時間：2023-06-11 08:58:52
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關鍵詞：城鄉規劃法；控規；思考
我國的控制性詳細規劃(簡稱“控規”)是對總體規劃和分區規劃的深化、補充與完善,為規劃管理提供技術性管理文件和土地出讓條件,并為修規的編制提供依據。控制性詳細規劃成為我國城市規劃編制體系中的重要組成部分，是歷史發展的必然結果。近年來一系列的規劃法的頒布，例如《行政許可法》、《物權法》、《城鄉規劃法》，讓人們重新思考和認識了控制性詳細規劃的編制，控規編制的方法必須尋求創新。2008年的《城鄉規劃法》首次明確規定公眾可以在規劃的制定、實施和修改過程中發表意見, 并將公眾參與規劃的程序予以制度化，從而真正實現城鄉規劃法對公共利益的保護。
1當前控規發展問題分析
1.1難以兼顧公共利益和市場經濟規律
在市場經濟的條件下，我國城市規劃的任務轉變為:從城市和國家的整體和長遠利益出發，合理有序的配置城市空間資源，促進經濟和社會的協調發展;保障城市的公共利益，協調不同利益主體之間的關系;建立各種引導機制和控制機制，確保城市各項建設活動的健康有序，規范市場行為;保障城市規劃建設法律、法規的施行和政令的暢通。
城市建設是對公共資源的占用過程。市場經濟條件下，城市建設既有以經營為目的的開發行為，也有以社會環境效益為目的的公益性建設行為。政府在城市土地空間配置中占有主導地位，并通過城市規劃確定哪些用地用于公益性建設，哪些用地用于市場化開發，從而保障城市的合理發展。控規是落實政府目標的重要工具。
在城市規劃體系中，控制性詳細規劃的核心是保證發展中最大限度的公平與公正。但是過分的依靠市場經濟規律，由于行為主體不顧及其自身行為的外部性，必然會造成對公共利益的損害。對于不同類型的地區，他們在經濟環境、地理條件、開發方式、居民訴求等方面均存在差異，體現公共利益的要素在不同區域也有差別。因此，為了保證公共利益受到最大程度的保護，需要根據控規針對的具體地區，具體社會經濟環境對規劃控制要素進行相應的調整。就目前的情況來看，控規在編制過程中，在控制要素層面還很難實現這種調整，通常都是套用現成的模式，引用相似案例的要素和指標進行控制，很難做到有的放矢。
1.2 編制層面的問題
控制性詳細規劃編制主體的混亂。控制性詳細規劃的編制和執行應該是政府行為，代表全民的共同利益，但目前有些地方的控制性詳細規劃的編制是由開發商直接委托、控制和決定，使控制性詳細規劃成為為局部利益服務的工具。
規劃區范圍劃定不合理。規劃區范圍的劃定有時不是根據行政區劃、功能組團、地理分界等來劃分，而是根據開發項目、招商引資要求確定的，這使得各項規劃成果內容、要求不統一，且與周邊規劃缺少協調。如有的規劃區面積有8平方公里之多，有的規劃區面積僅有十幾公頃，差別較大。規劃區范圍太大，易造成規劃成果的內容及深度不夠。
1.3 規劃編制組織的不適應性
當前城市發展的速度超過了歷史上任何時期，各種跨越式發展的機會和變化的可能性很大。而按照國家現有的規劃編制體系，從土地利用的層面看，對一個大城市而言往往需要在總體規劃基礎上，編制分區規劃，再以總體規劃和分區規劃為依據編制控制性詳細規劃。每一層面的規劃都需要一個周期，即便各項規劃編制交錯組織，不包括報批時間，覆蓋一輪控制性詳細規劃的時間也需要4一5年，在此期間，各專業規劃編制的時序與范圍往往也未能與控制性詳細規劃有機銜接，造成控制性詳細規劃并不能在技術上全面落實上位規劃及專業規劃的空間要求，出現了同一地區多個規劃覆蓋，缺少綜合與協調，有的甚至出現疏漏或矛盾，如此，一個天生就有缺陷的規劃成果難免在實際工作中又將面臨調整。
2改善控規編制方法的理論構想
2.1 基于市場經濟規律基礎上的控規編制修訂
隨著我國市場經濟的發展，其體制也在不斷地進行變革，控規作為城鄉經濟規劃中的重要部分，也要隨著社會環境體制的變化而重新審視內容的編制。控規在成為城市規劃主管部門依法行政的依據和基礎以后，必然涉及到城市中各個利益集團的責、權、利關系，控規在法制化的進程中應該積極符合法制原則，對城市建設中出現的種種問題進行彈性和適應性處理將是一種必然的趨勢。這也就意味著必須在更大程度上依托市場經濟規律，即適應市場經濟發展和社會發展的要求，對控規中具有法律效力的控制要素和控制要求做出適當的調整，保證法律文件的合理性，提高控規的適應性，以積極的方式促進城市建設開發步入良性發展的軌道。這也是保證控規的法律嚴肅性、科學性以及對城市建設實施動態控制的基礎。
2.2編制過程中引入公眾參與
公眾參與是一個老生常談的話題，也是每個城市在控規編制文件中必不可少的一節，其有效性取決于社會經濟的發展水平、市民認識水平和行政管理的引導，以及真正意義上民主化進程的推進等，而不是僅僅在規劃編制與管理中的簡單參與。市場經濟體制下,多元利益的共存和競爭是一個普遍的社會現實。體現在城鄉規劃領域,一些新的利益主體和利益形態也逐漸形成,并且通過相互間的交織和競爭動態地形成新的利益結構關系。開發商、社會公眾、地方政府、規劃師都成為新的利益結構中的主體,公共利益的法律保障訴求也日益強烈。
（1）使多元化的利益沖突趨于平衡
在城鄉規劃領域,規劃公共決策的制定和實施都是公共利益和個人利益、公共利益與公共利益、個人利益與個人利益相互較量的結果。過去,規劃由規劃師和政府官員主導,其往往重視當前利益,特別是經濟利益,而忽視長遠利益和公共利益。而利益多元化格局的背景下,公共政策往往取決于不同個人和利益主體之間交互作用形成的合力,是多方博弈的結果。通過各種公眾參與程序,不同的利益訴求得以通暢表達,不同的意見、觀念得以公開呈現,如此,平等溝通和理性協商才得以進行,妥協方的出現才成為可能。
（2）監督公共權力運行
公眾對公域的積極參與,是實現對公共權力有效制約的基本條件,只有在公眾的參與下,在公共輿論的監督下,才能有效防止公共權力被濫用。公眾參與城鄉規劃不僅要求最終的規劃決策向公眾公開,更要求規劃的編制過程向公眾開放。如此,規劃方案的形成過程應當是利益相關者通過理性協商和利益博弈的開放過程。此種開放的決策過程有助于確保公權力的運作處于公眾的監督之下,防止腐敗的發生。
（3）增強規劃管理的民主化
公眾參與使得民眾參與進來,這可稱之為“行政民主化”的表現。通過聽取公眾的意見,規劃編制機關可以更好地了解公眾的意愿,加深對規劃編制區域的了解,有利于化解不同利益主體間的沖突,形成共識,提升規劃的科學性。同時,公眾參與為公眾和政府提供了互相交流的平臺,有助于增加公眾對政府的信任,增強決策的可信度,使公眾更容易接受政府制定的規劃。
3對未來控規發展趨勢的改革思考
3.1控制性詳細規劃的編制應與社區規劃相結合
有的控規只包括了一個社區，或者是涉及幾個社區的局部地塊，因而規劃人員很難從社區的角度來考慮公共服務設施的配置。建立以社區為基本單元的城市規劃與管理體系，必須使控制性詳細規劃的編制與社區規劃相結合。在編制控制性詳細規劃時如能把社區規劃納入，則將為社區土地的綜合開發和規劃管理提供必要的依據，同時也為社區建設中各項配套設施的完善提供切實的保障。
3.2加強城市設計研究
城市設計與控規相結合的編制方法有助于增強對城市公共空間的控制，提高城市環境品質。將城市設計的意圖和要求轉化為規劃控制的實際條件對項目建設進行控制和引導，有助于制定合理的指標體系。城市設計還能對控制性詳細規劃形成強有力的解釋和支撐，增強了控制性詳細規劃的說服力，能夠較好地讓領導及群眾接受。城市設計首先應當重視城市空間形態的結構性調整;其次要不斷推敲深化內部組織格局;最后提出切實可行的城市設計導則。三個方面環環相扣、層層深入，同時又相互啟發。
3.3實現經濟、政策和公共利益三贏
在市場經濟條件下，控制性詳細規劃是土地及房地產市場的重要調控手段，在滿足日照間距及環境容量的前提下，容積率等各項土地使用強度控制指標的制定，應切實遵循地價運作的經濟規律，實現城市土地價值的總體最大化。土地容量控制指標，在很大程度上還影響和決定了土地開發建設投資方的預期收益，因此控制性詳細規劃指標的制定還應充分滿足城市經濟社會發展的需要。
控制性詳細規劃的編制要實現公共利益的最大化，就要考慮社會整體利益的公正、公平。在確定控制引導內容和標準時，首先應堅持保障公益的原則，其次還要保證城市功能的公共、公用和公益設施的空間落實，保障公共利益不受侵犯，要在綜合平衡與協調的基礎上提出各項設施布局的綜合優化方案，并應在土地利用規劃中加以具體落實。
20*年是《城鄉規劃法》頒布實施的第一年。一年來，我市城鄉規劃工作緊緊圍繞推進新型城市化和“東擴、北聯、南統籌、中提升”區域發展戰略，進一步深化規劃編制，強化規劃管理，創新體制機制，不斷提高規劃服務水平，較好地完成了年度各項任務。
（一）加強規劃的前瞻性和基礎性研究。組織開展了城市功能分區、三江片城市色彩、城市非建設用地、城市規劃管理控制單元等規劃研究；階段性完成了競技體育設施布局和西部地區規劃研究成果。為加強城市規劃研究，經市編委批準，成立了*市城鄉規劃研究中心，年內進行了杭州灣大通道*門戶區城市功能研究、*網絡化大都市的戰略性新城（區）體系研究、快速公交系統（BRT）在*的適用性等規劃研究。此外還與北侖區政府聯合開展了北侖區域空間發展戰略規劃研究，對北侖區規劃遠景空間發展進行了宏觀性和戰略性的規劃。
（二）深化重點次區域規劃和分區規劃。以*市城市總體規劃和*地區城鎮空間布局規劃為指導，編制了《*中心城核心區城市設計》、《*片分區規劃》、《*中心城綜合交通規劃》并已批準實施。完成了《*區域城鎮和村莊體系規劃》方案及“1+4”課題組協調對接等工作。為統籌區域發展，組織開展了《*市*－*地區規劃前期研究》，并啟動了《*市區域空間管制規劃對策》等專題研究。完成了鎮海分區、國家高新區分區規劃并經批準實施。
