著近年來經濟社會的快速發展，農村人口逐步向城鎮集中，一些在農村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現處置。另外在某些情況下，如城市郊區、城鄉結合部以及經濟較發達的農村，城鎮人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地，這些年出現的“小產權”房就是鮮例。按照現行的土地管理法律法規，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅使，這些年農村宅基地私自轉讓和房屋買賣時有發生，自發形成農村宅基地非法流轉的隱形市場。加快集體土地管理改革創新，促進集體建設用地有序流轉已迫在眉睫。
二、原因剖析
困擾當前農村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。
1.現行法規政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規，農村宅基地的管理只限于土地法律法規的個別條文和相關政策性文件，數量少，效力層次低。如對農民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執法實踐來看，在以人為本的執法環境中，此規定執行難度很大，可操作性不強且難以執行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。
2.規劃管理滯后，農村陋習影響深遠。長期以來，在規劃管理上普遍存在重城鎮輕農村的思想，對農村規劃投入很少，大多數鄉鎮村莊沒有規劃，導致農村住宅建設無章可循，雜亂無序。總體上來看，農村宅基地只在土地利用總體規劃上確定一個數字規劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規劃和控制性詳細規劃普遍缺乏。
3.執法過于疲軟，監管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監管政策也相繼出臺雪但在土地執法上，還一直處于“軟肋”狀態，主要表現在土地強制執行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規未賦予土地執法監察人員一些必要的強制執行方面的權力。土地問責過松過軟。
三、工作建議
加強新形勢下的農村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質、功能以及環境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規、機制體制人手，勇于創新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法規。要借《土地管理法》修改之機，加快農村宅基地立法工作，國家可出臺《農村宅基地管理辦法》、《農村集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經濟、行政的措施，使農村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現有關于宅基地管理方面的法規政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規政策的執行力。
自農村中心成立以來以落實機構改革任務、村級網格化管理、農村宅基地改革試點、農民合作社建設、農村“三資”管理、農村人居環境整治等工作為中心，扎實有序地推進各項任務落實落細，較好地完成各項工作任務。
1.完成中心機構改革工作任務
按照區委公益事業單位調整目標，全面完成了農村中心職能配置、內設機構設立、人員編制調整、固定資產劃撥、辦公地點整理、事業單位法人證書辦理、銀行賬戶和社保賬戶設立等工作。緊緊圍繞建立辦事高效、運轉協調、行為規范的管理體系這個目標，以完善管理制度，狠抓內部管理為突破口,認真研究制定了考勤制度、請銷假制度、值班制度、印章管理制度、財務管理制度、公務出行管理辦法、公文管理制度等多項規章制度,確保中心各項管理工作有章可循,形成用制度管事管人的長效機制。
2.全力推動村級網格化管理工作
農村中心認真貫徹落實區農委、區委農辦相關文件要求，12月初制定印發了《靜海區村級網格化管理信息統計表》，組織各鄉鎮開展村莊三級網格員確定和網格劃分工作。到目前為止18鄉鎮383個行政村，選定一級網格長383名，二級網格員1498名，三級網格員11540名（另配備黨員7199名），農村網格化體系基本實現全覆蓋。深入靜海鎮、蔡公莊鎮、西翟莊鎮等多個鄉鎮的村莊走訪調研，推動村級網格化管理工作。在深入調研的基礎上制定的《村級網格管理考核細則》（初稿），現已報送區委農辦審定。12月28日會同區網格化管理中心，對各鄉鎮政府轄區內行政村的村級網格電子地圖劃分工作進行了培訓，目前各鄉鎮正在全力推動落實。
3.探索農村宅基地改革試點工作
按照區委“一個試點、一個方案、一個專班”的要求，農村中心配合區農村宅基地改革試點專班積極開展宅基地摸底調查工作，目前，先期確定的6個試點村已制定出了初步實施方案，并成立相應工作專班。根據試點村調研情況，形成了《靜海區宅基地改革試點村調研情況匯總表》，起草了《靜海區宅基地改革試點村情況報告》、《靜海區農村集體經濟組織宅基地所有權管理暫行辦法》、《靜海區農村集體經濟組織宅基地資格權管理暫行辦法》和《宅基地管理系統設計需求》等初步文稿，制定了《靜海區農村集體經濟組織宅基地所有權管理辦法》（暫行）等10個管理辦法，并分別向農村宅基地制度改革試點工作領導小組成員單位和鄉鎮村征求意見。
4.協同推進農村人居環境整治工作
配合區農委開展村莊污水處理項目督查，成立了3個專項督查組，由中心分管領導帶隊利用兩個月的時間，分別對中旺鎮等7個鄉鎮的9個村莊開展督查工作。通過與鄉鎮、村、施工方對接，協調解決各方問題、困難，圓滿完成農村生活污水處理項目建設任務。
農村中心聯合區幫扶辦成立新一輪結對幫扶困難村基礎設施建設缺口資金專項核查小組，對工程中的水泥路面硬化、里巷紅磚硬化、面包磚硬化、修葺護坡、健身廣場、環村植樹等項目進行實地測量、驗收，目前已開展了對13個鄉鎮43個村的缺口資金項目核查工作。
