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一、 農村公共產品的供給現狀。所謂農村公共產品是與城市公共產品相對應的一個概念，農業、農村、農民生活共同需要的、具有一定典型特征的產品及服務。同時農村公共產品也是一種相對于農民的“私人產品”而言，用于滿足農村公共需要，具有不可分割性、非競爭性、非排他勝的產品。
（1） 農村公共產品供給總量不足。在中國,農業極其重要又相對“脆弱”,需要國家財政的大力支持。但財政用于農村支出的比重始終偏低,農村大型的生產性基礎性設施,如區域性的水利灌溉設施、電力設施、農業科技推廣、農業氣象服務等都表現出嚴重的短缺。另外,涉及農村可持續發展的公共產品供給不力。
（2） 農村公共產品供給結構失調。農村公共產品供給在總體不足的同時,也表現出結構失調的特征。農民急需的生產性公共物品供給不足,非生產性的公共物品不是發展農業生產最急需的,但是基層政府卻對非生產性公共產品的供給有著較強的激勵,這就使得有限的公共資金不能合理使用,農村公共產品供給“不足與過剩“同時存在。
（3）農村公共產品供給缺乏公平。農村公共產品供給缺乏公平性主要表現在以下兩方面：
1、城市與農村公共產品供給不公平
雖然同為中國國民,城市居民與農村村民的待遇卻大不相同。農民可以享受的基礎設施建設、教育、醫療衛生等公共產品均低于城市,例如農村每千人口,平均擁有不到一張病床,而城市的平均數字約有3.5張;農村每千人口,只擁有一名衛生技術人員,城市則在5名以上;農村人口醫療保險覆蓋率只有9.58%,城市則為42.09%，由此可以看出公共產品的供給在城市與農村之間顯著不公平性。
2、農村各地區間公共產品供給不公平
由于農村公共產品供給責任的錯位,我國現行農村公共產品由中央政府，地方政府和村集體組織混合供給，而全國各地區農村經濟發展的不平衡,必然造成農村公共產品在不同地區供給也不公平。因此在解決農村公共產品供給不公平的問題上不僅要關注城鄉之間的差異，更要關注地區間的差異。
二、農村公共產品供給短缺的原因分析
(一)微觀方面的原因
1、村級組織行動能力持續下降
隨著村級組織從經濟領域的退出,大多數村級集體經濟日漸勢微,已經無法有效地履行原有的公共品供給職能。
2、稅費改革后基層政權陷入困境
稅費改革后,“三提五統”及“義務工”在名義上成為歷史,鄉村兩級制度外籌集財政資金的渠道從制度上基本被堵死,一個直接后果是鄉，村兩級財政收入劇減。
3、鄉鎮政府及村級政權利益目標的多重化
作為基層行政單位的鄉鎮政府,其利益目標是多重的，它既有為本地區供給公共產品的社會利益目標,又有維護自身組織利益的組織利益目標,它還有執行和落實上級下達的計劃任務指標的行政利益目標。
(二)宏觀方面的原因
1、非均衡的城鄉公共產品供給結構。長期以來,我國公共產品供給一直維持著城鄉二元結構下的非均衡供給結構，這種非均衡的城鄉公共產品供給體制安排,其結果必然導致農村公共產品供給的相對短缺。
2、不對稱的財權與事權格局
提供公共產品是各級政府的主要職能，中央政府主要負責全國性公共產品的供給,地方政府則主要負責地方性公共品的供給。但實際上,由于中央與地方。上級與下級政府之間博弈力量的不對等,各級政府追求自身利益與經濟績效的結果是事權不斷下放、財權不斷上收，這種不對稱的財權與事權格局,制約了基層政府有效供給本社區公共產品的能力。
3、不完善的轉移支付制度
由于缺乏規范有效地轉移支付制度,也沒有進行徹底的地方財政管理體制和行政機構改革,下級政府能從上級政府手里獲得多少轉移支付不取決于實際的需要,而是取決于其博弈能力。
三、農村公共產品供給的對策
加強對農村公共產品的供給,完善其供給制度,是當務之急,也是建設社會主義新農村的關鍵環節。
(1)健全農村公共財政體制,確立政府在農村公共產品供給中的主體地位農村公共財政體制的建立和完善是一項長期的,漸進的系統工程,增強農村公共產品的供給,要建立健全的農村公共財政體制。
(2)開拓多元化籌資渠道,創新公共產品籌資制度
籌資制度創新指的就是改變現行的以制度外資金為主要來源的農村公共產品籌資制度,降低制度外資金在農村公共產品成本中的分攤比例,根據農村公共產品的不同層次和不同性質,構建多層次的公共產品供給體系,通過供給主體多元化,籌資渠道多元化,籌資手段多樣化,實現農村公共產品籌資制度的創新。
(3)建立有效的農村公共產品供給監督，約束機制
沒有適當的監督機制來處理沖突和監督公共產品生產領域的運作,就會為實施最粗俗形式的政治腐敗提供機會，因此,要規范地方基層政府的決策行為,建立有效的農村公共產品供給的監督機制。
參考文獻：
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[2]藍海濤,黃漢權.新農村建設的國際經驗和啟示[J].農村經濟,2006,(7).
關鍵詞：農村公共產品；供給；農村基層設施
中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）09-0-01
中國是一個農業大國，但是，隨著中國近幾年來經濟的飛速發展，農業發展顯然沒有跟上經濟發展的步伐，發展緩慢，農民的實際收入水平不高。我國農村的社會問題日益凸顯，農村發展存在較為嚴重的不公平現象，農村問題已經成為全社會關注的焦點。我國西部地區發展欠發達，農村公共產品供給結構不合理，供給水平較低，如何調整貴州農村公共產品供給結構成為當前貴州農村經濟發展的主要工作，因為它對于貴州農村經濟的發展有著積極的促進作用。
一、農村公共產品概述
公共產品顧名思義是針對于私人產品而言的，農村公共產品是公共產品的重要部分，非排他性和非競爭力是它的基本特征，根據這個特征可以將農村公共產品分為準公共產品和純公共產品。農村公共產品是指其具有絕對的非競爭性和非排他性，例如農村基層政府行政服務，農村義務教育，環境保護等公共產品，它應該是由政府免費提供，農民可以免費消費的，但是，目前貴州農村公共產品匱乏，并且大部分都是有鄉鎮機關或者農民籌資興辦的。農村準公共產品是指在純公共產品和私人產品之間的，非競爭性和非排他性具有一定的不完全性，例如，農村公共衛生，義務教育，社會保證，農田防護林，病蟲害防治等農村公共產品。
二、貴州農村公共產品結構現狀
（一）農村基礎設施供給水平有限。農業生產很大程度上受到農村基礎設施狀況的影響，農村水利建設是農業基礎設施的重要組成部分。有關數據統計顯示，在2010年到2012年間我國西南地區的水利建設總體呈上升趨勢，農村水電站數量有較大的增加，貴州省的增幅顯然高于以及重慶云南地區，但是與四川省相比，貴州省的水電站數量還有一定的距離。2010年到2012年間，云貴川地區頻繁出現旱情，因此，加大貴州省農村基礎設施建設有利于農村公共產品結構現狀的調整，加大水利設施建設可以解決人民生活和家畜飲水問題，保證農田灌溉，有效促進農業發展。
（二）農村交通設施供給欠缺。在貴州省農村交通設施方面，不管從數量還是質量上，貴州省都處于落后的水平。將農村道路根據不同的道路路面用料，農村交通路面可以分為由水泥、柏油澆灌而成的優質路面，以及由沙石以及磚石鋪設而成的較差路面。與、云南等地區比較，貴州的交通設施占有一定的優勢，但是與四川重慶這樣的城市比較，農村交通設施的差距就凸顯出來了。
（三）貴州農村最低生活保障水平有待提高。貴州省農村貧困人口比例較大，城市與農村有著較大的收入差距，無論是從生活保障戶數還是最低生活保證人數均高于重慶、四川等地。有力地表明貴州農村貧困人口基數較大，生活最低保證問題急需解決。但是僅僅依靠貴州省民政部門的社會保證支出是遠遠不能滿足貴州省貧困農民的需求的。貴州省相對來說是我國一個欠發達的省份，農村貧困覆蓋率廣，貧困程度較為嚴重，所以較大面積的在貴州省市縣農村最低生活保障水平對于農村公共產品供給結構平衡有著重要意義。
三、貴州農村公共產品供給結構調整對策
（一）加強財政支持力度，優化供給結構。因為農村公共產品具有非競爭性和非排他性的特征，那么政府必然成為農村公共產品的主要投資主體。加強財政支持力度，采取各類有效措施加大對農村公共產品的投入，保證貴州省財政支持農村的增長幅度要高于財政支出的增長幅度，同時采用法律明確這一舉措。在加強財政對農村公共產品的投入之后，還要注意調整本省農村公共產品的供給結構，避免農村公共產品供給出現不合理的狀況，保證農民急需的公共產品供給到位。第一，在農村基礎設施建設上投入更多的人財物力，例如農村電網、道路等設施的投入，鼓勵現代農民修筑水利、道路。第二，農村教育的投入務必要得到充分的重視，將免費義務教育盡快推行到每一位農民身上，逐漸建立完備與農村就業相關的培訓機制，保證農村基礎工作的有序進行。第三，對農村醫療以及社會保障的投入力度，加快有序的推進農村合作醫療制度的順利展開，在貴州省務必要加強農村最低生活保障制度的建立。建立健全農村社會化服務體系，對農業科學技術的投入要加大，保證農民可以更加了解應用農業科學。