（三）推進控制性詳細規劃全覆蓋。根據《城鄉規劃法》要求，把控制性詳細規劃制定作為年度編制工作的重中之重，在制定《控制性詳細規劃編制規程（試行）》和《控制性詳細規劃管理暫行規定》的基礎上，年內下達的27個控規項目，目前已完成*地區、*周邊地區、*北岸區塊等近20個地塊的控制性詳細規劃，中心城區基本實現控規全覆蓋。
（四）進一步細化村鎮規劃。以“聯鎮帶村”和“成片連線全面推進新農村建設”為抓手，積極進行鎮域總體規劃編制的探索，市領導聯鎮帶村的9個鎮（街道）的規劃編制工作已全面完成，成片連線推進的8個鎮（街道）規劃已完成編制。全市已完成275個示范村（含示范創建村）的村莊建設規劃和超過1500個整治村的整治規劃，超額完成“百千工程”預定任務。此外還對部分重點小城鎮開展了控制性詳細規劃和城市設計工作。
（五）重視歷史文化名城、名鎮、名村及風景名勝管理工作。編制完成*河歷史街區保護性詳細規劃和*巷歷史街區保護與改造詳細規劃。*歷史文化街區、*歷史文化名鎮、巖頭歷史文化名村等保護規劃上報審批。*、*－上林湖風景名勝區總體規劃已批復實施，*－*風景名勝區總體規劃已編制完成，正在報批。組織完成了*村改擴建、*岸線、*等景區和*游艇俱樂部等項目的選址審查、報批工作，編制了《梁祝文化園詳細規劃設計》、《*片區控制性詳細規劃》、《*環境綠化、景觀、市政道路、管網規劃》等規劃。指導各風景區、旅游區及歷史文化名鎮的規劃管理工作。
（六）創新規劃管理體制機制。深化行政審批制度改革，市規劃局及其派出機構都完成了行政審批職能歸并，成立了行政審批處（科），并已進駐行政審批服務中心辦公，進一步提高了行政審批效率。根據《城鄉規劃法》關于加強城鄉統籌的要求，積極推進（鎮）鄉規劃管理體制機制的建立，成立了鄞西規劃管理所等規劃管理分支機構，各縣（市）也已經或計劃分片成立規劃管理所，以期改變鄉（鎮）規劃管理的薄弱狀況。
（七）加強法規制度與標準建設。為抓緊建立與城鄉規劃法相配套的法規制度，市政府頒布了《關于貫徹落實〈城鄉規劃法〉的實施意見》，為我市進一步做好城鄉規劃工作明確了工作目標和要求。制定了《*市工程管線信息管理辦法》，為進一步加強工程管線信息管理提供了依據。完成了《*市戶外廣告設置導則》并頒布實施。制訂了《*市控制性詳細規劃編制導則》和《*市控制性詳細規劃管理暫行規定》等一批規范性文件并備案。針對目前上報的建設項目設計方案中存在的不規范、不統一等問題，制訂了《關于建筑報批總平面圖繪制及輸出暫行規定》。
（八）加快地理信息平臺建設。三江片控制網（一級）擴建與復測、江北區24平方公里1：500數字地形測量修測、西南山區1：10000數字地形圖入庫等項目已基本完成。組織開展“自然資源與地理空間數據庫”項目的前期調研，完成了項目可研報告和實施方案的優化工作。進行基礎地理信息變化監測與綜合分析系統、地理信息定制數據處理與服務系統等項目建設。20*年，我市測繪管理被評為全國先進，*市地下空間信息資源管理與共享工程項目獲全國測繪科技進步三等獎，*市地理數據監理系統被評為全國地理信息系統優秀工程銅獎。
（九）大力加強隊伍自身建設。深入開展黨的十七大精神主題教育，組織開展“規劃進社區、進農村、進企業”活動，認真辦理人大建議55件(主辦16件)、政協提案51件（主辦17件）以及市、區“主題辦”要求協調處理的50多家企業涉及規劃的有關事項。全面推行以規劃公示為重點的“陽光規劃”工作，規劃編制和項目審批批前公示和批后公告制度全面建立。配合住房和城鄉建設部向我市派駐規劃督察員工作。深化黨風廉政教育，強化制度監督，建立了廉情預警機制、黨風廉政建設責任考核制度和責任追究制度，防腐保廉體系進一步完善。
（十）積極參與災后重建測繪和規劃工作。根據省、市援建指揮部的部署，市規劃系統先后共選派規劃與測繪兩支援建小分隊，共57人次參加了援建工作。完成了*縣“一鎮三鄉”(*鎮、*鄉、*鄉、*鄉)12000余套過渡安置房選址、5.3平方公里1:500地形圖測繪和編制“一鎮三鄉”重建總體規劃等任務，為全面開展援建工作打下了基礎，受到了當地政府和群眾的好評。市規劃局被市委、市政府授予集體二等功，20多人立功受獎。
二、近期建設規劃實施情況
根據《*市城市近期建設規劃（20*-2010）》確定的目標，20*年，以“中提升”項目、基礎設施建設和民生工程為重點，加快推進城市近期建設規劃實施。全年中心城共核發建設項目選址意見書768件，用地面積2192萬平方米，建設用地規劃許可證713件，用地面積2124萬平方米，建設工程規劃許可證1016件，建設面積1950萬平方米。
（一）重點區塊規劃建設進展順利。*地塊、鄞奉路地塊控規編制完成，征地拆遷工作全面啟動。萬豪大酒店項目建成開業，香格里拉大酒店工程內部裝修進入掃尾階段。科技研發園區開工建設，部分辦公樓基本建成。濱江大道一期工程實施完成，和豐創意廣場項目規劃方案確定，*書城開始主體施工，漁輪廠地塊初步設計基本完成。世紀東方廣場一期即將竣工，二期完成選址。長豐區塊累計完成房屋拆遷48.2萬平方米，部分地塊已開工建設。鄞州公園地塊累計完成工程量70%，萬達廣場二期兩家大型商業設施已建成開業。《*旅游度假區控制性詳細規劃》已上報審批，光輝安置小區等建成交付，中國（*）森林博覽城等5個項目完成方案設計。慈城鎮總體規劃已批準實施，城隍廟等項目先后對外營業，月湖西區歷史街區控規已通過市政府常務會議審定，*巷歷史街區已開工建設。*站房概念設計方案征集評審基本完成，項目工可編研工作正在展開。完成《*大宗貨物海鐵聯運物流樞紐港空間布局規劃》，并啟動控規編制。*港區總體規劃、保稅港區控規及國際商貿區城市設計已編制完成。
（二）基礎設施規劃建設加快推進。*集裝箱海鐵聯運樞紐站基本確定中心站選址方案。為緩解北侖疏港交通問題，開展了《北侖城市綜合交通規劃》編制。《快速路網系統及主干道系統規劃》已通過部門會審，完成機場路快速通道規劃方案編制并已開工建設，鐵路北站搬遷及相關線路調整規劃方案初步完成，繞城高速及13條連接線全部完成選址和方案審批，軌道交通建設規劃正式獲得國家批準，一號線一期工程完成選址，五路一卡口除福明路尚未辦理選址外，其余均已在建，五路四橋項目完成總拆遷量的79%。完成城市環網供水路徑規劃，姚江工業水廠規劃方案確定。江南污水處理廠完成選址及配套管網規劃。
（三）民生工程規劃實施力度進一步加大。優先安排與人民群眾生活生產密切相關的項目建設，積極做好年度城市土地收儲出讓、城中村改造及非成套房改造的規劃管理與服務工作。按時完成了《*市住房建設規劃（20*-2012）》并向住房和城鄉建設部備案，受到了住房和城鄉建設部表彰，年度住房建設計劃也及時制定并公布，年內共核發普通商品房建設工程規劃許可證3.9萬余套，計637萬平方米（其中經濟適用房2.12萬套155萬平方米）。完成了社區布局、電力設施等專項規劃，并已進入報批程序。對教育設施、商業網點、醫療衛生、農貿市場、可再生資源回收設施等專項規劃進行了實施評估并備案。啟動了公共停車場、城市加油站實施評估及規劃調整。完成了寧鎮公路燃氣管、孔浦片區排水管改造、江北變電力線路徑等多個規劃方案。永豐庫遺址公園、百丈公園及藥行街、百丈路、人民路等綠化改造全面完成，城市內河整治工作按照規劃全面展開，城區生態環境進一步改善。
三、*新城規劃實施情況
按照*新城“一年準備、五年建設、十年成形”的總體目標和“設計取勝”要求，20*年重點圍繞近期建設項目，開展前期方案征集、論證及建設項目審批管理，積極推介、引進世界和國內知名建筑設計公司參與重要項目方案設計，全面推進*新城規劃的實施。
（一）重點開發區塊規劃實施情況。20*年主要在建或基本完成前期方案設計準備開工建設的項目包括：
1、國際展覽貿易中心區。總建筑面積約5萬平方米的7#、8#臨時展館建成并投入使用；約20萬平方米的常年展2#館及大型地下停車庫開工建設。濱水酒店配套區建筑方案基本確定。
2、金融中心區。總建筑面積約36萬平方米的金融北區全面開工建設；完成金融中心南區總體建筑概念方案征集，四個銀行地塊建筑方案設計正在分別進行。
3、航運中心。6.16萬平方米一期工程建成投入使用；二期工程為*新城商務區標志性建筑，總建筑面積約15萬平方米，正開展建筑方案設計。
4、文化廣場。經過幾輪方案征集確定的最終實施方案，已經市政府常務會議通過，總建筑面積約30萬平方米；一期工程已開工建設。
此外，江東區二期村民安置住宅，總建筑面積約53萬平方米，完成方案設計并開工建設；軌道試驗段交通與地下工程完成方案設計并開工建設；B-2、B-4、B-7、B-8、B-9、B-10、C2-3等總建筑面積約50萬平方米的一批商務辦公樓宇正在建設并逐漸投入使用；九年一貫制學校建成投入使用；B3花園住宅（錦繡東城）正在建設；人力資源中心、總工會大樓、農科院等一批社會事業項目基本完成前期方案設計準備開工建設；村級經濟留用地項目摸索出新的開發管理模式，并完成前期概念方案征集。
上述項目總體按照市人大通過的《*新城核心區城市設計導則》實施，其中有兩個項目涉及《導則》的局部修改，特報告如下：
按照市政府國際展覽中心建設要求，于20*年起會同國司開展國際展貿中心規劃編制工作，20*年2月完成方案編制，并報市政府常務會議討論同意。該項目用地規模約1平方公里。因展館規模擴大，核心區開發建筑面積總量比原來增加約45萬平方米，規劃也因此進行了部分基礎設施配置調整，以滿足開發量增加后的基礎設施配套要求。同時，鑒于新的開發規模與之前會展區土地出讓條件有所變化，由國土部門按程序履行了國際展覽中心規劃指標和土地出讓調整手續。
江東區二期村民安置項目，應*新城建設指揮部和江東區政府要求，局部調整了綜合醫院和住宅布局，但醫院用地規模保持不變。
（二）規劃深化研究工作情況
1．深入開展核心區以東片區規劃編制。完成《核心區以東片區控制性詳細規劃》報批準備工作；完成《東區商務啟動區城市設計》方案征集，經方案優化修改形成正式成果，為邱隘實施退二進三項目提供規劃依據。
2．深入開展重點區域與重點項目規劃設計。開展了《門戶區建筑概念方案》征集、《商務區中心公園地下工程及地上景觀概念方案》設計和《生態走廊示范段景觀設計與水環境可持續工程設計》。