5.認真落實合作社和農村“三資”工作
2020年農業合作社銷售收入1000萬元以上的共有15家，其中：國家級示范社4家；市級示范社1家；市級合作社3家；普通合作社7家。
（一）區政府對全區農村宅基地自建住宅建設和拆遷補償管理工作負總責，負責組織聯合執法，查處農村宅基地自建住宅建設中的違法行為。
（二）各鎮人民政府、街道辦事處對各自轄區內農村宅基地自建住宅建設和拆遷補償管理工作負總責，具體負責轄區內農村宅基地自建住宅建設的日常監督管理工作。
（三）國土資源分局負責農村宅基地用地的審批管理工作。
（四）規劃分局負責農村宅基地自建住宅規劃管理工作，制定村民宅基地自建住宅的規劃管理辦法。
（五）區建設和住房保障局負責農村宅基地自建住宅拆遷評估行業管理工作。
城改、公安、質監等相關部門，按照各自職責，做好農村宅基地自建住宅建設管理工作。
二、嚴格審批程序，規范村民宅基地自建住宅建設行為
（六）凡申請劃撥宅基地新建住宅應嚴格按程序履行土地、規劃、審批手續；在原有宅基地上新建、改建、擴建住宅應嚴格履行規劃審批手續。未辦理審批手續或手續不全的房屋，在拆遷過程中一律不予補償。
（七）村民申請劃撥宅基地自建住宅的，在符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和土地利用年度計劃的前提下，應當向村民小組、村民委員會逐級提出申請，經村民會議或者村民代表會議討論通過，并報鎮人民政府、街道辦事處審核后，報國土資源分局辦理宅基地審批手續。在實施建設前，須經規劃分局審查同意并辦理規劃手續。
規劃部門辦理規劃手續時應當明確用地位置和面積，建筑物層數和面積。
列入城中村改造計劃或重大建設項目拆遷范圍的村莊建設按照相關規定執行，不再新劃撥宅基地。
（八）村民申請在已劃撥宅基地上新建、改建、擴建的，應按上述程序辦理規劃審批手續。
（九）規劃分局應針對不同區域的實際情況，編制農民宅基地自建住宅通用設計圖，免費發放給村民，指導村民建房。
三、建立健全拆遷補償工作的利益導向機制
（十）因城市建設需拆除村民宅基地自建住宅的，由各鎮人民政府、街道辦事處會同拆遷改造主體編制拆遷安置補償方案，經村民會議或者村民代表會議討論通過，由區政府主管部門初審同意后，作為征收集體土地的附件，依法辦理審批手續。
納入城中村改造范圍的拆遷補償安置方案，按照城中村改造的有關政策執行。
（十一）給予村民的住房安置，原則上按照規劃審批的面積進行安置。原人均房屋面積不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的標準補差安置，補差增加的面積收取房屋重置價。
本通知下發前村民已建成的住房，二層（含二層）以下部分的補償，結合原房屋建筑面積，按照人均不少于65平方米的標準安置。超出應安置面積部分，嚴格按重置成新價予以補償；對于臨時搭建非正常使用的面積部分，除嚴格按重置成新價補償外，須扣除拆除費和建筑垃圾清運費。
對于嚴格按程序建設，拆遷前未突擊加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆遷安置時可以按照不同區域給予一定數額的補償。
（十二）對于在村民宅基地自建住宅建設及拆遷安置管理工作中成績突出，未出現突擊加建的村莊，由各鎮人民政府、街道辦事處報區政府同意后，按實際拆遷補償費用（安置房建設除外）的5%予以獎勵。
（十三）因城市建設需要，村民自建住宅被拆除超過1/3戶數以上且耕地較少的村莊，可以由區政府組織實施整村拆遷安置，剩余土地依法征收后依法納入儲備。
四、規范評估行為，保證國家和社會資金的合理使用
（十四）區建設和住房保障局應當加大對宅基地房屋拆遷補償評估工作的管理力度，進一步規范評估市場行為，盡快制定集體土地房屋估價技術標準和實施細則，完善評估行為的約束機制，按照有關規定對房屋重置價定期進行調整并予以公布。
（十五）評估機構在評估中應嚴格按照拆遷評估標準對現狀房屋及其附屬物進行評估，對不符合質量標準、不合理的結構布局、工序工藝不到位的房屋墻體、門窗、粉刷以及附屬物和裝修等，在相應的評估標準中予以扣減。評估結果應報評估委托單位審核，并向社會公布，接受監督。
五、加大打擊力度，堅決遏制突擊加建行為
（十六）對以獲利為目的，在農村宅基地房屋拆遷安置過程中，組織村民突擊加建的個人或組織，以及因生產、銷售、使用偽劣建材和違規施工等造成傷亡事故的個人或組織，由相關部門依法處理。情節嚴重的，依法追究相關責任人刑事責任。
（十七）評估機構不嚴格執行房屋評估技術標準和實施細則，不按房屋實際質量進行評估，造成國家和社會資金不合理使用的，由區建設和住房保障局按照有關規定進行處理，并依法追究相關責任人法律責任。
六、落實責任追究，建立長效管理機制
（十八）各鎮人民政府、街道辦事處要切實加強監管工作，凡發生1次死亡3人以上（含3人）責任事故的，在目標責任考評、表彰獎勵等方面實行“一票否決”，并按相應組織原則處理。
（十九）各鎮人民政府、街道辦事處應當加強本轄區內農村宅基地自建住宅建設和拆遷補償管理工作，制定具體管理措施，將管理責任落實到人，對不履職盡責、失職瀆職者，依法追究相關責任人的行政責任。
（二十）各鎮人民政府、街道辦事處要組織對本轄區內宅基地自建住宅現狀進行摸底分類，登記造冊，保留影象資料，報區政府備案，為今后拆遷安置提供補償依據。
各鎮人民政府、街道辦事處應結合城市規劃及轄區實際情況，研究制定整個區域內村莊的規劃建設、拆遷安置實施方案。
（二十一）各鎮人民政府、街道辦事處應當加強農村宅基地自建住宅建設的日常巡查和管理工作，對違法占用集體土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、擴建自建住宅的行為，應當及時制止并責令自行拆除。不自行拆除的，由相關鎮街報請相關職能部門依法拆除，并按照有關規定進行處罰。
關鍵詞：糧食核心區；農村宅基地；入市流轉
中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017
Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.
Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation
與城鎮國有土地相比，我國集體土地無論是在政策支持還是在利用方式中都受到了嚴格制約，后者的利用條件都要比前者苛刻得多。作為數量最大的建設用地，宅基地粗放利用與城市化進程對空間渴求之間的矛盾日趨白熱化。農村宅基地現狀卻是中國最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項制度[1-2]。我國農村宅基地量多、面大、覆蓋范圍廣，變革宅基地制度理應屬于土地制度改革的重要領域。當前，在我國耕地保護更加規范嚴格前提下，宅基地順利入市無疑已成為當前土地制度改革的一個關鍵點。作為糧食核心區的河南省，耕地保護更是任重道遠，土地資源卻越來越緊缺，與此同時又要面對航空港綜合試驗區、“米”字形高鐵網及配套“一路一帶”戰略發展。因此，開展農村宅基地入市研究，讓農業大省“沉睡的資產”活起來，讓人口大省的農民享有更多財產權利，是經濟新常態下河南省集體建設用地利用方式和發展模式的重要研究內容。
1 農村宅基地現狀及存在問題
1.1 農村宅基地現狀
1.1.1 新建住房無序擴張 目前，我國農村新建宅基地在審核趨于嚴格，但用地區位卻比老宅基地要好得多，特別是農民分戶后，多數都愿意重新選址建新房。據抽樣統計，當前農村中10%～30%的農戶擁有一戶多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面積下降了10～30 m2，宅基地數量卻增加了13.33萬hm2。
1.1.2 現狀住宅嚴重超標 據《全國土地利用變更調查報告》，我國新增村莊建設用地總量呈逐年增長態勢，農村人均住房面積也是逐年上升。長期以來由于對農村建房缺乏科學有效管理及宅基地免費的使用制度，導致農戶超占、亂占，農戶人均住宅面積嚴重超標。目前，全國農村宅基地人均用地約260 m2，河南人均用地約308 m2，二者都遠遠大于人均用地標準[3]。
1.1.3 存量用地閑置浪費 宅基地中閑置和空心化問題突出。原因如下：農民外出經商、打工及家庭傳統的分家方式是宅基地荒廢的主要原因；其次，因村民搬進新住宅，舊宅依舊存在而形成閑置；第三，村民老房屋周圍有大量自留地，一旦房屋閑置就荒廢而無人問津。全國1 333萬hm2農村宅基地中有10%～15%于閑置狀態，計133.3萬～200萬hm2；據統計，2013年河南省僅清理整頓的閑置地就可以再建21個鄭東新區。
1.1.4 農村宅基地管理失控 盡管法律在宅基地管理上規定的非常嚴格，但事實上很難實施。首先，因村莊規劃滯后，新村建設與舊村改造脫節，政府缺乏對農戶新房規劃，建新規模得不到控制，加上村民法制觀念淡薄，新村中土地亂占濫用，嚴重影響了村莊統一規劃[4]。二是鄉鎮基層國土所因人手少，致使宅基地執法巡查不到位，很難對本轄區內的農民建房實施有效管控。三是我國土地用途管制是一種用地規模控制制度，屬于從上到下一種管控，其末端農民蓋房用地一般很少考慮，從而迫使農民新房用地要占用承包地，嚴重危及耕地保護。
1.1.5 宅基地流轉地區差異 不同經濟條件地區，農村宅基地流轉區域差異極其明顯。農村宅基地流轉在城市郊區相對較多，在偏遠區域流轉卻很少。在經濟發達地區特別是城鄉結合部，通過房屋買賣、出租、抵押等流轉的宅基地占10%～40%，其流轉活躍度要遠遠高于一般區域。在同一流轉半徑范圍內，農村宅基地活躍程度伴隨著距中心城市的距離增加而逐漸降低。河南省宅基地流轉呈現較明顯“城中村、城鄉結合部和一般農村”三個區域。
1.2 農村宅基地制度中存在的問題
1.2.1 所有權主體不清 目前，我國《土地管理法》在一定程度上對農村宅基地的所有、使用權進行了簡單約束，但從法律層面上并沒有說明村民集體應該如何行使所有權，造成了在農村宅基地使用和管理上出現縣、鄉、村、組四級主體權責不明、管理混亂，致使農村宅基地確權登記困難并滯后，農戶無法行使自己的權利。
1.2.2 用益物權不完整 物權法將宅基地使用權明確為用益物權。又說“宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，是農民的安身之本，是農民基于集體成員身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物權在法律上表達模糊、自相矛盾，存在先天不足。近幾年，各地推行村莊整理、集中居住、宅基地換房等一系列活動基本都不考慮農民宅基地的收益權。對于整理節余的建設用地出讓收益及增值收益，農民及其集體都享用極少或很難分享。
1.2.3 財產權利無法實現 目前，我國法律法規明文禁止宅基地抵押，也不能將宅基地轉讓給本集體經濟組織以外的個人或組織，而建立在宅基地上的住宅卻允許作為貸款的抵押物，使得農戶無法對自己的宅基地擁有最終的處置權和經營開發權，不可避免地損害了農民的財產權利。宅基地使用權是一種沒有市場價值的權利，農民土地資產價值難以實現。但農村宅基地私下交易無法避免，“隱形市場”和隨意定價的轉讓行為使原本屬于集體所有的宅基地轉讓收益大量流失。
1.2.4 宅基地制度設計效率低下 制度的設計不僅需要考慮公平性，更需要注重效率。我國農村宅基地制度在很大程度上維護了農村內部集體成員間的基本公平，但由于其無償的和無時間約束的使用期限，使其在產權制度的安排上因沒有時間節點而缺乏效率。隨著土地資源性理念強化，宅基地使用權制度的設計要求不僅要保障農民住房需求，又要實現效率價值目標，更要求土地產權從“以所有為中心”轉變為“以利用為中心”[7-8]。
1.2.5 宅基地私下流轉問題嚴重 據國土資源部有關統計，經濟發達地區特別是城鄉結合部，農村宅基地自發、隱形的市場遍布各地。更為重要的是，相關的宅基地產權缺少法律條文約束，國家頒布的法律法規存在著互相引用和相互矛盾，導致現行條件下宅基地登記管理制度混亂、缺乏對宅基地使用上的必要監督。同時缺乏宅基地退出機制，無法實施有效的村莊整理和中心村鎮建設規劃，因宅基地流轉引發的矛盾不斷。
2 促進宅基地入市流轉的建議和措施
在我國工業化、城鎮加速進行之中，以和諧發展的城鄉居民利益互補為導向，宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準許并探索宅基地入市模式。建議如下。
2.1 科學引導，促進農民適度集中居住
科學預測農村宅基地數量和用地規模；結合美麗鄉村建設，適度開展村莊治理，加強宅基地規劃管理，嚴格用途管制，從嚴控制村莊建設用地規模和布局。通過流轉、置換、整理等方式，整合優化農村宅基地布局，逐步推進農宅集居化建設。再者，要實施差異化戰略，以組為單位實行集中居住，逐步打破行政區劃，嚴格實行“一戶一基”、“統規自建”，逐步引導遷村并點建設[9]。第四，進一步強化增減掛鉤政策實施，以政府主導、市場化運作為原則，通過異地置換，真正實現人、地、錢協調統一發展。
2.2 明確產權，完善宅基地立法體系
首先，明確宅基地用益物權，切實賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和D讓權及繼承權；其次，要理清宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況，早日完成《集體土地使用證》和《房屋產權證》的登記發證工作；第三，廢除上位法中關于限制宅基地自由流轉的有關條款，規定村民集體有宅基地的處置權，國家具有宅基地宏觀配置權，農戶具備宅基地微觀使用權、收益權以及一般轉讓權；允許宅基地在城鄉居民之間自由流轉；第四，加強宅基地立法體系建設，修改《土地管理法》及其《實施條例》，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地入市流轉的對象、條件、范圍、方式，以及流轉的主體、程序、收益處置與管理等，明確收益分配；第五，制定城鄉統一的《房屋征收與補償條例》，實現同地同價、同房同價，推進建設用地城鄉一體化。
2.3 嚴格管理，構建入市價格體系
首先，堅持總量控制和用途管制，改革宅基地規劃管制，明確宅基地管理責任，上級政府實施村莊規劃和依法管制，制訂宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公開競爭的土地市場，完善市場價格形成機制，構建集體建設用地的定級估價和價格管理制度[11]，建立區域最低限價制度和地價公示制度。第三，要建立交易價格核準制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投機行為；建立交易價格歸入制度，對于超過核準價格的土地收益，直接歸入為集體經濟組織所共有。第四，大力發展有助于土地交易健康發展的評估機構、土地融資服務機構、土地保險機構等中介組織，建立并完善以區、縣為單位的農村產權交易管理服務市場體系。
2.4 合理分配，切實保護農民合法利益