（二）完善的財政管理體制是農村公共產品供給結構的有力保證。在省級政府投入與下及政府投入的農村公共產品供給要保證權責明確。在全省范圍內覆蓋的農村公共產品應該由省級政府部門投入，針對某一區域的農村公共產品應該由該區域政府投入建設。例如，貴州省范圍內的環境保護工程，大型的農業基礎設施的建設，社會福利建設等農村公共產品應該由省級政府承擔，市縣級政府負責日常的管理工作，承擔農村公共產品的具體運作事物。對于農村醫療，教育社會保證等項目應由省級與市縣級政府共同承擔。諸如此類上下級職責明確劃分應該利用法律條文進行規范，避免上下級政府之間相互推脫責任，增加財政負擔。
（三）完善貴州農村公共產品需求表達體制。農民的需求決定公共產品的供給是調整農村公共產品供給結構最主要的目的之一。因此，完善貴州農村公共產品需求表達體制迫在眉睫，以村或者集體為單位，建立農村公共產品需求表達體制，不僅是全面實施農村基層民主制度的具體體現，還能充分實行民主自治。農村農產品需求表達體制主要是由全體村民或者農民對于所屬范圍內的公共產品進行投票，充分尊重和了解農村對農村公共產品的具體需求，徹底顛覆傳統的以政府為主的農村公共產品需求的壟斷決策的形勢，將農民群眾的需求落到實處。
四、結語
貴州農村公共產品供給結構盡管目前還存在一定的問題，但是相信通過供給結構的優化，財政管理體制的完善以及需求表達機制的建立，貴州省農村公共產品供給必然會迎來大好的形勢，保證貴州省農業經濟較快較好的發展。
參考文獻：
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內容摘要：農村公共產品可分為不流動的和可流動的公共產品兩大類，分別研究它們的供給機制：不流動的農村公共產品只能通過文化與制度的構建促使集體行動增加公共產品供給；流動的農村公共產品可以通過公共資源隨同居民一起流動或通過效率原則配置公共資源。
關鍵詞：農村公共產品 集體行動 供給機制
基于集體行動理論分析不流動公共產品供給機制
（一）文化對農村集體行動的影響
文化的內涵包括社會資本、文化認同度、產權界限、從眾規模等，不同的文化內涵形成了不同的集體行動方式，它們的關系主要表現在：一是社會資本指成員之間的信任度，社會資本越大表明成員的信任度越高，集體行動越容易。二是文化認同度有兩種，較高的集體主義的認同度使集體行動以政府供給方式為主；個人主義很強的差異化認同度使集體行動變得困難，一般由民間組織供給公共產品。文化認同度越低，差異性越強，對公共產品需求的異質性越強，集體行動的可能越小。三是文化中的產權界限分明，政府尋租難有空間，則集體行動的交易成本降低；否則，模糊不清的公共產品供給制度為個人最大化的攫取集體利益提供了機會。公共產品供給目標往往承載著個人私利目標，以導致尋租行為，加大集體行動的成本。四是從眾規模的大小決定了公共產品供給行動推進的難易程度，經驗研究表明，采取集體行動的規模通常很小。如“采取行動”的小集團的平均成員數是6.5個，而不采取行動的小集團是14個（曼瑟爾•奧爾森，1995）。
經過漫長的發展，我國農民形成了鮮明的文化特點：一是農村社會資本薄弱，學者曹錦清說“中國村落的農民，歷來善分不善合”。二是農民居中分散，文化認同度低。我國農民往往以“己”為中心處理各種社會關系，人們堅守始于家而終于家的生存信念（金耀基，1993）。農村中宗族文化、鄉廟文化、村風村俗的差異，加深了集體行動的困局。三是文化中的利益界定很模糊，村民往往公私不分，對公共產品缺乏產權保護意識。道路、橋梁、水渠、水庫年久失修，樹林、魚塘等被濫伐濫用。四是農民居住相對分散，但行政村中人口數量較大，集體行動的交易成本非常高。但是，在農村人們非常講究面子，往往認同權威，講究等級差序，這在一定程度上減少了文化差異，加強村民之間的凝聚力，有利于集體行動的推動。
在文化特征的影響下，農村集體行動的推動者往往是鄉鎮政府或村里的權威；集體行動屬于短視、局部、生存性的取向，主要由初始的宗親，或比鄰為紐帶，或村中能人推動；農民在面子偏好制約下隱藏真實偏好；集體行動中一哄而起、一哄而散的情況時常發生，小農特色制約了民主機制作用。
（二）不流動的農村公共產品的供給困境分析
農村不流動的公共產品有農田水利設施、農村道路橋梁、農產品市場行情等，農民常有搭便車的念頭，造成公共產品的供給困境，追其原因：一是搭便車行為。農民對公共產品沒有共濟意識，存在僥幸心理和靠天吃飯的傾向。搭便車行為一旦出現，具有很強的示范作用，沒有任何制度安排對其進行約束，它將成為一種“正激勵”，全面地破壞農村集體行動。另外，農民面對集體行動往往一盤散沙、議而不決、缺乏團隊合作精神。二是公共資金瓶頸。農村稅費改革表現在兩方面：首先是國家進行農村稅費改革，恢復了農村不流動公共產品作為準公共產品的性質；其次取消“兩工”制度，不再用“以工代賑”的方式提供這類公共產品，以往供給提供模式喪失了部分政策支持，不流動公共產品建設所需資金和勞力納入“一事一議”范圍統一安排，面對艱難的籌資機制，資金短缺成為公共產品供給的主要障礙。三是技術上很難排他性與靠天吃飯的依賴性的博弈。大部分公共資源型的準公共產品很難采取排他技術，主要是因為公共資源型產品高昂的排他性成本，另外，常見替代品的可獲得性也阻止了不流動公共產品的供給。四是制度缺失。美國學者埃莉諾•奧斯特羅姆（2000）認為農村基礎設施缺乏可持續性是因為沒有任何的制度安排約束搭便車行為，制度提供了一種不良的激勵，導致公共產品供給缺失、使用過度、無人維護。
（三）不流動的農村公共產品集體行動的措施
不流動的農村公共產品運作問題歸因于集體行動的困境，而集體行動困境難以克服多階次的“搭便車”問題。其最終的解決路徑是依賴制度與文化的構建與培養。首先解決搭便車問題最重要的是解決制度供給、信任、承諾、相互監督問題。制度供給的難題在于它本身就是一個搭便車問題，實際上是純公共產品供給問題，中央政府承擔完全責任；對于利益涉及居中的公共產品供給困境問題，實際上是準公共產品供給問題，中央與地方政府承擔相應責任；對于利益積聚、邊界清楚的公共產品供給問題，這就要求中央與地方政府及受益的個人分別承擔相應責任。
克服搭便車問題大致有兩種解決路徑：一是依靠外在強制；二是依靠內在強制。外在強制要求在集體之外有一個零執行成本的外在權威，而內在強制則認為強制的權威是內生的，合法內在的強制需要集體成員的認同，這依賴于集體的強大社會資本。內在強制要求每個成員遵守承諾，自愿地支付集體行動的個人成本、承擔推動集體行動中個人應盡義務。 在我國農村實施公共產品集體內在供給模式，目前尚缺乏社會資本的支持。若集體中的成員多次違反承諾，且其他成員效仿學習，整個集體中內在強制將陷入岌岌可危的邊緣，整體“承諾連續失敗”將層出不窮，公共產品的供給將面臨極大缺失的局面。長期來看，培養公共產品的內在強制性，就是要積累強勁的社會資本，培育農民的合作與團隊精神。目前“公司加農戶”的農產品提供模式，讓農民深感合作模式帶來的利益，農村正在推行的村民自治的政治實踐，對內在強制力的培養起重要作用。
社會資本的深入積累有三個條件：一是建立集體成員共同遵守規則制度；二是規則制度切實可行，集體成員能盡可能低成本地履行遵守規則的承諾；三是監督機制的存在，能有效制止搭便車行為及其示范效應，保證遵守規則的監督制度。一種高效而低成本的相互監督制度，首先，建立獎罰鮮明的激勵機制，這既能增加對克盡職守者的激勵，又能將者置于風險中；其次，監督屬于內部權威的強制監督，自覺履行承諾，避免了資源過多地消耗；第三，監督給實施者影響盡可能中性或正向，既給監督者產生一定私利，使監督的履行帶有利益誘導，但又不能太多，以免實施者扭曲或過度監督，使成員的遵守行為難以完成。另外，監督成本應盡可能最低。
流動的農村公共產品供給機制
按照蒂布特模型中公共產品的供給模型，假定可通過人的流動選擇需要的公共產品，或公共產品的流動選擇需要的人，該模型對現實中農村公共產品供給問題提供了一種思路。許多農民進城工作，享受到了城市豐富的公共產品。當然模型中人的自由流動有一定局限性，一是居民的流動不僅受戶口限制，且許多地區還設置其他進入門檻。二是居民的完全信息性是不現實的，獲取信息要支付成本。三是就業機會有限性，因為大多數人都靠就業來維持生活。
當前我國二元經濟結構依然突出，農民流動似乎相對自由，能實現城市與農村的雙向流動。但若假定：一是只要孩子的上學問題能解決，戶口不再是限制流動的主要制度壁壘；二是人的流動是不可逆的，人們喜歡流入經濟發達、公共產品豐富的地區；三是農村大量的勞動力剩余，只有轉移到城市才能找到工作。那么可流動的公共產品供給模式就應是物隨人走。
（一）公共產品隨人流動的供給機制
一個理性人在考慮遷移時，工作可能是其首先要考慮的因素，因為工作不僅可以提供遷移預期收益，也要支付遷移成本。居民面臨一個最低水平的遷移門檻B，這里B=B1+B2，其中B1為實際遷移成本，B2為預期遷移成本。實際中，B1表現為搬遷費、戶口費等實際成本，B2更傾向于心理上的預期成本，如B2受預期能找到工作的概率影響，也受對遷移到陌生環境帶來的不適等因素影響，對城鎮居民來說B2相對較大，但對于農村人口大量剩余，農民進城找工作這一事實，農民順勢流入城市工作，因此 B代表的遷移成本相對很低。