摘 要：隨著社會經濟的不斷發展，城鎮化不斷深入，城鄉規劃執法活動面臨法律困境，我們應當從執法的主體制度、執法事權的合理分配、法律沖突的協調和法律缺位的彌補、法律責任制度的完善、社會公眾參與的程序保障等方面對有關城鄉規劃執法的法律法規予以完善。
關鍵詞：城鄉規劃；規劃執法；法律保障；公平高效
一、城鄉規劃執法的概念
城鄉規劃執法是規劃實施的重要環節，城鄉規劃執法活動是特定的城鄉規劃執法部門在特定的地域范圍內根據法律的規定和法定程序將城鄉規劃運用具體實施，并監督檢查規劃實踐的合法性的實施，以保障規劃目標得以實現的重要活動。具有特定性、綜合性、復雜性的特征。城鄉規劃實施監督、城鄉規劃行政檢查、城鄉規劃行政處罰、城鄉規劃行政處分構成了我國城鄉規劃的執法活動的基本內容。城鄉規劃執法的基本原則包括：依法行政原則、公開公正原則、比例原則、公眾參與原則。
二、我國規劃行政執法中的法律困境
1、基于執法主體視角的法律困境
（1）執法主體不明，事權分配不合理。規劃主管部門設置各地表現不同，有的為行政機關，有的為事業單位等，在執法力度和執法效力、強度上各有不同。另外，鄉、鎮人民政府事權分配不合理，有責無權的情形嚴重。
（2）執法依據沖突、缺失，由于各級政府的利益趨求，制定的實施細則缺乏操作性，對于地方的空間規劃也缺乏法律支撐，給執法帶來了很大的難度。
（3）法律責任設置不合理，有的責任設置缺乏過罰相當原則，導致執法的不公平。
2、基于利害關系人視角的法律困境
規劃執法的利害關系人是指權利和義務受到規劃執法行為直接或間接影響的公民、法人或者組織，既包括行政相對人也包括受到行政行為間接影響的主體。我國法律已經注意到利害關系人在規劃實施的重要意義，規劃執法勢必也與規劃利害關系人息息相關，但對于利害關系人參與規劃執法仍然缺乏實體法的支撐和程序法的保障。
三、我國城鄉規劃行政執法有關法律制度完善
1、完善執法主體制度，合理分配事權
首先，完善縱向城鄉規劃管理部門的設置，實現城鄉統籌和城鄉規劃的集中統一管理，促進橫向規劃管理部門的統一。如通過法律的形式明確我國城鄉規劃執法部門的行政機關主體資格，從國家的層面開始統一設立規劃執法部門，建立省-市-縣-鄉鎮的統一管理體系，并對規劃管理部門統一命名，明確其執法人員為國家公務員，履行行政職責，并選拔具有規劃專業技術知識的人才進入規劃管理和執法部門，提高規劃執法人員的整體素質。其次，合理分配鄉鎮規劃部門的事權，將監督、處罰等事權下放，使處于基層，與群眾聯系更為緊密的鄉鎮部門真正發揮作用，在分配鄉鎮其他規劃職權的同時更應當賦予相應的監督權和處罰權。
2、完善執法依據，避免法律沖突與缺位
首先，基于現有的我國城鄉規劃法律法規的現狀，完善相應的制度，以統一執法部門的執法依據，避免法律法規之間的互相沖突和法律缺位現象已經迫在眉睫。我國已經頒布并實施了《中華人民共和國城鄉規劃法》，我們應當建立以該法作為主干法的城鄉規劃法律體系，加強規劃主干法及其輔助法的可操作性和可行性，其次，細化相關的法律責任，體現實質公平。既讓違法行為的性質和程度與責任承擔相適應，也限制了規劃執法人員自由裁量權的濫用。完善的法律體系才能成為規劃執法的堅強后盾和有力保障。制識的人才進入規劃管理和執法部，提高規劃執法人員的整體素質。
3、完善法律責任制度，體現實質公平
城鄉規劃法律責任是城鄉規劃法律主體違法法律的義務，有專門的機關依法追究或由其主動承擔的否定性后果，要實現法律規則的效率，就必須讓違法者對自己的行為承擔所有的成本，只有這樣，行為人才不會選擇“蝕本”的違法建設行為，規劃執法同樣如此，我們應當在《城鄉規劃法》的基礎上，細化相關的法律責任，一方面讓責任追究更具有 可操作性，體現了違法行為的性質和程度與責任承擔相適應，另一方面也限制了規劃執法人員自由裁量權的濫用，以免行政相對人權利遭受損害。對于超出合法權力或權利范圍的行為和違反正當程序的行為，要予以處罰，即行為人要承擔相應的法律責任。
關鍵詞：城鄉規劃；過程；問題
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
引言：城鄉規劃法實施兩年多以來，從國家到地方層面的城鄉規劃法規體系都面臨著修訂、補充、調整和完善的任務。本文從幾個地方省市的實踐出發，試對 城鄉規劃法 地方實施過程中產生的問題和配套立法對策作一些初步探討。
一、城鄉規劃的概念與發展
城鄉規劃指國家結合經濟和社會發展情況，對一定時期內城鄉住宅、基礎設施等各項建設在用地布局、建設要求等方面的部署、安排。
我國的城鄉規劃建設管理工作始于改革開放初期。1982年，當時的城鄉建設環境保護部下設了城鄉建設管理局，負責指導和協調。全國農房建設工作，省級建設行政主管部門也成立了城鄉建設處。但是這一階段的城鄉規劃管理工作缺乏法律的規范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務院《時莊和集鎮規劃建設管理條便》，以行方面的部署、安排。 政法規的形式規定了城鄉規劃建設問題，城鄉規劃制度在我國才有了法律依據，開始走上制度化、規范化。
一
二、城鄉規劃存在的問題
隨著民主法制現代化進程的加快，人們法制意識的提高，對公共事務的決策和治理產生影響的行為”，具體就是指在國家法律規定的范圍內，公民個體及其所組成的社會組織團體依據法律賦予的權利和手段，按法定程序和渠道，參與國家社會政治生活，并影響政府公共政策或公共事務的行為過程。它是普通公民行使公民權利對公共政策施加影響的合法行為。是法制現代化的重要標志。
城鄉規劃執法，是指城鄉規劃管理部門依據現行的適用于城鄉規劃管理的法律法規，依照法定程序對相對人采取直接影響其權利義務，或對相對人的權利和義務的行使或履行情況進行監督檢查的行政行為。2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布施行，將原來的城市、鄉村二元規劃執法體系統一起來，這使城鄉規劃管理執法影響社會經濟生活的的程度更加廣泛和深遠。主要表現在：城鄉規劃管理執法的效果好壞直接體現了落實科學發展觀的程度，良好的效果也是城鄉可持續發展的內在要求；公眾參與城鄉規劃管理執法是城鄉規劃和諧有序發展的保證，也是人們得以在和諧社會中幸福生活的保證。如此定位，正是基于城鄉規劃執法的內容、程序及其特征，也是基于當前公眾參與城鄉規劃執法的執法理念和執法現狀，更是基于社會主義法制以人為本的核心思想。而公眾參與城鄉規劃管理執法的開展，既能夠結合城鄉規劃執法的自身實際，又能夠高效地完成城鄉規劃執法所應肩負的職責，尤其能起到促進社會公平、公正、整潔、有序的社會主義和諧社會的發展。但從我國當前的執法實踐來看，公眾參與城鄉規劃管理執法的現狀還不理想，公眾參與城鄉規劃管理執法的缺失，不僅影響到城鄉規劃管理執法的順利開展，還直接妨礙到社會主義和諧社會的建設。因此它需要規劃執法工作者聯系執法實踐，反復試驗，及時總結經驗，認真思考分析，盡快發現問題所在，探索出一系列有效促進公眾參與城鄉規劃管理執法的可行性對策。筆者基于本人的經驗，總結出以下方案，以供參考。
三、加大城鄉規劃執法的法制宣傳
倡導公眾參與城鄉規劃管理執法城鄉規劃執法之所以得不到廣大民眾的理解、支持，～個重要的原因是民眾對城鄉規劃執法的重要性和必要性理解不足，對城鄉規劃執法的內容了解不夠。因此，要首先逐步深化城鄉規劃執法的相關法律法規的宣傳，逐漸消除民眾對城鄉規劃執法的誤解，最終獲得民眾的支持和擁護。倡導公眾融入到城鄉規劃執法中來，讓民眾有自我管理的能力，執法和民眾自治兩結合來提升城鄉規劃執法的效率 這既是改善自身執法形象的方式方法，也是維護社會和諧穩定的必需。經驗證明，可以用以下幾方面來培育公眾參與城鄉規劃管理執法的環境。
A: 打造生動形象的城鄉規劃執法文化，營造公眾參與城鄉規劃管理執法環境
近些年來，暴力執法一直是城鄉規劃執法過程中非常惡劣的現象，大有愈演愈烈之勢，媒體每有曝光。特別是當弱勢群體受到執法人員的野蠻暴力時，往往引起群情激憤，暴力沖突常常惡化為民眾群體性抗法事件，等惡性事件時有發生，社會影響極其惡劣。究其原因，從表面上看是群眾不支持城鄉規劃執法，執法人員工作態度惡劣，但根本原因是雙方缺乏必要的溝通和理解，公眾參與城鄉規劃執法的缺失。讓城鄉規劃執法深入社區，深人人心，城鄉規劃執法人員可以通過豐富多彩的文藝節目，將規劃執法的相關理念、法律法規融入文藝節目中，通過寓法于樂的方式，推向社會，擴大影響，使民眾更加理解支持城鄉規劃執法工作，為公眾參與城鄉規劃管理執法打造良好的環境。
B:引導公眾參與城鄉規劃管理執法。積極落實執法公眾聽證制度
城鄉規劃管理執法的內容關系到公眾生產生活的方方面面，與公眾利益休戚相關，這必然促成公眾參與城鄉規劃管理執法的進行。城鄉規劃管理執法要建立在科學合理的基礎上，同時還要兼顧到國家的政策方針，不僅要著眼于當前的實際，還要有長期的規劃藍圖，而這些又必須受地方性因素的制約。正是基于城鄉規劃管理執法的特定性、綜合性、復雜性、先導性的顯著特征，就更要積極容納公眾參與到城鄉規劃管理執法活動中來，以便集思廣益，協調好各方面的利益。要改變公眾只是規戈0管理執法的被動接受者的舊觀念，樹立公眾本位的執法理念，真正將“為人民服務”落到實處。公眾是城鄉生產生活的主人，理應成為規劃執法的主體，將規劃管理執法的公共權力向公眾遷移，最終實現規劃執法理念的革命性突破。可以實行公眾聽證制度，規劃執法的一系列重大法律法規要在報批前向社會公眾聽眾，并將聽證情況作為重要的參考依據一并申報，這樣才能實現規劃執法的民主。現階段，最令人關注的是要將公眾聽證制度落到實處，而不僅僅是一種流于表面的形式，實施真正的公眾參與城鄉規劃管理執法機制。
C:推進公眾參與對城鄉結合部和小城鎮的執法監督力度