首先，停止新增宅基地審批，所有入市流轉宅基地必須符合規劃，對登記在冊的超標宅基地每年按超標面積大小采用累進收費。第二，建立合理的土地收益分配機制，將流轉收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應當在國家和集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理調配，大部分留給原宅基地使用者，國家則通過土地稅的形式分享。第三，宅基地交易由買賣雙方按照市場價格自由進行，政府不參與其中，政府通過征收稅費來實現對財富的“二次分配”；同時規定“初次”交易上繳集體組織的土地使用權補償金多數，“二次”交易免繳上述費用。第四，轉讓的宅基地，要經過村民代表會議或者村民會議的過半數同意，本集體經濟組織內部成員在同等條件下享有優先購買權。
2.5 加強監督，完善宅基地流轉保障體制
首先，加大違法違規宅基地查處，鼓勵農民加入到村莊建設中，對村莊違規建房、占用耕地建房的，一經發現，立即查處；對違規建房的現象做到早發現、早處理，對非法占用農村宅基地進行房地產開發或變相開發行為，要追究其刑事責任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地閑置收回制度。為保障宅基地使用權人的合法權益并實現宅基地使用權效益價值，建議建立宅基地使用年限制度，附加續期申請制度；同時建立配套的宅基地轉讓期限，約定超過制度設計的宅基地使用權期限部分無效，并以剩余期限為限期。第三，對于閑置的宅基地應該建立閑置罰金制度和收回制度，規定合理期限，在閑置時間達到該期限，需要按年繳納閑置費，超過閑置期限，村集體經濟組織將無償收回該宅基地。第四，建立完善的農村養老保險、醫療保險、社會救濟等保障制度，將大量的農村人口從土地上解放出來，降低承包地和宅基地所承載的過多的福利保障功能[12]。
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[10]陳文通，林恩偉.農村宅基地流轉糾紛及其解決機制完善[J].中國國土資源經濟，2014（3）：18-21.
關鍵詞：激活；農村房屋；抵押權；法律問題
中圖分類號：F293.3
文獻標志碼：A
文章編號：1673-291X（2012）17-0024-02
河南省葉縣農民李紅偉2010年流轉了近1 000畝土地種植高效有機蔬菜，由于擴大規模建大型溫室，沒有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當前，農民房屋不能夠辦理抵押，造成農民“貸款難”和金融機構“難貸款”，農民很難獲得有效的資金支持，制約了農村經濟的發展。因此，如何解決“兩難”問題，值得我們深思和探討。
一、農村房屋的法律問題
（一）農村房屋所有權
農村房屋是指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋，不包括農村集體經濟組織和鄉鎮企業等所有的房屋。《憲法》第十三條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。”《民法通則》第七十五條規定，“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”據此，農村房屋是農民合法的私有財產，受國家法律保護；農民對自己的房屋享有財產所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。
（二）農村房屋所有權與宅基地使用權的關系
《物權法》第一百五十二條、第一百五十三條的規定，宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。宅基地屬于集體所有，農民有權取得符合法律規定的宅基地，并建造住宅及其附屬設施，其所有權受法律保護。我國擔保法和物權法明確規定，不得在宅基地上設定抵押權，否則無效。法律禁止對宅基地進行買賣和抵押。這意味著農村房屋所有權和宅基地使用權不能分開單獨設立抵押權。
二、抵押權相關規定
抵押權是債權人對于債務人或第三人提供的作為債務履行擔保的財產，在債務人不履行義務時有權就其抵押財產折價或者以拍賣、變賣所得的價金享有優先受償的權利。
市場經濟條件下，市場主體籌集資金的基本渠道是向金融機構融資。金融機構為了防范風險，要求融資人提供擔保，保護自己的金融安全。市場主體通過融資，投入市場進行生產經營，推動社會經濟的發展；同時，金融機構也獲得了利益，實現雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔保不轉移占有，對債權人來說可以減少保管擔保物的風險，對債務人來說可以充分利用擔保物實現增值，符合社會經濟的發展要求。有學者說，現代經濟生活中的抵押權在抵押物權中得到嚴重化[2]。
三、農村房屋抵押的現實意義
第一，農村房屋抵押能夠激活農村沉睡的房產資本，充分發揮農村房屋的經濟效益。目前我國農村，農民面臨的主要問題是農業產業升級所急需的投資如種植有機蔬菜、購買新型種子、農用機械、新型灌溉技術等，均需要通過貸款來解決。金融機構貸款都要求提供擔保物，對農民來說，房屋是農民手里最值錢的財產了。如果允許以農村房屋抵押貸款，將大大緩解農民“貸款難”和金融機構“難貸款”的難題。農民通過房屋抵押融資來發展經濟，對發展農村經濟十分有利。
第二，農村房屋抵押，對金融機構來說風險易于控制。我國《土地管理法》第五十九條、第六十二條規定，農民建房應當使用宅基地，一戶農民只能擁有一處宅基地的使用權，宅基地面積上限不能超過省、自治區和直轄市的規定。我國農民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來之不易的貸款，同時，能調動農民發展經濟的積極性和主動性。此外，金融機構通過完善管理機制，加大對貸款用途和使用情況的監管力度，將信貸風險控制在最小限度內。
第三，允許農村房屋抵押對搞活農村經濟，培育社會主義農村市場具有深遠重大的意義。我國目前至少有70%左右的人口住在農村，這些人口是我國發展社會主義市場經濟不可或缺的參與主體。中國要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調動廣大農民群眾的積極性，縮小城鄉差別，讓更多的農民走上富裕之路。隨著農村剩余勞動力不斷增加，廣大農民也正在積極尋找致富的門路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來獲得發展經濟所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個又一個的致富機會，很可能讓部分農民產生畸形心理，從而影響到社會的穩定。
四、我國目前農村宅基地使用權轉讓的有關規定
我國對農村宅基地使用權的轉讓有著嚴格的限制。根據“地隨房走、房地一體”的原則，在實現農村房屋抵押權時必須依法處理宅基地使用權的轉讓問題。
宅基地使用權是農民基于集體經濟組織成員身分而享有的社會福利和社會保障，是農民的安身之本。在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農村的現實下，土地承包經營權解決了農民的基本衣食來源，宅基地使用權解決了農民的基本居住問題。這兩項制度的福利色彩成為維護農業、農村、農民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權制度的首要功能，關于宅基地使用權的取得、行使和轉讓問題，必須尊重這一現實，以利于保護農民利益，構建和諧社會[3]。
關于農村宅基地使用權的轉讓，我國法律或行政法規沒有直接的允許或禁止性規定，但是國務院及其所屬職能部門對該問題了一些明確的政策性規定。（1）1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”（2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。” 2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。”
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雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。
五、農村房屋抵押的現狀
為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。
六、農村房屋抵押權實現的方式
農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：
1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。
2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：
（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。
農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。
參考文獻：
[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.