農民進城應享用的公共產品依然流入農村，只能造成無端的浪費，且要付出較高的成本C0，因為農村公共產品的規模優勢很難發揮，其總利潤為0-C0=-C0，因為C0很大，資源浪費與損失很大。
為解決公共資源的閑置浪費，設計出流動性公共產品跟流動性的人口一起遷移，且他們是由差的地域向好的地域遷移，屬于順勢而行。公共資源能隨著相應的人一起流動，做到對號入座，它的遷移成本為C1，外加農村居民面臨一個最低水平的遷移門檻B，則總成本為C1+B。流動公共產品如教育資源給農民帶來的收益，可表現為人力資本提高，農民精神愉悅，勞動技能提高等，用R表示，人力資本性的收益應該很大。經推算，最后純利潤為R-（C1+B），因為R比（C1+B）要大的多，純利潤為遠大于零的正值。總之，讓流動公共產品與人口一起流動合乎效率，也符合實際需求，更富有人性，能一定程度上滿足流動人口在城市對教育等公共產品的需求。
（二）公共產品優化配置機制
對于在農村留守的農民，可流動的公共產品供給機制和優化配置問題如何解決？本文舉例說明：假設有甲、乙兩地，某種可流動公共產品的數量分別為P1和P2，質量分別為Q1和Q2，其中Q2>Q1，表示乙地公共產品的質量高于甲地。可流動性的好處指通過P1和P2的流動，將使二者的質量分別達到Q1`和Q2`。這時，Q1`>Q1；
Q2`≥Q2，這符合帕累托改進原則，即在不使一方變壞的情況下，另一方處境變好。在流動過程中，短期內乙地居民享受的公共產品可能要減少，但從長期來說，甲、乙兩地的居民都將從流動中獲益。
例如，在我國教師資源的配置很不合理，主要表現為城鄉教師資源的配置不均衡。城市教師資源在數量和質量上均存在優勢，如果經過城鄉教育資源的流動配置，城市教師到農村支教，即使短期內使城市教學質量小幅下降，但若從稍長時間來看，則有利于城市教學質量的提高。因為教師在農村的體驗可能會激發其回到城市后的工作動力，或增加其對農村的了解，這些將給學生帶來新感受或新知識，能彌補短期內造成的小損失。通常，流動性公共資源若從差的地區流入到條件好的地區，它的流動成本很小，但如果強制要求流動公共資源從條件好的城市進入農村是逆方向的行為，必然要付出較高的成本C0 ，雖然流動成本很高，但這些公共資源流進農村，給農村留守群體帶來巨大收益，克服流動成本C0的資源消耗也是值得的。鼓勵優質的財政資源流動，使城市中富裕的公共資源流入到最需要的農村，提高了使用效率，也是一種較好的公共產品供給模式。
結論
總之，本文探討了農村公共產品實現的路徑，對不能流動的公共產品通過建立民主制度，以市場的競爭選擇，來體現消費者對公共產品的需求，將地方公共產品的決策盡可能地下放到基層單位，發揮地方供給的積極性，更多、更方便地了解消費者偏好，提高公共產品的提供效率。培養農民的產權文化意識，盡可能清晰界定公共資源，建立社會資本，實施監督機制促進集體行動的實施。對可流動的農村公共產品按農民的流動性需求，通過產品追隨人的流動實現供給，或按資源配置的效率自由轉移公共資源，提高其使用效率，實現帕累托改進。
參考文獻：
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4.葉文輝.中國公共產品供給研究.四川大學，2003
關鍵詞：農業生產設施；農業科學技術；滿意率
中圖分類號：F327 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-06-0022-2
0 引言
農業、農村、農民的發展問題一直是我國政府和學術界的關注重點,從2004年起到2012年，中央連續9年了有關“三農”問題的1號文件,足見其重要地位。農業發展不僅是提高農民收入水平、促進農村發展的重要動力，更對保障我國糧食安全、加快產業結構調整具有重大意義。農業發展，必須要有相關生產性公共產品作為基礎和支撐，因此，生產性農村公共產品的發展便成為制約農業生產的最直接，也是最重要的因素之一。
生產型農村公共產品是基于功能角度對農村公共產品進行劃分而得出的概念，它與生活型農村公共產品、享受型農村公共產品和發展型農村公共產品共同構成了農村公共產品的完整概念。生產型農村公共產品的構成包括兩個：農業生產設施和農業科學技術，二者分別從硬件和軟件方面保障了農業生產的正常運作。
1 文獻述評
目前，生產型農村公共產品的概念仍停留于農村公共產品的分類研究中，在實證方面，則散見于各項相關農村公共產品的研究中：農業生產設施主要體現于農田水利建設的研究中，例如，喬娜（2011）從我國2000—2009洪澇災情統計出發，著重分析了我國農田水利建設的意義和現實困境[1]；戴旭宏（2011）則從歷史、財政、管理、政策四個角度，分析了目前小型農田水利建設的主要挑戰[2]。在農業科學技術的研究領域，韓長賦（2012）基于國家政策導向，指出了農業科學技術推廣發展完善的改革方向[3]；黃乙書（2010）將我國農業科技發展的現狀與發達國家相比，指出我國農業科學技術的發展現實[4]，然而，無論是農田水利建設還是農業科技推廣的研究，研究者們都往往局限于宏觀分析，缺乏對生產型農村公共產品細致地劃分和針對性研究，在農村公共產品研究中，農田水利建設和農業科學技術更只是在分析整體供給現狀時一筆帶過。農業生產設施和農業科學技術仍屬于一個較大的分類范疇，倘若不進一步加以區分，僅從宏觀層面進行分析研究，其結果未免缺乏針對性。基于此，筆者對農業生產設施和農業科學技術做了進一步細分，在對生產型農村公共產品三級劃分的基礎之上，展開實證研究。
由于村民是生產型農村公共產品最直接的消費者，他們對其供給效果的評價無疑具有極大的參考價值，因此，作者從“顧客滿意”理論出發，進行調查研究。“顧客滿意”理論最早誕生于企業經營活動中，其基本內容是：企業的整個經營活動要以客戶滿意度為指針，要從客戶的角度、用客戶的觀點而不是企業自身的利益和觀點來分析考慮客戶的需求，盡可能全面尊重和維護客戶的利益。[5]在新公共管理運動中，行政學者將該理論引入到政府管理領域中來，使西方國家的政府管理方法得以發展和創新。由于顧客滿意程度直接來自廣大用戶，因此可以準確、深入地反映某類產品的實際狀況并感知其改進方向，通過村民的滿意程度，可以發現供給的實際有效與否，并為決策者提供參考。
2 對生產型農村公共產品滿意率的實證分析
2.1 調查背景
在設計問卷時，筆者在農業生產設施下劃分了農田基礎干道、排水灌溉設施、小型水庫建設、渠道、農田改造五項，在農業科學技術下劃分了病蟲害防治、農業技術服務、農業機械推廣、良種推廣四項。在此分類的基礎上，筆者以江蘇省7個地級市33個行政村（其中蘇南9個村，蘇中12個村，蘇北12個村，相關市的每個縣抽取一個行政村，抽取標準為該村農民家庭人均收入在該縣處于平均水平）的1270個村民作為調查對象，進行隨機抽樣。本問卷采用五分制量表，被訪談者就自己對相關農村公共產品的感受程度打分，從1分到5分分別表示很不滿意、不滿意、一般、滿意、很滿意。
調查共回收有效問卷1155份，問卷有效率為90.94%。其中，男女比例約為1:1。由于本次研究關注的是村民滿意程度，因此在處理數據時將“滿意”和“很滿意”合并為“滿意”，其余合并為“不滿意”，采用五分制量表目的在于使村民能夠更好地表達自己的意愿。
2.2 農業生產設施供給滿意率
[關鍵詞] 農村公共產品供給社會主義新農村
農村公共產品是指滿足農村地區農業、農村或農民生產、生活共同需要的產品或服務。它既包括農村交通、電網、農田水利設施、醫療衛生以及教育設施等硬性公共物品，又包括信息、技術服務、技能培訓、公共秩序維護、制度安排等軟性公共物品。農村公共產品供給機制是農村社會經濟發展的重要基礎和保障, 所以面對社會主義新農村的建設要求, 如何打破傳統的、不適應現行農村經營體制和經濟發展要求的公共產品供給體制, 建立符合社會主義新農村建設要求的公共產品供給體制, 成為了一個迫切要解決的問題。
一、有效的農村公共產品供給是建設社會主義新農村的必然要求
1.有效的農村公共產品是經濟改革和農村經濟發展的內在要求
經濟改革的深化和農村經濟的發展是建設社會主義新農村的題中之意。改革20多年來農村政治經濟體制發生了根本性轉變,由原有的“政社合一”高度組織化的經營體制,轉變為以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制。在原來體制下,農村公共產品供求主體是統一的,其供求能達到基本平衡。在新的體制下,農村公共產品的供求主體發生了分離, 農戶是需求者與消費者,鄉村政府組織是供給者。鄉村政府組織從自身利益最大化出發,會盡量減少公共產品的供給,造成公共產品供給不足;同時,合作鄉村組織的公共產品會供給過度,合作農戶的公共產品供給不足;供給總量不足和結構矛盾共存。這種供求不均衡由于供求雙方力量的不對稱而加劇。鄉村政府組織具有組織優勢、政策優勢、信息優勢和決策優勢,農戶既缺乏組織性、又沒有決策權、參與權和監督權,處于劣勢。同時,農村的現代化和農業的市場化疊加推進,對公共產品的需求卻更強烈,導致農村公共產品供求矛盾加劇。