執法部門和城鄉規劃管理執法的聯動長效機制根據城鄉規劃執法的綜合性特征，有必要發揮廣大人民群眾的作用，開展執法部門參與城鄉規劃管理執法的聯合執法機制。通過定期工作例會、專項問題協調會和各部門重大案件聯席會議等，對違法案件，形成執法部門和公眾參與聯動執法，這樣勢必能取得良好的效果。在具體的城鄉規劃管理執法實踐中，可以在不同地區選派或委托相應的規劃管理執法報告員，及時匯報該地區的相關情況，組織發動人民群眾，積極有效地參加城鄉規劃管理執法活動，將執法部門和人民群眾的力量充分發揮出來。通過不斷探索，最終要將這種執法部門和公眾參與相結合的城鄉規劃管理聯動執法作為一項長效機制，以制度性的方式固定下來。
發揮參與城鄉規劃管理執法的作用，加強對小城鎮和城鄉結合部的執法監督力度，規范的城鄉規劃執法新的《城鄉規劃法》頒布以來，從法律體系上將城市和鄉村二元對立的狀況統一了起來，但在執法實踐中，城鄉結合部和小城鎮仍然是執法相對薄弱的環節。由于人口增長、城市化進程加快、經濟開發等原因，城鄉結合部和小城鎮的違法建設明顯增加。特別是一些領導盲目追求經濟效益，由政府牽頭通過命令取得合法證件的建設，常常因為領導調動，整個建設項目處于癱瘓狀態，成為城鄉合理規劃的重要頑疾，而且這些項目往往伴隨著強行征用土地的現象，給社會帶來嚴重的不和諧因素。城鄉結合部一向是相關法律法規關注相對薄弱的地區，針對城鄉結合部規劃執法的這個特征，在執法時可以充分發揮公眾參與城鄉規劃管理執法，加強對這些地區的監督力度，這樣能在很多程度上有效制止違法違規建設的出現。而小城鎮的建設，要積極聽取公眾意見，發揮公眾參與城鄉規劃管理執法的作用，遵循科學規劃的執法理念，避免盲目執法造成的不協調現象，規劃執法在查處違法違規建設時，要做到規范化。讓公眾參與到城鄉結合部和小城鎮執法中來，積極培育規劃管理執法自治，對城鄉結合部和小城鎮執法形成積極的監督和督促，第一時間解決出現的問題，就能避免由于執法力度不夠造成的不良后果。
結束語：城鄉規劃管理執法的作用不僅僅是一個行政執法問題，它還是關系到執法部門和公眾之間關系的問題，特別關系到一個地區是否符合科學發展的要求，關系到當前構建社會主義和諧社會的大局。因此，必須對其加以高度重視，它不僅是執法工作者的事，也是整個社會、全體人民群眾的事。公眾參與城鄉規劃管理執法是一項相當復雜的綜合性工作，需要執法工作者在工作實踐中將法律法規理論和執法實踐相結合，不斷探索更加科學有效合理合法的執法形式。
參考文獻：
第一條為加強我縣城鄉規劃建設和用地的監督管理，推進城鄉統籌發展，遏制和打擊違法用地、違法建設行為，實現土地衛片執法檢查“零”問責目標。根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《省城鄉規劃條例》以及有關法律法規，結合我縣實際，制定本辦法。
第二條使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
第三條本辦法所稱建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游設施用地、軍事設施用地等。
本辦法所稱規劃區，是指縣城、鄉（鎮）和村莊的建成區及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。縣城規劃區范圍內的鄉（鎮）和村莊，鄉（鎮）規劃區范圍內的村莊，不單獨劃定規劃區。
第二章城鄉規劃建設和用地管理
第四條縣城、鄉（鎮）和村莊應當分別編制縣城規劃、鄉（鎮）規劃和村莊規劃；縣城總體規劃、鄉（鎮）總體規劃確定的建設用地范圍，應當編制控制性詳細規劃；縣城鄉規劃主管部門和鄉（鎮）人民政府可以組織編制重要街區、重點景觀區、廣場、公園、大型公共服務設施用地、重要交通樞紐用地以及其他重要地塊的修建性詳細規劃。
第五條規劃建設用地范圍內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，縣城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分；未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。
以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的審批、核準、備案文件、環評和國有土地使用權出讓合同，向縣城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。
第六條規劃建設用地范圍內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，建設單位應當在申請劃撥土地前，持選址意見書和建設項目批準、核準或者備案文件以及規定比例尺地形圖等相關材料，向縣城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請。
建設單位在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣國土資源部門申請用地，經縣人民政府審批后，由縣國土資源部門辦理劃撥用地手續。
第七條禁止任何單位和個人閑置、荒蕪土地。已經辦理審批手續的非農業建設用地，一年以上未動工建設的，征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿兩年未動工建設的，由縣人民政府無償收回用地單位的土地使用權。因不可抗力等原因造成動工開發延遲的除外。
第八條規劃建設用地范圍內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須依法申領建設工程規劃許可證或鄉村建設規劃許可證。
第九條縣城規劃建設用地范圍內規劃建設和用地按以下要求控制：
（一）在國有出讓土地上進行建設，必須符合批準的控制性詳細規劃或國有建設用地使用權出讓時的一般規劃條件的要求。建設單位和個人不得隨意改變國有出讓土地使用規劃條件，確需改變的必須按相關規定報經批準，重新簽訂合同或補充合同，按規定足額補繳土地出讓金和相關稅費后，辦理用地批準手續。
（二）在符合劃撥用地目錄的國有劃撥土地上進行建設，必須符合批準的控制性詳細規劃要求。
在不符合劃撥用地目錄的國有劃撥土地上不得新建、改建或擴建房屋，但政府在實施征地拆遷中用于安置的和祖居、繼承的國有劃撥土地上需要建設的，按歷史問題分類處理，并辦理有關批準手續。
（三）嚴格控制在縣城規劃建設用地范圍內個人建房，確需建房的按照《縣縣城規劃區個人建房管理暫行辦法》執行。
第十條在縣城規劃建設用地范圍外規劃建設和用地按以下要求控制：
（一）鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，并依法辦理審批手續。
（二）鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣國土資源部門申請，按批準權限由縣級以上人民政府批準。涉及占用農用地的，應依法辦理農用地轉用審批手續。
鄉（鎮）企業需要使用土地的，應當持有關批準文件，向縣國土資源部門申請，按批準權限由縣級以上人民政府批準。涉及占用農用地的，應依法辦理農用地轉用審批手續。
農村村民建設住宅需要使用土地的，必須提出申請，經村民會議或集體經濟組織全體成員同意、鄉（鎮）人民政府審核，由縣國土資源部門報縣人民政府批準。涉及占用農用地的，應依法辦理農用地轉用審批手續。
鄉鎮企業、公共設施、公益事業等建設，以及農村村民建房，均應按《省城鄉規劃管理條例》的規定辦理鄉村建設規劃許可證。
（三）農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過160平方米。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。
（四）在城鎮規劃區內農村村民建房，建筑面積控制在50平方米/人以內；在城鎮規劃區外農村村民建房，建筑面積原則上控制在50平方米/人以內，層數控制在三層以下，因特殊情況需超過上述標準的必須經鄉（鎮）人民政府審核，由縣城鄉規劃主管部門批準，但每戶總建筑面積不得超過250平方米。
第十一條縣域范圍內，在穿過鄉（鎮）規劃區的國道、省道、縣鄉道路兩側建設，必須嚴格按鄉（鎮）規劃的要求退讓紅線；嚴禁在河道、干渠兩側等水利設施管護區域內建設。
規劃村莊時，同一居民點僅允許在道路一側選址，而且用地界址距道路邊緣必須大于50米。
第三章管理體系與職責
第十二條縣強化城鄉規劃建設和用地監督管理工作領導小組負責對全縣范圍內城鄉規劃建設和用地情況進行監督檢查。
第十三條按照“屬地管理”原則，各鄉（鎮）人民政府對本轄區內耕地保有量、基本農田保護面積、土地利用總體規劃和土地利用年度計劃執行情況、節約集約用地情況、土地執法監管情況，以及鄉（鎮）和村莊規劃編制、執行情況負總責，主要負責人為第一責任人。
鄉（鎮）人民政府負責本轄區內違法用地、違法建設的查處工作。對違法行為依法責令停止、限期改正；逾期不改正的，由鄉（鎮）人民政府按照《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《省城鄉規劃條例》對違法建設實施拆除。鄉（鎮）人民政府要建立城鄉規劃建設和用地信息員制度，明確信息員職責，健全鄉（鎮）、村（社區）執法監察網絡。
村（社區）負責本轄區內違法用地、違法建設的巡查、勸阻工作，并及時向鄉（鎮）人民政府報告。
第十四條按照“誰主管、誰負責”原則，縣有關部門根據各自職能，分別承擔遏制和打擊違法用地、違法建設的相關工作：
（一）縣發展改革部門負責組織相關職能部門對建設項目進行審查，對未能提供縣國土資源部門用地預審意見或未經縣國土資源部門預審的建設項目，以及未經縣環境保護主管部門進行環境影響評價的建設項目，一律不予辦理審批、備案、核準手續；對涉及違法用地、違法建設的項目，依法撤銷有關批準手續。