[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.
[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。
雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。
五、農村房屋抵押的現狀
為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。
六、農村房屋抵押權實現的方式
農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：
1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。
2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：
（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。
農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。
參考文獻：
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[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。
存入我的閱覽室
雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。
五、農村房屋抵押的現狀
為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。
六、農村房屋抵押權實現的方式
農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：
1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。
2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：
（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。
農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。
參考文獻：
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[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.
[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。 展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。
六、農村房屋抵押權實現的方式
農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：
1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。
2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：
（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。
3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。
農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。
參考文獻：
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收稿日期：2012-04-11
論文關鍵詞 土地承包經營權 宅基地使用權 流轉
在我國，土地所有權分國家所有與集體所有兩種，根據《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律法規之規定，城市的土地歸國家所有，農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有，土地的所有權只能由集體所有轉變為國家所有，而不能逆向行之。現階段，農村集體土地主要經沒收、征收、征用、征購、轉戶、遷移等原因轉為國有土地或者限制在本集體經濟組織內部成員之間進行使用權轉讓，在市場經濟蓬勃發展的今天，這已嚴重阻礙了土地價值的真正實現。探索新的集體土地流轉模式，不僅有助于我們合理開發和利用稀缺的土地資源，而且對于我國經濟發展的整體規劃也大有裨益，極有研究價值。
一、集體土地流轉問題概述
資本主義國家實行較為嚴格的土地私有制，自英國“圈地運動”之后，工業經濟和城鎮化飛速發展，土地流轉制度也歷經幾百年發展，幾經陣痛，業已建立起一套完整的法律程序，對于私人土地的征收、征用、征購以及土地買賣、交換、贈與、轉讓、出租、抵押等問題都有明確規定，雖然我國實行土地國有和集體所有制，不存在土地買賣問題，法律僅規定了集體土地可以經過被沒收、征收、征用、征購、轉戶、遷移等原因單向不可逆地轉變為國家所有，但國外的很多有益經驗仍然值得我們借鑒。
在現階段城鄉統籌背景下，社會主義市場經濟與城鄉二元社會體制均發生了深刻變化，城市土地正經歷著新一輪的洗牌，農村土地使用權的權利效能也產生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉出現了諸如流轉不規范、交易糾紛多、產權意識混亂、流轉比例低等一系列問題。對此，我們要充分發揮市場驅動力，完善農村土地承包經營權流轉制度和宅基地使用權制度，明確界定宅基地使用權流轉范圍，逐步放開宅基地的入市流轉，相關部門更要盡快出臺相關政策措施，引導和規范農村土地使用權流轉行為，保障集體土地實現有序流轉。
二、土地承包經營權的流轉難題及對策
土地承包經營權就是承包人因從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產或其他生產經營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。土地承包經營的范圍被依法確定，承包期限也確定為30年，在承包期限內嚴格限制調整承包地。
土地承包經營權流轉是指通過承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。根據《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關規定，法律承認了土地承包經營權人的流轉權，并且規定了流轉的方式，同時，對土地承包經營權的流轉也設置了較多的限制性規則，當然，這些限制的初衷是為了保障農民的基本生存權利，但是隨著我國經濟改革的不斷深入，很多規定已經不適應發展的需要了。
（一）土地承包經營權的流轉難題及成因
1.土地承包經營權為我國所獨創，現存的主要流轉難點在
（1）集體的農業用地原則上不能用于建設，要進行建設必須先“變性”，而且，集體建設用地使用權原則上也不可以進行交易；（2）流轉對象被嚴格限制在本集體經濟組織內部成員之間；（3）承包地在承包期限內不得進行調整，農村大量新增人口無法取得土地，土地配置不均現象嚴重，導致無地農民生活困難，現實矛盾突出；（4）出嫁婦女一旦喪失原有土地承包經營權，可能在喪夫后“兩頭落空”，失去最基本的生存條件；（5）承包地被征收后的土地補償費分配不均，導致了農民采取一系列抵制措施。