2.有效的農村公共產品供給，符合城鄉統籌發展的戰略目標
(1)市場機制導致農村要素流失。我國目前工業勞動生產率遠高于農業勞動生產率。在市場機制下,農村生產要素(如資金和優質勞動力)會大量流出,進入城市和工業,使得農村發展失去要素的支撐,使城鄉收入差距擴大。
(2)市場機制無法消除既有體制障礙。我國長期實行工業和城市優先發展的傾斜政策,從而形成了一整套城鄉、工農差別對待, 有利于城市和工業發展的諸如土地、就業、教育和社會保障等相應制度和政策,阻礙城鄉協調發展。這些制度性的障礙是市場機制無法消除的。要統籌城鄉發展,首先政府要通過制度創新,消除阻礙農村發展的體制性因素,消除城鄉差別的政策和制度,使農村發展有一個平等的起跑線;其次要通過政府的政策扶持來提高農業生產率,提高農業的比較利益,建立農民收入支持制度和生產要素回流機制。
3.增加農村公共產品供給能夠促進農村居民收入水平和生活質量的提高
社會主義新農村建設最根本的著眼點就是如何提高廣大農民的收入水平和生活質量。當前我國農村教育、醫療、衛生等社會保障方面公共產品的供給短缺影響到農村勞動者素質的提高; 農業基礎科學研究薄弱、農田水利等基礎設施供給嚴重不足, 則直接制約了農村經濟的發展,直接影響到農民的收入增長。只有增加農村公共產品的供給,才能提高農村勞動者的綜合素質, 才能為發展生產提供必要的物質保障, 進而為農民的增收提供有力的保障。公共產品的供給和消費水平是居民生活綜合質量水平和現代化程度的主要標志。目前,城鄉居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正趨于縮小,而在公共產品消費,尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在擴大,公共產品的嚴重短缺,已嚴重制約了我國農村居民生活綜合質量的提高以及生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足,甚至在不少地區“行路難、就醫難、上學難”等問題依然存在,許多地方因缺少基礎設施,仍不能消費現代家用電器,使用現代通訊手段,享受現代文明帶來的新生活。在我國農村溫飽問題基本解決,許多地區基本達到初步“小康”的情況下,農村居民消費需求結構正由低層次向高層次轉變, 因而增加公共產品的供給就成為新階段社會主義新農村建設所面臨的一項主要任務。
二、我國目前農村公共產品供給體制存在的問題
1.供給總量不足
我國是一個農業大國, 多年來國家對農業基本建設的投資數額一直偏低,1978～1998年,農業基本建設投資總額僅為994億元,占同期國民經濟各行業基建投資的1.5%,雖然隨后幾年有所提高,但比較其他行業,仍然很低,很難適應農業生產發展的需要。農業屬于弱質產業,比較利益低,需要國家的大力支持,但我國自1980年后財政用于農業支出的數額占財政支出的比重一直徘徊在10%左右。90年代以來國家財政支農的比重一直呈下降趨勢, 1991年～1997年分別為10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、和8.3%,1998年提高到10.4%,此外,在我國農村,還有許多居民沒有獲得符合衛生標準的飲用水,農村有近50%尚未飲用自來水;缺乏必要的醫療衛生設施和服務;九年義務教育制定的目標亦未能實現;交通網、能源網、信息網等基礎設施嚴重滯后。這些設施, 在城市是免費或以低收費供應市民,而在廣大農村,大部分基礎設施甚至是村民集資建設的,比如道路、飲用水、社區內的廣播系統以及路燈等都是完全由農民自己出資興辦的, 造成農村公共產品供給普遍不足。
2.農村公共產品供給結構失衡
當前，我國農村公共產品供給處于失衡狀態，尤其是取消農業稅政策后，農村公共產品的供給失衡問題更加突出，具體表現在農村基礎設施和公共服務機制的不健全，如醫療衛生條件差、教育落后、農民缺乏社會保障、水電設施落后等。農村公共產品供給的滯后及匱乏給農業和農村發展帶來了負面影響，制約了農村消費需要的提高，也影響了農村經濟的可持續發展。因此，通過完善農村公共產品的供給體制建設，解決農村稅費改革后更加突出的公共產品供給矛盾，對于推動城鄉社會和諧發展，促進社會主義新農村建設具有重要的現實意義。
3.農民承擔的農村公共產品成本過重
在農村公共產品的供給上,農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本,特別是由于缺乏約束,他們承擔的制度外公共產品成本增長過快。在制度內,農民不僅承擔了農村公共產品增長的成本,而且承擔著城市公共產品增長的成本, 大量農村剩余勞動力從農村農業部門流入城市工業部門,創造的價值轉變為工業利潤和城市居民補貼的政策工具,從而減少了農村公共產品供給的自有資金來源。此外,農民還對村級社區承擔經濟責任,無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的 “一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。即便如此,許多鄉鎮財政仍無法滿足公共支出的需要,為了提供最基本的公共產品的供應,只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足,從而增加了農民的負擔。
三、當前農村公共產品供給體制產生問題的內在原因
1.我國傳統“二元化”發展模式和思路沒有得到徹底改變
傳統“以農補工”“重城輕農”,優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策形成的城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度, 以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制目前并沒有實質性的變化。城市所需的公共產品多數由政府供給,所需資金主要由財政預算安排,農村所需的公共產品政府提供較少,主要由農村基層負責提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農村居民來承擔。同時,向城市傾斜的財政體系和體制使得在財政預算支出中,用于城市建設發展和公共產品供給的資金偏重, 而用于農村的偏輕,甚至過少,并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且,由于財政轉移支付制度欠缺、不規范,從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。
2.單一的供給體制是主要原因
長期以來，中國農村公共產品的供給是以政府為主體的單一性供給機制，尤其是作為農村基層管理組織的鄉鎮政府。但鄉鎮政府的財政權和事權不對稱，財權小而事權大。如農村的基礎教育、計劃生育、水電設施、道路交通等公共喊品供給，主要由鄉鎮政府以及村來承擔，由于鄉鎮政府財力有限，不能夠足額提供這些公共產品，結果導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位。
3.缺乏極力農民參與公共產品投入的機制
由于受限于單一性的供給體制，長期以來，農村公共產品的供給過于依賴政府的投入，沒能夠建立起與市場經濟相適應的，能夠激勵農民、私人、企業投入公共產品建設的機制。而且，在市場經濟條件下，受逐利心態的影響，人們往往爭著干對自己有利的事情，但對于農村中的一些公共事務、公共設施卻不愿意干或不愿意提供投入。公共產品本身的非排他性造成了很多農民既想分享利益又不愿承擔成本，普遍存在“搭便車”心理。
4.農村稅費改革對農村公共產品的供給造成了影響
由于我國農村長期實行的是公共產品供給的單一性體制。政府便成為農村公共產品供給的唯一主體。因此，在農村實行稅費改革、取消農業稅后，縣鄉財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。而且，在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。
四、改善農村公共產品供給體制的對策
當前，面對我國農村公共產品供給的困境，應采取積極有效的對策加強農村公共產品供給體制建設，提高農村公共產品供給的效率，緩解農村公共產品供給失衡的狀況。具體來講，應著手做好以下幾個方面的工作:
1.加快農村基層政府管理職能的轉換，提高公共產品供給能力。作為直接面向農村、為農村提供公共產品和公共服務的農村基層組織，應盡快進行角色和職能定位，強化公共產品供給意識，強化公共服務職能，實現由傳統的管理型政府向服務型政府的轉變，不斷提高農村基層政府供給公共產品的能力。
2.建立一體化與多元化的公共產品供給體制。所謂一體化是指實行城鄉一致的供給體制;所謂多元化是指農村公共產品的供給主體、供給方式、籌資渠道的多元化。一體化主要是解決二元供給機制的問題，為城鄉公共產品的供給提供公平的政策環境和制度平臺，使農村和城市得到相同的待遇，實現城鄉統籌。政府作為供給主體，在其中應真正承擔起農村公共產品供給主體的責任，使農村與城市共享現代文明。
在實行城鄉一致的供給機制的基礎上，當前應改革傳統的單一性供給體制，積極促進農村公共產品供給的多元化。一是實現農村公共產品供給主體的多元化，應采取相應措施力求形成供給主體多元化的機制。二是形成多元化的農村公共產品資金籌集機制。農村稅費改革以后，農村公共產品之所以出現短缺，一個重要原因就是在原有的傳統體制下，用來提供公共產品的資金來源主要是依賴于政府，稅費改革后，政府不能夠籌集到足夠的資金，這必然會影響到公共產品的供給。因此，應通過建構籌資渠道的多元化機制，來解決資金短缺的矛盾。三是推行多元化的農村公共產品供給方式。農村公共產品具體采取什么樣的供給方式，取決于其供給主體的形式與供給資金的籌集方式，隨著農村公共產品供給主體和資金來源渠道的多元化，農村公共產品的供給方式也必將是多元化的。
3.建立由農村內部社區需求決定公共產品供給的機制。以往“自上而下”的公共產品供給決策程序有其不合理之處，主要表現為農村公共產品的供給與農村實際需求難以有效對應，這最終會降低農村公共產品的提供效率。因此，建立由農村內部社區的真實需求來決定農村公共產品供給的機制，能夠提高農村公共產品供給的實效性和針對性。
4.建立科學的農村公共產品供給決策機制。“自上而下”的農村公共產品供給決策機制沒有反映農民的真實需求,造成了有限的公共資源的浪費,并導致了農村公共產品的無序供給,加重了農民負擔。所以,必須改變目前的“自上而下”的農村公共產品供給決策機制,實行農村公共產品社區內居民民主決策。結合農村基層民主制度建設建立公共產品需求表達機制,使多數農民對公共產品的需求偏好得以表達。
農村公共產品供給不足已成為制約新農村建設進一步發展的瓶頸，其中籌資機制的不完善是造成供給不足的關鍵所在。盡管這一問題在各級政府的努力下已有所改善，但仍存在一些突出矛盾亟待解決。
1、籌資主體責任不明，存在本末倒置的現象
目前的農村公共產品供給主要采取“自上而下”的決策機制，但是作為政府籌資主體——中央、省級和基層政府三者間，在責任范圍以及相關籌資比例上尚不明確。例如教育一項準公共產品的投入，中央和地方政府應有的義務劃分與投入責任卻顯得界限模糊，責任倒置。中央和省級掌握著約60％的財力，卻基本上只承擔少部分農村義務教育的責任，縣鄉政府只掌握約20％的財力，卻承擔了絕大部分農村義務教育的責任。1991-2006年，中央財政教育事業費支出占主要項目支出的比重，從3.44％降到2.86％，下降了0.58個百分點，降幅為16.86％；同期，盡管地方財政教育事業費支出比重也出現下降，但降速僅為5.48％。應該說，地方財政在教育發展方面做出了更大貢獻，承擔了更多責任。同樣的情況還發生在衛生、文化和各項農村事業發展方面。
2、預算外籌資加重，存在向農民轉嫁成本的傾向
預算外財政收入已成為我國各級政府財政收入的重要組成部分。1991～2007年期間，我國預算外資金的絕對值增加了2.83倍，支出增加了3.25倍，并且在大多數年份，預算外收入和支出的增長幅度都超過了國家財政收支的增長速度。稅費改革后，地方尤其縣鄉財政收入的來源更為狹小，收支矛盾陡然加劇，于是預算外籌資被各級政府尤其是縣鄉政府作為彌補財政收入不足和滿足公共產品建設需要的一個重要手段。調查顯示，稅改后有關農村公共產品的群眾集資(主要形式為一事一議籌資)有了一定程度的增加。但是由于“一事一議”制在實際操作中的弊端，諸如“事”權難辨，信息不暢，監督不力等，實際使其在法律層面失效。同時，由于這種預算外的籌資方式缺少對資金收入和使用的制度約束，最終有可能演變為政府各部門向農民集資、攤派甚至亂收費的趨勢，進而使農民成為公共產品成本的分攤者，變相加重了農民的負擔。
3、政策慣性作用，農村籌資能力欠缺
由于“以農促工”政策的歷史影響，一些政府籌資主體至今在觀念上不能與時俱進，潛意識里認為農村落后于城市是“合理的”。改革開放以來，盡管這種思想不斷受到滌蕩，農村公共基礎設施建設也取得了很大成就，但農村區域間不平衡、農村落后于城市的格局并沒有徹底改變。城鄉之間的顯著差距不僅表現在道路、公共基礎設施上，更突出地反映在教育、社會保障、醫療衛生保障和疾病預防及控制體系的建設等方面。以醫療衛生為例，我國農村人口約占全國總人口的70％，但農村衛生費用僅占全國衛生費用的30％左右；同時，30％的城市人口占用了70％的醫療衛生資源。目前，只有少數幾個經濟發達的省份建立了農村醫療和社會養老保障體系，而絕大多數省市區的農村在這方面僅處于籌備階段，有的甚至是空白狀態。在這種慣性思維作用下出現了城鄉公共產品的供給不公平，同時由于農村自身市場機制的不健全，村集體經濟的欠發達，導致農村金融產品單調，籌資渠道單一，農村自身的籌資能力欠缺，這方面尤以中西部經濟欠發達地區明顯。
4、資金籌集缺少保障，長效機制難以建立
長效發展機制的建立，既需要公共財政來保障，也需要有符合市場經濟運行要求的融資機制。從公共財政的角度看，歐美國家均采取了相應的法律制度來給予足夠的經費投入保障。實際上，我國也在這方面做了大量的工作。例如1992年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中明確提出，到本世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應達到4％。應該說，這個指標是發展中國家的平均水平，屬于偏低的指標。即使如此，我國教育投入的這一比重到目前也仍未達到這一平均水平。如果按這一標準執行，以2006年的GDP——210871億元計算，教育投入應為8434.84億元，而實際投入為6348.36億元，前后相差2086.48億元，占當年教育投入的32.87％，國家財政教育經費支出實際比重為3.01％。但以筆者調查所及，目前能真正落實這一規定的在縣域比例上也不容樂觀。同時還存在一些本應投入到公共產品建設上的資金，不僅不能到位，相反還被用到其他方面。從市場化融資方面來看，由于農村缺少完善的市場運作方式，各地區的市場化程度不一，造成了農村融資能力方面的不平衡，資金不能完全通過市場的方式得以保障。即使經濟發展比較快、市場化程度比較高的地方，諸如如何保護投資者利益，如何實行多形式的經營和管理等問題依然亟待解決。而在經濟不發達地區，比較普遍采用的是各種非市場籌資，即接受來自國際和民間的資金援助。
二、農村公共產品籌資機制存在問題的原因透視
盡管目前影響籌資問題的根源諸多，但主要原因在于各級政府在財權和事權上的不對稱、城鄉二元經濟結構的影響以及籌資的保障措施不健全等，這些最終影響和制約了農村公共產品的有效供給。
1、財權和事權上的不對稱
首先，財權和事權的不對稱造成各級政府對農村公共產品籌資責任劃分不清。現行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，中央政府把有些事權下放得過低，而財權卻抓得過緊，基層政府擔負著沉重的支出責任，而自身財政能力頗為有限。1994～2002年期間中央財權平均為52％，地方財權平均為48％；中央事權平均為30％，地方事權平均為70％。以農村義務教育投入為例，鄉鎮財政負擔占78％，縣級財政負擔占9％，省市財政負擔占11％，而中央財政負擔占1％左右。本該由上級政府投資的公共產品，也在行政、財政體制改革的名義下，通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會都承擔了較多的責任，供給主體錯位現象嚴重。
其次，財權和事權不對稱也造成了預算外籌資方式的盛行。根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府負責地方性公共產品的提供。但目前，農村公共產品基本上是由基層政府提供的，基層政府的事權大于財權，承擔了許多本應該由上級政府承擔的支出。特別是在建設社會主義新農村的背景下，基層政府為了完成上級政府的要求和任務，在財政能力匱乏的情況下，必然要通過權力斂取不合理的收入應對不合理的事權，采用向農民集資與攤派，甚至亂收費的形式，用以彌補財權與事權不對稱產生的財政能力不足和解決公共產品建設資金不足的問題，無形中將一部分本應由國家負擔的支出轉嫁給了農民，使農民承受著與政府提供的公共產品不相稱的負擔。
2、城鄉二元經濟結構的影響