（二）縣國土資源部門負責相關用地審批，指導和監督違法用地案件的調查、取證、立案、處理工作；負責告知相關部門對涉嫌違法用地的項目暫停辦理項目有關批準、許可手續。
（三）縣住房和城鄉建設部門負責相關規劃建設行政審批，指導鄉（鎮）編制規劃，指導和監督行政執法部門查處違法建設案件。
（四）縣財政部門負責對土地出讓金收支進行監督管理，負責對違法用地、違法建設案件罰沒收入實行“收支兩條線”管理。縣國資辦及時接收相關部門移交的罰沒物品（包括建筑物及其他設施），并依法予以處置。
（五）縣交通、公路部門負責查處國、省、縣級公路兩側的違法用地、違法建設，協助鄉（鎮）人民政府對上述區域的違法建設實施拆除。
（六）縣水利部門負責查處位于河道、干渠兩側等水利設施管護范圍內的違法用地、違法建設，協助鄉（鎮）人民政府對上述區域的違法建設實施拆除。
（七）縣林業部門負責查處非法占用林地的違法用地、違法建設，負責對林業用地的審批，協助鄉（鎮）人民政府對上述區域的違法建設實施拆除。
（八）縣招商部門在招商引資年度考核中，對有違法用地、違法建設行為的招商項目不予認定。
（九）縣環保部門負責對縣發展改革部門備案并已經縣國土資源部門進行了用地預審的建設項目進行環境影響評價，負責項目竣工環保專項驗收。
（十）縣公安機關負責維護拆除違法建設現場秩序，及時制止、查處妨礙執行公務等違法犯罪行為，依法立案查處有關部門移送的涉嫌犯罪的違法用地、違法建設案件。
（十一）縣紀檢監察機關負責對行政執法部門移交的涉及違法用地、違法建設的案件依據相關規定進行問責。
（十二）縣檢察機關負責對相關國家工作人員涉嫌瀆職、貪污賄賂等職務犯罪行為進行立案查處。
（十三）縣審判機關負責對行政執法部門依法申請符合條件的、需要強制執行的違法用地、違法建設案件，在規定期限內執行結案。
（十四）其他相關單位（消防、工商、農業、商務、房產、供水、供電、供氣、金融、電信等）按照各自職能嚴格辦理審批、許可等手續，加強對違法用地、違法建設的控管。
第四章建立長效機制
第十五條建立綜合查治機制。縣政府成立縣城鄉規劃建設和用地綜合執法大隊，負責縣城規劃區建設用地范圍內違法用地、違法建設的巡查和控管，負責對縣城規劃區建設用地范圍內的違法建設實施拆除，指導和支持各鄉（鎮）違法用地、違法建設執法工作。
分別成立城鄉規劃建設和用地綜合執法中隊，負責轄區內縣城規劃區建設用地范圍外違法用地、違法建設的巡查和控管，負責對轄區內縣城規劃區建設用地范圍外的違法建設實施拆除。重大任務時由縣城鄉規劃建設和用地綜合執法大隊統一調度行動。
其他鄉鎮分別成立城鄉規劃建設和用地執法機構，負責本轄區內違法用地、違法建設的巡查、控管工作，負責對本轄區內違法建設實施拆除。
縣工業園管委會、縣城東北片區開發建設指揮部、縣臨江產業園建設籌備工作指揮部負責本規劃區建設用地范圍內違法用地、違法建設的巡查、控管工作，配合鄉（鎮）人民政府和縣城鄉規劃建設和用地綜合執法大隊對違法建設實施拆除。
第十六條建立督查協調機制。縣強化城鄉規劃建設和用地監督管理領導小組對全縣城鄉規劃建設和用地管理以及執法監察等情況進行督查，結果報縣委、縣政府，并視情通報全縣；建立聯席會議制度、執法監管信息共享制度、聯合辦案制度、案件移送制度等，保證查處違法用地、違法建設案件過程公開、透明。
第十七條建立聯合審批機制。縣人民政府集中縣相關職能部門對涉及城鄉規劃建設和用地的事項進行聯合審批；鄉（鎮）人民政府集中鄉（鎮）各職能單位對轄區內涉及城鄉規劃建設和用地的事項進行聯合審核、審查或審批，屬縣有關職能部門審查審批的事項報送縣相關職能部門審查審批。
第十八條建立考核獎懲機制。將各鄉（鎮）人民政府以及縣相關職能部門執行本辦法情況納入縣委、縣政府對鄉（鎮）人民政府和各部門年度考核的內容。對招商引資項目執行本辦法情況納入招商單位招商引資考核內容。
關鍵詞： 城鄉規劃 問題 發展 城鄉一體化
Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.
Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems
中圖分類號： TU98 文獻標識碼：A 文章編號：
(一) 當前城鄉規劃建設存在的突出問題
我國在城鄉規劃建設進程中主要存在以下幾個較為突出的問題。
（1） 城鄉規劃建設發展不夠平衡
雖然近年各級政府加大了對鄉村各項建設的力度，但大多數政府把精力主要放在了調整城市產業結構、改善城市投資環境以及建設城市基礎設施等方面，對鄉村建設改善較小、忽視了廣大鄉村的統一協調發展，從而導致了城市與鄉村之間的規劃建設、經濟水平以及產業結構出現了嚴重的失衡，以至于城市與鄉村的貧富差距急劇加大。
（2） 城鄉規劃建設不夠科學合理
由于受到短期利益的驅使，我國城鄉規劃建設普遍缺乏長遠的發展計劃，規劃建設功利性較強、不夠科學合理，功能不強，空間布局也不盡合理，產業和人口等集聚程度比較低，且過于分散。
（3） 城鄉規劃建設整體協調不足
城鄉規劃建設包括了城鄉經濟社會發展的諸多方面，這就需要我們把它們有機地組合起來統籌協調發展。但是，由于城市與鄉村之間無論是發展水平還是進步速度都有很大的差距，因此導致了我國城鄉之間發展的嚴重失衡和整體步調的極為不協調。
（4） 城鄉規劃建設體制不夠健全
由于城鄉建設體制的不夠完善，已經嚴重地影響著我國城鄉規劃建設的協調穩定發展。因此，我們必須進一步健全完善相應的體制機制，用適當的制度規范來約束城鄉規劃建設， 促進我國城鄉規劃建設的順利推進。
（二）城鄉規劃建設的對策建議
（1） 加大《城鄉規劃法》的宣傳力度
站在貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識城鄉規劃建設的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉規劃法》，此外，還應向廣大城鄉居民宣傳城鄉規劃建設的相關制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉居民的規劃建設意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認真總結城鄉規劃建設方面的經驗，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導人們認識并支持城鄉規劃建設，逐步形成依法規劃、科學規劃、人人參與規劃的良好環境與氛圍。
（2） 進一步完善城鄉規劃建設體系
要在逐步健全完善城鄉規劃建設體系的同時，按照城鄉統籌和先規后建的原則，綜合考慮城鄉之間、局部與全局、近期與遠期、發展與保護等各種利益的關系，統籌兼顧，促進城鄉規劃建設工作協調穩步的推進。要堅持以人為本的科學發展理念，爭取更多的人們參與到城鄉規劃中來，增強城鄉規劃建設的凝聚力，不斷提高城鄉規劃編制水平，高標準、嚴要求地做好城鄉統籌規劃。此外，要結合土地利用總體規劃，進一步完善城鄉規劃建設，保持城鄉規劃建設與土地利用總體規劃的協調一致，進一步增強城鄉規劃建設的實用性和可操作性。
（3） 積極探索城鄉規劃建設新機制
探索城鄉規劃建設新機制，不僅對搞好城鄉規劃建設至關重要，同時也是促進城鄉規劃健全發展的先決條件。探索并建立新機制，做到科學發展、與時俱進，充分發揮城鄉規劃建設對于城鄉統籌發展的重要意義與作用；健全責任追究機制，把所有城鄉建設活動納入城鄉規劃范疇，并對其進行全方位管理和全過程監督，切實維護城鄉規劃的權威性和指導性；堅持科學利用土地，合理確定用地規劃與開發強度，促進資源的持續可協調發展。完善目標考核體系，將城鄉規劃建設執行情況納入目標考核內容，嚴格獎懲，充分激發和調動和加強人們參與城鄉規劃建設的積極性和責任感。
（4） 加大城鄉規劃建設的資金投入
各級各部門要高度重視，切實加大城鄉規劃建設的資金投入，不斷夯實和完善城鄉基礎設施以及配套設施的建設。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進有關項目與資金，以彌補城鄉基礎設施建設以及配套設施建設中資金嚴重不足的問題，同時要著力解決城鄉規劃建設過程中的土地置換、資金補償等突出問題，促進城鄉規劃建設穩步有序推進。此外，要結合城鄉環境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執法力度，不斷規范城鄉規劃的建設與管理，形成獨特的城鄉建設新風貌。
（三）城鄉一體化
城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程。而在當前時期，每個人對于城鄉一體化的概念并不陌生，只是認識的深度不一樣。總的來說，城鄉一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進程中城鄉規劃的作用必不可少。城鄉一體化的目標不是消滅城鄉差別，而是實現城鄉資源的優化配置及城鄉之間的持續協調發展。
但是，長期“重城市、輕農村，重城區、輕郊區，重工業、輕農業，先市民、后農民” 的城市偏向政策，使得城鄉之間的差距日益加大。城市的規劃與建設需要土地，在中國最大的國情是“農村包圍城市”，也就是農村集體土地包圍城市國有土地，城市擴展必然要征收農民土地。《土地管理法》 規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但被征地的農村集體或農民個體只能對征地補償的數額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發生，因此隨著城市發展范圍的不斷擴大，農村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農民的生產生活，拉大了城鄉之間的貧富差距，同時對于農村的發展前景起到了制約，進一步阻礙了城鄉一體化的發展。