2.造成現有困難的原因分析如下
（1）法律規定與民間社會規范的沖突是承包經營權流轉難的社會根源；（2）法律規定之間的內在沖突是土地承包經營權流轉困難的法律根源；（3）政策頻繁變化是導致農村現實利益沖突并阻礙土地承包經營權流轉的現實原因；（4）法律規定與復雜的農村現實之間的脫節是引發土地流轉難的直接原因；（5）現行土地所有權設置上的“雙軌并行”、“城鄉分治”是土地承包經營權流轉難產生的深層次體制根源。
（二）關于解決現有流轉難題的對策
現存土地承包經營權的流轉難題很多屬于法律缺陷，有待制度的進一步完善，我們可以努力建立一套農村土地承包經營權流轉的糾紛解決機制，譬如：
1.從消除糾紛產生的根源出發，構建糾紛預防機制
不斷深化改革，打破土地制度設置上的二元體制，推進土地承包經營權的有序流轉。在農村土地制度的設置上因地制宜，給地方留下一定制度創新的空間。此外，保持政策的穩定性，健全相關法律規定，強化基層政府的指導和服務職能。
2.建立多元化的糾紛解決機制，促進糾紛的及時和有效解決
我們要注重調解，充分發揮農村基層組織的作用，同時穩步推進農村土地糾紛仲裁工作，強化農村土地流轉糾紛的仲裁解決機制，當然，訴訟解決機制也必須健全，保證司法救濟途徑的暢通，這樣才能做到及時化解矛盾，維護農村社會的長期穩定。
三、宅基地使用權制度的弊病及對策
宅基地使用權是農村集體經濟組織的成員有權占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權利。宅基地位用權是農村村民個人重要的財產權利，關系到農民的切身利益。伴隨農村特別是一些城郊村房地產市場的不斷活躍，農村宅基地使用權由簡單地農民自己享受居住的權利轉變為農民轉讓自己的宅基地或將宅基地上所建房屋出租、出售與他人的方式實現財產利益的一種權利，由此所涉及的權屬、流轉糾紛也越來越多。
（一）對宅基地使用權流轉的限制
1.關于農村宅基地的轉讓
《土地管理法》第62條規定了“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”該法出臺后，國務院為加強農村土地的管理，已明確規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。因此，《物權法》又明確規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。村民依照規定轉讓宅基地使用權的不得再申請宅基地。”
可見，宅基地的轉讓被嚴格限制在本集體內成員之間協議轉讓，但須經鄉、鎮政府批準，且轉讓方不得牟利。盡管農村的宅基地使用權擁有比國有土地使用權更長的使用期限、更鮮明的財產屬性，但農村宅基地仍不能設置抵押權，不能與外部進行合資。
2.宅基地使用權的流轉難題
現存的主要問題有：
（1）產權意識混亂，流轉比例低。我國農民的土地產權觀念淡漠，甚至相當部分農民沒有產權概念，而農村勞動力的轉移遠快于農村宅基地流轉增長，兩者發展比例不協調，是加劇農村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉不規范，交易糾紛多。據有關調查顯示，大部分宅基地交易都未經集體同意而直接在私下進行，收益歸于個人。因缺乏法律明確的規范和指引，一些農村的宅基地無法實現有效管理，盡管農戶的自發流轉行為和結果受到法律保護，但是流轉的方式、范圍、收益以及土地產權關系調整等方面缺乏法律約束和保障，極易產生矛盾和糾紛，從而危害農村社會的穩定。
（二）完善宅基地使用權制度的對策
1.完善農村宅基地所有權制度
當前，要從農村土地集體所有的前提下確立農民土地產權的主體地位，從政策層面轉到法律層面給予有力、可靠保障，改革更應在符合土地利用規劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內流轉，而不是毫無限制地進入市場。在實現有序、適度流轉的同時，使農民切實參與到宅基地收益的分配中來，一同分享社會進步所帶來的好處。
2.界定宅基地使用權流轉范圍
宅基地和農用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴張宅基地導致農用地減少的情況，必須限制流轉的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權屬證書、土地界限清楚且權屬無爭議；符合國家和地方的土地利用總體規劃及城鎮建設規劃，保證耕地不被占用；規范宅基地使用權出讓過程中的主客體范圍、各方權利義務以及農民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。
3.允許宅基地入市流轉
宅基地使用權本身是農民的一項財產權利，屬于農民的物權。農民作為市場經濟的主體之一，對自己的住宅應當有自由轉讓的權利。為了實現農村宅基地流轉的市場化，真正實現土地的市場價值，宅基地上市轉讓應當向購買對象放開、放開購買價格并放開購買區域，保證農民分享土地流轉的增值收益，保障其在經濟上實現自己的土地權益。
四、解決集體土地流轉問題對我國經濟發展的意義
（一）我國集體土地流轉現狀
我國集體土地產權不清、交易困難、流轉的法律依據先天不足，呈現出流轉不規范、交易糾紛多、產權意識混亂、流轉比例低等問題，已經嚴重制約了我國城郊經濟的發展和農民收入水平的提高。因此，對于農村集體土地使用權流轉的對策與建議，需要我們充分引入市場機制，完善農村土地承包經營權流轉制度和宅基地使用權制度，同時，改革也不能走完全市場化的道路，而是要在堅持自身固有的特點的基礎上引入一些市場經濟的原則和方法如有償使用、平等競爭等，走出一條具有當前中國農村特色的集體土地使用權流轉之路。
（二）解決集體土地流轉問題的意義
我國當前正處于改革和發展的關鍵階段，集體土地流轉矛盾激增，日益成為嚴重阻礙我國經濟健康發展的桎梏，但是我們相信，只要采取合理的市場化措施，一定能夠解決好這個問題，并對整個社會經濟意義重大：
第一，有助于減少對稀缺的土地資源的浪費，提高我國單位面積土地的收益率，同時提高整個社會的生產效率。
一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。
在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號，以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。
對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉，包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”； 《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”； 《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：
1）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。
當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。
對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現，實現程序等還有待于明確規定。