由于我國長期以來存在的城鄉二元經濟社會結構，國家從政策、財政上優先支持城市的基礎設施建設、公益事業和社會保障等，而投入農村的資金還遠遠不能滿足農村的實際需要。在公共產品的提供上，農村和城市是截然不同的兩種發展道路，農村的公共產品大部分由農戶自籌資金建設，政府僅是給予一定限度的補貼，而城市中的各類公共產品，基本上都是由政府提供。在公共產品籌資上，城市優先于農村的現象也很突出。可以說這種非均衡的發展模式，直接造成了農村公共產品供給籌資渠道單一，渠道不暢，自身籌資能力降低，是導致農村公共產品供給中籌資問題的根源所在之一。盡管傳統的城鄉二元經濟結構正逐漸被新的即市場主導型的二元結構所替代，但同時在消費結構上也引發了城市對農村依存度的嚴重下降。總體來看，農村市場機制的健全與完善程度遠非城市，農村地區利用市場化手段進行籌資的能力大為減弱。
3、籌資機制的保障措施不健全
從目前農村公共產品籌資的發展情況看，無論是公共財政支持的模式還是通過市場融資的模式，都缺少應有的保障措施。首先，缺乏法律保障。我國還沒有明確形成關于農村公共產品籌資的法律法規。甚至規范性文件。既沒有確立與國民經濟發展相適應的公共產品籌資和建設法，也沒有以法律形式將各籌資主體的責任明確，更沒有以法律形式規定將國民經濟收入中的一部分投入到公共產品的建設上去。由于缺少法律保障，公共產品建設資金就沒有穩定、可靠的財政來源。同時，各政府籌資主體對通過市場化融資的手段缺少支持，對一些想進入公共產品生產和建設的各種市場資本形成了一定阻礙，造成市場“有心無力”的現象。其次，籌資程序上隨意性較大，缺少科學化和法治化。科學化和法治化作為規范籌資程序的兩個標準，在實踐中其功能僅存在于理論層面，在籌資過程中，籌資程序缺少科學的設計，效率和公平難以得到最大的體現，也沒有形成“硬約束”，沒有明確的責任機制，蔑視、違反和破壞籌資程度的現象時常存在。
三、完善與創新農村公共產品供給的籌資機制
綜上，目前農村公共產品供給的籌資機制遠未適應新農村建設的形勢需要，只有進一步完善與創新這種制度，才能保證新農村建設的公共產品和資金需要，從而加快廣大農村地區的發展。
1、協調各籌資主體，明確劃分責任
各籌資主體之間要進行協調，明確責任，這樣才能最大限度地發揮各籌資主體的籌資作用，保證現有條件下農村公共產品供給的最大化。筆者建議，各籌資主體之間應當根據農村公共產品的特性來明確各自應該承擔的責任。對于農村的純公共產品，應采用中央政府和省級政府聯合的籌資方式。如在農村基礎教育、社會保障、環境保護等方面，應由中央政府和省級政府全權負責建設和維護資金的籌集，根據行政區域和經濟發展水平的不同，中央政府應該承擔50％～75％的資金責任，省級政府承擔剩余的部分，而基層政府則給予積極配合，保證中央的政策決策貫徹執行。對于農村的準公共產品，如地區性的農業科技教育、農村道路建設、中型水利工程等，應根據“誰受益，誰負擔”的原則，采取省級政府、基層政府和市場投資相結合的籌資方式。省級政府和基層政府根據受益范圍的大小進行一定數額的補貼，其余部分采用市場籌資的方式。對于補貼的標準，要依據農村公共產品受益的范圍和基層政府的財力狀況進行適當安排。
2、完善公共財政體制，強化制度內籌資能力
完善公共財政體制首先是加大中央及地方政府財政對農村、農業的支持力度，建立健全各級財政對農村公共產品供給投入的穩定增長機制，不僅做到資金絕對數量上的增加，還要做到用于農村公共產品生產和建設資金占公共財政支出的比例增加，而且財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，保持農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。同時，要優化支農結構，根據農村公共產品需求的輕重緩急，優先支持那些影響面大、受益人多、農民急需的公共產品項目，整合財政支農資金，提高財政支農資金的使用效率。其次是完善轉移支付制度，優化轉移支付結構，加大在農村公共產品提供上的力度。這不僅包括中央對地方的轉移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉移支付，甚至包括地方對地方的轉移支持。各級政府應根據不同地區的實際情況，確定不同的財政轉移支付標準，避免財政轉移支付中的平均主義。同時做好轉移支付資金在使用過程中的管理，確保轉移支付資金使用效用的最大化。
3、統籌城鄉發展，提高農村籌資能力
城鄉二元經濟社會結構是造成城鄉籌資能力出現巨大差距的主要原因。因此，必須破除城鄉二元結構形成的體制格局。首先是消除在制度層面上的差距。改變重城市輕農村的財政支出政策，由依靠農民自身解決向以國家提供為主的政策目標過渡，堅持城鄉一體化為導向，加快推進公共產品供給體制和制度的改革和完善，逐步建立起適應社會主義市場經濟要求，城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的公共產品供給籌資制度。其次，積極拓展農村公共產品的籌資渠道。一是“向上要”，自稅費制改革以來，盡管中央支持農村公共產品生產和建設方面的籌資地位在下降，但地方籌資的地位在增強。基層政府應充分意識到這一點，特別是在中央提出建設社會主義新農村這一歷史任務的機遇下，多向省、市級政府爭取資金。二是“自己籌”。可以通過對已建成的公共產品進行一定程度的征稅收費，將所得的錢重新投入到農村公共產品的建設中去，或成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專項發展基金。三是“對外找”。基層政府可以通過減免稅收和給予信貸的優惠政策，調動經濟組織增加對公共產品的投入，吸引市場力量的參與，例如通過出讓一定時期基礎設施使用管理權的方式，發動企業或個人參與公共產品生產和建設，提供部分資金，之后回收部分成本。也可以爭取企業家的捐助，特別是祖籍是本地區的成功人士。
4、完善籌資的法律保障，建立長效機制
長效機制的建立，必須依賴于相應的法律規則。首先是要逐步建立和完善農村公共產品供給籌資機制的法律保障。在憲法層面明確規定農民對公共產品的享有權利，以條例、規定等形式頒布行政法規，或以中央和國務院聯合發文的形式出臺規范性文件，為農村公共產品供給的資金保障確立依據。在此基礎上，可在《預算法》或其他相關的法律法規中加入農村公共產品供給資金保障的有關內容，為農村公共產品的資金籌集提供公共財政保障和市場籌資支持，實現籌資主體、資金來源的多元化。針對農村公共產品供給籌資機制中存在的特殊性問題，可以制定單行的法律法規或規范性文件，使籌資機制的法律保障完整化、系統化。其次，要建立效率和公平有機統一的籌資程序，體現出科學化和法治化，以最大限度地挖掘各籌資主體的籌資潛力，消除農村公共產品的資金需求和供給之間特定的交易成本和交易費用，滿足農村公共產品的資金需求。在各個籌資主體(政府、市場)之間根據其能力、意愿和法定義務或職責上的區別，按照合理、公平的標準配置籌資義務。現階段，在追求籌資效率最大化的同時，必須保證籌資機制的公平，確保籌資程序真正成為一種“硬約束”，并附有明確的責任機制，蔑視、違反和破壞籌資程序的行為必須得到懲罰。
關鍵詞：農村公共產品；供給機制；“一事一議”
中圖分類號：F320，3 文獻標識碼：A 文章編號：1003―5656(2009)01―0026―03
統籌城鄉發展是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的基本方略。黨的十七大提出，要逐步做到“兩覆蓋”、“兩平等”和“兩面向”。即逐步建立覆蓋城鄉的社會保障體系和覆蓋城鄉的公共衛生服務體系；實現城鄉平等接受義務教育和城鄉勞動者平等就業；建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度和面向所有困難群眾的就業援助制度。統籌城鄉發展，要求形成城鄉建設規劃、基礎設施、產業布局、公共服務、勞動市場和社會管理等方面一體化發展新格局，這為深化國民收入分配制度改革和完善覆蓋城鄉的公共財政制度指明了方向。
國際經驗表明，農村公共產品的供給主體主要是政府。農村小型基礎設施和公益事業建設是農村生產力發展的物質基礎，也是當前農業發展、農民增收、農村繁榮的薄弱環節，與廣大農民的利益密切相關。一方面直接關系到農民的生產生活，受益面廣，具有較強的外部性和公共性；另一方面作為農村小型基礎設施和公益事業項目的受益者，是特定范圍的農戶，這些設施在一定程度上又具有排他性和私人性。因此，應將其界定為準公共品，既不能完全由政府包攬，也不能全部讓農民負擔，應實行民辦公助。