從深層次的制度層面來講，城鄉二元結構的形成，不是僅靠城市規劃所能解決的。城市和鄉村在規劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經濟、政治上的根源。城鄉之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達到城鄉一體化的目標， 城市規劃必須符合如下要求：（1） 加強經濟發展的整體性，即向城鄉融合型的經濟發展，完善合作型的經濟體質；（2）強調區域空間上的整體性，即在一定地域內的特大城市、大城市和中小城市與鄉村之間在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規劃布局上的協調，使土地得到合理的使用并保持最大的節約；（3）強調城鄉發展的整體性，即城市與村鎮的有機結合，使建設地區和農業、 林業、畜牧業等地區以自然生態環境保護為前提達成有機結合；（4）力求階段發展上的整體性，也就是時空系統的整體性，強調分片發展及建立在開敞空間系統基礎上的遠近結合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發揮市場經濟的活力，又要實現宏觀調控，以達到市場經濟與城鄉發展進程的整體協調。
（四） 未來規劃
這里的規劃當然是指空間規劃，從人類對空間認識和改造的過程看，空間規劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規劃。空間規劃發展到今天，作為包含區域、國土、國家聯盟的綜合性的規劃，已經成為國家、超國家和全球層次上的規劃問題。今天，空間規劃具有明顯的特征。它強調可持續發展的觀念， 用長遠和廣闊的視野看發展；強調綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經濟、歷史、文化和生態環境等因素的影響，強調以人為本。與傳統的國土和區域規劃不同，空間規劃更強調地域或地理的觀念，用空間發展遠景協調行業規劃，承認地域差別和發展的不平衡，采取相應的政策、措施共同發展，。
空間規劃的目的是保證合理規劃社會利益，著眼未來空間結構和土地利用，保護國家的自然和環境，使人們的生活條件和社會可持續發展得以保證。很明顯，規劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎上，空間規劃努力塑造未來的人類環境。空間規劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同。空間規劃要分析和考慮經濟、社會、文化、生態和環境方面長期的發展趨勢。空間規劃確保各部門、各行業規劃和政策的協調，并將其整合為一個統一的整體。與傳統規劃不同，空間規劃不僅是一個共同的目標、綱領，更是一個行動計劃，彰顯出一種制度能力。
（五） 結語
總之，隨著改革開放政策的深入，市場經濟不斷的發育，特別是城市流通職能的進一步突出，城市多功能作用日益加強。這些給城市市經濟社會發展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉村之間的差距。現如今，城市規劃的內容和范圍也變得更加廣泛，城市規劃的依據不能再完全靠國民經濟計劃，因此我們必須改變靜態的計劃經濟觀念，樹立動態的市場經濟觀念；城市規劃的內容，不能只局限于物質空間布局，而是要樹立全面研究城市經濟發展、社會發展的綜合觀念；城市規劃的實踐，不能光靠集中在市區本身，更要樹立從一定地區范圍來研究城市發展的區域觀念。
參考資料：
[1]譚縱波. 《城市規劃》 .清華大學出版社.2005.11
[2]霍兵. 《中國戰略空間規劃理論與實踐》 .博士論文
關鍵詞：城市規劃；土地規劃；統籌發展
1 概述
城市發展離不開良好的規劃，隨著經濟的發展，城市的規劃問題得到了越來越多的關注，合理的規劃是促進城市建設協調發展和土地優化配置的關鍵，土地規劃和城市規劃是指導土地利用和城市建設的總體綱領，這兩個規劃的依據是國民經濟長期發展規劃，并且遵循合理利用土地和節約空間資源的指導原則。在發展過程中由于多方面的原因，兩個規劃之間存在著脫節的現象，影響到城市的進一步發展，因此，應當立足于實際情況進行深入的思考。
2 兩種規劃的關系
2.1 基本內容
土地規劃，是土地組織的配置與布局，利用工程、經濟、技術等措施來對土地進行合理的開發、利用和保護，一般由各地區人民政府進行組織編制，內容包含土地利用總體規劃及其他專項規劃，基本任務是在保護耕地的前提下，統籌布局用地，合理安排土地的開發和整理，實現土地資源的高效利用。城市規劃，由城市人民政府組織，為了實現城市的經濟和社會發展目標，確定城市的規模、性質及發展方向，對城市的布局和建設進行的部署和安排。它的任務是通過對城市的合理規劃，使城市有秩序的協調發展，獲得更好的經濟、環境和社會效益。
2.2 兩者矛盾分析
通過對現階段土地利用規劃的分析可以得知，目前經濟的發展主要是通過農用地的轉換、經濟建設用地轉換的方式，為了保證經濟的穩定性，必須進行適當的耕地保護，保證城市發展與耕地建設的協調發展。就調查來看，土地規劃與城市規劃之間存在較大區別。
2.2.1 規劃思路不同土地規劃的思路是依據上一級所下達的基本農田保護面積、耕地保有量、新增建設占用耕地面積、新增建設用地面積等指標，以供給制約和引導需求，重在剛性控制。城市規劃并沒有這種自上下達的控制指標，而是關注發展的需要，綜合分析城市的社會、經濟、人文背景、地理、歷史、產業政策、資源等因素，遵循市場經濟和城市發展的客觀規律，對城市的發展規模和發展目標進行設想和規劃，期間很少去關注農田和耕地的基本保護問題。土地規劃是一種有控制的規劃，而城市規劃屬于無控規劃。而地方政府關注城市的發展規模，熱衷于城市規劃，希望將城市的規模不斷擴大，做大做強，規劃部門在利益驅使和政府的授意下也著重于城市規劃工作，這樣就導致兩者的銜接出現問題。
2.2.2 參數統計口徑不同首先是在用地指標上，土地規劃中的人均建設用地指標包括農村居民點用地指標和城鎮居民點用地指標兩部分，編制規定，為了保證耕地總量的動態平衡，建設用地的均量和總量必須符合耕地保有指標。在城市規劃中，人均建設用地的選取不考慮規劃目標年耕地保有量和耕地水平，主要依據《城市用地分類和規劃建設用地標準》。其次是人口，土地規劃中指出，城鎮人口是指城市和建制鎮建成范圍內的人口數量，常住非農業戶人口、集體戶人口、農業戶人口也包含在內，流動人口除外。而城市規劃中，城市人口主要是指居住在建區內的非農業戶人口、農業戶人口及暫住人口（一年以上）。城市規劃中的人口范圍比較大。
2.2.3 土地分類體系不同土地規劃的土地分類為33個三級類、10個二級類和3個一級類；城市規劃中的土地分類為73個小類，46個中類，10個大類。這兩種規劃的土地分類既有重復又有交叉。《城市用地分類》中規定，城市用地中包含有采礦用地，而國土資源廳2009年的51號文中規定，城鎮附近的采礦用地屬于城市和建制鎮用地，而城鎮范圍以外的區則分為采礦用地和獨立建設用地兩類。除此之外，土地規劃的用地面積量算是采用計算機GIS軟件，城市規劃中的面積量算則采用1：5000或1：10000比例尺進行圖紙上的測量，兩者的測量方法、量算誤差和基礎圖件不同，這樣就造成同一地類存在不同的面積和內涵，相同的地類不好比較歸類。
2.2.4 法律地位不同《城市規劃法》是城市規劃的法律保障，對城市規劃的制定、實施和責任都做了明確的規定。而在土地規劃的相關責任和約束、宏觀控制等方面，法律上并沒有充分的體現，所依據的《土地管理法》及實施條例只是簡單的規定了各級政府的土地規劃，對哪些土地進行控制、規劃如何實施等沒有具體的規定，法律的約束力下降。同時，在國民經濟發展體系中，這兩種規劃屬于不同的行政主管部門，兩大部門的行政級別旗鼓相當，并有各自不同的行政管理體制，相互之間缺乏有效溝通，協調性差，脫節現象嚴重。同時，地方政府對兩個規劃的側重點不同，忽視城市發展的總體布局，兩個規劃之間相互脫離，影響城市現代化的實現。
3 統籌措施
3.1 統籌整體思路
在工作中堅持以下原則：首先是協調規劃。規劃過程中要注意兩者的協調性，不能僅僅重視城市規劃或土在地規劃而忽視另一方。相關部門應努力做好土地規劃，服務于城市規劃，顧全城市發展的大局，關注兩者的協調關系。其次，整體規劃。兩者都是服務于城市的發展建設，在進行編制時，要從城市發展的整個大局出發，關注整體發展態勢，在把握整體方向的基礎上進行編制工作。同時，也不能忽視局部工作的展開，整體布局兩手抓。第三，多元規劃。城市的發展不應只追求經濟效益，編制工作中應當協調好兩者，明確規劃目標，在發展經濟的基礎上，對社會效益、環境效益和文化效益等進行總體規劃，促進多種效益的共同發展，實現城市的多元發展。第四，彈性規劃。兩種規劃并不是獨立存在的，會受到市場等多種因素的制約，因此編制時要注意保留足夠的空間適應因素的變動，根據時間、地點、環境的變動進行及時的調整。
3.2 完善規劃體系
以區域規劃為依據開展編制工作，在區域的層次上進行發展水平和規模、城鎮規模與布局、體系規劃、土地利用與工業發展、城市化的安排工作，注意城市用地規模問題的科學研究。
3.3 統一參數和標準
加強兩者之間的銜接，在編制過程中使用統一的數據和標準，充分利用城市土地定級估價資料和城鎮地籍調查資料；用地分類標準統一，利用全國土地分類標準，以有效避免沖突。
結束語
綜上所述，土地規劃與城市規劃之間存在著較多的不同之處，但是，從城市的可持續發展角度出發，兩者之間是可以統籌的，兩者之間存在著互補關系，土地規劃離不開城市規劃，同樣的城市規劃也必須以土地規劃為坐標。因此，不論是在發展途徑、發展思路還是創新上，兩者都要進行有效地改革，共同納入城市發展的總體規劃中去，共同兼顧兩者關系，在推動城市經濟發展繁榮的同時，促進文化、環境等的協調發展。
參考文獻
[1]孫田.淺談城市規劃與土地規劃的銜接[J].農業經濟，2012，9.