二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。
法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。
再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。
為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。
其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。
再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。
第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。
如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉鎮企業法
3）中華人民共和國擔保法
4）中華人民共和國商業銀行法
5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）
6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》
8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕 第 11 號
9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定
(一)住戶的構成
此次白馬鎮生態屏障區調查區域涉及5個行政村，29個村民小組，合計1959戶，5230人，見表1。其中漁光村5個村民組，計149戶，493人;楊柳村7個村民組，計313戶，906人;沙臺村5個村名組，計224戶，734人;鐵佛村11個村民組，計1238戶，2956人;三溪村1個村民組，計35戶，141人。此次調查的是生態屏障區中所有住戶的情況，因此人員構成包括農業人口和非農業人口，分別占調查人口的93.16%和6.84%。
(二)承包地
漁光村桐麻彎組和鐵佛村黃荊壩組未進行土地承包面積的登記，因此在統計分析中對這兩組戶數進行剔除處理;此外調查對象中存在6.84%的非農戶，而且其中一些非農戶擁有承包地，所以將這些非農戶也納入到數據統計中。對余下的27個村民組進行統計分析。土地是一切生產活動的承載基礎，它在農業生產和農民生活中發揮著重要的承載、養育功能［3］，因此此次調查將承包地分為水田、旱地和林地三種。筆者僅對各村承包地的戶數和承包地的主要類型進行分析，如圖1所示。除三溪村三種類型的承包地的承包戶數比較接近外，其他4個村的差異都比較明顯。承包水田的戶數最少，僅占所有承包地總戶數的9.30%，而承包旱地和林地的比例分別為46.51%和44.19%，白馬鎮生態屏障區內住戶承包地類型差異很大。
(三)“兩證”情況
調查中涉及到宅基地使用權證、房屋產權證和土地承包證三種與土地有關的證，而許多人將宅基地使用權證和房屋產權證看作是同一種證，只提供了其中的一種，因此在統計分析時，筆者將這兩種證作為一個整體進行了統計。見表2，整個調查區域內有土地承包證的有496戶(包括擁有承包證的非農戶)，占總戶數的25.32%。宅基地使用權證或房屋產權證不辦證的情況也比較普遍，整個屏障區未辦證的百分比高達77.18%，沙臺村未辦證的比率高達85.27%。
(四)房屋結構與面積
通過百度百科知，房屋結構包括6種類別:鋼結構;鋼、鋼筋混凝土結構;鋼筋混凝土結構;混合結構;磚木結構;其他結構［2］，而根據三峽庫區住房的實際情況，此次調查中將房屋結構種類設計為磚混、磚木、土木和其他四類。在統計調查表時發現存在無房或未進行房屋面積登記的情況，如鐵佛村就有277戶。因此，此處只對有效登記戶數(有房并且進行了房屋面積登記的戶數)進行分析。表3和圖2的數據表明調查區域房屋結構主要是磚混、磚木和土木三種，磚混最多，達到1040戶，占有效戶數的66.07%，面積132774m2，土木和磚木分別占29.99%和6.10%，面積分別為61987m2和12305m2，而對于鋼結構和鋼筋混凝土結構等其他結構的房屋類型僅有2戶，130m2。從每戶住房面積看，房屋面積差別很大，最小的僅30m2，最大的697m2。如果將面積的大小分為小于100m2、100～200m2、200～300m2和大于300m2四個等級，各級戶數的百分比分別為27.93%、62.91%、6.85%和2.31%。
(五)居住位置、方式與環境
1.居住位置三峽工程帶來了巨大的社會經濟效益，但是也給庫區部分人民的生活帶來了不便之處，主要是土地被水淹沒，為了最大程度地發揮三峽工程的作用，保障人民的生命財產安全，此次后續工作規劃考慮設置庫區綠化帶和生態廊道。因此本次調查需要了解農戶的居住位置以及方式。居住位置主要考慮兩個因素，一個是庫區周圍100m綠化帶，另一個是是否存在地災風險。分析數據發現，整個調查區域處在庫周100m綠化帶的僅有98戶，其中漁光村29戶，楊柳村16戶，沙臺村1戶，鐵佛村52戶;居住地存在地災風險的有307戶(見表4)，地災類型主要是滑坡，分布在楊柳村、沙臺村和鐵佛村，其中脫膠分廠滑坡的影響最大，幾乎影響了鐵佛村整個黃荊壩組的住戶。2.居住方式居住方式分為集中居民點和散居兩種。居民點是指居住人口大于等于50人的集中居住點，否則稱為散居。根據統計數據分析，整個區域有14個居民點，分布在楊柳村、沙臺村、鐵佛村以及三溪村4個村，共計726戶，1776人，其他為散居戶和無房戶。對于散居戶，進行了公路邊和非公路邊的調查，公路邊是指離最近的機耕道不足100m，而超過100m的為非公路邊。統計數據表明在公路邊的共計605戶，1847人，非公路邊的309戶，980人。見表5，除三溪村外，對其他各個村所有散居戶而言，均是居住位置靠近公路的戶數占多數，這表明住戶在住房的位置選擇時傾向于靠近公路修房，因此靠近公路邊的土地利用作為建設用地使用的程度較高。此次后續工作規劃涉及農村居民點的優化、基礎設施的建設與完善。通過表6的數據統計，可以發現調查區域居民點有以下特點:一是居民點分布不平衡，如漁光村無居民點，而楊柳村有6個居民點;二是居民點大小差別很大，除鐵佛村有三個較大的居民點外，其他各村的居民點都較小;三是居民點的數量少，散居戶占絕大多數。3.居住環境結合庫區的實際情況，居住環境可以從距最近場鎮的距離、飲水方式及“一池三改”三個方面進行分析。(1)距最近場鎮的距離距場鎮的距離，指的是住戶到政府所在地的空間直線距離，因此場鎮距離就是住戶到白馬鎮的距離。此項調查數據是根據1/2000的遙感解譯土地圖上量測估算的。距離場鎮的遠近與農戶的生活關系密切。為方便計算統計，根據調查數據的范圍，將到場鎮距離分成五個級別(參考表7)。根據表7的統計數據計算，距離場鎮不足2km的占有效統計戶數的40.97%，2～4km的有55.89%，累計96.86%。盡管距離大于4km的戶數不多，僅52戶，但是他們的生活隨著距離場鎮距離的增加變得越來越不便。(2)飲水方式飲水方式分為自來水和挑水兩種。整個調查區域通了自來水的有876戶，約占總戶數的50%，分布在漁光村、楊柳村、鐵佛村和三溪村，不過此處自來水并不單指自來水廠的自來水，也包括通過修建水池，經過沉沙處理，通過水管引進家的水。鐵佛村的水源是自來水廠的自來水，計765戶，其他各村所謂的自來水是自己修建水池所取的水;剩下住戶飲水的方式是挑水，水源類型主要有井水、山泉水、堰塘水以及溪溝水等，這些用水基本沒有進行凈化處理。可見，真正使用自來水廠消毒凈化過的水源的住戶不到總戶數的50%，住戶的飲水狀況堪憂。(3)“一池三改”“一池三改”是指沼氣池建設，即改廚、改廁、改圈。此次調查涉及一池三改的共計242戶，一池三改率為14.62%。結合距場鎮的距離、飲水方式以及“一池三改”的統計分析，研究區域內住戶的居住環境并不十分理想，對于部分人而言，他們對自己的居住環境感覺一般，但是對于另一些人來說，距離場鎮較遠、水質差、取水方式落后、通信設施不完善以及廚衛條件差等，這些住戶的居住條件需要改善。