當前農村公共產品嚴重短缺，政府應該把公共資源的分配重點放在農村。一是要重新界定中央、省與市、縣、鄉政府之間的事權與責任范圍，合理劃分各級政府的財政職能。農村的事情哪些應該由政府辦，哪些應該由農民自己辦?應該有一個科學規范的界定。政府重點是解決農民辦不了、辦不好的事情。讓國家把農村的事務都包起來是不現實的，包不了，也包不起。二是要加大政府間財政轉移支付力度，這是實現基本公共服務均等化的主要途徑。特別是對于農村義務教育，從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經費的主要是在中西部農村，普及義務教育的主要任務也是在中西部地區。要讓所有農村孩子能夠有學上、上得起學。三是農村的公益事業建設要充分發揮“一事一議”的作用。村內公益事業一事一議是農村稅費改革取消“兩工”和“村提留”后，農村一項新的民主辦事制度，也是基層民主政治建設的一項重要內容，應該堅持實施。針對“事難議、議難決、決難行”的問題，應研究如何完善這項制度，充分調動農民積極性，發揮政府的引導作用。
政府應該承擔公共產品供給的全部或部分責任，但農村公共產品并非都要由政府直接提供。對于一些帶有服務性質的公共產品，政府可以通過委托、政府采購、等方式，把公共服務的供給交由企業、民間團體、中介組織來運作，政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監管。也就是說，政府提供給農民的公共服務實現形式可以是多樣的，一些服務可通過農民專業合作組織、農村中介服務機構等，采取招投標方式，實行集中采購、績效考核、農民認可，沒有必要一項服務設一個機構，以降低行政成本，提高辦事效率。
當前，建立農村公益事業建設“一事一議”財政獎補制度十分必要。村內公益事業“一事一議”是農村稅費改革、取消農民承擔的“兩工”后，解決農村公益事業投入的一種新辦法。由于這是一項新的制度，農村干部和群眾都有一個接受認可的過程，所以在開展一事一議過程中，出現了“事難議、議難決、決難行”的問題。為了切實解決這個問題，近年來黑龍江、云南、河北、內蒙、寧夏等省份在實踐中不斷探索，進行公益事業建設“一事一議”財政獎補試點，取得了明顯成效。實踐證明，建立農村公益事業“一事一議”財政獎補制度，是加強農業基礎建設，統籌城鄉發展，促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，有利于激發村民參與一事一議籌資籌勞的熱情，引導和鼓勵村民出資出勞，調動農民參與公益事業建設的主動性，促進社會主義新農村建設；有利于調動基層干部和群眾的民主議事積極性，運用民主方式解決涉及農民切身利益的問題，并不斷完善民主議事機制，推進農村基層民主政治建設；有利于形成村級公益事業建設多渠道投入的新機制，彌補了公共財政覆蓋農村的政策“空白”，接上了農村公益事業建設的“短板”，讓農民切身感受到黨和政府的關懷。因此，在總結地方實踐經驗的基礎上，從今年開始進行中央對地方開展村內公益事業“一事一議”建設財政獎補試點，并選擇確定在黑龍江、河北、云南三省以省為單位試點。同時，在我辦確定的吉林、江蘇、安徽三個農村綜合改革聯系村所在縣試點。
改革基本原則：一是民主決策，籌補結合。一事一議財政獎補項目必須尊重民意，以村民民主決策、自愿出資出勞為前提，政府給予獎勵補助，使政府投入和農民出資出勞相結合，共同推進村級公益事業建設。二是直接受益，注重實效。一事一議財政獎補項目必須考慮村級集體經濟組織、農民和地方財政的承受能力，縣鄉政府要加大規劃指導力度，重點支持農民需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的村級公益事業建設項目，適當向貧困村傾斜，提高項目效用，防止盲目攀比。三是規范管理，陽光操作。建立健全各項制度，確保籌資籌勞方案的制定、村民議事過程、政府獎補項目的申請、資金和勞務使用管理公開透明、公平公正，接受群眾監督。改革工作重點：一是劃分村級公益事業建設責任。村級公益事業與農民生產生活直接相關，受益面廣，具有較強的公益性，屬于準公共產品，政府、村集體經濟組織和農民都有建設的責任。跨村以及村以上范圍的公益事業建設項目投入應主要由各級政府分級負責，由現有的投入渠道解決；村內小型水利、村內道路、環衛設施、植樹造林等村民直接受益的公益事業，應以村民通過一事一議籌資籌勞和村集體經濟組織投入為主，國家適當給予獎補；農民房前屋后的修路、建廁、打井、植樹等投資投勞應由農民自己負責。二是明確一事一議財政獎補范圍。一事一議財政獎補范圍主要包括以村民一事一議籌資籌勞為基礎、目前支農資金沒有覆蓋的村內水渠(灌溉區支渠以下的斗渠、毛渠)、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施，村內道路(行政村到自然村或居民點)和環衛設施、植樹造林等村級公益事業建設。
【論文摘要】本文從公共產品本質特征入手,著重闡明了農村公共產品供給尤其是經濟欠發達地區存在的問題、并提出解決問題的對策。
農村公共產品則是指農村地區農業、農村和農民生產與生活所需要的具有一定非排他性和消費的非競爭性的產品或服務,如義務教育、道路、科技服務等等。它是建設社會主義新農村的重要組成部分。但是,我國農村公共產品供給尤其是經濟欠發達地區還存在諸多問題,需要認真分析、研究和解決。
一、農村公共產品供給存在的問題
1、供給嚴重不足
(1)公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。目前全國有261個鄉鎮、5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石土路面中,農村公路就有92.3萬公里,占88.5%。很多地方農村公路睛通雨阻,路況差,部分地區人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農田水利基礎設施老化失修,抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失,引發了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。
(2)公共衛生事業停滯不前。目前農村人均衛生事業費12元,僅為城市人均衛生事業費的27.6%。這種狀況使得農村基本醫療條件嚴重落后,機構凋零,設備陳舊,衛技人員短缺而且素質偏差,服務水平低下,鄉、村兩級衛生保健網幾乎處于瓦解狀態,公共衛生和各項預防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農民群體,過高的醫療費用,遠遠超出了他們的經濟承受力,不少農民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。
(3)農村義務教育現狀不容樂觀。雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區義務教育階段試行“一費制”,使當地農民的教育負擔有所減輕,但目前基礎教育費用較高,農民仍然難以承受。此外,農村教師隊伍的現狀令人擔憂不少中小學的骨干教師或離開教學崗位,或流向城市,教育質量下降。這種情況在欠發達地區表現特別突出。
(4)社會保障徘徊不前。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環節。盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農村低保、五保戶供養、教育救助、優撫安置等,但目前農村低保和醫療保險發展很不平衡,僅在一些地方起步,只占很小一部分的農村人口,農村社會保障的覆蓋面相對較低,遠遠解決不了農村現有的貧困狀況。
(5)文化設施缺乏。文化科技“三下鄉”活動流于形式,沒有發揮其真正作用,民間文化在低谷徘徊,廣大農民精神生活十分貧乏。
(6)農村技術支持服務體系幾乎處于癱瘓狀態。農業技術支持服務和推廣應用的資金投入不足,推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。一方面部分地方政府借機構改革將推廣服務部門推向市場,甚至撤銷推廣服務部門,造成人員離崗或流失;另一方面,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現代農業新技術的熟悉程度和操作能力較差,影響了農業新技術、新品種的推廣轉化,無法適應當前現代高效農業發展的需要。
2、結構失調
研究表明,部分公共產品的過剩供給,不能真正解決農民需求。一方面,農民急需的生產性公共產品供給,大型的水利灌溉設施和農村可持續發展的公共產品如教育、醫療保障及農村的環境保護等嚴重不足;另一方面,政府供給層面卻又存在無效供給過剩,一些地方政府在提供公共產品時忽略了農民的需求偏好,通過攤派、收費等方式向農民提供效率不高的、重復性的公共產品,熱衷于投資見效快、周期短的公共項目,造成農村公共產品無效供給膨脹。農民真正需要的公共服務提供不足,而不需要政府提供的服務卻存在供給過剩,這樣使本來有限的公共產品投入得不到合理的利用,使得農村公共產品的供給不能真正實現幫助農民發揮生產、改善農民生活質量的目的,使公共產品供給偏離需求,結構失衡、效率低下。