關鍵詞：可持續發展；城市規劃；軌道交通；建造運營成本
作為文明歷史發展中的嶄新時代，城市的誕生宣告了人類生存方式的徹底變革，也由此開創了城市建設與規劃的初始形態。今天，伴隨全球化的大潮，中國正經歷著前所未有人口遷移與國土城市化過程，充滿中國特色的城市規劃實踐，越來越體現出面向未來可持續發展的先進理念。交通是現代城市規劃中一個不可或缺的方面，對于中國這樣一個各方面處于跳躍式發展的人口大國，科學地制定切合實際又具有前瞻性的城市交通規劃，意義尤其重大深遠。
本文以當前城市化加速背景下城市交通規劃面臨的重大選擇作為切入點，對如何解決軌道交通與現存城市公交系統的協調發展，特別是如何經濟、優化地建造與運營城市軌道交通，提出自己的看法與建議。
1 軌道交通是我國城市交通規劃的重大選擇
城市交通規劃面臨的一切問題起源于三個基本因素：人口劇增、城市化加謎與出行方式機動化。為此，規劃者們必須在各種可能的決策方向之問慎重取舍。國外專業雜志《世界城市化展望》2004年載文指出，全世界人口從1950的25億左右增長到2000年60多億，只用了半個世紀的時間，預計再過30年將達到80億以上。作為世界最大的發展中國家，中國改革開放二十多年來的社會經濟發展帶動了1億3千萬農村人口流入城市，一般城市居民的交通出行方式也在過去二十多年里發生了根本性的變化。城市出行方式機動化日益加速，造成了今日中國主要大中城市里司空見慣的“出門難行路難”問題。專業人士稱之為嚴重的城市道路交通擁擠。
一般而言，城市交通方式大致可分為步行、自行車、摩托助動車、小汽車與公共交通國內外的城市交通基本上都經歷過從步行、自行車到摩托、小汽車大體相同的發展過程。但是，當人類普遍進入小汽車時代后，美國和歐洲選擇了不同的交通方式和城市形態。美國以小汽車為主要交通工具，城市多數呈現分散、蔓延的形態。歐洲大陸則十分重視公交、特別是軌道交通，大城市通過軌道交通將市中心、近郊生活就業區與遠郊衛星城鎮連結起來，形成多中心的城市形態[1]。軌道交通系統的誕生，使城市的發展從中心聚集型向離心分散型轉變成為可能，也因此造就了城市中心的“職住分離”現象。應該承認，私人小汽車和軌道交通是目前發達國家城市中具有代表性的兩種交通方式，分別突出地體現著更優的生活質量與更高的運輸效率。改革開放前，這兩種交通方式在我國大城市中的數量少到幾乎可以忽視不計的程度，近年來，它們已分別邁出了從無到有的第一步，表現_出強大的生命力。
城市的功能和社會活動的多樣化是大城市的基本特征，由此決定了大城市的交通需求必然是多種多樣的，人們可選擇的出行方式也應該是多種多樣的，并且所有的出行方式都可以在各自適用的范圍內發揮出最大優勢口[2]。我國的城市交通機動化正處于起步狀態，自行車等非機動車仍是目前大部分城市中居民出行的主導方式。隨著社會經濟持續、快速增長與人民物質文化水平不斷提高，建立多層次、立體型多元化的交通體系，是我國數量迅速增長的大城市的唯一發展方向。在此目標之下，科學規劃的軌道交通理論上提供了最大限度滿足可持續發展要求的可能性。
城市交通擁擠現狀，決定了各級政府部門在宏觀決策過程中，理當重點考慮規劃在環境系統、資源系統、社會系統等多方面具有可持續發展優勢的城市軌道交通公共交通系統[3]，這方面國內刊物近來論著頗多，本文不欲在此重復贅述。以下謹從技術與經濟的角度，探討進一步解決軌道交通建設面臨的一些具體問題，加速走向它的現實可行性。
2 軌道交通需重視與城市公交系統的和諧
一般而言，軌道交通規劃工作的核心內容是要充分實現路線選址與轉乘配套兩者的最優化，與現有的公交系統在各個環節上達到最大限度的互相補充協調運作。
首先，城市軌道交通是一項涉及面廣泛復雜、需要許多專業協調配合的大型系統工程，必須與城市建設發展中長期規劃密切結合起來進行。作為城市規劃的有機構成部分，軌道交通的規劃與整個城市交通的線網規劃實為一體。為了避免客流稀少，線路走向應盡可能合理，否則，小客流低運量必然導致軌道交通無法發揮預期的骨干作用。總之，結合城市的總體客運需求合理規劃布局，是保證城市軌道交通主導地位的必要條件。當然，這種合理布局要充分考慮不同城市的用地空間總體規劃。北京地鐵線明顯采用了沿城市道路走向布局的方式，軌道交通網絡形態與市區道路棋盤式格局高度一致，恰恰體現了保護北京古城的特殊要求。這方面類似的例子，還有南京地鐵1號線采用高架方式從中華門附近跨越古城，也充分考慮了地下車站與周圍環境、高架線路與地面景觀的協調需要。
其次，在以軌道交通為主導編制城市公交綜合規劃時，要十分注意加強交通換乘樞紐的建設，將軌道交通與現有的常規公交體系統一安排、有序調整，保證輕軌、地鐵等軌道交通與城市公共汽車、出租車、輪渡等多種交通工具的方便轉接，以及與機場、火車站、港口等其他運輸場所的順利銜接。前文所舉的歐洲發達國家的大城市，面對小汽車交通的沖擊，紛紛尋求一種新的交通發展模式，在通向郊區的沿線地鐵站大量修建小汽車停車場，引導小汽車乘客換乘后進入中心城區，使軌道交通的大運量優勢得以發揮。國內方面新近建成的上海火車南站，則成功地將鐵路與兩條城市軌道交通與幾十路近、遠郊公交汽車線的零距離換乘需要融入規劃設計中，成為一個值得學習借鑒的樣本。
最后，我們不能不充分注意軌道交通與整合改善城市常規公交之間的互動關系。世界上絕大多數國家的軌道交通都是在既有城市公交體系形成后逐漸發展起來的。在未來相當長一段時間內，公共汽車／電車仍將是人們出行使用較廣泛的交通工具之一。根據我國許多城市目前的經濟發展水平與人口規模及交通總量需求，常規公交的整體地位短期內變化不大。但是，常規公交系統效率低下的現狀應該在逐步發展軌道交通的過程中加以綜合整治與改善。除了科學制訂線網布局，修建港灣式停靠站臺，合理編制車輛運行圖，建設服務查詢顯示信息系統等具體措施外，從規劃立法角度保障公交的道路優先使用權的思路也有待于細化落實。
近來，在軌道與公套發展背景如何建設大容量快速公交系統(BRT)引起了專業規劃人員的高度關注。BRT是一種利用現代化大容量專用車輛、在專用道路空間快速行駛的一種公交方式。它具有接近軌道交通的運力與快捷，建造和運營成本又相對低廉，而且很大程度上可以利用改造提升現有的城市公交道路系統，在某些人口規模不是很大的城市中甚至可以考慮作為軌道交通的替代方式。
2003年國務院81號文件出臺后，國內許多城市馬上把發展BRT項目推到了緩解城市交通擁堵的前臺。北京市新近編制的中心城區公共汽／電車廠線網規劃中包含了18條BRT線路，總長約300多km，在強調機動性與可達性高度協調的前提下，首次將BRT作為一個功能層次融人公交線網整體結構中。此外，昆明市在園藝世博會期間開通的國內首條位于道路中央的公交專用道，即將升級為規范的現代BRT系統。杭州根據城市發展模式與空間功能布局制訂的中遠期公交規劃，也確立以軌道與BRT為骨干，東西走向穿城而過的首條28 km BRT今年已基本開通。 3 軌道交通應解決低成本建造運營問題
作為城市中最大的基礎建設項目之一的城市軌道交通投資巨大，京、滬、穗前幾年修建地鐵的綜合造價平均每千米超過了6億元人民幣。顯然，大多數國內城市的經濟能力很難承受起如此高昂的成本。因此，不解決軌道交通的造價問題，城市軌道交通難以實現。綜合考慮軌道交通的建造與運營費用，筆者以為解決成本問題擬應圍繞以下三個方面認真思考。
3．1 軌道交通的用地空間應體現預留漸進原則
一般軌道交通建設成本中，包括拆遷費用在內的占用土地成本是其中不可忽視的一個組成部分，并不因為某些國家無償劃撥方式而改變它的社會成本性質。為了降低這方面的成本，許多城市在已經完成的公交總體規劃中，都為軌道交通的線路場站建設預留了用地空間。然而，線路建設的具體時機取決于城市發展的不同進程，某些線路的客流形成需要一個長期漸進的過程。
因此，如何既能適應逐漸增長的客流需要，又能合理有效地利用預留土地空間，是低成本發展軌道交通中必須慎重規劃考慮的現實問題。在巴西的大多數城市里，市政當局大都在軌道交通近期沒有開發的走廊上發展前文介紹的快速公交，將BRT專用道建在道路中央，初衷就是為了降低軌道交通項目的初期投資與運營費用[4]。實際上，北京2005年全線通車的第一條BRT線路，正是敷設在預留的M8軌交走廊上，完全滿足了近期單向8 000人次／h的客流需求。
經濟合理地使用土地空間，不僅需要作為城市規劃中發展軌道交通的指導原則加以確立，更應當具體落實在軌道交通系統工程的每一個子項目的設計圖紙上。根據《上海市城市總體規劃1999—2020》，到2020年將建成800 km左右軌道交通線，如果全都繼續采取目前的集中供電模式，屆時僅該項子系統就需建造50多座主變電所。
暫且不論一座主變電所動轍上億元的巨額投資，僅建造變電所及電纜通道所需占用消耗的土地資源就將十分驚人。有鑒于此，最近上海相關部門已組織專家進行優化方案論證，將2020年前全網18條線路原先計劃建造的51座主變電所減少為39座，更可節約投資10億元人民幣以上。
3．2 軌道交通的建造模式要體現經濟合理原則
世界城市軌道交通近百年的歷史展現了豐富多彩的發展模式，為我們提供了地鐵輕軌、導軌、有軌電車、郊區鐵路、磁懸浮等多種選擇模式，線型電機牽引系統則被公認為最有發展前途的一種在我國百萬以上人口的城市中，因地制宜地利用現有條件低成本發展軌道交通，已有了一些成功的經驗。上海的明珠輕軌一期有3／4長度是改造利用原先的鐵路內環線，這對武漢等其他一些存在廢棄或利用率很低的鐵路既有線路城市，不啻是一種有益的啟發與示范。另外，東北沈陽、長春、哈爾濱等城市，還存有部分有軌電車線路[5]，在此基礎上統一規劃發展現代軌道交通，應該也能夠達到節省一部分費用成本的目的。
其實，國內城市軌道交通建設成本居高不下的原因之一，還在于脫離國情片面追求豪華檔次。表現在規劃設計上就是大量采用類似于公共汽車系統的高線網密度、小站間距、低負荷強度。需知，軌道交通本質上屬于快速大量運送中長距離乘客的交通工具，依靠其他交通工具為它輸送客源，達到大運量高負荷。由于低線網密度、大站間距模式能夠明顯提高運行速度、縮短旅行時間，所以不但可以降低工程造價，而且還可以降低運行成本。正因為如此，將BRT系統規劃為軌道交通線路兩端的延伸段，或選擇“軌交+BRT”的混合網絡模式，都有助于達到適當降低軌道線網敷設密度的低成本目標。
另外，國內軌道交通運營成本高的部分原因，還與計劃經濟遺留下的傳統思維方式與條塊分割的管理模式密切相關。直到今天，許多城市在申請軌道交通立項時，每條線路都規劃有獨立使用的車輛段、控制中心、主要變電站，這套小而全的空間與管理體系必然造成資源的極大浪費。在軌道交通十分發達的日本，帝都高速交通營團運營管轄著8條線路總長183．2 km，但是所屬16個車站統共只設置了1座綜合控制中心。反觀國內，即使在資源共享程度較高的上海地鐵系統，已建和待建的控制中心仍有8座，另加1座軌道交通運營協調及應急中心。
3．3 軌道交通的管理配套要體現因地制宜原則
如前所述，城市軌道交通的規劃不應盲目追求高標準，該建地面、高架的絕不鉆入地下、該建輕軌的絕不建地鐵，因為后者的造價往往是前者的3倍以上。此外，對地鐵建設成本影響甚大的土建工程中，其地下車站底板的埋置深度與車站建筑高度是決定造價大小的兩個關鍵因素。因此，合理設計基坑深度與車站建筑高度對降低總成本的意義，無論如何也不應低估。
如果說軌交模式、建造標準的選擇較多地影響到土建工程造價部分，軌道工。程總造價的另外一半(45%～50 %)則取決于技術裝備等硬件的建設、購置、安裝費用。以地鐵車輛為例，目前國產價格僅為進口產品的1／2～1／4。因此，降低成本費用的關鍵之一，是提高構成技術裝備主要部分的車輛、牽引、供電、信號的國產化水平。這方面，較晚竣工投入使用的南京地鐵為我們提供了很有說服力的例證。據有關雜志介紹，該項目通過車輛項目的合同談判與國產化方案的慎密調整，大大減少了進口部件和材料，降低了進口設備的國際運輸成本，在成功實現70 國產化率的情況下，車輛項目合同價從最初的每輛約135萬美元降低到116．5萬美元，與設計概算相比節約投資4 000多萬人民幣。
當然，軌道交通總體上屬于公共產品領域，單純的票務收入遠遠不足以償付開通后的日常性運營支出，中長期的財務收支平衡對世界各國都是一個需要艱難應對的挑戰。筆者了解到的香港地鐵總收入中，票務收入約占60 ，其余40 9，6中廣告與物業管理各占一半[6]，這一香港較為成功的地鐵和物業綜合發展經營模式，今年初已通過成立合營公司引入北京地鐵4號線的管理，各方都期待著它能為國內軌道交通建設運營展示一種令人鼓舞的前景。
參考文獻
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關鍵詞：南京老城；社區公共設施規劃；規劃方法；布局方式
Abstract: the regulatory detailed planning as a planning and management, planning and implementation of the important link, connected to the community public service facilities planning and construction has an important guiding role. The old city of nanjing regulatory detailed planning (2006 edition) "implementation so far, in the community public facilities planning methods are a series of problems. In March 2011, nanjing planning bureau organization within the scope of the old control in detail, focusing on the revision of the old resource intensive, the characteristics of the obvious contradiction between the old and established the community public facilities planning, the planning method compared with the version control on detailed made a lot of improvement.