二、武隆縣生態屏障區存在的問題
(一)人口結構導致土地不合理利用
生態屏障區內的住戶構成包括了一定數量的非農戶，又可以分為純非農戶(全家都是非農業戶口)、半非農戶(既有非農業戶口，也有農業戶口)。調查區域內水田承包戶僅占所有承包地戶數的9.30%，旱地為46.51%，整個區域內部農用地結構極度失衡。然而，當前還存在著非農戶擁有承包地的現象，如楊柳村就有35戶純非農戶擁有承包地。此外還存在非農人口占用農村宅基地的現象，楊柳村就有21戶純非農戶口有宅基地使用證，還有30戶純非農戶有住宅。這些現狀不僅增加了農村建設用地面積，減少了農用地面積，使用地結構惡化，同時由此產生的土地問題將不斷增加。這些現象是與當前有關土地的法律法規相抵觸的，同時也表明土地管理部門以及集體經濟組織對農村土地管理的力度不夠，認識有待提高，法律法規的執行有待加強。
(二)土地證件缺失可能導致移民利益受損
在出現土地糾紛的情況下，土地證件是重要的憑證。5個村中楊柳村未辦證的比率是最低的，但是也接近50%，其原因值得我們進一步去思考。筆者認為造成當前這種承包證、宅基地使用證(房屋產權證)辦證率低的原因有三點:一是相關部門管理的不完善，“兩證”的宣傳不到位;二是住戶對土地證件沒有正確的認識，不愿意辦證;三是歷史原因，部分住戶的宅基地是繼承祖輩的財產得到的。此次調查的主要原因就是確定生態移民的戶數與地點，由于相關證件的缺失，實施生態移民工程時如何保障住戶的土地權益不受損害成為三峽工程后續工作規劃中需要注意的重要問題。而對于今后的管理來說，這種現象必須要徹底改變。
(三)房屋結構有待調整，宅基地超標現象普遍
當前土木結構和磚木結構的房屋仍然占著一定的份量，從安全性、穩定性和舒適性的角度看，磚混結構、鋼筋混凝土結構是今后修建房屋的主要類型，因此當前屏障區內的房屋結構有待調整。從每戶的面積看，大小差異很大，小至30m2，大至697m2，但主要集中在100～200m2，占有效調查戶數的62.91%。《重慶市農村宅基地管理辦法》規定:山地丘陵區，村址在平原地上的，每戶面積不得超過132m2，依此規定將有470戶超過這一標準，占有效調查戶數的30.11%。大量超標的宅基地占用了大量的土地，使農村宅基地管理辦法制定的標準難以執行，甚至可能使宅基地面積超標行為盛行，使農村宅基地建設面積呈擴張的趨勢;同時屏障區內沿路建房的現象比較常見，以致公路兩側的耕地被大量的用于宅基地的建設，使耕地的數量大量減少，對原本農用地就很緊張的區域來說，用地壓力日益增加。
(四)地災導致土地減少
土地是國家賦予農民的社會保障載體，失去土地意味著農民失去:①可再生產資料;②就業機會;③稀缺性資源增值成本;④風險抵押資本;⑤后續繼承使用權等［4］。因此，土地是農民的保障。然而存在一些非人為因素造成土地資源減少，如滑坡、泥石流等地質災害。三峽庫區是我國歷史上滑坡、巖崩等重大地質災害的多發區之一，近年來在云陽、秭歸、武隆、豐都等地就多次發生大滑坡［5］。此次調查的區域，共涉及9個滑坡地帶，307戶受到了不同程度的影響，有的甚至是整個村民組都受到了影響，盡管有些滑坡地帶已經進行了治理，但是這并不能徹底解決這些住戶的實際問題。同時，這些區域在降水量較大的季節還可能產生泥石流、崩塌等地質災害，因此必須妥善處理這些受影響的住戶。
(五)人居環境有待改善
隨著新農村建設的開展，農村居民點建設是改善農村面貌、提高農民生活水平的一項重要的措施，同時也有利于土地資源的利用。然而，農村居民點土地利用現狀比較粗放無序，農戶居住仍呈零散分布狀態，導致道路、自來水、電力、廣電、通信、環保、文化等基礎設施的配套半徑拉長，資源共享程度低下，建設運行成本大為增加［6］，以致農村基礎設施陳舊落后，基礎設施缺乏，環境雜亂無章。居住環境對于每個人來說都是住房選擇的重要因素，然而當前調查區域內的居住環境十分不理想，其居民點現狀可以概括為少、小、不均衡，而且表現在趕場的不便，教育質量低，農村衛生環境差，飲水，“一池三改”等諸多問題。
三、對策建議
此次規劃的目的是生態屏障區、庫周綠化帶內生態移民數量的確定，需要根據規劃的要求、土地的承載能力、環境容納量確定生態移民的數量。因此在對策建議的提出時，必須要體現這一點，據此筆者提出了以下建議。
(一)貫徹執行相關法律法規，加強農村土地管理
相關的法律法規對農村土地利用、管理進行了規定，為農村土地的合理有效利用以及有序高效管理提供了法律保障，必須一絲不茍地執行。嚴格進行農村宅基地建設的審批管理，杜絕非農用戶宅基地申請獲批的現象出現;建立并完善農村宅基地流轉市場，明確宅基地流轉的條件、范圍和對象;對于那些已經取得宅基地使用權的非農戶，采用征收宅基地使用費的方式進行管理，建立農村宅基地退出機制。按照《土地承包法》的規定，只能是本集體經濟組織的農戶才可以承包土地，因此對于那些非農戶所擁有的承包地必須予以收回，并重新在本集體經濟組織內發包。
(二)改進土地證件管理，明晰相關產權
宅基地使用權證、房屋產權證以及農村土地承包證有著和身份證一樣的作用，它們表明了宅基地、房屋或者承包地的使用者，是土地身份的證明。因此必須完善基層的土地管理與承包地的發包工作。規范對宅基地使用權證、房屋產權證以及農村土地承包證的管理，要嚴格發證程序、規范證書填寫，建立發證檔案，健全發證手續［7］，核查土地面積，按時發放相關證件;加強相關法律法規的宣傳，提高農民對土地證件及管理的認識，督促未辦證的農戶補辦相關證件，及時開展證件的換發工作。
(三)建立農村宅基地規劃制度，引導農村宅基地使用
宅基地建設是農村建設用地的主要構成部分，當前的遍地開花以及超標用地的宅基地利用現狀要求必須將宅基地納入農村建設用地的規劃范疇，編制鄉村宅基地利用規劃。結合當地土地利用規劃與三峽庫后續工作規劃，建立包括房屋結構、分布、人口總數、人均宅基地面積、規劃實施的保障措施以及相關配套設施建設等內容的農村宅基地規劃制度，充分發揮規劃的控制和引導作用，嚴格控制農村宅基地超標以及過度占用耕地的外延擴張趨勢。
(四)加大地質災害防治力度，保護農戶生命
財產安全滑坡、泥石流、崩塌等地災的發生不僅威脅人民的生命財產安全，也會造成土地尤其是農用地的減少，因此必須通過相關的措施予以控制和防治。首先必須進行工程治理，以保證當前住戶的安全;其次，從長遠出發，必須將處在危險區域的住戶進行搬遷，以徹底解決安全隱患，對相關區域進行降坡處理;此外，不管是進行工程治理還是進行搬遷避讓，對于潛在危險區域，以“3S”技術為支撐，建立監測和預警機制［8-9］，以保證生命和財產安全，同時可以充分利用農用地資源，提高土地利用效率。
(五)完善農村居民點建設，加強配套設施
增加居民點的建設和管理力度，對原有的居民點進行適宜性分析，對于不適合保留的居民點，選擇合適的位置，進行整體搬遷處理或合并到其他居民點;對于適合保留的居民點繼續進行經濟、土壤與環境容納量的分析，確定居民點可容納的人數，最后決定居民點是進行擴建，還是進行居民的外遷。參考衛星城的原理［10］，選擇一點建立相對集中的居民點區域，使其具備場鎮的大部分功能;加強水、通信、環保文化等基礎設施的建設，進行一池三改，發展農村沼氣，建設生態家園，發展農村庭院經濟，改善農村人居環境，提高農民生活質量，增加農民收入，保護生態環境［11］。
四、小結