3、農民承擔的農村公共產品成本過重
在我國現有情況下提供農村公共產品,無疑需要注入大量的資金,否則,新農村的建設就成了無源之水。而在以往農村公共產品的供給上,農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本,特別是由于缺乏約束,他們承擔的制度外公共產品成本增長過快。無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。讓農民承擔過多的公共產品提供成本,無疑會使其產生“羊毛出在羊身上”的顧慮。
二、完善農村公共產品供給的對策
1、按照科學發展觀的要求,打破城鄉二元結構,統籌城鄉公共產品供給
加快我國農村經濟和社會的發展,必須從根本上改變非均衡的城鄉公共產品供給制度,堅持城鄉一體化的政策導向,改變重城市輕農村的發展政策,向城鄉提供均衡的公共產品。
(1)遵循統一、公平、公正的原則,在城鄉公共產品的供給上,統一政策、統一標準、統一待遇。政府應盡量為城鄉居民提供大致相當的公共產品和公共服務以及公用設施,縮小城鄉在公共產品供給上的巨大差距,逐步化解城鄉在公共產品供給上的二元格局,促進城鄉經濟一體化。
(2)政府應加大對農村公共產品供給的財政投入力度。基于當前農村公共產品嚴重短缺的現實,政府應把公共資源的分配重點放在農村,把更多的公共資源投向農村地區的公共產品和服務的供給。其一,提高農村義務教育的財政投入。一方面,在國家財政教育支出中,要扶持農村義務教育發展。國家對非義務教育的投入要適當收縮,將調整出的財政資金用于增加農村義務教育的投資。另一方面,要建立農村義務教育的財政專項轉移支付制度,強化中央和省級財政支持農村義務教育的力度,讓中央和省級財政在農村義務教育中承擔主要責任。其二,加大對農業基礎設施的投入,為農業的生產提供良好的外部條件。當前對農業基礎設施的資金投向可集中于支持農田水利基礎設施建設、農村通訊和廣播電視等基礎設施建設、農村生態環境保護建設等等。其三,加大對農村公共衛生、農村社會保障、農村科技等的投入力度,同時逐步拓寬財政體系支持的公共產品范圍,將農村的優撫安置、民兵訓練、計劃生育等公共產品的提供,納入公共財政體系之中。
(3)深化財政體制改革,完善農村公共產品供給的財政保障制度。當前地方、基層政府尤其是處于行政體系最底端的鄉鎮政府財政能力減弱,財政狀況惡化。在稅源不足而造成缺口較大的情況下,根本無力提供農村公共產品。為此,一是要科學劃分各級政府的財權和事權,使財權與事權平衡一致,并根據公共產品的層次性和地域性等特點,明確界定各級政府提供公共產品的職責和義務范圍。由此,根據各級政府承擔的公共產品責任范圍不同,確定與之相適應的財權。二是進一步調整和理順各級政府之間的財政分配關系,改變長期實行“收入上移、支出下移”的不合理制度,朝著“收入下移、支出上移”的方向改變,從根本上解決地方基層政府財力緊缺和農民負擔過重的問題。三是深化農村基層財政體制改革,建立和完善政府間財政轉移支付制度。應進一步改進現行的稅收返還、定額補助和專項撥款等形式的轉移支付方法,建立從上到下的轉移支付制度,加大國家財政對于農村公共產品的投入力度,實現城鄉協調發展。
2、構建多中心的農村公共產品供給體制
一是政府供給主體。對于關系到國家總體利益的農村公共產品,如基礎教育、環境保護等,應該由中央和省級政府來無償提供;地方政府主要負責提供那些與本地區的農業、農村和農民相關的公共產品,國家應賦予地方政府適當的財權;同時,國家應本著公平的原則,這樣既為地方政府提供資金保障,又能不挫傷他們提供公共產品的積極性。
二是農村社區供給主體。對村級范圍內的公共產品供給,如村內的道路、溝渠建設等,應主要由農民集資方式或村集體經濟提供。為推動農村社區主體對公共產品的提供,各級政府首先應該在村集體自籌的基礎上,進行鼓勵性的資金補貼,調動村集體供給積極性;其次應明確村集體供給的公共產品的產權歸屬,防止各級政府借機亂收費,從而加重農民負擔;再次各級政府應制訂鼓勵農村社會區提供公共產品的政策條例。
三是私人或企業供給主體。農村公共產品包括許多準公共產品,因而我們可以按照市場的原則,積極引進私人或企業的投資來提供農村公共產品。首先,各級政府應制訂一些鼓勵企業或私人出資參與農村公共產品供給的政策,如稅收優惠政策,賦予冠名權等,吸引私人或企業來參與農村公共產品的供給;其次政府應維護私人或企業供給主體的既得利益,不得損害他們的權益。只有這樣才能不斷吸引私人或企業投資參與農村公共產品的供給,提高他們對農村公共產品的供給積極性。
四是農村公共產品資金來源的多元化。當供給主體多元化后,用來供給公共產品的資金來源也相應地多元化了。目前我國公共產品的主要籌資渠道就包括了政府的財政資金、經濟組織渠道、社會渠道、國外渠道、私人渠道、市場渠道。
關鍵詞：農村公共產品供給 治理制度建設
農村公共產品則是指農村地區農業、農村和農民生產與生活所需要的具有一定非排他性和消費的非競爭性的產品或服務,如義務教育、道路、科技服務等等。它是建設社會主義新農村的重要組成部分。但是,我國農村公共產品供給尤其是經濟欠發達地區還存在諸多問題,需要認真分析、研究和解決。
一、農村公共產品供給存在的問題
1、供給嚴重不足
(1)公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。目前全國有261個鄉鎮、5.4萬個村不通公路;在全國104.3萬公里的砂石土路面中,農村公路就有92.3萬公里,占88.5%。很多地方農村公路睛通雨阻,路況差,部分地區人畜飲水困難,基本生存條件無法保障。同時,農田水利基礎設施老化失修,抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失,引發了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。
(2)公共衛生事業停滯不前。目前農村人均衛生事業費12元,僅為城市人均衛生事業費的27.6%。這種狀況使得農村基本醫療條件嚴重落后,機構凋零,設備陳舊,衛技人員短缺而且素質偏差,服務水平低下,鄉、村兩級衛生保健網幾乎處于瓦解狀態,公共衛生和各項預防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農民群體,過高的醫療費用,遠遠超出了他們的經濟承受力,不少農民“因病致貧,因病返貧”已成為突出的問題。
(3)農村義務教育現狀不容樂觀。雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區義務教育階段試行“一費制”,使當地農民的教育負擔有所減輕,但目前基礎教育費用較高,農民仍然難以承受。此外,農村教師隊伍的現狀令人擔憂不少中小學的骨干教師或離開教學崗位,或流向城市,教育質量下降。這種情況在欠發達地區表現特別突出。
(4)社會保障徘徊不前。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環節。盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施,如農村低保、五保戶供養、教育救助、優撫安置等,但目前農村低保和醫療保險發展很不平衡,僅在一些地方起步,只占很小一部分的農村人口,農村社會保障的覆蓋面相對較低,遠遠解決不了農村現有的貧困狀況。
(5)文化設施缺乏。文化科技“三下鄉”活動流于形式,沒有發揮其真正作用,民間文化在低谷徘徊,廣大農民精神生活十分貧乏。
(6)農村技術支持服務體系幾乎處于癱瘓狀態。農業技術支持服務和推廣應用的資金投入不足,推廣體系不夠完善,嚴重制約著推廣力度。一方面部分地方政府借機構改革將推廣服務部門推向市場,甚至撤銷推廣服務部門,造成人員離崗或流失;另一方面,基層推廣隊伍中整體知識水平低,現代農業新技術的熟悉程度和操作能力較差,影響了農業新技術、新品種的推廣轉化,無法適應當前現代高效農業發展的需要。
2、結構失調
研究表明,部分公共產品的過剩供給,不能真正解決農民需求。一方面,農民急需的生產性公共產品供給,大型的水利灌溉設施和農村可持續發展的公共產品如教育、醫療保障及農村的環境保護等嚴重不足;另一方面,政府供給層面卻又存在無效供給過剩,一些地方政府在提供公共產品時忽略了農民的需求偏好,通過攤派、收費等方式向農民提供效率不高的、重復性的公共產品,熱衷于投資見效快、周期短的公共項目,造成農村公共產品無效供給膨脹。農民真正需要的公共服務提供不足,而不需要政府提供的服務卻存在供給過剩,這樣使本來有限的公共產品投入得不到合理的利用,使得農村公共產品的供給不能真正實現幫助農民發揮生產、改善農民生活質量的目的,使公共產品供給偏離需求,結構失衡、效率低下。