Keywords: nanjing city; Community public facilities planning; Planning method; layout
中圖分類號：F540.32文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
2008年頒布實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》明確了控制性詳細規劃的法定地位。在土地選址、出讓、劃撥過程中，都必須以批準的控詳為依據，控制性詳細規劃成為規劃管理最直接的法定依據。近年來南京老城執行的控詳為《南京老城控制性詳細規劃（2006版）》，其中社區公共設施規劃主要參考《南京新建地區公共設施配套標準規劃指引》。但規劃自實施至今，主要存在很多操作層面的問題。
1《南京老城控制性詳細規劃（2006版）》存在的問題
1.1規劃編制單元與行政管理單元不一致
城市公共設施特別是街道和社區級公共設施的建設和管理，主要由各區和街道依據相關部門建設計劃來進行。而目前，規劃編制單元主要是以城市道路、自然地形等為界線，與社區管理界線沒有很好的銜接。這種跨行政邊界的居住社區和基層社區兩級社區服務體系的存在，導致了各街道政府間權責不清、互相推諉和無法落實等問題，增大了公共設施的實施難度。
2.2各社區采用等量指標配置，未按需配套
老城區由于歷史發展原因，人口密度極不均勻，各居住社區、基層社區人口相差很大，需求也隨之存在很大差異。2006版鼓樓區老城控詳中劃分的居住社區中，實際社區人口從1.9萬人到6.2萬人不等，基層社區實際人口從5千人到1萬人不等，卻為所有社區以統一的標準進行公共設施配套，忽略了供給與需求的平衡，造成資源的浪費或設施的空缺。
2.3配套缺乏統籌考慮
在公共資源市場化配置的趨勢下，公共配套設施的建設要更加注重規模效益和服務效率，尤其在資源十分緊缺的老城區，其服務對象不能僅限于自身所處的社區，還應盡可能向周邊居民提供服務。但是，在老城的控規編制中，公共設施布局往往由于用地條件受限，很難找出理想位置的地塊，此時容易出現利用邊角地塊見縫插針的現象，導致在相鄰社區交界處的重復建設或其他區域的設施空缺。
2.4缺乏與上位規劃或相關規劃的銜接
控規編制中公共服務配套設施的規劃不能只著眼于自身規劃方案的制定，還需要統籌考慮相關規劃對公共服務配套設施的規劃要求，如市總體規劃、區總體規劃和各職能部門對某類公共設施的專項規劃等的控制引導，以及一些已有的項目審批結果（包括在有效期內的選址、用地、外部條件、規劃設計要點、審定方案、建設工程許可）也對公共服務配套設施的設置起著控制作用。忽略了這些相關規劃對配套設施的要求，則會對配套設施的考慮不夠全面，容易出現重復建設、漏建、布局不合理或無法實施等問題。
2.5缺乏對土地權屬的考慮
老城的另一個特點是用地權屬極為復雜，常出現規模不大的用地卻被多個產權人所分割，邊界也時常參差不齊。在規劃中，規劃編制人員往往依照用地性質確定地塊界線，而忽略了產權界線的約束，既是對土地產權的忽略。06版控詳中按照空間層面的規劃要求布局公共設施，卻缺乏對土地權屬、土地征用及實施可行性的考慮，這將導致控規實施階段的侵權糾紛，造成公共設施的布局與用地的落實難以保證，或者改變規劃中布局的位置、縮減設施的規模等問題。
2.6配套設施落地困難
2006版控規由于主要依據《南京新建地區公共配套設施標準規劃指引》，參照新區做法，公共設施一般以獨立占地的形式進行布局，由于老城用地十分緊張、土地開發成本較高，給作為投資主體的政府帶來經濟負擔太重等原因，造成控詳在實施過程中公共配套設施少建、緩建甚至不建等現象。2006版控詳實施以來，規劃中大量獨立占地的社區中心基本未能落實建設。因此，老城公共設施的布局與建設形式應當考慮到老城自身特點進行合理規劃。
2新版南京老城控詳中社區公共設施規劃方法改進
2011年3月，南京市規劃局組織老城范圍內的控詳修編，規劃通過詳實的現場踏勘，與市、區、街道多級多部門的座談和討論，全面了解現狀、深入分析問題、充分掌握需求，特別針對老城資源密集、矛盾突出的特點，確立了老城社區公共設施規劃。對比2006版南京老城控詳，這一次控詳修編在社區公共設施規劃方法上做了很多改進。
2.1社區組織優化
由于老城現狀社區邊界的劃分更多考慮的是歷史、地理、社會、經濟等因素，一方面造成社區邊界相互間犬牙交錯，不利于公共資源的合理設置，另一方面存在服務人口數量差異較大等缺陷，不利于社區組織。針對這些問題，規劃應當在現有的街道辦事處和社區居委會基礎上提出調整和優化，按照規模適中、服務便利、分配合理的原則，結合未來城市空間組織，對現有社區結構進行合理的規劃引導，逐步形成更加清晰、明確、便于管理的居住社區和基層社區二級結構，實現空間資源配置的最優化。
2.2建立適合老城使用的配套標準
2006版控詳參考的是《南京新建地區公共設施配套標準規劃指引》，該《指引》的出臺是為了有效引導南京新區的住區建設，而老城和新區的差異性導致《指引》在老城控詳中使用時帶來了諸多問題。因此，新版老城控詳在編制過程中，通過對各類公共設施主管部門的調研和現行規范、標準的梳理，明確新的發展條件下不同類型、不同級別公共設施的配置要求，參照國內社區配套的成功經驗，結合南京老城實際需求，為老城“量身定做”了一套社區公共設施配套標準，確定分級體系、設施分類、配套指標與設施布局。
2.3老城配套實際需求分析
城市的發展，尤其是老城的發展是在原有的基礎上不斷延續的，由于土地資源緊缺，對于社區公共設施，應當充分挖掘、合理協調現有的設施，充分發揮其服務功能，在此基礎上根據市民新增的需求不斷完善設施配置。通過現場踏勘、資料整理、走訪調查、與相關部門核對數據，從而對現狀設施的規模與數量建立較為準確的認知，并根據現狀設施的可利用程度判斷是否將其保留。同時搜集規劃范圍內近年來規劃項目的審批結果，查找其中是否有公共設施配建的要求，對已確定的設施種類與規模也應做詳細的整理歸納。最后根據社區的人口規模和實際需求，依據老城社區公共設施配套標準，計算出社區需要新增的設施規模。
2.4老城可利用土地梳理
老城區屬于城市建成區，不像新城區那樣可以預留土地用于建設公共設施，因此需要通過改造利用和功能置換等手段為公共設施提供建設用地。需要對現狀土地利用潛力進行分析，找出可以更新改造及功能置換的用地，如棚戶區、違建區及質量低下的建筑等，整理這些地塊的地籍資料、出讓情況、項目審批結果以及上位規劃或專項規劃對其的要求，并與規劃管理部門、國土部門密切配合，準確核實土地權屬關系與邊界劃分，再根據用地自身條件及周邊環境判斷其是否適合建設公共設施。
2.5布局方式的選擇
在明確了設施需求與可供給的建設用地之后，應當選取合適的布局方式來進行公共設施的建設。老城區的用地由于自然發展，一般呈現無序的混合狀態，功能較為混雜，公共設施由于多年來見縫插針的建設模式，形成了分散式布置的形態。這在當今市場經濟條件下，從提高設施規模集聚效益和降低建設成本來考慮，顯然已經不適應發展的需求。因此在公共服務設施的配建方法和布局要求方面，應當針對各類設施的不同特點進行改進。一般有以下幾種配建方法：
2.5.1混合集中
“功能混合”是依據各類設施功能的兼容性和關聯性，將同類或可相互協作促進的設施布置在一起，有利于增加社區服務的多樣性，方便居民在一個地點享受內容齊全且多樣化服務，增進不同人群的集聚與交流，保持社區的活力。例如，將社會服務設施、文化體育設施與商業服務設施組合在一起，能夠吸引更多的人氣，增加設施的使用率，并且促進消費。“集中布局”是將功能相關的設施集聚在一個地塊或一棟建筑內，一方面可節約土地，在老城區用地供應緊張、土地價格不斷上漲的情況下，大大降低建設成本，另一方面有利于產生規模集聚效應，為公共設施帶來更高的經濟效益。例如將醫療衛生設施和養老設施組合在一起，可以在醫療服務上進行互助與共享。原則上，新建的公共設施都應當采用混合集中的方法配置，可以重新選址建設，也可以在原有設施的基礎上通過功能置換的方式補充擴建。
2.5.2適度分散
不同于那些講求經濟效益的公共設施，一些公益性設施和小型便民設施的建設要求并不能過于強調混合集中，而是應當深入社區內部，適度的分散布置，便于居民快速的到達與使用，例如小型文化活動站、幼兒園與便利店等。并且，老城區現狀已經自發形成了很多小型的服務設施，有一些運營情況良好，也深受居民喜愛，應當尊重保留這些現有設施的存在，并在有條件的情況下適當改善服務環境，增加服務功能。
2.5.3獨立與復合
公共設施應當依據其不同的項目特點選擇獨立占地或附建于其他建筑之內。如幼兒園、派出所等功能相對獨立，并且需要避免過多干擾的設施，應選擇獨立建設；對于文化活動中心、商業設施等不嚴格要求獨立占地的項目，盡可能與其他建設項目統一考慮，起到相互促進和節約用地的作用。
3結語
南京老城是南京悠久歷史的承載地，也是現代城市功能的集中地，其當前和未來的發展面臨著空間資源緊缺與城市公共服務需求不斷提升的雙重壓力。老城控詳中的社區公共設施規劃應當制定針對性的規劃對策，使用科學的規劃方法，選擇合理的配建模式，以便更好的適應老城新的發展要求，實現高效便捷的城市生活，不斷提升老城宜居品質。
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